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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

B. Autres dispositions

ARTICLE 5  Affectation au BACEA d'une part de 3 millions d'euros du produit de la taxe de l'aviation civile

Commentaire : afin de compenser la moitié de l'avance réalisée par le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » au titre du financement des opérations de recherche en mer de l'épave de l'AF 447, le présent article propose de prélever en 2011, à titre exceptionnel, 3 millions d'euros sur le produit de la taxe de l'aviation civile qui revient au budget général.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA TAXE

La taxe de l'aviation civile (TAC) a été créée par l'article 51 de la loi de finances initiale pour 199976(*) et est aujourd'hui codifiée à l'article 302 bis K du code général des impôts.

Elle est due par les entreprises de transport aérien public et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier qu'elles embarquent en France.

Après une période de stabilité entre 2006 et 2009, liée à la forte croissance du trafic aérien, les tarifs de la TAC ont été relevés de 4,9 % en moyenne par l'article 54 de la loi de finances pour 2010. Ces tarifs sont depuis 2011 annuellement revalorisés du taux prévisionnel d'inflation associé au projet de loi de finances de l'année. Suite aux modifications apportées par un décret du 9 juin 201177(*), ils sont aujourd'hui les suivants :

- 4,17 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre Etat membre de l'Espace économique européen ou de la Suisse ;

- 7,49 euros par passager embarqué vers d'autres destinations ;

- 1,25 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

Le produit de la taxe est réparti par la loi de finances entre le budget général de l'Etat et le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA). Le financement d'une partie des dépenses du budget annexe par une ressource de nature fiscale, telle que la TAC, et non par des redevances, est justifié par l'existence de missions d'intérêt général. Cette quotité de la TAC représente en 2011 15,4 % du montant des recettes nettes du budget annexe.

B. LE RELÈVEMENT PROGRESSIF DE LA QUOTITÉ AFFECTÉE AU BUDGET ANNEXE

L'article 45 de la loi de finances pour 200878(*) a prévu, pour la première fois de manière pluriannuelle, la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA. Cette répartition a ensuite été modifiée à de nombreuses reprises pour financer des investissements en matière de navigation aérienne, des transferts de dépenses de sécurité et de sûreté en provenance de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », et plus récemment la réforme de l'ingénierie aéroportuaire (transfert d'emplois budgétaires du Service national d'ingénierie aéroportuaire - SNIA).

L'essentiel de la TAC, soit près de 81 %, est désormais affecté au BACEA, après les relèvements mis en oeuvre par l'article 58 de la loi de finances pour 200979(*), l'article 60 de la loi de finances pour 201180(*), qui a rompu avec la logique de réduction triennale de la quotité, et par l'article 17 du projet de loi de finances pour 2012.

Les variations de la répartition du produit de la TAC depuis 2005 sont résumées dans le tableau ci-dessous.

Evolution de la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA

(en %)

 

Jusqu'en 2005

LFI 2006

LFI 2007

LFI 2008

LFI 2009

LFI 2011

PLF 2012

2008 et 2009

2010

2011

2009

2010

2011

2011

2012

BACEA

65,58

43,73

49,56

53,37

51,47

49,56

82,14

79,77

77,35

80,32

80,91

Budget général

34,42

56,27

50,44

46,63

48,53

50,44

17,86

20,23

22,65

19,68

19,09

Source : commission des finances, d'après les lois de finances depuis 2005

C. LE FINANCEMENT DES OPÉRATIONS DE REMONTÉE DE L'AVION AF 447 PAR LE BUDGET ANNEXE

Depuis 2009, les opérations afférentes à la recherche de l'Airbus A 330-200 du vol AF 447 d'Air France, qui s'est abîmé dans l'océan Atlantique le 1er juin 2009, faisant 228 morts, ont donné lieu à d'importantes dépenses pour les parties françaises. Leur montant global est évalué à 34 millions d'euros, dont 15 millions d'euros directement engagés par le BACEA, hors fonds de concours.

Le financement des dépenses engagées depuis 2009 pour la recherche et la récupération des enregistreurs et débris de l'appareil se présente ainsi :

- le BACEA a pris en charge 9 millions d'euros de dépenses immédiates en 2009 ;

- des fonds de concours du BACEA, conjointement abondés par Air France et Airbus, ont contribué à hauteur de 11,5 millions d'euros en 2010 ;

- en 2011, un accord a prévu qu'Air France et Airbus financent les opérations de recherche de l'épave pour un montant compris entre 7 et 8 millions d'euros, puis que l'Etat « prenne le relais » pour les opérations de remontée des débris.

L'Etat a ainsi intégralement financé la dernière phase des opérations, correspondant à la remontée de l'appareil. Compte tenu de l'emplacement des débris en eaux profondes, ces opérations ont nécessité des moyens navals importants, tels qu'un bateau équipé d'une grue et un robot manipulateur.

Aux termes d'un accord interministériel, cette dépense devait être financée à parité par le BACEA et par le budget général, sur le programme 203 « Infrastructures et services de transports » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables ».

Eu égard à l'urgence de cette dernière phase de la recherche de l'épave, le BACEA a fait l'avance de la totalité des 6 millions d'euros. L'article 28 de la première loi de finances rectificative pour 201181(*) a ainsi ouvert sur le BACEA les crédits (autorisations d'engagement et crédits de paiement) permettant le financement de l'opération.

Cette ouverture, réalisée pour 5 millions d'euros sur le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification » du BACEA, a été gagée, d'une part, par une annulation de 2 millions d'euros sur le programme 612 « Navigation aérienne » du budget annexe et, d'autre part, par une annulation de 3 millions d'euros sur le programme 203 du budget général. Par ailleurs, un million d'euros a été financé par redéploiement des crédits du programme 614 précité.

L'opération a donc conduit, par rapport aux modalités prévues, à un déséquilibre non compensé du budget annexe à hauteur de 3 millions d'euros. Il s'agit d'en rééquilibrer le financement par un prélèvement sur la TAC.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose, par dérogation au II de l'article 45 de la loi de finances pour 2008 qui fixe la répartition du produit de la TAC, de mettre en place en 2011 un prélèvement exceptionnel de 3 millions d'euros au profit du budget annexe sur la quotité revenant au budget général.

Ce prélèvement est effectué par retenue sur le montant transféré mensuellement par le comptable du budget annexe aux comptables publics assignataires. Cette disposition est cohérente avec le III de l'article 302 bis K du code général des impôts, précité, qui prévoit que « les sommes encaissées au titre du budget général par les comptables du budget annexe "Contrôle et exploitation aériens" sont transférées mensuellement aux comptables publics assignataires ».

Il en résulte que les comptables du BACEA retiendront, au profit de ce dernier, un montant de 3 millions d'euros sur le produit de la TAC perçu au titre du mois de décembre 2011. Ce produit mensuel est évalué à 30,1 millions d'euros, sur un rendement global estimé à 408 millions d'euros pour l'année 2011.

* *

*

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, au nom de la commission des finances, et avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement rédactionnel au présent article, tendant à substituer le mot « affecté » (au budget général de l'Etat) au mot « versé ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale n'a pas lieu de contester cette mesure de gestion, qui est neutre pour les finances de l'Etat et constitue, compte tenu des modalités de financement du BACEA par des recettes d'exploitation et en capital, la solution la plus simple pour rééquilibrer le financement des opérations de remontée de l'épave.

En effet, les deux autres options envisageables présentaient de réels inconvénients :

- un relèvement de la quotité de la TAC affectée au budget annexe aurait induit des retraitements comptables pour l'exercice 2011 et une illisibilité disproportionnés, sans pour autant permettre une compensation à l'euro près, à hauteur de 3 millions d'euros ;

- la faculté pour le BACEA de solliciter une nouvelle avance du Trésor aurait abouti à accroître son endettement déjà très élevé, ainsi que les frais financiers y afférents.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 6 (Art. 24 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011)  Financement de nouveaux radars de sécurité routière

Commentaire : le présent article propose de modifier pour 2011 la répartition des recettes des amendes forfaitaires constatées par les radars afin de compléter le financement du déploiement des nouveaux radars, en particulier ceux dits « pédagogiques ». La moitié de la fraction de recettes excédant 465 millions d'euros serait ainsi affectée à la première section du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dans la limite de 18 millions d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN NOUVEAU TYPE DE RADARS NE DONNANT PAS LIEU À SANCTION

Après avoir connu une forte amélioration en 2010, la sécurité routière s'est sensiblement dégradée lors des quatre premiers mois de 2011, avec une mortalité en hausse de 12,8 %, avant d'enregistrer des progrès en rythme mensuel. En cumul sur dix mois, la mortalité s'inscrit ainsi en légère baisse, de 0,4 %.

Ce constat alarmant des premiers mois de 2011 avait motivé une réunion d'urgence du Comité interministériel de la sécurité routière (CISR) le 11 mai dernier, qui a décidé un renforcement des sanctions et des mesures de dissuasion des excès de vitesse.

Le CISR a ainsi annoncé le déploiement de 1 000 nouveaux radars d'ici à la fin de l'année 2012, et l'expérimentation dès 2011 de radars mobiles de nouvelle génération, permettant de contrôler la vitesse des usagers à partir de véhicules en circulation, ou déplaçables, pour sécuriser des zones de chantiers par exemple.

A la suite de la réunion du CISR, Claude Guéant, ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, a également annoncé le 22 mai 2011 le déploiement d'environ 2 200 « radars pédagogiques » en 2011. Ces radars à vocation préventive informent les automobilistes, sans verbalisation ni sanction, et sont placés « notamment dans les zones dangereuses, y compris sur des itinéraires dans lesquels des radars existent82(*) », mais à une distance aléatoire de ces derniers en fonction de la configuration des lieux.

Ils affichent les vitesses des véhicules, en précisant le cas échéant leur numéro d'immatriculation, et un texte visant à inciter les usagers en infraction à modifier leur comportement. Ils avaient donc vocation à se substituer aux panneaux signalant la présence de radars fixes, dont le démantèlement progressif - et non achevé à ce jour - a été décidé.

B. LE FINANCEMENT DES RADARS PÉDAGOGIQUES

Le financement du déploiement et de la maintenance des radars est assuré par le programme 751 « Radars » de la première section du compte d'affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », qui bénéficie d'une fraction des amendes forfaitaires constatées par les radars. Le solde de ces amendes, après attribution d'une fraction de 160 millions d'euros aux collectivités territoriales, est affecté à l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF).

Le financement de la première phase de déploiement des radars pédagogiques en 2011, à hauteur de 8 millions d'euros, a été mis en place par l'article 24 de la première loi de finances rectificative pour 201183(*). Cet article a ainsi :

- augmenté de 8 millions d'euros la fraction du produit des amendes forfaitaires des radars affectée à la première section du compte, relative au contrôle automatisé. Cette fraction a dès lors été relevée de 172 à 180 millions d'euros ;

- par coordination, précisé le périmètre des dépenses financées par cette première section en l'élargissant aux « dispositifs de prévention de sécurité routière », afin de mettre à la charge du compte le déploiement des radars pédagogiques, en sus des diverses catégories de radars automatiques ;

- traduit la nouvelle organisation gouvernementale en prévoyant que l'ordonnateur des dépenses relatives à l'ensemble des radars (financées par le programme 751) soit, à compter du 1er janvier 2012, le ministre chargé de la sécurité routière, c'est-à-dire le ministre chargé de l'intérieur, et non plus celui chargé des transports.

Dès le 21 juin, un appel d'offres a été lancé pour l'installation d'environ 3 800 radars pédagogiques d'ici la fin 2012, après une première tranche de 200 radars d'ici la fin de l'été 2011 dans le cadre d'un avenant à un marché existant relatif aux radars automatiques.

Le 6 août 2011, le ministre a annoncé84(*) le déploiement de 4 000 appareils d'ici fin 2012, pour un coût supplémentaire global, incluant la mise en place de nouveaux « radars-sanctions », d'environ 40 millions d'euros, financé sur un excédent du produit des amendes encaissé en 2011 et 2012. Fin septembre, 200 radars pédagogiques étaient installés.

Le projet annuel de performances du CAS pour 2012 prévoit l'installation de 3 250 radars pédagogiques d'ici fin 2012, dont 2 050 en 2012 pour un coût estimé à 16,63 millions d'euros (incluant 6,65 millions d'euros de reports de crédits de 2011). Les 750 radars restants seront pris en charge par le programme 207 « Sécurité et circulation routières » de la mission « Ecologie, développement et aménagement durables », grâce à un co-financement avec les collectivités territoriales via les plans départementaux d'action et de sécurité routière.

Le coût unitaire moyen de déploiement (acquisition et installation) des radars pédagogiques s'élève à environ 6 650 euros TTC85(*), auquel s'ajoute un coût de maintien en condition opérationnelle (maintenance préventive et curative et réparations liées aux actes de vandalisme) estimé à 1 350 euros, soit au total 8 000 euros TTC en moyenne par appareil.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de doter de ressources complémentaires, à hauteur de 18 millions d'euros, le programme 751 « Radars » du CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », afin d'assurer le financement du déploiement de 1 520 nouveaux radars pour 2011, soit 1 400 radars pédagogiques (dont 600 installés en 2012) et 120 « radars-sanctions86(*) ». Il complète pour cela le I de l'article 24 de la première loi de finances rectificative pour 2011, précité, en dérogeant aux règles d'affectation des amendes des radars prévues au II de ce même article.

Il dispose ainsi que pour la seule année 2011, le produit des amendes forfaitaires des radars excédant 465 millions d'euros est affecté pour moitié à la première section du CAS, dans la limite de 18 millions d'euros, et le solde à l'AFITF.

Ces dispositions sont de même nature que celles prévues par l'article 18 du projet de loi de finances pour 2012, qui prévoit en 2012 l'affectation de la moitié de l'excédent des recettes d'amendes forfaitaires, dans la limite de 20 millions d'euros.

La dernière prévision actualisée des recettes d'amendes forfaitaires des radars pour 2011 s'élève à 518 millions d'euros, contre 457 millions d'euros initialement prévus dans la loi de finances pour 2011 et 520,7 millions d'euros dans la loi de finances pour 2012. 8 millions d'euros de ces ressources supplémentaires ayant déjà été affectées au CAS, le présent article a pour effet de répartir les 53 millions d'euros restants entre le CAS, à hauteur de 18 millions d'euros, et l'AFITF pour 35 millions d'euros.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale considère que cet article constitue avant tout une mise en cohérence et en conformité, sur le plan formel et juridique, de l'affectation en 2011 du surplus de recettes des amendes des radars avec la réalité du financement du déploiement des nouveaux radars.

Il convient cependant de rappeler que le Sénat, à l'initiative de votre commission des finances, a réaffecté, tant en recettes (à l'article 18 du projet de loi de finances pour 2012) qu'en dépenses (au sein des crédits du CAS), le surcroît de recettes de 20 millions d'euros attendu en 2012 au désendettement de l'Etat plutôt qu'au financement des radars pédagogiques et de nouveaux « radars-sanctions ».

Il a en effet été considéré que la situation particulièrement critique des finances publiques justifiait d'autres priorités que l'atteinte à tout prix des objectifs quantitatifs de déploiement d'ici fin 2012. Pour autant, le Sénat n'a pas contesté le principe de l'installation de nouveaux radars pour contribuer au renforcement de la sécurité routière, mais a souligné que le financement de ces déploiements pouvait, au moins en partie, être assuré par une meilleure utilisation des reports de crédits87(*) qui affectent chroniquement le programme 751 « Radars ».

Il est donc proposé d'appliquer la même démarche et d'affecter ces 18 millions d'euros au désendettement de l'Etat (porté par le programme 755 de la seconde section du CAS) pour l'exercice 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 7 (Art. L. 2224-31 et L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales et art. 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937)  Création du compte d'affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l'électrification rurale » (FACÉ)

Commentaire : le présent article tend à transformer le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ) en un compte d'affectation spéciale. Toutefois, la plupart des règles applicables aux aides en matière d'électrification rurale ainsi que les modalités de gouvernance qui leur sont associées auraient vocation à être maintenues.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN FONDS ANCIEN, BÉNÉFICIANT D'IMPORTANTES RESSOURCES EXTRA-BUDGÉTAIRES

Le fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ) a été créé par l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937.

Ce fonds avait vocation à assumer une partie des charges d'intérêts et d'amortissement des emprunts d'électrification rurale en cours ou futurs contractés par les collectivités publiques, régies ou société d'intérêt collectif agricole d'électrification (SICAE), ainsi qu'une fraction des charges des départements résultant des subventions allouées aux collectivités pour des travaux d'électrification rurale. Il était alors alimenté par une contribution annuelle, perçue sur les recettes des consommations annuelles des distributeurs d'électricité en basse tension, et par un crédit égal inscrit au budget de l'Etat.

Le FACÉ a été maintenu par la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l'électricité et du gaz, sa nouvelle organisation étant définie par le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947 modifié.

B. LES MISSIONS ET LA GOUVERNANCE ACTUELLES DU FACÉ

1. Les missions du fonds

Les missions actuelles du FACÉ, énumérées à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, consistent à participer au financement :

- de travaux d'électrification rurale dont la maîtrise d'ouvrage est assurée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération en matière de distribution publique d'électricité et de gaz ;

- d'opérations de maîtrise de la demande d'électricité ou de production d'énergie par les énergies renouvelables dont la maîtrise d'ouvrage est assurée dans les mêmes conditions, si ces opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;

- d'installations de production de proximité à la double condition que ces installations évitent l'extension ou le renforcement des réseaux et qu'elles se situent dans des zones non interconnectées au réseau métropolitain.

En pratique, les aides du fonds représentent 65 % du montant TTC des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, qui sont propriétaires des réseaux. Elles sont affectées dans différents programmes, dont les montants sont fixés chaque année par le conseil du fonds.

2. La gouvernance du fonds

a) La répartition des financements

Dès l'immédiat après-guerre, le décret de 1947 précité a prévu une organisation relativement collégiale, le fonds étant « placé sous l'autorité du ministre chargé de l'électricité et sous le contrôle des collectivités dont il allège les charges afférentes à l'électrification rurale », et la gestion de ses opérations étant « confiée à « Electricité de France, service national » ». 

Concrètement, aux termes de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, les aides financières consenties par le FACÉ sont réparties par département sous forme de dotations affectées à l'électrification rurale. Cette répartition s'effectue par les ministres chargés de l'énergie et de l'agriculture, après avis du conseil du fonds.

Puis le département règle, sur la base des propositions présentées par les collectivités, la répartition de ces dotations entre les collectivités territoriales ou leurs groupements et les maîtres d'ouvrage des travaux d'électrification rurale pouvant bénéficier des participations du fonds. Il est à noter que quand, dans un département, existe un établissement public de coopération constitué dans le domaine de l'électricité et réunissant tous les maîtres d'ouvrage pouvant bénéficier des participations du FACÉ, la répartition des dotations de ce fonds est réglée par cet établissement public.

b) La composition du conseil du FACÉ

Aux termes de l'article 13 du décret du 14 octobre 1947 précité, la composition du conseil du fonds est la suivante :

- cinq représentants de l'État ;

- quatre représentants des collectivités territoriales et des établissements de coopération compétents en la matière ;

- trois représentants d'EDF ;

- un représentant des départements destinataires des financements ;

- un représentant des organisations agricoles ;

- et un représentant des régies d'électricité ou des sociétés d'intérêt agricole d'électrification.

3. Les ressources du FACÉ

Les ressources du FACÉ proviennent de « prélèvements sur les recettes des services et des exploitations d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux et les modalités de perception sont fixés périodiquement par arrêté conjoint du ministre chargé de l'électricité, du ministre chargé des affaires économiques et du ministre du budget »88(*).

Aux termes de l'arrêté du 10 décembre 2010, actuellement en vigueur, ces prélèvements, opérés en fonction du nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension par les gestionnaires de réseaux publics de distribution, sont calculés en appliquant les valeurs de 0,165 centime d'euro par kilowattheure dans les communes urbaines et de 0,033 centime d'euro par kilowattheure dans les communes rurales. Le rendement ces prélèvements s'élève à 374 millions d'euros.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de remplacer le FACÉ par un compte d'affectation spéciale (CAS). Toutefois, la plupart des règles déterminant l'utilisation et la répartition des aides à l'électrification, ainsi que l'existence du conseil surveillant l'utilisation de ces financements seraient maintenues.

A. LA CRÉATION D'UN NOUVEAU CAS

Le I du présent article tend à créer un compte d'affectation spéciale percevant les recettes et assumant les charges aujourd'hui affectées au FACÉ.

Le V de l'article propose logiquement d'abroger l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l'exercice 1937, c'est-à-dire de supprimer le fonds actuel.

Le nouveau CAS retracerait :

- en recettes, les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution et redéfinies par le présent article (cf. infra) ;

- en dépenses, d'une part, le financement des aides financières liées aux charges d'électrification rurale et, d'autre part, les frais liés à la gestion de ces aides.

Le II du présent article propose, en outre, que le solde de l'actuel FACÉ, tel que résultant de l'exécution des opérations autorisées au titre de l'année 2011, soit porté en recettes du CAS, qui reprendrait l'ensemble des droits et obligations de ce fonds. Le compte devrait donc pouvoir engager ses premières dépenses sans recourir à un découvert temporaire. Il est à noter, à cet égard, qu'à fin 2010, le solde reporté du fonds s'élevait à 30 millions d'euros.

B. DES RÈGLES D'UTILISATION ET DE GOUVERNANCE TRÈS PEU MODIFIÉES

1. Les bénéficiaires des aides et les opérations financées

Le A du III du présent article propose de reprendre, à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, les principales dispositions régissant l'actuel FACÉ, en élevant, ce faisant, au niveau législatif, des dispositions du décret de 1947 précité.

Les bénéficiaires des aides versées seraient les « autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité mentionnées au IV de l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales », c'est-à-dire, comme actuellement, les collectivités et établissements publics de coopération compétents en la matière, mais aussi les départements s'ils exercent une telle charge (ce qui serait nouveau).

Comme actuellement, les aides seraient versées à ces autorités à la condition qu'elles assurent la maîtrise d'ouvrage des travaux ainsi subventionnés.

La définition des catégories de travaux d'électrification susceptibles de bénéficier des aides, les règles d'attribution de celles-ci et leurs modalités de gestion sont renvoyées à un décret en Conseil d'État, pris après avis d'un « conseil du FACÉ sous sa nouvelle forme » (cf. infra). Selon les informations que le Gouvernement a livrées à votre rapporteure générale, celui-ci aurait l'intention de reconduire l'ensemble des règles existantes en la matière.

2. Les modalités de répartition des aides

Le A du III du présent article précise également les modalités de répartition des financements. Il dispose que la « répartition annuelle des aides » (c'est-à-dire la répartition des aides entre départements) est, comme actuellement, arrêtée par le ministre chargé de l'énergie, après avis d'un conseil qui prendrait la suite de l'actuel conseil du fonds.

Il propose aussi l'instauration d'un conseil assurant la gestion des aides (équivalent de l'actuel conseil du FACÉ), « composé notamment de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics maîtres d'ouvrage de travaux et présidé par un membre pris parmi ces représentants ».

C. LA DÉFINITION DU TAUX ET DES MODALITÉS DE RECOUVREMENT DE LA CONTRIBUTION PERÇUE PAR LE FONDS

Le B du III du présent article tend à insérer un I bis à l'article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, lequel définirait l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la contribution alimentant le CAS.

Comme actuellement, cette contribution serait due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité et de gaz et assise sur le nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension. Le nombre de kilowattheures serait celui constaté l'année précédant celle du versement de la contribution.

Le taux de la contribution serait fixé chaque année par arrêté des ministres chargés du budget et de l'énergie après avis du conseil du fonds, à l'intérieur de la fourchette suivante :

- entre 0,02 et 0,06 centime d'euro par kilowattheure pour les communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants (contre 0,033 centime en 2010) ;

- entre 0,1 et 0,3 centime d'euro par kilowattheure pour les autres communes (contre 0,165 centime en 2010).

La contribution serait acquittée auprès de l'administration fiscale, alors qu'elle est, aujourd'hui, versée à EDF. Les intérêts de retard prévus à l'article 1 727 du code général des impôts seraient dus en cas de retard dans le versement de la contribution.

D. LES DISPOSITIONS DE COORDINATION

Le C du III du présent article propose des coordinations rédactionnelles au sein de l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales.

Ainsi, une référence au FACÉ serait supprimée.

En deuxième lieu, la répartition des aides par les départements voit son champ étendu aux autorités organisatrices d'un réseau public de distribution d'électricité et ne concerne plus les seuls collectivités et établissements de coopération compétents en la matière. Cela est cohérent avec la nouvelle définition des aides octroyées par le CAS.

Enfin, la notion de dotations, mentionnée à l'article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, serait remplacée par celle d'aides, ce qui constituerait une amélioration rédactionnelle.

E. L'ENTRÉE EN VIGUEUR ET LES DISPOSITIONS TRANSITOIRES

Le VI du présent article propose que l'ensemble de ces dispositions entrent en vigueur au 1er janvier 2012.

Toutefois, le  IV du présent article prévoit un régime de transition dans lequel le décret de 1947 définissant les modalités de gestion et de gouvernance du fonds continuerait à s'appliquer jusqu'à ce que soit adopté un nouveau décret reprenant probablement ces règles, en les adaptant au nouveau contexte créé par la disparition du fonds et son remplacement par le CAS.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Outre six amendements rédactionnels ou de précision, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements du Gouvernement.

Le premier précise que le taux de la contribution due par les gestionnaires de réseaux publics serait fixé annuellement au début de l'exercice concerné (et non avant le début dudit exercice, comme dans la rédaction initiale). Il s'agit de permettre aux ministres concernés de prendre en compte les crédits votés par le Parlement, la contribution étant dès lors fixée de façon à ce que le produit atteigne le montant de recettes du CAS fixé en loi de finances.

Le second amendement vise :

- d'une part, à resserrer la fourchette dans laquelle serait arrêté le taux annuel de contribution. Cette fourchette serait de 0,03 à 0,05 centime d'euro par kilowattheure pour les communes rurales (au lieu de 0,02 à 0,06 centime d'euro), et de 0,15 à 0,25 centime d'euro par kilowattheure pour les communes urbaines (au lieu de 0,1à 0,3 centime d'euro) ;

- d'autre part, à maintenir à son niveau actuel le rapport entre les contributions rurales et urbaines, c'est-à-dire de 1 à 5.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN PROGRÈS EN MATIÈRE DE TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE...

La création d'un CAS, proposé par le présent article, constitue un progrès en matière de transparence budgétaire.

En effet, le système actuel sort du cadre normal de la gestion publique sur plusieurs points importants.

Le statut du FACÉ, fonds géré au sein d'EDF, fait de cette société, qui a désormais un statut de société anonyme, le collecteur d'une imposition de toutes natures d'un montant proche de 400 millions d'euros, hors du contrôle du Parlement.

En outre, le cadre régissant cette contribution apparaît dérogatoire à l'article 34 de la Constitution, aux termes duquel la loi « fixe les règles concernant (...) l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». En l'espèce, la contribution repose sur l'article 11 du décret du 14 octobre 1947 précité, ainsi rédigé : « Afin de lui permettre de faire face aux obligations du présent décret, le fonds d'amortissement des charges d'électrification est alimenté par des prélèvements sur les recettes des services et des exploitations d'électricité provenant de la vente d'énergie dont le taux et les modalités de perception sont fixés périodiquement par arrêté conjoint du ministre chargé de l'électricité, du ministre chargé des affaires économiques et du ministre du budget ». Cela est un fondement très léger, susceptible d'être remis en cause, notamment en cas de contentieux.

Il est donc sain de remettre la loi et le Parlement à la place qui doit leur revenir. De ce point de vue, le dispositif proposé respecte les principes de la Constitution et de la LOLF, selon laquelle « les comptes d'affectation spéciale retracent, dans les conditions prévues par une loi de finances, des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » (article 21). Il était l'une des options possibles pour faire évoluer le statut de l'actuel FACÉ, avec la création d'un établissement public dédié.

B. ... QUI NE DOIT PAS SE FAIRE AU DÉTRIMENT DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Pour autant, votre rapporteure générale considère qu'il est essentiel que les collectivités territoriales, en particulier les territoires ruraux, ne soient pas perdants dans cette opération.

A cet égard, il est nécessaire de rappeler que le présent article survient dans un contexte tendu, propre à susciter une certaine méfiance de nombreux élus.

Ainsi, la Fédération nationale des collectivités concédantes et régies (FNCCR) a dénoncé, dans le « livre blanc » qu'elle vient de publier, une dégradation du service de distribution d'électricité, en particulier dans les zones rurales, que symbolise l'augmentation des microcoupures : le temps de coupure moyen en France, par abonné et par an, aurait été de 119 minutes en 2010, certains usagers ayant subi quelques minutes d'interruption alors que, dans certains départements, les coupures ont pu excéder 10 heures, au préjudice des entreprises et des particuliers. Pour sa part, le concessionnaire historique fait valoir les limites des marges d'actions que lui offre le tarif d'utilisation du réseau public d'électricité (TURPE)89(*) et s'interroge sur les priorités du FACÉ du point de vue de la nature des projets soutenus, souhaitant que la sécurisation des réseaux soit toujours la première de ses priorités.

Dès lors, en-dehors de sa stricte conformité à la LOLF, l'économie générale du présent article a pu apparaître, aux yeux de nombreuses collectivités :

- soit comme une tentative de remettre en cause les règles actuelles de gestion du FACÉ, en particulier le rôle que les collectivités exercent au travers du conseil du fonds ;

- soit comme une possibilité offerte au pouvoir réglementaire d'exercer aisément une régulation budgétaire sur les sommes dévolues à l'électrification rurale, du fait de l'existence et de l'ampleur de la fourchette des taux de la contribution des distributeurs.

Votre rapporteure générale comprend ces préoccupations et considère que le présent article ne peut être adopté que si elles sont entièrement levées au cours du débat parlementaire.

Elle prend acte des engagements pris par le Gouvernement, lors de la séance publique à l'Assemblée nationale90(*), d'en rester au fonctionnement actuel pour ce qui concerne la répartition des aides du FACÉ, d'assurer que le CAS qui prendrait le relais du fonds dispose de recettes d'un niveau équivalent91(*) et que la répartition de la charge entre les communes rurales et les communes resterait inchangée.

Dès lors, le dispositif proposé pourrait être accepté, en encadrant simplement mieux le décret en Conseil d'Etat qui doit préciser notamment les catégories de travaux d'électrification susceptibles de bénéficier des aides du compte d'affectation spéciale.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 76 Loi n° 98-1266 du 30 décembre 1998 de finances pour 1999.

* 77 Décret n° 2011-645 du 9 juin 2011 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code.

* 78 Loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

* 79 Loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

* 80 Loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

* 81 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 82 Selon l'annonce faite par le ministre le 22 mai 2011.

* 83 Loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.

* 84 Dans une interview au Figaro.

* 85 Le coût unitaire devrait être compris dans une fourchette de 3 000 euros à 15 000 euros, selon le type de système et les travaux nécessaires à l'installation.

* 86 Soit 70 radars fixes, 25 radars mobiles de nouvelle génération (dits « mobiles-mobiles ») et 25 « radars chantiers ».

* 87 Les reports ont ainsi atteint près de 133 millions d'euros fin 2009 et plus de 140 millions d'euros fin 2010. Si une grande partie de ces reports est liée à un décalage calendaire entre engagement et paiement, de sorte que certaines dépenses sont payées au début de l'exercice suivant, leur montant croissant illustre le caractère trop optimiste des dotations en loi de finances initiale.

* 88 Article 11 du décret du 14 octobre 1947 précité.

* 89 Fraction de la facture d'électricité destinée à financer notamment les investissements sur les réseaux de transport et de distribution.

* 90 Compte-rendu des débats de l'Assemblée nationale, première séance du 30 novembre 2011.

* 91 L'annexe au présent projet de loi de finances rectificative consacré à ce CAS affiche un montant de recette de 377 millions d'euros en 2012.