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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

ARTICLE 8 (ET ÉTAT A)  Equilibre général du budget, trésorerie et plafond d'autorisation des emplois

Commentaire : le présent article traduit l'incidence sur l'équilibre prévisionnel du budget 2011 des réévaluations opérées et des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative.

Aux termes du présent article :

1) le solde général de l'Etat s'améliore de 172 millions d'euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative, pour s'établir à - 95,331 milliards d'euros. Ce solde était attendu à - 91,628 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2011 ;

2) le tableau de financement de l'Etat est ajusté en conséquence de la prévision d'exécution. Le plafond de dette à moyen et long termes demeure fixé à 89,2 milliards d'euros et la légère baisse du déficit se répercute sur la variation des bons du Trésor, en recul de 0,2 milliard d'euros ;

3) le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat est inchangé, à 1 974 461 équivalents temps plein travaillé (ETPT).

L'ensemble des composantes de l'article d'équilibre fait l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

***

Les votes de l'Assemblée nationale ont eu pour effet de dégrader de 6 millions d'euros le solde budgétaire. Les recettes de TIPP ont été minorées de 6,7 millions d'euros pour ajuster la compensation de transferts de compétences aux collectivités (dont 6 millions d'euros aux départements et 0,7 million d'euros aux régions). Par coordination, le plafond des dépenses brutes a été majoré de 0,3 million d'euros (cf. commentaire de l'article 9).

L'Assemblée nationale a enfin minoré de 10 ETPT le plafond des autorisations d'emploi du ministère chargé de l'intérieur, afin de gager le relèvement du plafond de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

SECONDE PARTIE  MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
TITRE 1ER : AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011 CRÉDITS DES MISSIONS

ARTICLE 9 (ET ÉTAT B)  Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre du budget général, à des ouvertures et annulations de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état B annexé au présent projet de loi.

I. LES OUVERTURES ET ANNULATIONS PROPOSÉES PAR LE GOUVERNEMENT

Le I du présent article ouvre 2 163 252 229 euros en AE et 1 230 918 409 euros en CP et son II annule 1 420 378 640 euros en AE et 1 477 154 477 euros en CP. Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A la suite des votes de l'Assemblée nationale, les ouvertures ont été portées à 2 385 753 561 euros en AE et 1 230 419 741 euros en CP et les annulations à 421 589 239 euros en AE et 1 478 365 076 euros CP.

Outre les effets consolidés (+ 290 733 euros) de sept amendements du Gouvernement ayant pour objet d'ajuster des compensations de transferts de compétences aux collectivités territoriales92(*), ces montants résultent de l'ouverture de 223 millions d'euros d'AE en faveur de l'immobilier de la justice et de la suppression de 2 millions d'euros en AE et CP dévolus à la préfiguration du Centre national de la musique.

A. 223 MILLIONS D'EUROS EN FAVEUR DE L'IMMOBILIER DE LA JUSTICE

L'Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable de la commission des finances, un amendement majorant de 223 millions d'euros les autorisations d'engagement du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » de la mission « Justice ».

Cette majoration vise à répondre au besoin pour l'Etat d'avancer dans l'acquisition d'un immeuble permettant de regrouper la plupart des implantations actuelles de l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés (hors les services actuellement situés Place Vendôme).

1. La situation immobilière de l'administration centrale du ministère de la justice

Actuellement, l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés est dispersée sur sept sites parisiens principaux.

La réduction du nombre de ces implantations constitue l'axe principal de la stratégie immobilière de la Chancellerie depuis 200893(*). Le ministère a déjà quitté une implantation en 2008 (rue de l'Université) ainsi que des locaux (situés place Vendôme) pour des locaux moins onéreux dans le 15ème arrondissement (rue Thoreton).

Le ministère souhaite réunir les 1 570 agents occupant quatre de ses sept implantations sur un site disposant d'une surface utile brute d'environ 30 000 m². A terme, les quelques services qui ne rejoindront pas ce site seront répartis entre le site historique de la place Vendôme et les locaux pris à bail dans le 15ème arrondissement (rue Thoreton).

Un tel regroupement peut permettre d'offrir des perspectives de mutualisation et de rationalisation du fonctionnement des services, tout en permettant de réduire le coût annuel des charges immobilières.

A cet égard, il convient de rappeler que dans le « top 10 » qu'elle établissait en juin 2009 des loyers parisiens de l'Etat les plus onéreux rapportés à la surface occupée, votre rapporteure générale classait la direction des affaires civiles et du sceaux (DACS) au deuxième rang avec un montant annuel de 3,1 millions d'euros pour une surface de 3 184 m² (soit un coût au mètre carré de 995 euros)94(*). Cette direction est située boulevard de la Madeleine (7ème arrondissement de Paris)95(*).

2. Vers la conclusion d'un feuilleton à épisodes ?

Le projet de regroupement de l'administration centrale du ministère de la justice tend à devenir un véritable « serpent de mer ».

Après plusieurs mois de recherche d'un site par le ministère de la justice, le Gouvernement avait en effet présenté à votre commission des finances, le 17 novembre 2010, un projet de décret portant ouverture en urgence de 232 millions d'euros96(*) en autorisations d'engagement au titre du programme 310 « Conduite et soutien de la politique de la justice » de la mission « Justice ».

Cette ouverture était destinée à couvrir la prise à bail du nouvel immeuble destiné à regrouper l'ensemble des administrations centrales du ministère de la justice, dont la signature du bail était annoncée pour la fin de l'année 2010. Le Gouvernement indiquait alors que le degré d'avancement de la négociation laissait encore exister une forte incertitude sur la localisation et donc le coût du nouvel immeuble.

Cette incertitude n'était toutefois pas levée lors de la présentation du décret d'avance, puisque l'hésitation portait alors encore entre deux sites : l'un situés Porte de Bagnolet, l'autre Porte d'Issy. Le premier site (Porte de Bagnolet,) présentait un coût moindre (environ 150 millions d'euros) que le second (Porte d'Issy, 232 millions d'euros).

Dans son avis rendu sur le projet de décret d'avance, votre commission des finances observait d'ailleurs que l'urgence à ouvrir les crédits s'accommodait paradoxalement d'une absence de choix définitif quant à l'immeuble à prendre à bail et, par conséquent, de l'absence d'information définitive sur le montant du loyer à acquitter97(*).

Quelques semaines plus tard, le Parlement a tiré les conséquences de ses réserves sur l'ouverture d'autorisations d'engagement décidée par le décret n° 2010-1458 du 30 novembre 2010 au titre du programme 310 « Conduite et soutien de la politique de la justice » de la mission « Justice », en réduisant de 72 millions d'euros le même programme dans la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

Mais, le 26 janvier 2011, devant votre commission des finances, François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, annonçait que le ministère de la justice souhaitait garder en location ses locaux encore une année durant. Ce revirement prenait ainsi en défaut non seulement les dispositions d'urgence contenues dans le décret précité du 30 novembre 2010, mais aussi l'autorisation accordée par le Parlement dans la loi précitée du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

La majoration de 223 millions d'euros des autorisations d'engagement du programme « Conduite et pilotage de la politique de la justice » de la mission « Justice » n'est donc que le nouvel épisode d'un feuilleton, déjà bien long, au cours duquel la volonté clairement exprimée par le Parlement n'a pas été respectée.

On peut d'ailleurs s'interroger sur la stratégie de négociation conduite par le ministère de la justice dans ce dossier. En ouvrant ces autorisations d'engagement avant même d'avoir conclu le moindre accord avec l'une des deux parties restant en lice, il affiche clairement le montant de l'enveloppe disponible (soit 223 millions d'euros) et affaiblit ainsi son pouvoir de négociation pour chercher à faire baisser le montant final de la transaction.

3. La solution retenue

Les recherches locatives, effectuées en 2010, n'ayant pas abouti à la désignation du site de regroupement, le secrétariat général du ministère et France Domaine ont défini, au début de l'exercice 2011, un cahier des charges ne se limitant plus à la perspective d'une location et privilégiant plutôt un achat d'immeuble existant ou une vente en l'état futur d'achèvement (VEFA).

Cette consultation a donné lieu à cinquante-quatre propositions différentes. Elles ont été étudiées par les services respectifs du secrétariat général du ministère et de France domaine, assistés d'un bureau d'études immobilières. Au terme du processus de sélection des offres, deux propositions demeurent en concurrence et le choix définitif interviendra, après avis du Conseil immobilier de l'Etat, avant la fin de l'année 2011.

Il ressort de la compétition qui touche donc à sa fin que les deux immeubles désormais en lice se situent, pour l'un à La Défense et pour l'autre dans le 19ème arrondissement de Paris (entre la Porte de la Chapelle et la Porte de la Villette).

L'immeuble finalement retenu fera l'objet d'une opération d'acquisition, avec une livraison du bien en 2015.

Il convient à cet égard de souligner qu'à l'origine du projet la recherche du ministère se portait sur une location (tel était le cas des immeubles envisagés à Porte d'Issy et Porte de Bagnolet). Mais s'agissant d'une opération destinée à reloger une administration pérenne, il semble en effet plus judicieux de préférer une acquisition à une location.

L'acquisition permettra de faire l'économie des dépenses de loyer du ministère pour son administration centrale. Ces dépenses sont estimées aujourd'hui à 29,3 millions d'euros par an toutes taxes comprises (21,8 millions d'euros hors taxes).

D'ici la livraison du bien en 2015, aucun versement de crédits de paiement ne sera nécessaire. En revanche, il est nécessaire d'ouvrir dès maintenant les autorisations d'engagement pour sécuriser juridiquement l'opération.

Du point de vue budgétaire, une prochaine étape essentielle consistera à décider du recours éventuel à une opération de crédit-bail (afin d'étaler le paiement de l'acquisition) ou à une ouverture de crédits de paiement (en loi de finances pour 2015).

Votre commission des finances restera très attentive dans les semaines et les mois à venir sur le choix définitivement opéré pour la nouvelle implantation de l'administration centrale du ministère de la justice et des libertés, ainsi que sur la conduite de ce projet majeur pour l'immobilier de l'Etat.

B. LA SUPPRESSION DE LA QUASI-TOTALITÉ DES CRÉDITS DU CENTRE NATIONAL DE LA MUSIQUE

Sur les 2,5 millions d'euros en AE et CP initialement prévus pour la préfiguration du Centre national de la musique98(*), 2 millions d'euros ont été supprimés par nos collègues députés. Cette suppression a résulté d'un amendement de la commission des finances auquel le Gouvernement a donné un avis défavorable.

En séance, le rapporteur général du budget a considéré que « 2,5 millions d'euros, c'était très cher pour une étude » et que 500 000 euros suffiraient amplement. Il a également relevé que l'hypothèse de financer le futur CNM par dérivation d'une partie de la TST-distributeurs affectée au CNC apparaissait contradictoire avec la démarche de plafonnement des taxes affectées aux opérateurs mise en oeuvre par l'article 16 ter du projet de loi de finances pour 2012.

La ministre chargée du budget a suggéré une position de compromis, consistant à voter les 2,5 millions d'euros de crédits, que le Gouvernement s'engageait à geler en gestion : « la décision de geler, autrement dit de mettre en réserve de précaution, ces 2 millions d'euros, est une décision d'ordre réglementaire du ministre du budget, qui demandera que ces crédits soient gelés et ne puissent être dépensés qu'en cas de réel besoin, c'est-à-dire si le CNM est effectivement monté en puissance. Dans le cas contraire, ces crédits seront annulés à la fin de l'exercice. En tant que ministre du budget, je prends l'engagement d'annuler ces crédits s'ils n'ont pas été utilisés ».

Notre collègue Gilles Carrez n'a pas répondu favorablement à cette proposition, estimant que, le gel étant réglementaire, rien ne garantirait que les 2 millions d'euros ne seraient pas dépensés.

Sur le fond, plusieurs députés se sont interrogés sur l'opportunité de créer un nouvel établissement dans un contexte de nécessaire rétablissement des comptes publics. Des critiques ont également été formulées sur la méthode et le calendrier retenus. Notre collègue Patrick Bloche a ainsi considéré que « le problème essentiel que pointe l'amendement du rapporteur général, la réponse de la ministre et la négociation qui s'ensuit, c'est qu'on lance une idée dans la précipitation, à six mois d'une élection, avec les arrière-pensées électorales que l'on peut deviner, sans penser au financement, sans même se demander s'il faut seulement aider la musique enregistrée, ou l'ensemble de la musique, y compris lorsqu'il s'agit de spectacle vivant ». Jean-Claude Sandrier, favorable à la création du CNM, a considéré que le Parlement n'était pas « aujourd'hui, en état de décider des financements qu'il faut mettre sur la table ».

Notre collègue député Franck Riester, co-auteur du rapport préconisant la création du CNM, a néanmoins rappelé « le but, aujourd'hui, n'est pas de créer le CNM et d'engager les crédits afférents. Si la mission de préfiguration conclut à la nécessité de créer le CNM tel que le souhaite le Président de la République, nous aurons l'occasion, monsieur le rapporteur général, de définir quelles sont les sources de financement, non pas nouvelles, mais réaffectées à partir des budgets culturels - c'est ce que dit la mission ».

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 (ET ÉTAT C)  Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

Commentaire : le présent article procède, au titre des comptes spéciaux, à des ouvertures de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement conformément à la répartition fixée à l'état D annexé au présent projet de loi.

Le I du présent article ouvre aux ministres 292 062 359 euros en AE et en CP au titre des comptes spéciaux.

Son II ouvre au ministre chargé des finances 5 805 958 euros en AE et 10 757 958 euros en CP au titre du compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers ».

Ces mouvements font l'objet d'une analyse détaillée dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article tel qu'il résultera des votes du Sénat.

ARTICLE 10 bis (nouveau)  Diminution du plafond des autorisations d'emplois de l'Etat

Commentaire : le présent article corrige à la baisse le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat, afin de renforcer les moyens en personnel de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de sa commission des finances. Il tend à diminuer de 10 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) le plafond des autorisations d'emplois de l'Etat, afin de prendre en compte l'augmentation du nombre de demandes d'asile depuis 2008, laquelle entraîne un allongement des délais d'instruction par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Pour faire face à cette situation, l'article 10 ter du présent projet de loi de finances rectificative a augmenté de 10 ETPT les effectifs de l'OFPRA, opérateur rattaché au programme « Immigration et asile » de la mission « Immigration, asile et intégration ».

Ces créations d'emplois sont gagées, au présent article, par une diminution à due concurrence des emplois du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI).

Un amendement du Gouvernement avait déjà été adopté par l'Assemblée nationale à l'article 36 du projet de loi de finances pour 2012, pour augmenter de 45 ETPT les effectifs de l'OFPRA et réduire à due concurrence le plafond d'emplois du MIOMCTI.

La situation de l'OFPRA justifie l'augmentation de ses effectifs, même s'il aurait pu être souhaitable, sur le plan de la procédure législative, d'y procéder en une seule fois, lors de l'examen de l'article 36 du projet de loi de finances pour 2012.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 10 ter (nouveau)  Augmentation du plafond des autorisations d'emplois  des opérateurs de l'Etat

Commentaire : le présent article corrige à la hausse le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat, afin de renforcer les moyens en personnel de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de sa commission des finances. Il tend à augmenter de 10 emplois équivalents temps plein travaillés (ETPT) le plafond des autorisations d'emplois des opérateurs de l'Etat, en augmentant les effectifs de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

Les créations d'emplois proposées à cet article sont gagées par une diminution à due concurrence des emplois du ministère de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration (MIOMCTI), à l'article 10 bis du présent projet de loi de finances rectificative.

La situation de l'OFPRA justifie l'augmentation de ses effectifs, même s'il aurait pu être souhaitable, sur le plan de la procédure législative, d'y procéder en une seule fois, lors de l'examen de l'article 37 du projet de loi de finances pour 2012, qui a été amendé par l'Assemblée nationale pour augmenter de 45 ETPT les effectifs de l'OFPRA.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.


* 92 Ces ajustements concernaient la décentralisation des services de l'inspection du travail en Polynésie et, en métropole, la décentralisation des services compétents en matière de voies d'eau, des services de l'inventaire général du patrimoine culturel, des parcs de l'équipement et des transports scolaires au Syndicat des transports d'Île-de-France.

* 93 Schéma pluriannuel de stratégie immobilière (SPSI), présenté au Conseil de l'immobilier de l'Etat.

* 94 Sénat, rapport d'information n° 510 (2008-2009).

* 95 Son bail, forclos le 11 novembre 2011, ne sera pas reconduit mais sera prolongé pour quelques mois par convention d'occupation précaire (COP), avant que la DACS ne rejoigne la place Vendôme.

* 96 Montant net des redéploiements effectués au sein du programme, correspondant à l'hypothèse d'un bail conclu sur le site le plus coûteux parmi les sites à l'époque en discussion.

* 97 Le montant des crédits demandés était, dans ces conditions, calibré sur le loyer le plus cher des sites encore « en balance ». Par ailleurs, conformément à l'engagement pris par le ministre chargé du budget, le coût du loyer économique hors taxes et hors charges devait être inférieur à 400 euros par m² de bureaux.

* 98 Ces ouvertures sont commentées au sein de l'exposé général.