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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

TITRE II DISPOSITIONS PERMANENTES  I. - MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

ARTICLE 11  Création d'un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

Commentaire : le présent article vise à créer un taux réduit de TVA (également appelé « taux intermédiaire ») à 7 %.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT COMMUNAUTAIRE EN VIGUEUR : LA FACULTÉ D'INSTAURER UN OU DEUX TAUX RÉDUITS DE TVA

La directive n° 2006/112 CE du 28 novembre 2006 relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dite « directive TVA », autorise99(*) les Etats membres à appliquer :

un taux normal qui ne peut être inférieur à 15 % ;

un ou deux taux réduits de TVA qui ne peuvent être inférieurs à 5 %.

La création d'un deuxième taux réduit, dit « taux intermédiaire », situé entre 5 % et 15 % est donc possible juridiquement au plan communautaire, pour autant qu'il s'applique à des biens et services visés à l'annexe III de la directive précitée.

Les livraisons de biens et les prestations de services pouvant faire l'objet des taux réduits prévus par la directive n° 2006/112 CE du 28 novembre 2066

En application de l'annexe III de la directive précitée, peuvent faire l'objet d'un taux réduit de TVA :

1) les denrées alimentaires (y compris les boissons, à l'exclusion, toutefois, des boissons alcooliques) destinées à la consommation humaine et animale, les animaux vivants, les graines, les plantes et les ingrédients normalement destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ; les produits normalement utilisés pour compléter ou remplacer des denrées alimentaires ;

2) la distribution d'eau ;

3) les produits pharmaceutiques normalement utilisés pour les soins de santé, la prévention de maladies et le traitement à des fins médicales et vétérinaires, y compris les produits utilisés à des fins de contraception et de protection hygiénique féminine ;

4) les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps, à l'usage personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de ces biens, ainsi que la livraison de sièges d'enfant pour voitures automobiles ;

5) le transport des personnes et des bagages qui les accompagnent ;

6) la fourniture de livres, sur tout type de support physique, y compris en location dans les bibliothèques (y compris les brochures, dépliants et imprimés similaires, les albums, livres de dessin ou de coloriage pour enfants, les partitions imprimées ou en manuscrit, les cartes et les relevés hydrographiques ou autres), les journaux et périodiques, à l'exclusion du matériel consacré entièrement ou d'une manière prédominante à la publicité ;

7) le droit d'admission aux spectacles, théâtres, cirques, foires, parcs d'attraction, concerts, musées, zoos, cinémas, expositions et manifestations et établissements culturels similaires ;

8) la réception de services de radiodiffusion et de télévision ;

9) les prestations de services fournies par les écrivains, compositeurs et interprètes et les droits d'auteur qui leur sont dus ;

10) la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ;

10 bis) la rénovation et la réparation de logements privés, à l'exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni ;

10 ter) le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés ;

11) les livraisons de biens et les prestations de services d'un type normalement destiné à être utilisé dans la production agricole, à l'exclusion, toutefois, des biens d'équipement, tels que les machines ou les bâtiments ;

12) l'hébergement fourni dans des hôtels et établissements similaires, y compris la fourniture d'hébergement de vacances et la location d'emplacements de camping et d'emplacements pour caravanes ;

12 bis) les services de restaurant et de restauration, la fourniture de boissons (alcooliques et/ou non alcooliques) pouvant être exclue ;

13) le droit d'admission aux manifestations sportives ;

14) le droit d'utilisation d'installations sportives ;

15) la livraison de biens et la prestation de services par des organismes reconnus comme ayant un caractère social par les Etats membres et engagés dans des oeuvres d'aide et de sécurité sociales, dans la mesure où ces opérations ne sont pas exonérées en vertu des articles 132, 135 et 136 ;

16) les prestations de services fournies par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent ;

17) la fourniture de soins médicaux et dentaires ainsi que les cures thermales, dans la mesure où ces prestations ne sont pas exonérées en vertu de l'article 132, paragraphe 1, points b) à e) ;

18) les prestations de services fournies dans le cadre du nettoyage des voies publiques, de l'enlèvement des ordures ménagères et du traitement des déchets, autres que les services fournis par les organismes visés à l'article 13 ;

19) les petits services de réparation des bicyclettes, chaussures et articles en cuir, vêtements et du linge de maison (y compris les travaux de réparation et de modification) ;

20) les services de soins à domicile, tels que l'aide à domicile et les soins destinés aux enfants, aux personnes âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées ;

21) la coiffure.

Enfin, par dérogation aux règles normales, certains Etats membres ont été autorisés à maintenir des taux réduits, y compris des taux super réduits ou des taux zéro, dans certains domaines.

B. LA MISE EN oeUVRE EN FRANCE : UN SEUL TAUX RÉDUIT DE TVA

Actuellement, la France n'applique qu'un seul taux réduit de TVA de 5,5 % aux biens et services énoncés aux articles 278 bis et suivants du code général des impôts (CGI).

Elle applique également un taux super réduit de 2,1 % pour un nombre très limité de livraisons de biens et de prestations de services énoncé aux articles 281 quater et suivants du CGI. Ce taux concerne les « premières » de spectacles (article 281 quater), les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie faites à des personnes non assujetties à la TVA (article 281 sexies), certains médicaments (article 281 octies) et la contribution à l'audiovisuel public (article 281 nonies). En application de l'article 298 septies du CGI, la presse écrite est également assujettie à un taux de 2,1 %.

C. LES SITUATIONS CONTRASTÉES AU SEIN DE L'UNION EUROPÉENNE (UE)

Au sein de l'Union européenne (UE), les situations sont très hétérogènes au regard de l'application des différents taux de TVA, ainsi que l'illustre le tableau ci-après.

Les taux de TVA appliqués dans les Etats membres

Etats membres

Taux super réduit

Taux réduit

Taux normal

Taux parking

Belgique

-

6/12

21

12

Bulgarie

-

9

20

-

République tchèque

-

10

20

-

Danemark

-

-

25

-

Allemagne

-

7

19

-

Estonie

-

9

20

-

Grèce

-

6,5/13

23

-

Espagne

4

8

18

-

France

2,1

5,5

19,6

-

Irlande

4,8

9/13,5

21

13,5

Italie

4

10

20

-

Chypre

-

5/8

15

-

Lettonie

-

12

22

-

Lituanie

-

5/9

21

-

Luxembourg

3

6/12

15

12

Hongrie

-

5/18

25

-

Malte

-

5/7

18

-

Pays-bas

-

6

19

-

Autriche

-

10

20

12

Pologne

-

5/8

23

-

Portugal

-

6/13

23

13

Roumanie

-

5/9

24

-

Slovénie

-

8,5

20

-

République slovaque

-

10

20

-

Finlande

-

9/13

23

-

Suède

-

6/12

25

-

Royaume-Uni

-

5

20

-

Source : Commission européenne, juillet 2011

Sur les vingt sept Etats membres, treize ont recours à deux taux réduits. Le taux intermédiaire oscille alors, selon les cas, entre 7 % (pour Malte) et 18 % (pour la Hongrie). L'Allemagne, pour sa part, n'applique qu'un seul taux réduit (à 7 %) et son taux normal est à 19 %.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. UN TAUX RÉDUIT DE TVA MAINTENU À 5,5 % POUR CERTAINS PRODUITS DE PREMIÈRE NÉCÉSSITÉ

Le I du présent article insère dans le CGI, en tête des articles consacrés au taux réduit, un nouvel article 278-0-bis énumérant les opérations qui demeurent soumises au taux de 5,5 % : achat, importation, acquisition intracommunautaire, vente, livraison, commission, courtage ou façon portant sur les quatre catégories de biens ou prestations de services suivantes.

1. L'alimentation humaine

Le taux de 5,5 % est maintenu pour l'eau et les boissons non alcooliques, les produits destinés à l'alimentation humaine, à l'exception, comme actuellement, du caviar, des margarines et graisses végétales, des boissons alcooliques, des produits de confiserie et des chocolats et tous produits composés contenant du chocolat ou du cacao. Toutefois le chocolat, le chocolat de ménage au lait, les bonbons de chocolat, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit de 5,5 %.

Les alinéas 5 à 10 reprennent à l'identique les dispositions des 1° et 2° de l'article 278 bis du CGI, qui sont donc abrogés par l'alinéa 44.

Les produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation, non destinés à l'alimentation humaine, sont eux soumis au taux intermédiaire.

Les ventes à emporter sont soumises à la hausse du taux. Le m) de l'actuel article 279 du CGI soumet au taux réduit les ventes à consommer sur place, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques. Les alinéas 34 et 35 complètent l'article 279 par un n) en application duquel les ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate sont taxées au taux réduit de 7 %, sauf les ventes de boissons alcooliques, taxées au taux normal. Actuellement, un sandwich est taxé à 5,5 % en supermarché ou en boulangerie en tant que produit alimentaire, et à 5,5 % dans la restauration sur place. Dans tous les cas, le présent article propose d'augmenter le taux de TVA à 7 %.

Le nouveau taux intermédiaire de 7 % est donc notamment applicable à la restauration, que celle-ci soit fournie sur place ou à emporter. Les ventes à emporter ou à livrer concernées portent sur des produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques. Seuls sont donc soumis au taux intermédiaire de 7 % les produits dont la nature, le conditionnement ou la présentation induisent leur consommation dès l'achat, par dérogation au principe général d'application du taux réduit de 5,5 % aux produits alimentaires.

A titre d'exemple, les viennoiseries et les pâtisseries demeurent au taux réduit de 5,5 % dès lors qu'il ne peut être présumé que leur consommation a vocation à être immédiate. Les sandwichs, ou les salades vendues avec des couverts, relèveront en revanche du taux intermédiaire de 7 %.

Comme indiqué dans le tableau ci-dessous, le raisonnement distingue donc les produits, plus que les formes de vente.

Les taux de TVA applicables aux ventes à emporter ou à livrer

Produit

Taux

Commentaire

Repas servi dans un restaurant traditionnel

7 %

Visé par le m de l'article 279 du CGI

Plats servis dans une brasserie

7 %

 

Restauration sur place dans un fast food

7 %

 

Consommation à emporter dans un fast-food

7 %

Sauf les boissons non alcooliques dont le conditionnement permet la conservation

Kebabs, crêpes, etc. destinés à une consommation immédiate

7 %

Dès lors qu'il ne fait pas de doute dans ce cas que ces ventes sont faites pour des consommations immédiates

Boissons vendues dans des contenants ne permettant pas leur conservation (gobelet)

7 %

Boissons destinées à la consommation immédiate

Boissons vendues dans des contenants permettant leur conservation (canette, bouteille)

5,5 %

Boissons pouvant être conservées du fait de son conditionnement

Pizzas, sushis, etc. livrés

7 %

Dès lors que vente et livraison se suivent immédiatement, il y a présomption qu'il s'agit de ventes pour des consommations immédiates, donc le taux est de 7 %

Sandwichs, pizzas, quiches vendus en boulangerie ou ailleurs, emballés ou non

7 %

 

Viennoiseries, pâtisseries

5,5 %

 

Desserts à emporter (glaces en cornet)

7 %

Exception pour les pâtisseries et viennoiseries soumises au taux de 5,5 %

Produits préparés chez le traiteur vendus à emporter ou à livrer

5,5 %

Ces produits n'ont pas vocation à être consommés immédiatement

Produits vendus par un traiteur en association avec un service (fourniture de salle, de matériel, de personnel, etc. liée à la vente de la nourriture, par exemple pour des fêtes familiales)

7 %

L'ensemble est considéré comme un service de restauration sur place (m du 279 CGI)

Salades préparées vendues avec couverts quel que soit le lieu de vente

7 %

Il y a présomption de consommation immédiate par les couverts

Source : commission des finances d'après le ministère du budget

2. Certains appareils, équipements et prestations de service pour personnes handicapées, malades ou dépendantes

a) Les appareillages et les équipements pour les handicapés

Les appareils et les équipements suivants sont concernés :

- les appareillages pour handicapés mentionnés aux chapitres Ier et III à 7 du titre II, au titre III et au titre IV de la liste des produits et des prestations remboursables prévue à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale, pris en charge au titre des prestations d'hospitalisation définies aux articles L. 162-22-6 et L. 162-22-7 du même code et dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé du budget ;

- les équipements spéciaux, dénommés aides techniques et autres appareillages, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget et qui sont conçus exclusivement pour les personnes handicapées en vue de la compensation d'incapacités graves ;

- les ascenseurs et matériels assimilés, spécialement conçus pour les personnes handicapées et dont les caractéristiques sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances.

b) Les appareils pour diabétiques

Il s'agit des autopiqueurs, des appareils pour lecture automatique chiffrée de la glycémie, des seringues pour insuline, des stylos injecteurs d'insuline et des bandelettes et comprimés pour l'autocontrôle du diabète.

c) Les appareils pour incontinents et stomisés

Il s'agit des appareillages de recueil pour incontinents et stomisés digestifs ou urinaires, des appareillages d'irrigation pour colostomisés, des sondes d'urétérostomie cutanée pour stomisés urinaires, des solutions d'irrigation vésicale et des sondes vésicales pour incontinents urinaires.

Les alinéas 11 à 16 reprennent les dispositions de l'article 278 quinquies, dont l'alinéa 44 prévoit en conséquence l'abrogation.

3. Certaines prestations de service destinées aux personnes âgées ou handicapées

Les paragraphes III et IV de l'article 278-0 bis (nouveau) (alinéas 19 et 20) maintiennent le bénéfice du taux réduit à 5,5 % pour les prestations suivantes :

la fourniture de logement et de nourriture dans les maisons de retraite et les établissements accueillant des personnes handicapées. Ce taux s'applique également aux prestations exclusivement liées, d'une part, à l'état de dépendance des personnes âgées et, d'autre part, aux besoins d'aide des personnes handicapées, hébergées dans ces établissements et qui sont dans l'incapacité d'accomplir les gestes essentiels de la vie quotidienne.

L'alinéa 19 reprend à l'identique les dispositions du troisième alinéa du a) de l'article 279, supprimé par le I du I du présent article (alinéa 44).

- les prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes, qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du code du travail, dont la liste est fixée par décret, à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du même code.

L'alinéa 20 reprend l'essentiel des dispositions du i) de l'article 279, mais en y ajoutant une condition : ne sont concernées que les prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes, qui sont dans l'incapacité de les accomplir. Les autres prestations seront soumises au taux intermédiaire de 7 %.

Sont dispensées de la condition d'activité exclusive, pour leurs activités d'aide à domicile les associations intermédiaires, les régies de quartiers, les communes, les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), les organismes ayant conclu une convention avec un organisme de sécurité sociale au titre de leur action sociale et les organismes gestionnaires d'établissements de santé.

4. Les abonnements énergétiques

Le II de l'article 278-0 bis (nouveau) (alinéas 17 et 18) maintient le bénéfice du taux réduit à 5,5 % pour les abonnements relatifs aux livraisons d'électricité d'une puissance maximale inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, d'énergie calorifique et de gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite au moins à 50 % à partir de la biomasse, de la géothermie, des déchets et d'énergie de récupération. La puissance maximale prise en compte correspond à la totalité des puissances maximales souscrites par un même abonné sur un même site.

Ces dispositions correspondent à la reprise, à l'identique, du b decies) de l'article 279 du CGI. En conséquence, le I du IV du présent article (alinéa 44) supprime le b decies).

Le bois de chauffage, les produits de la sylviculture agglomérés et les déchets de bois destinés au chauffage, actuellement soumis au taux de 5,5 %, sont soumis au nouveau taux réduit.

B. LA SUBSTITUTION DU TAUX INTERMÉDIAIRE AU TAUX RÉDUIT POUR LES AUTRES OPÉRATIONS

Toutes les autres opérations, actuellement soumises au taux de TVA à 5,5 %, seront soumis au taux de 7 %. Cette substitution est opérée par les alinéas suivants.

Les paragraphes B et C du I du présent article (alinéas 21 à 23) remplacent la référence au taux de 5,5 % par une référence au taux de 7 % dans les articles 278 bis, 278 ter, 278 quater et 279, 278 sexies et 278 septies du CGI. L'alinéa 32 4° b du D du I du présent article procède à la même substitution à la deuxième phrase du b octies) de l'article 279, les alinéas 36 à 39 pour l'article 279-0 bis du CGI.

Les alinéas 30, 31, 40 et 41 (paragraphe F) portent mesure de coordination au premier alinéa de l'article 279 bis du CGI, et au b octies de l'article 279 du CGI, pour préciser que les opérations actuellement soumises au taux normal restent exclues du bénéfice des deux taux réduits.

C. DES MODIFICATIONS CONCERNANT LE PÉRIMÈTRE DES OPÉRATIONS BASCULANT DU TAUX RÉDUIT AU TAUX INTERMÉDIAIRE

1. Les spectacles

Actuellement, le b bis) de l'article 279 du CGI soumet au taux réduit de TVA à 5,5 % les spectacles suivants : théâtres, théâtres de chansonniers, cirques, concerts100(*), les spectacles de variétés101(*), foires, salons, expositions autorisés, jeux et manèges forains102(*).

Le B du III du présent article fait désormais passer le taux de TVA à 7 % pour ces activités.

Les alinéas 26 et 27 du présent article maintiennent (au b bis a) de l'article 279 du CGI) toutefois le principe de l'exception faite pour les concerts donnés dans des établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances. Ces concerts bénéficieront toujours d'un taux réduit, mais à 7 %.

S'agissant des spectacles, une attention particulière doit être portée aux recettes réalisées aux entrées lors des « premières ».

Actuellement, en application de l'article 281 quater du CGI, la taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux de 2,1 % « en ce qui concerne les recettes réalisées aux entrées des premières représentations théâtrales d'oeuvres dramatiques, lyriques, musicales ou chorégraphiques nouvellement crées ou d'oeuvres classiques faisant l'objet d'une nouvelle mise en scène, ainsi que des spectacles de cirque comportant exclusivement des créations originales conçues et produites par l'entreprise et faisant appel aux services réguliers d'un groupe de musiciens ». Le nombre de « premières » concernées est de 140 représentations.

A cet égard, l'alinéa 42 du présent article (en rétablissant un alinéa c) à l'article 281 quater du CGI) soumet désormais au taux de 7 % les recettes réalisées sur les entrées des 140 premières représentations de concerts donnés dans les établissements où il est servi facultativement des consommations pendant le spectacle103(*).

2. La filière équestre

Les alinéas 28 et 29 donnent un nouveau fondement au taux réduit de TVA pour la filière équestre. Après plusieurs années de discussion, la Commission européenne a engagé en décembre 2010 une procédure contre la France devant la CJUE, contestant le taux réduit de TVA appliqué aux opérations concernant les équidés, à des fins autres qu'agricoles et alimentaires. La France est ainsi intervenue devant la CJUE dans les procédures opposant la Commission aux Pays-Bas, à l'Allemagne et à l'Autriche, condamnés pour manquement en mars et en mai 2011.

L'article 5 sexies du projet de loi de finances pour 2012, adopté en première lecture à l'Assemblée nationale et au Sénat, prévoit le maintien du taux réduit pour la filière équine, non plus au titre de l'agroalimentaire, mais des activités sportives. Sont concernées les prestations correspondant au droit d'utilisation des animaux à des fins d'activités physiques et sportives et de toutes installations agricoles nécessaires à cet effet, ainsi qu'aux prestations accessoires. L'enjeu budgétaire est estimé par le ministère de l'agriculture entre 40 et 60 millions d'euros. La rédaction actuelle de l'article 5 sexies du projet de loi de finances pour 2012 englobe les prestations accessoires, qui sont toutefois exclues par les alinéas 28 et 29.

D. LE MAINTIEN DES RÉGIMES SPÉCIAUX DE CORSE ET D'OUTRE-MER

1. La Corse

Le paragraphe K du I du présent article adapte à la création d'un deuxième taux réduit la rédaction de l'article 297 du CGI qui définit les taux applicables dans les départements de Corse.

Les alinéas 50 à 52 actualisent donc les références aux articles du CGI modifiés par le présent article, pour maintenir le régime fiscal en vigueur. Dans les départements de Corse, la TVA est perçue au taux de :

0,9 % pour les premières théâtrales et les ventes d'animaux vivants de boucherie ;

2,1 % en ce qui concerne : les produits alimentaires, les cantines d'entreprise, le bois de chauffage, les engrais et les livres, la fourniture de logement et hébergement, les spectacles, les zoos, les transports de voyageurs, les travaux sylvicoles, les abonnements à des services de télévision, les parcs à thème, les abonnements énergie ;

8 % en ce qui concerne les ventes et travaux immobiliers, les ventes de matériels agricoles, les fournitures de logement en meublé ou en garni, les ventes à consommer sur place, et les ventes d'électricité effectuées en basse tension ;

13 % en ce qui concerne les ventes de produits pétroliers énumérés au tableau B de l'article 265 du code des douanes.

2. L'outre-mer

Le paragraphe J du I du présent article adapte à la création d'un deuxième taux réduit la rédaction de l'article 296 du CGI qui définit les taux applicables dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. En application de l'article 294 du CGI, la TVA n'est provisoirement pas applicable dans le département de la Guyane. En application de l'article 11 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au développement de Mayotte, la TVA n'y est pas non plus applicable.

Les alinéas 46 à 49 actualisent donc les références aux articles du CGI modifiés par le présent article, pour maintenir les taux particuliers aux trois départements d'outre-mer précités : un taux réduit de 2,1 % et un taux normal de 8,5 %.

Sont exonérés de TVA :

1° Les transports maritimes de personnes et de marchandises effectués dans les limites de chacun des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ;

2° Les ventes et importations de riz dans le département de la Réunion ;

3° Les ventes résultant de l'application des articles L. 128-4 à L. 128-7 du code rural et de la pêche maritime relatifs à la mise en valeur agricole des terres incultes, des terres laissées à l'abandon et des terres insuffisamment exploitées de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane ;

4° Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane, les opérations immobilières effectuées, en vue de l'accession à la propriété rurale, par les SAFER et les SICA, qui ont bénéficié d'un agrément préalable avant le 28 décembre 1969 ;

5° Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion :

a) les importations de matières premières et produits dont la liste est fixée par arrêté ;

b) les ventes et les livraisons à soi-même des produits de fabrication locale analogues à ceux dont l'importation est exemptée ;

6° Les importations et ventes de produits énergétiques repris au tableau B de l'article 265 du code des douanes.

Par ailleurs, la TVA est perçue au taux de 1,05 % pour les premières théâtrales et 1,75 % pour les ventes d'animaux vivants de boucherie.

E. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR À COMPTER DU 1ER JANVIER 2012

Le II du présent article prévoit que les dispositions créant un nouveau taux intermédiaire et y soumettant l'essentiel des opérations bénéficiant du taux réduit s'appliquent aux opérations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1er janvier 2012.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues Gilles Carrez et Charles de Courson, avec l'avis favorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté, à l'unanimité, un amendement visant à maintenir le taux de TVA à 5,5 % pour les cantines scolaires soumises à la TVA.

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, avec avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, deux amendements identiques de François Scellier, d'une part, et de Jean-Yves Le Bouillonnec ainsi que les membres du groupe Socialiste, radical, citoyen et divers gauche, d'autre part, tendant à maintenir l'application du taux de TVA à 5,5 % en matière de logement social :

- dans le cas de la livraison à soi-même des logements, dès lors que le bailleur social qui les a construit a obtenu une décision favorable de l'Etat avant le 1er janvier 2012 ;

- dans le cas des opérations de « location-accession » pour la vente du logement à l'issue de la période locative (quelle que soit la date à laquelle elle intervient), dès lors qu'un agrément préalable est intervenu avant le 1er janvier 2012.

Enfin, l'Assemblée nationale a adopté trois amendements rédactionnels et de coordination.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA TVA : 52,2 % DES RECETTES FISCALES DE L'ÉTAT

Pour 2011, les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette devraient s'élever à 132 266 millions d'euros, soit 52,1 % des recettes fiscales nettes de l'Etat. La prévision pour 2012 s'établit à 136 862 millions d'euros, soit une même part des recettes fiscales nettes de l'Etat.

Le produit de la TVA

(en milliards d'euros)

 

2009

2010

2011

2012

TVA brute

168,1

170,4

179,1

186,6

TVA nette

118,4

127,3

132,3

136,8

Source : projet de loi de finances pour 2012, évaluation des voies et moyens

Ainsi que l'illustre le tableau ci-dessus, la progression des recettes de TVA est de 15,5 % entre 2009 et 2012.

B. LE POIDS DES DÉPENSES FISCALES RÉSULTANT DES « NICHES TVA »

L'application d'un taux réduit de TVA à certains biens et à certains services représente actuellement de lourdes dépenses fiscales, comme l'indique le tableau ci-après.

Les principales dépenses fiscales liées à la TVA

(en millions d'euros)

 

2010

2011

2012

Rang parmi les dépenses fiscales les plus coûteuses

Travaux d'amélioration des logements

5 200

5 200

5 200

1

Ventes à consommer sur place (hors alcools) 

3 000

3 100

3 200

2

Taux de 2,1 % applicable aux médicaments

1 140

1 140

1 140

15

Taux particuliers aux départements de Guadeloupe, Martinique et Réunion

1 100

1 100

1 100

16

Certains appareillages et équipements pour les handicapés

1 000

1 050

1 100

17

Repas dans les cantines d'entreprises ou administrations

980

1 015

1 055

nd

Travaux de construction ou amélioration de divers logements sociaux

1 130

1 030

1 030

nd

Hôtellerie

940

980

1 000

nd

Exonération des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées de service à la personne

700

720

730

nd

Total

15 190

15 435

15 655

nd

Source : projet de loi de finances pour 2012, évaluation des voies et moyens

Au total, le coût des principales « niches TVA » s'élève à 15 655 millions d'euros pour 2012.

C. LA NOTATION DE L'EFFICACITÉ DE CES MESURES PAR LE COMITÉ D'ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES

Dans son rapport de juin 2011, le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a attribué à ces dépenses des notes allant de 0 à 3.

La note de 0 correspond aux dépenses qui ne sont pas jugées efficaces. Les notes de 1 à 2 vont aux dépenses efficaces, mais peu ou pas efficientes. Les dépenses efficientes, réunissant quatre critères (ciblage correct, coût raisonnable, outil fiscal efficient en lui-même, plus adapté qu'une dépense budgétaire ou non financière) reçoivent la note de 3. Toutes les dépenses, notamment la baisse de la TVA dans la restauration, trop récente, n'ont cependant pas pu être évaluées.

La présentation simplifiée des évaluations des dépenses fiscales  (et mesures assimilées)

Numéro de la mesure

Libellé de la mesure

Chiffrage 2011 (en millions d'euros)

Score attribué

730303

Taux de 2,1 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins

1 170

3

730203

Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements pour les handicapés

1 050

3

730210

Taux de 5,5 % pour certaines opérations (livraisons à soi-même d'opérations de construction et de travaux, ventes, apports, etc.) portant sur des logements sociaux et locaux assimilés et établissements d'hébergement de personnes âgées ou handicapées

900

3

740106

Déduction intégrale de la TVA par les organismes du service public de la communication audiovisuelle consécutive à la soumission de la redevance au taux de TVA de 2,1 %

170

3

730216

Taux de 5,5 % applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine

100

3

720206

Exonération des produits de leur pêche vendus par les marins-pêcheurs

10

3

730208

Taux de 5,5 % pour les prestations de soins dispensées par les établissements thermaux autorisés

40

3

730305

Taux de 2,1 % applicable aux publications de presse

190

2

720106

Exonération des associations intermédiaires conventionnées dont la gestion est désintéressée

70

2

710102

Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers (Guadeloupe, Martinique et Réunion)

65

2

730218

Taux de 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable

25

2

740102

Franchise en base pour les avocats et les avoués dont le chiffre d'affaires n'excède pas 37 400 euros

8

2

740103

Franchise en base pour les auteurs et les interprètes des oeuvres de l'esprit dont le chiffre d'affaires n'excède pas 37 400 euros

6

2

720202

Exonération de la fourniture d'eau dans les communes ou groupements de communes de moins de 3 000 habitants, avec faculté de renoncer à l'exonération

0

2

Numéro de la mesure

Libellé de la mesure

Chiffrage 2011 (en millions d'euros)

Score attribué

730213

Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans

5 050

1

710103

Régime de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion :

- 8,5 % pour le taux normal ;

- 2,1 % pour le taux réduit

1 090

1

730205

Taux de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les hôtels

930

1

720107

Exonération des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées en application de l'article L. 7232-1 du code du travail

700

1

730219

Taux de 5,5 % pour la fourniture de logement et de nourriture dans les établissements d'accueil des personnes âgées et handicapées

390

1

730206

Taux de 5,5 % applicable à la fourniture de logement dans les terrains de camping classés

170

1

730214

Taux de 5,5 % pour les services d'aide à la personne fournis par les entreprises agréées en application des articles L. 7232-1 à L. 7232-4 du code du travail

120

1

730212

Taux de 5,5 % applicable aux éléments constitutifs des aliments pour le bétail et à certains produits et engrais à usage agricole

70

1

700102

Exonération de TVA sur les objets d'art, de collection et d'antiquité, importés par les établissements agréés par le ministre chargé des affaires culturelles

1

1

730306

Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse

185

0

710104

Régime particulier de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion.

Déductibilité afférente à certains produits exonérés

100

0

730220

Taux de 5,5 % pour les prestations de déneigement rattachées à un service public de voirie communale

15

0

720201

Exonération de la partie du trajet effectué à l'intérieur de l'espace maritime national pour les transports aériens ou maritimes de personnes et de marchandises en provenance ou à destination de la Corse

5

0

Sur vingt sept mesures « TVA » passées en revue, sept obtiennent la note maximale de 3, tandis que quatre reçoivent la note de 0 et neuf la note de 1.

D. LES CONSÉQUENCES DE LA CRÉATION D'UN TAUX INTERMÉDIAIRE À 7 % : LE CAS CONCRET DE L'ALIMENTATION

Pour bien cerner les conséquences concrètes du passage à un taux de TVA à 7 % il peut être utile de l'illustrer par un cas particulier : celui du domaine de l'alimentation.

? Les opérations actuellement exonérées de TVA le resteraient, à savoir :

les cantines scolaires et universitaires, sous condition : une cantine scolaire gérée directement par la collectivité locale est exonérée de TVA. Mais les cantines scolaires dont l'exploitation est concédée ou affermée, sont soumises au taux réduit qui passe de 5,5 % à 7 % ;

- les repas servis aux patients d'établissements de santé.

? Le taux de TVA ne serait pas modifié pour la catégorie actuellement taxée à 2,1 %, à savoir les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie faites à des personnes non assujetties.

? Certains produits alimentaires feraient partie des rares biens et services conservant le taux réduit de 5,5 %, à savoir :

- les produits alimentaires, sauf le caviar, la margarine, les alcools et certains produits contenant du chocolat ;

certains chocolats : les bonbons, le chocolat de ménage, les petits déjeuners en poudre, les crèmes desserts, les pâtes à tartiner ;

- les compléments alimentaires.

? Toutes les autres opérations soumises à la TVA à 5,5 % subiraient la hausse de taux à 7 % qui s'appliquerait aux catégories suivantes :

- les ventes de produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture non transformés, les sous-produits d'animaux de boucherie et de charcuterie : plans pour l'horticulture maraîchère, arbres fruitiers, semences. Les fruits et légumes et produits de l'horticulture maraîchère non transformés actuellement classés dans cette catégorie devraient cependant rester taxés à 5,5 % en tant que produits alimentaires ;

la restauration sur place ;

les ventes à emporter ou à livrer, qui portent sur des produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate. Par exemple, il s'agirait des sandwichs, ou des salades vendues avec des couverts (mais les viennoiseries resteraient taxées à 5,5 %) ;

les cantines d'entreprise ;

- les aliments destinés à la nourriture des animaux destinés à la consommation humaine.

Aucun changement n'interviendrait pour les opérations soumises à 19,6 %, à savoir :

la vente d'alcool, dans les restaurants, les fast food ou les commerces ;

- les confiseries et certains chocolats, la margarine et les graisses végétales, le caviar ;

- le tabac.

Enfin, les taux particuliers appliqués à la Corse et à l'outre-mer ne connaîtraient aucun changement.

E. UN GAIN BUDGÉTAIRE LIMITÉ ...

Le gain budgétaire attendu des dispositions du présent article résulte de l'écart entre le taux réduit de 5,5 % et le nouveau taux intermédiaire de 7 %.

Le rendement d'un point de TVA à 5,5 % est estimé à 2,8 milliards d'euros en 2011. Le relèvement à 7 % du taux de TVA à 5,5 % rapporterait donc 4,2 milliards d'euros tous secteurs confondus.

Ce rendement brut doit cependant être diminué du rendement qui ne sera pas perçu sur les produits et services de première nécessité qui resteront soumis au taux réduit de TVA de 5,5 %, estimé à 2,29 milliards d'euros.

Au total, le rendement net du relèvement du taux de TVA prévu par le présent article n'est donc que de 1,75 milliard d'euros en 2012 (soit sur onze mois de recettes en raison du décalage de perception de la TVA) et de 1,91 milliard d'euros en année pleine à compter de 2013.

Il faut enfin la relative incertitude s'agissant de ce rendement dans la mesure où, comme l'illustre le tableau ci-après, beaucoup des conséquences financières de la mesure demeurent encore « non déterminés ».

Il apparaît en tout état de cause que la mesure proposée par le présent article ne produit en définitive moins de la moitié de son rendement potentiel (1,9 milliard d'euros rapportés à 4,2 milliards d'euros). Ce constat s'explique par le maintien d'un taux de TVA à 5,5 % pour un certain nombre de biens et services, qui représentent près de la moitié de l'assiette fiscale considérée.

Les taux réduits de TVA en novembre 2011 et le gain espéré d'un passage à un taux de 7 %

 

Taux en %

Montant de la dépense fiscale  (en millions d'euros)

Gain / 7 %

Eau et boissons non alcooliques

5,5

19 200

0

Produits destinés à l'alimentation humaine

5,5

   

Produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Bois de chauffage et produits de la sylviculture

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Aliments simples ou composés utilisés pour la nourriture du bétail, des animaux destinés à la consommation humaine, ainsi que les produits entrant dans la composition de ces aliments

5,5

70

7

Produits usage agricole : amendements, engrais, produits antiparasitaires

5,5

 

Non déterminé

Livres

5,5

740

79

Sommes visées au 4° du III de l'article 257 (gains de courses de chevaux)

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Médicaments ou produits pharmaceutiques destinés à l'usage de la médecine humaine

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Appareillages pour handicapés

5,5

1 100

0

Opérations (livraisons à soi-même d'opérations de construction, livraisons à soi-même de travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien, ventes, apports, etc.) portant sur les logements sociaux et locaux assimilés suivants :

5,5

1 030

110

- logements sociaux à usage locatif

5,5

150

16

- logements destinés à la location-accession

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- logements relevant des structures d'hébergement temporaire ou d'urgence

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- logements relevant de certains établissements d'hébergement de personnes âgées ou handicapées

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- partie des locaux dédiés à l'hébergement dans les établissements d'accueil pour enfants handicapés

5,5

Non déterminé

Non déterminé

- immeubles sociaux apportés aux sociétés civiles immobilières d'accession progressive à la propriété

5,5

110

12

Importations d'oeuvres d'art et livraisons subséquentes

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Fourniture de logements dans les hôtels

5,5

1 000

106

Fourniture de logement dans les terrains de camping classés

5,5

240

26

Fourniture de logement et de nourriture dans les lieux de vie et d'accueil mentionnés au III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles

5,5

Non déterminé

 

Fourniture de logement et de nourriture dans les maisons de retraite et établissements accueillant des personnes handicapées

5,5

455

0

Location d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de soins dispensées par les établissements thermaux

5,5

50

5

Fourniture des repas par les cantines d'entreprises

5,5

1 055

112

Remboursements et les rémunérations versés par les communes ou leurs groupements aux exploitants des services de distribution d'eau et d'assainissement

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Taxes, surtaxes et redevances perçues sur les usagers des réseaux d'assainissement

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Les spectacles, concerts, foires et salons

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Droits d'entrée pour la visite des parcs zoologiques et botaniques, des musées, monuments, grottes et sites ainsi que des expositions culturelles

5,5

36 millions d'euros pour les parcs zoologiques et botaniques

4

Transports de voyageurs

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles

5,5

5

0,5

Abonnements souscrits par les usagers afin de recevoir les services de télévision

5,5

415

0

Parcs à thème

5,5

54

6

Abonnements électricité, énergie calorifique et gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur d'origine renouvelable

5,5

740 + 78 + 20 (pour les ENR)

0

 

Taux en %

Montant de la dépense fiscale  (en millions d'euros)

Gain / 7 %

Cessions des droits d'auteur

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Collecte, de tri et de traitement des déchets

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de services fournies à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du code du travail, par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du même code

5,5

130

14

Rémunérations versées par les collectivités territoriales et leurs groupements pour la mise en oeuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens correspondant à l'édition d'un service de télévision locale

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de balayage des caniveaux et voies publiques lorsqu'elles se rattachent au service public de voirie communale

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de déneigement des voies publiques lorsqu'elles se rattachent à un service public de voirie communale

5,5

10

1

Ventes à consommer sur place, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques

5,5

3 200

340

Travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation

5,5

5 200

553

Source : d'après le projet de loi de finances pour 2012, voies et moyens, et le ministère du budget

F. ... POUR UNE RÉFORME MAL CONÇUE

Encore une fois, les dispositions du présent article illustrent l'improvisation de la politique fiscale conduite par le Gouvernement, qui considère que la recherche d'un rendement à court terme justifie le sacrifice de la cohérence du droit fiscal.

D'un point de vue macroéconomique, le choix de relever le taux de TVA applicable à certains produits n'est pas le plus judicieux du point de vue du soutien à la demande intérieure, à la consommation et donc à la croissance. Le rétablissement de l'ancien barème de l'impôt de solidarité sur la fortune aurait procuré le même rendement, mais sans produire les mêmes effets indésirables.

D'un point de vue microéconomique, le partage parfois subtil qu'il faudra opérer entre les activités relevant du taux réduit à 5,5 % et celles relevant du taux réduit à 7 % ne sera pas forcément source de simplification pour les entreprises.

Du point de vue de la cohérence et de la lisibilité de la politique fiscale, la démarche du Gouvernement est incompréhensible. La création d'un deuxième taux réduit, supérieur de 1,5 point au premier n'obéit à aucune logique. Cet écart sera désormais le plus étroit constaté dans les Etats de l'Union européenne ayant fait le choix d'un deuxième taux réduit. Actuellement, parmi les treize Etats membres ayant opté pour deux taux réduits, celui enregistrant l'écart le plus faible est de deux points, à Malte (5 % et 7 %). L'Allemagne, à laquelle le Gouvernement aime se comparer, n'a pas de deuxième taux réduit et se contente d'un taux normal à 19 % et d'un taux réduit à 7 %.

Le choix de disposer de deux taux réduits rapprochés, dont l'absence de pertinence est renforcée par le fait que moins de la moitié de l'assiette actuellement taxée à 5,5 % le sera désormais à 7 %, confirme la réticence du Gouvernement à assumer ses aspirations en matière d'accroissement de la part de la TVA et des impôts de consommation dans le total des prélèvements obligatoires.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 (Art. 197 du code général des impôts)  Barème applicable pour le calcul de l'impôt sur le revenu de l'année 2012 (imposition des revenus de l'année 2011) - Absence d'indexation

Commentaire : Le présent article a pour objet de supprimer l'indexation, en fonction de la progression de l'indice des prix hors tabacs, des seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu de l'année 2012, applicable aux revenus de l'année 2011, proposée par le projet de loi de finances pour 2012.

L'absence d'indexation des seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu proposé par le présent article revient exactement à supprimer la revalorisation104(*) qui a été votée par l'Assemblée nationale comme le Sénat dans le cadre de l'examen de l'article 2 du projet de loi de finances pour 2012 en cours de discussion, sur la base de l'évolution des prix hors tabacs, soit 2,1 % en 2011. Aussi, se contentera-t-on ici d'en rappeler simplement le principe, le lecteur étant invité à se reporter au rapport général sur le projet de loi de finances pour 2012105(*).

I. LE DROIT EXISTANT

Le présent article constitue l'une des composantes du plan de rigueur annoncé par le Premier ministre le 7 novembre dernier, le présent article procède au gel du barème de l'impôt sur le revenu, ainsi que des seuils et limites associés, sur les revenus de l'année 2011 qui donneront lieu à la cotisation d'impôt de 2012. Cette mesure est destinée à s'appliquer pendant deux ans - pour les impositions de 2012 et 2013 - dans le cadre du retour du déficit public sous le seuil de 3 % du produit intérieur brut.

Par simple effet miroir, il est proposé de rétablir l'ensemble des seuils et limites du barème de l'IR applicables aux revenus de 2010, au titre de la loi de finances initiales pour 2011, préexistants au projet de loi de finances pour 2010, ainsi que l'illustrent les tableaux ci-dessous.

Désindexation des limites des tranches du barème de l'IR (1. du I de l'article 197 du CGI)

(en euros)

Taux marginaux d'imposition

LFI 2011

Tranches actuelles de revenus

PLF 2012

Tranches proposées de revenus

PLFR 2011

Retour aux tranches de revenus de la LFI 2011

0 %

Jusqu'à 5 963

Jusqu'à 6 087

Jusqu'à 5 963

5,5 %

De 5 964 à 11 896

De 6 088 à 12 146

De 5 964 à 11 896

14 %

De 11 897 à 26 420

De 12 146 à 26 975

De 11 897 à 26 420

30 %

De 26 421 à 70 830

De 26 975 à 72 317

De 26 421 à 70 830

41 %

Plus de 70 830

Plus de 72 317

Plus de 70 830

Les plafonds et limites suivants font également l'objet d'un retour à leurs niveaux antérieurs au vote des dispositions du projet de loi de finances pour 2012 :

Désindexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Objet de la limite ou du seuil

LFI 2011

Pour les revenus de 2010

PLF 2012

Pour les revenus de 2011

PLFR 2011

Pour les revenus de 2011

Plafonnement de chaque demi-part de quotient familial (2. du I de l'article 197 du CGI)

2 336

2 385

2 336

Plafonnement de la part entière de quotient familial accordée au titre du premier enfant à charge des personnes vivant seules et élevant seules leurs enfants (2. du I de l'article 197 du CGI)

4 040

4 125

4 040

Plafonnement de la demi-part supplémentaire accordée aux personnes célibataires, divorcées ou veuves sans charge de famille et ayant élevé un enfant âgé de plus de 25 ans imposé distinctement (2. du I de l'article 197 du CGI)

897

916

897

Réduction d'impôt accordée au titre de la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables anciens combattants, invalides ou parents d'enfants majeurs âgés de moins de 26 ans et imposés distinctement. (2. du I de l'article 197 du CGI)

661

675

661

Plafond de la décote (4. du I de l'article 197 du CGI)

439

448

439

Montant de l'abattement accordé en cas de rattachement d'un enfant majeur marié ou chargé de famille (article 196 B du CGI)

5 698

5 817

5 698

Il en est de même pour les autres plafonds ou limites qui évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu.

Désindexation des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Mesures afférentes aux revenus catégoriels et au revenu global

Référence au code général des impôts

LFI 2011

Pour les revenus de 2010

PLF 2012

Pour les revenus de 2011

PLFR 2011

Pour les revenus de 2011

Déduction forfaitaire de 10 % sur les traitements et salaires :

Article 83-3

     

- minimum :

421

430

421

- minimum pour les personnes inscrites en tant que demandeurs d'emploi depuis plus d'un an :

924

943

924

- maximum :

14 157

14 454

14 157

Plafond de la déduction de 10 % sur les pensions :

5a de l'article 158

     

- minimum :

374

382

374

- maximum :

3 660

3 737

3 660

Déductibilité du revenu global d'une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable

       

Abattement pour personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides :

Article 157 bis

2 312

2 361

2 312

- si le revenu net global ne dépasse pas :

14 220

14 518

14 220

ou :

1 156

1 180

1 156

- si le revenu net global est supérieur à la limite précédente, sans excéder :

22 930

23 412

22 930

Réduction d'impôt afférente aux dons effectués au profit d'associations venant en aide aux personnes en difficulté (plafond relevé comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu de l'année précédant celle du versement) :

1 ter de l'article 200

521

532

521

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Ce faisant, le Gouvernement escompte faire l'économie du coût de l'actualisation du barème de l'IR, proposée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 précité, qui est estimé à 1 752 millions d'euros. Pour 2013, les recettes fiscales supplémentaires sont évaluées au double de leur montant de l'année précédente, soit 3 504 millions d'euros.

Dans la mesure où l'indexation du barème de l'IR produit également des effets sur le barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, sur le plafonnement de la taxe d'habitation, les dégrèvement et abattements à la taxe foncière et aux droits de succession et de donation, le gain fiscal attendu est ainsi réparti.

Evaluation du gain de recettes fiscales engendré par le gel du barème de l'impôt  sur le revenu en 2012 et 2013

(en millions d'euros)

Recettes

2012

2013

Impôt sur le revenu

1 584

3 168

Impôt de solidarité sur la fortune

44

88

Droits de mutation à titre gratuit

42

84

Taxe foncière

9

18

Taxe d'habitation

73

146

TOTAL

1 752

3 504

Source : projet de loi de finances pour 2011 (évaluations préalables)

L'évaluation des recettes annexée au présent projet de loi de finances rectificative pour 2011 reproduit exactement le même chiffrage que celui indiqué à l'appui de l'article 2 de la loi de finances pour 2012. Or, celle-ci a été établie sur la base d'une prévision de croissance du PIB de 1,75 % tandis que le Gouvernement a revu cette prévision à la baisse, la fixant à 1 % pour 2012.

Le dernier chiffrage dont dispose votre rapporteure générale, issu de l'amendement déposé par le Gouvernement106(*) à l'article d'équilibre du projet de loi de finances pour 2012 destiné à y traduire l'incidence des dispositions fiscales contenues dans le présent projet de loi de finances rectificative pour 2011, n'a pas été revu pour tenir compte de la nouvelle hypothèse de croissance.

Quelques éléments sur l'impact de l'absence d'indexation du barème de l'IR sur les contribuables

1) A quoi sert l'indexation du barème sur l'inflation ?

Traditionnellement, le barème de l'impôt sur le revenu et de l'ISF est indexé chaque année sur l'inflation. L'effet mécanique de cette indexation permet aux contribuables dont les traitements, salaires ou revenus de remplacement suivent l'évolution de l'indice de prix de ne pas être redevables de l'impôt sur le revenu au titre d'une tranche d'imposition supérieure du seul fait de l'augmentation de leurs revenus. L'absence de revalorisation du barème conduirait alors à augmenter le poids des prélèvements.

2) Quelles conséquences du gel du barème de l'IR ?

Du fait de la progressivité de l'impôt sur le revenu, ce sont les cotisations des contribuables des tranches les plus élevées du barème qui supporteront les plus fortes hausses d'impôts. Mais il faut aussi prendre en compte le fait que le gel du barème va également faire entrer des foyers fiscaux dans des tranches supérieures d'imposition. A ce stade, il manque une information pertinente dans les chiffrages présentés par le Gouvernement qui serait de savoir combien de foyers fiscaux sont concernés par un passage dans la tranche supérieure d'imposition du seul fait de l'augmentation de leur salaire dans la même proportion que l'indice d'évolution des prix. L'administration fiscale, en réponse au questionnaire adressé par votre rapporteure générale, indique qu'il n'est « pas possible de déterminer précisément les foyers qui vont être impactés par le dispositif », les effets de la mesure étant fonction de la variation entre 2010 et 2011 des revenus imposables des foyers fiscaux. Néanmoins, il est possible de comparer, à situation constante, le surcoût d'imposition engendré par le présent article. Le tableau suivant présente le surcoût d'imposition de l'absence d'indexation pour un célibataire en fonction de plusieurs hypothèses de revenus :

Calcul du surcoût d'imposition du fait de la non indexation du barème de l'IR pour un célibataire

(en euros)

Source : DLF

L'impôt sans indexation sera donc plus élevé dès lors que le contribuable est imposable. Pour un salarié dont le revenu imposable annuel est de 12 200 euros, le surcoût d'imposition, ou la perte pour le foyer, représente 81 % du montant de l'impôt qui aurait été payé dans le cadre d'un barème indexé. Cet effet est donc particulièrement sensible, en proportion, pour les ménages modestes.

Plus largement, la mesure impactera l'ensemble des foyers qui paient l'impôt, que ces derniers basculent ou non dans une nouvelle tranche.

3) Quels effets collatéraux sur les autres impositions ?

L'absence d'indexation produira également des effets collatéraux sur les impôts indexés sur le barème de l'IR (l'ISF, donations et succession) et sur des impositions locales dont les critères d'exonérations sont alignés sur le revenu fiscal de référence dans lequel est pris en compte le revenu net imposable (TH et TF). Concrètement, cette mesure impactera les seuils de revenu fiscal de référence au-delà desquels les foyers ne sont plus éligibles au bénéfice d'exonération de taxe d'habitation ou de taxe foncière.

Les contribuables bénéficiaires d'un dégrèvement total de TH et de TF en qualité de titulaire de l'allocation de solidarité aux personnes âgées (APA) ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité ne sont pas concernés par le gel du barème de l'IR.

En revanche, les redevables de plus de 75 ans, pour ce qui concerne la TF, et de plus de 60 ans ainsi que les veufs, pour la TH, bénéficient d'un dégrèvement si leur revenus ne dépassent pas 10 024 euros par part de quotient familial et 2 676 euros par demi-part supplémentaire. En l'absence de revalorisation des ces seuils, les contribuables dont les revenus auront augmenté du seul fait de l'évolution de l'indice des prix perdront donc ces exonérations de TH et TF.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général, la commission des finances a adopté un amendement tendant à conserver l'indexation de la décote applicable au calcul de l'impôt sur le revenu - en maintenant son montant à 448 euros au lieu de le rétablir à 439 euros - afin de permettre aux contribuables devenant imposables de minimiser leur perte de revenu. Le coût global de cette mesure d'atténuation du ressaut d'imposition pour les bas salaires est évalué à 61 millions d'euros.

Toutefois, en raison de l'avis défavorable du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article illustre l'incohérence et l'injustice de la politique fiscale du Gouvernement.

Le projet de loi de finances rectificative adopté en Conseil des ministres le 16 novembre 2011 prévoit ainsi un article d'objet exactement contraire au projet de loi de finances pour 2012, adopté en Conseil des ministres le 28 septembre 2011 et dont l'examen par le Parlement n'est pas encore achevé.

Dans ces conditions, soit le Gouvernement a sciemment d'abord proposé au Parlement une indexation du barème tout en sachant qu'il ne la mettrait pas en oeuvre, soit il a effectivement changé d'avis en deux mois et la mesure proposée mérite d'être qualifiée d'improvisée.

Sur la méthode, il est surprenant que le Gouvernement propose de revenir sur une pratique constante et ininterrompue depuis 1969 sans expliquer clairement aux contribuables les conséquences de sa proposition, de manière directe sur le montant des cotisations au titre de l'impôt sur le revenu comme de manière indirecte sur les droits de succession ou les impôts locaux.

Ce faisant, le Gouvernement étend à l'impôt sur le revenu la méthode qu'il applique depuis quatre ans à la prime pour l'emploi, indexée pour la dernière fois dans le cadre de la loi de finances pour 2008, au titre des revenus de l'année 2007.

Sur le fond, le présent article illustre le décalage persistant entre le discours du Gouvernement et sa pratique. Dans son discours, le Gouvernement est opposé aux augmentations générales de la fiscalité et, au contraire, favorable aux suppressions de dépenses fiscales (qu'il n'arrive d'ailleurs pas à assumer en tant qu'augmentations de prélèvements obligatoires). Dans la pratique, quel meilleure exemple d'une augmentation généralisée des prélèvements obligatoires qu'une hausse de l'ensemble du barème de l'impôt sur le revenu ?

Pour obtenir un rendement équivalent à celui que le Gouvernement attend de la non revalorisation du barème de l'impôt sur le revenu, d'autres solutions étaient possibles.

Lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances pour 2012, le Sénat a adopté une série de mesure en matière de fiscalité des personnes et du patrimoine qui relèvent d'une logique fiscale exactement inverse :

- l'indexation de la prime de la pour l'emploi (coût de 330 millions d'euros) ;

- l'introduction d'une tranche supplémentaire au sommet du barème de l'IR au taux de 45 % pour la fraction de revenus supérieure à 100 000 euros, dont le rendement est estimé à 530 millions d'euros ;

- la suppression du bouclier fiscal anticipée dès 2012 (gain de 420 millions d'euros) ;

- et le rétablissement du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune (gain de 1,9 milliard d'euros).

Les mesures proposées par le Sénat présentent des gains fiscaux supérieurs à l'absence d'indexation du barème de l'impôt sur le revenu.

C'est pourquoi, pour ces motifs et par cohérence avec les principes de justice fiscale défendus par la majorité sénatoriale, votre commission des finances a adopté un amendement de suppression de cet article.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 bis (nouveau) (Art. 93 du code général des impôts)  Régime fiscal des droits d'auteur

Commentaire : le présent article étend aux droits d'auteurs afférents à l'ensemble des oeuvres de l'esprit la possibilité d'être assujettis à l'impôt sur le revenu dans la catégorie des traitements et salaires.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit sur amendements identiques de nos collègues députés Marie-Christine Dalloz, Patrice Martin-Lalande et Michel Herbillon107(*). Ces amendements ont reçu un avis favorable du Gouvernement, qui a levé le gage.

A. LE DROIT EXISTANT

Le 1 quater de l'article 93 du code général des impôts, relatif à la détermination des bénéfices imposables, prévoit d'imposer selon les règles prévues en matière de traitements et salaires « les produits de droits d'auteur perçus par les écrivains et compositeurs108(*) ».

Les revenus issus de la pratique d'un art sont, en principe, imposés dans la catégorie des bénéfices non commerciaux. Selon l'article 92 du CGI, cette catégorie concerne en effet les professions libérales, professions où l'activité intellectuelle joue le rôle principal, et qui consistent en la pratique personnelle d'une science ou d'un art que l'intéressé exerce en toute indépendance. Le bénéfice non commercial (BNC) imposable est constitué par l'excédent des recettes totales sur les dépenses nécessitées par l'exercice de la profession, au cours de l'année civile.

Deux modes d'imposition des BNC coexistent :

1) dans le régime dit « micro-BNC », le bénéfice imposable est déterminé en appliquant aux recettes un abattement unique de 34 % (avec un minimum de 305 euros), lorsque ces recettes n'excèdent pas 32 600 euros. Comme pour les entreprises relevant du micro-BIC, les contribuables qui bénéficient de la franchise en base de TVA et qui perçoivent des revenus non commerciaux peuvent opter pour le prélèvement libératoire fiscal au taux de 2,20 % ;

2) les contribuables qui déclarent un montant annuel de recettes supérieur à 32 600 euros relèvent obligatoirement du régime de la déclaration contrôlée. Ils doivent alors tenir un livre journal, servi au jour le jour, présentant le détail des recettes et dépenses professionnelles, tenir un registre des immobilisations et amortissements et adresser au service des impôts, chaque année, une déclaration spéciale mettant en évidence les éléments pris en compte pour la détermination du bénéfice net. Déterminé par le contribuable lui-même, le bénéfice imposable peut être soumis à vérification par le service des impôts. En outre, s'il n'adhère pas à un centre de gestion agréé, le contribuable voit son revenu non commercial soumis au barème majoré de 25 %.

Compte tenu de ces contraintes, des régimes spécifiques permettent aux revenus non commerciaux de bénéficier de conditions déclaratives plus simples ou de modalités de calcul plus avantageuses. A ce titre, les écrivains et compositeurs, selon des modalités proches de celles des agents d'assurance ou des médecins conventionnés, peuvent exercer le droit d'option de l'article 93 du CGI afin de se voir appliquer le régime d'imposition sur le revenu des traitements et salaires. Pour des raisons liées au contrôle fiscal de ces revenus, le bénéfice de ce régime spécial est toutefois limité aux cas ou ces droits d'auteurs sont déclarés soit par leur débiteur, soit par la partie versante (c'est-à-dire le producteur, la maison d'édition, l'organisme gestionnaire de droits d'auteurs...).

Les revenus non commerciaux issus de cette activité sont alors intégrés au revenu net imposable, une fois retranchés les cotisations sociales et les frais professionnels (10 % selon le mode forfaitaire). Ce régime est donc plus simple et plus avantageux, notamment en ce qu'il n'implique pas de majoration de 25 % en cas de non-adhésion à un centre de gestion agréée.

B. L'EXTENSION PROPOSÉE

Le présent article propose que l'assimilation aux traitements et salaires soit étendue aux droits d'auteurs afférents à l'ensemble des oeuvres de l'esprit, au sens de l'article L. 112-2 du code de la propriété intellectuelle.

Cette catégorie - qui fait figure d'inventaire à la Prévert - inclut des oeuvres aussi variées que les livres, brochures et autres écrits littéraires, artistiques et scientifiques, les conférences, allocutions, sermons, plaidoiries et autres oeuvres de même nature, les oeuvres dramatiques ou dramatico-musicales, les oeuvres chorégraphiques, les numéros et tours de cirque, les pantomimes, les compositions musicales avec ou sans paroles, les oeuvres cinématographiques et autres oeuvres consistant dans des séquences animées d'images, sonorisées ou non, dénommées ensemble oeuvres audiovisuelles, les oeuvres de dessin, de peinture, d'architecture, de sculpture, de gravure, de lithographie, les oeuvres graphiques et typographiques, les oeuvres photographiques et assimilées, les oeuvres des arts appliqués, les illustrations, les cartes géographiques, les plans, croquis et ouvrages plastiques relatifs à la géographie, à la topographie, à l'architecture et aux sciences, les logiciels, y compris le matériel de conception préparatoire et les créations des industries saisonnières de l'habillement et de la parure.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La mesure proposée constitue une opportune simplification et supprime une discrimination injustifiée entre certaines oeuvres de l'esprit (littéraires et musicales), qui bénéficient d'un régime d'imposition simplifié, et toutes les autres, qui n'en bénéficient pas. En la matière, le droit fiscal s'adapte donc aux évolutions de la création artistique.

Au reste, si l'incidence budgétaire du présent article n'a pas pu être précisément chiffrée, les montants en jeu sont, selon les services du ministère du budget, peu significatifs, ce qui conduirait à un coût quasi nul.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 12 ter (nouveau) (Art. 199 undecies B et 217 undecies du code général des impôts)  Limitation du dispositif de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer

Commentaire : le présent article vise à empêcher les contribuables personnes physiques ou les entreprises de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu ou d'une déduction d'impôt sur les sociétés au titre de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer lorsque ces personnes physiques ou sociétés contrôlent l'entreprise qui exploite l'investissement faisant l'objet de la défiscalisation et que la défiscalisation est mise en oeuvre par l'intermédiaire d'un contrat de location.

I. LE DROIT EXISTANT

Dans le cadre des avantages fiscaux liés aux investissements outre-mer réalisés par des contribuables soumis à l'impôt sur le revenu en application de l'article 199 undecies B du code général des impôts, ou à l'impôt sur les sociétés en application de l'article 217 undecies du même code, les contribuables ont le choix de réaliser des investissements soit en les exploitant directement, soit en les mettant à disposition d'une entreprise exploitante dans le cadre d'un contrat de location, avec obligation de rétrocéder à cette dernière une partie de l'avantage fiscal sous forme de réduction des loyers ou du prix de cession.

Dans ce dernier cas, lorsque le contribuable contrôle en droit ou en fait, directement ou indirectement, l'entreprise exploitante, il bénéficie à la fois :

- du montant de l'avantage fiscal qui lui revient de droit sous forme de réduction d'impôt ou de déduction du montant des investissements de son résultat fiscal ;

- et de la part rétrocédée à l'exploitant de manière indirecte, à hauteur de ses droits dans le capital de l'entreprise exploitante.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit du fait de l'adoption, par l'Assemblée nationale, avec un avis défavorable de sa commission des finances et un avis favorable du Gouvernement, d'un amendement de notre collègue député Charles de Courson.

Il vise à empêcher les contribuables personnes physiques ou les entreprises de bénéficier d'une réduction d'impôt sur le revenu ou d'une déduction d'impôt sur les sociétés au titre de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer lorsque ces personnes physiques ou sociétés contrôlent l'entreprise qui exploite l'investissement faisant l'objet de la défiscalisation et lorsque le schéma de défiscalisation s'effectue dans le cadre d'un contrat de location.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La commission des finances de l'Assemblée nationale a donné un avis défavorable à l'adoption de l'amendement dont résulte cet article en raison des difficultés à expertiser le dispositif et à appréhender clairement ses conséquences pratiques.

En effet, il est courant que les dispositions de défiscalisation des investissements productifs en outre-mer soient utilisées par les entrepreneurs qui exploitent l'entreprise qui effectue l'investissement. Dans ce cas, la défiscalisation incite en effet les entrepreneurs à investir dans leur propre entreprise.

Même dans ces cas de figure, la défiscalisation peut ne pas être mise en oeuvre directement mais faire l'objet d'un contrat de location, ce qui permet aux entrepreneurs de faire participer à l'investissement d'autres investisseurs, qui bénéficient, comme eux, de l'avantage fiscal procuré par la défiscalisation.

Le risque de l'adoption du présent article est qu'il obligerait les contribuables qui exploitent une entreprises à effectuer leurs investissements directement, et non via un contrat de location, pour bénéficier de la défiscalisation. Or, les montages qui s'effectuent par des contrats de location visent à permettre à plusieurs investisseurs de participer au financement du même investissement.

Votre commission des finances vous propose un amendement visant à supprimer cet article, eu égard aux difficultés rencontrées pour appréhender pleinement les conséquences économiques que son adoption aurait sur les territoires ultramarins. Une réforme d'une telle ampleur de la défiscalisation des investissements productifs en outre-mer ne doit pas passer par l'adoption d'un amendement parlementaire à un projet de loi de finances rectificative de fin d'année. En outre, aucune évaluation de l'économie réalisée par l'adoption de cet amendement n'a été fournie par le Gouvernement.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 12 quater (nouveau) (Art. 199 terdecies-0 A du code général des impôts)  Recentrage de la réduction d'impôt sur le revenu « Madelin » sur les souscriptions en numéraire au capital de sociétés en amorçage, en démarrage ou en expansion

Commentaire : le présent article tend à resserrer le champ des entreprises éligibles à la réduction d'impôt sur le revenu dite « Madelin », qui seraient désormais uniquement les petites entreprises en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion.

I. LE DROIT EXISTANT

Aux termes de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 22 % des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital de sociétés.

Cette réduction d'impôt est incluse dans le plafonnement global des niches fiscales défini à l'article 200-0 A du même code.

A. LE RÉGIME ORDINAIRE DE LA RÉDUCTION « MADELIN »

1. Les investissements éligibles

Cet avantage fiscal est subordonné au respect, par la société bénéficiaire de la souscription, des conditions suivantes :

- les titres de la société ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé français ou étranger ;

la société a son siège social dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ;

- elle est soumise à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou y serait soumise dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France ;

- elle compte au moins deux salariés à la clôture de l'exercice qui suit la souscription ayant ouvert droit à la présente réduction ou un salarié si elle est soumise à l'obligation de s'inscrire à la chambre de métiers et de l'artisanat ;

- elle exerce une activité commerciale, industrielle, artisanale, libérale ou agricole, à l'exclusion des activités procurant des revenus garantis en raison de l'existence d'un tarif réglementé de rachat de la production, des activités financières, des activités de gestion de patrimoine mobilier et des activités immobilières109(*). De plus, l'entreprise ne doit pas exercer une activité de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil ;

- ses actifs ne sont pas constitués de façon prépondérante de métaux précieux, d'oeuvres d'art, d'objets de collection, d'antiquités, de chevaux de course ou de concours ou, sauf si l'objet même de son activité consiste en leur consommation ou en leur vente au détail, de vins ou d'alcools ;

- les souscriptions à son capital confèrent aux souscripteurs les seuls droits résultant de la qualité d'actionnaire ou d'associé, à l'exclusion de toute autre contrepartie notamment sous la forme de tarifs préférentiels ou d'accès prioritaire aux biens produits ou aux services rendus par la société ;

- elle doit être une petite et moyenne entreprise qui satisfait à la définition des petites et moyennes entreprises qui figure à l'annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission du 6 août 2008 déclarant certaines catégories d'aide compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité (Règlement général d'exemption par catégorie) ;

- elle n'accorde aucune garantie en capital à ses associés ou actionnaires en contrepartie de leurs souscriptions.

L'avantage fiscal trouve également à s'appliquer aux investissements dans des holdings ayant pour objet social exclusif de détenir des participations dans des sociétés éligibles, à condition que ces holdings :

- ne comptent pas plus de cinquante associés ou actionnaires ;

- aient exclusivement pour mandataires sociaux des personnes physiques ;

- et communiquent à chaque investisseur, avant la souscription de ses titres, un document d'information précisant notamment la période de conservation des titres pour bénéficier de l'avantage fiscal, les modalités prévues pour assurer la liquidité de l'investissement au terme de la durée de blocage, les risques de l'investissement et la politique de diversification des risques, les règles d'organisation et de prévention des conflits d'intérêt, les modalités de calcul et la décomposition de tous les frais et commissions, directs et indirects, ainsi que le nom du ou des prestataires de services d'investissement chargés du placement des titres.

2. Les plafonds de souscription

Selon les dispositions du II de l'article 199 terdecies-0 A précité, les versements ouvrant droit à la réduction d'impôt « Madelin » sont retenus dans la limite annuelle de 20 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et de 40 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune. Les réductions d'impôt associées s'élèvent donc respectivement à 4 400 euros et 8 800 euros par an.

Cependant, la fraction d'une année excédant, le cas échéant, les limites mentionnées au premier alinéa, ouvre droit à la réduction d'impôt dans les mêmes conditions au titre des quatre années suivantes.

B. LE « MADELIN AMORÇAGE »

Un plafond spécifique, codifié au II bis de l'article 199 terdecies-0 A précité, concerne les petites entreprises en amorçage.

Plus précisément, les souscriptions doivent concerner des sociétés :

- respectant l'ensemble des conditions précédemment énumérées ;

- employant moins de cinquante salariés et ayant réalisé un chiffre d'affaires annuel ou ayant un total de bilan inférieur à 10 millions d'euros au cours de l'exercice ;

- créées depuis moins de cinq ans ;

en phase d'amorçage, de démarrage ou d'expansion au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'Etat visant à promouvoir les investissements en capital-investissement dans les petites et moyennes entreprises (2006/ C 194/02) ;

- non qualifiables d'entreprises en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'Etat au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (2004/ C 244/02) et ne relevant pas des secteurs de la construction navale, de l'industrie houillère ou de la sidérurgie.

Les plafonds des versements retenus pour la réduction d'impôt sont alors portés respectivement à 50 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et à 100 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

En revanche, il est à noter qu'à l'inverse du régime « ordinaire », ces montants majorés ne sont pas reportables, lorsqu'ils sont dépassés, au titre des quatre années suivantes par le contribuable.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Nicolas Forissier, avec un avis de sagesse du Gouvernement, propose de supprimer le dispositif « Madelin ordinaire », concernant l'ensemble des PME, et de le remplacer par le « Madelin amorçage ».

Ainsi, les conditions supplémentaires d'éligibilité des entreprises à cette réduction d'impôt figurant au II bis de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts seraient « remontées » au I de l'article, qui définit le régime général du « Madelin ». En revanche, les plafonds de souscription s'appliquant au Madelin amorçage (soit 50 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés et 100 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune) seraient conservés. Il est donc proposé de modifier en ce sens le II de cet article 199 terdecies-0 A.

Par coordination les II bis et II ter du même article, désormais superfétatoires, seraient supprimés, et il serait procédé à un aménagement rédactionnel de conséquence du VI quinquies de cet article.

L'ensemble de ces dispositions s'appliqueraient aux versements effectués à compter du 1er janvier 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article est vertueux dans son principe.

En premier lieu, il devrait atténuer la charge de l'Etat associée à la réduction d'impôt « Madelin ». Le Gouvernement a estimé à 190 millions d'euros l'économie qui en résulterait pour les finances publiques. Ce chiffre repose cependant sur l'hypothèse d'un comportement constant des contribuables dans leurs choix d'investissements. Or, il est vraisemblable que les épargnants s'orientent davantage vers les entreprises en amorçage du fait de ces nouvelles dispositions, ce qui diminuerait le gain de l'Etat.

Néanmoins, une telle réorientation constituerait la deuxième vertu du dispositif proposé. En effet, plusieurs travaux ont montré que ce sont précisément ces entreprises qui ont le plus besoin de financement, le rapport du Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales (dit « Comité Guillaume ») ayant même estimé, en juin 2011, qu'en matière de dépenses fiscales relatives au capital-investissement dans les PME, « l'intervention de l'Etat n'est justifiée qu'en présence de défaillances de marché concernant principalement deux types d'entreprises : les entreprises qui présentent un niveau de risque très important en raison du caractère innovant de leur activité et les jeunes entreprises en phases d'amorçage ou les entreprises en phase d'expansion ».

Si la logique du présent article peut donc être suivie, toutes les conséquences de la suppression brutale du dispositif « Madelin » ordinaire n'ont peut-être pas été mesurées.

Cela semble particulièrement vrai pour les entreprises solidaires, définies à l'article L. 3332-17-1 du code du travail et agréées par l'autorité administrative. Entrent dans cette catégorie les entreprises dont les titres de capital, lorsqu'ils existent, ne sont pas admis aux négociations sur un marché réglementé et qui :

- soit emploient des salariés dans le cadre de contrats aidés ou en situation d'insertion professionnelle ;

- soit, si elles sont constituées sous forme d'associations, de coopératives, de mutuelles, d'institutions de prévoyance ou de sociétés dont les dirigeants sont élus par les salariés, les adhérents ou les sociétaires, remplissent certaines règles (définies par décret) en matière de rémunération de leurs dirigeants et salariés.

En outre, sont assimilés à ces entreprises les organismes dont l'actif est composé pour au moins 35 % de titres émis par des entreprises solidaires ou les établissements de crédit dont 80 % de l'ensemble des prêts et des investissements sont effectués en faveur des entreprises solidaires.

Selon les informations dont dispose votre rapporteure générale, la très grande majorité des entreprises solidaires ne respectent pas les nouveaux critères introduits par les députés (notamment la création depuis moins de cinq ans) alors même qu'au vu de leur modèle économique, la réduction d'impôt « Madelin » constitue pour elles une source de financement d'une très grande importance. Les députés l'avaient d'ailleurs eux-mêmes reconnu en proposant la suppression du plafond de minimis s'appliquant aux fonds que peuvent recueillir les entreprises solidaires au travers des dispositifs « Madelin » et « ISF-PME » (article 41 bis du projet de loi de finances pour 2012, qui entre d'ailleurs en contradiction avec les dispositions du présent article).

C'est pourquoi votre rapporteure générale propose que la restriction du champ de cette réduction d'impôt ne s'applique pas à ces entreprises.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 12 quinquies (nouveau)  (Art. 200 du code général des impôts)  Limitation de l'avantage fiscal consenti dans le cas des dons et des cotisations aux partis et groupements politiques

Commentaire : le présent article vise à limiter à 15 000 euros par an le montant des dons et des cotisations aux partis et groupements politiques ouvrant droit à réduction d'impôt sur le revenu.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 4 de la Constitution dispose que les partis politiques « concourent à l'expression du suffrage » et « se forment et exercent leur activité librement ».

Les partis et groupements politiques peuvent avoir accès à deux sources de financement : une aide publique provenant de l'Etat et des apports (sous forme de dons ou de cotisations) de la part de personnes physiques.

A. LE FINANCEMENT PUBLIC DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

Le montant des aides publiques aux partis et groupements politiques, inscrit en loi de finances initiale, est inchangé depuis 1995 : 40,15 millions d'euros répartis en deux fractions.

La première fraction de l'aide publique est ventilée proportionnellement au nombre de suffrages obtenus par les partis et groupements au 1er tour des dernières élections législatives, dès lors qu'ils ont atteint 1 % des suffrages.

La seconde fraction, limitée aux bénéficiaires de la première fraction, est partagée selon leur représentation parlementaire. Ces répartitions sont soumises aux conditions fixées par l'article 9 de la loi n° 88-227 du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique.

Sur ce montant total de 80,3 millions d'euros, l'enveloppe effectivement répartie depuis 2003 et jusqu'en 2007 ne s'élevait toutefois qu'à 73,3 millions d'euros. Une somme de 7 millions d'euros n'était en effet pas répartie au titre de la première fraction, en conséquence des sanctions prévues pour les partis n'ayant pas respecté les règles de parité fixées par la loi n° 2000-493 du 6 juin 2000 tendant à favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux110(*).

De ce point de vue, les élections législatives de 2007 ont conduit à une nouvelle répartition de l'aide publique et le montant effectivement réparti en 2011 s'est élevé à 74,9 millions d'euros (5,4 millions d'euros n'étant pas distribués au titre de la première fraction).

En 2011, 32 partis et groupements politiques ont été bénéficiaires de la première fraction de l'aide publique et 22 de la seconde fraction.

Dans son rapport d'activité pour 2010, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CNCCFP) s'est interrogée sur le phénomène des « micro-partis ». En effet, la moitié des formations politiques ayant déposé des comptes certifiés en 2009 présente des recettes inférieures à 22 336 euros. La Commission relevait notamment que « la création d'une structure politique qui se soumettra à la loi sur la transparence financière puis contribuera au financement d'une campagne électorale n'apparait pas être une démarche contraire à l'esprit de la loi. En revanche, faire entrer dans le champ de la loi une structure qui n'interviendra jamais dans le financement d'une campagne électorale, tout en faisant bénéficier ses membres de l'avantage fiscal, peut paraître moins légitime ».

B. LES DONS ET LES COTISATIONS DES PERSONNES PHYSIQUES

Au-delà de cette aide publique, les partis et groupements politiques peuvent également bénéficier de dons ou de cotisations de personnes physiques.

En application de l'article 11-4 de la loi précitée du 11 mars 1988, « les dons consentis par des personnes physiques dûment identifiées à une ou plusieurs associations agréées en qualité d'association de financement ou à un ou plusieurs mandataires financiers d'un même parti politique ne peuvent annuellement excéder 7 500 euros ».

De ce point de vue, en application de l'article 200 du code général des impôts (CGI), l'Etat finance indirectement la vie politique en accordant aux donateurs et aux cotisants un avantage fiscal pour les versements qu'ils effectuent au mandataire d'un parti (y compris les cotisations d'élus sous certaines conditions).

Plus précisément, cet avantage fiscal correspond à une réduction d'impôt sur le revenu égale à 66 % du montant des dons et cotisations versés.

La CNCCFP ne dispose pas de chiffres précis quant au montant exact de cette dépense fiscale, mais elle en estime néanmoins l'importance « entre la moitié et les deux tiers de l'aide publique directe »111(*).

En revanche, les personnes morales (à l'exception des partis ou groupements politiques) ne peuvent contribuer au financement des partis ou groupements politiques, ni en consentant des dons, sous quelque forme que ce soit, à leurs associations de financement ou à leurs mandataires financiers, ni en leur fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances, avec l'avis favorable du Gouvernement.

En complétant l'article 200 du CGI, il propose de limiter à 15 000 euros par an le montant des dons et des cotisations aux partis et groupements politiques ouvrant droit à réduction d'impôt sur le revenu.

Cette disposition entrera en vigueur au 1er janvier 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES DONS ET LES COTISATIONS : UNE PART SIGNIFICATIVE DES RESSOURCES DES PARTIS ET GROUPEMENTS POLITIQUES

En 2009, les recettes des partis et groupements politiques s'établissaient comme suit. Il est précisé que le tableau ci-dessous recense uniquement les formations politiques dont les produits ont été supérieurs à 1,5 million d'euros. Ces formations concentrent plus de 90 % des recettes de l'ensemble des partis politiques ayant déposé des comptes certifiés.

Les recettes des partis et groupements politiques en 2009

Source : CNCCFP

Il apparaît ainsi qu'en 2009 les cotisations des adhérents représentaient, pour ces formations politiques, 13 % de l'ensemble de leurs recettes, les contributions venant des élus s'élevaient à 20,1 % et les dons de personnes physiques à 8,4 %. Au total, ces trois catégories pesaient ainsi 41,5 % des recettes des principales formations politiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 (Art. 117 quater, 125 A, 125 C et 187 du code général des impôts)  Augmentation des taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicables aux revenus du capital (dividendes et intérêts)

Commentaire : le présent article tend à augmenter le taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable à certains revenus du capital - les dividendes et les intérêts - qui passerait de 19 % à 24 %.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE IMPOSITION AU BARÈME...

Aux termes de l'article 158 du code général des impôts (CGI), les intérêts et autres produits à taux fixe112(*) sont, en principe, passibles de l'impôt sur le revenu, établi selon un barème progressif113(*).

Il en est de même pour les dividendes, après application d'abattements définis aux 2° et 5° du 3 de l'article 158 précité, à savoir :

- un premier abattement de 40 % sur les revenus distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent ou soumises sur option à cet impôt, ayant leur siège dans un Etat de la Communauté européenne ou dans un Etat ou territoire ayant conclu avec la France une convention fiscale en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôt sur les revenus. Cet abattement est théoriquement destiné à éliminer la double imposition des bénéfices distribués par les entreprises ;

- un second abattement annuel de 1 525 euros pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, et de 3 050 euros pour les contribuables mariés soumis à une imposition commune.

B. ... AVEC LA POSSIBILITÉ D'OPTER POUR UN PRÉLÈVEMENT FORFAITAIRE LIBÉRATOIRE

Toutefois, les contribuables peuvent opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) au taux de 19 % pour certains revenus.

1. L'option du PFL pour les dividendes

Cette option est possible pour les dividendes :

- d'une part, du fait des dispositions de l'article 117 quater du code général des impôts, créé par la loi de finances pour 2008 (loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007). Comme cela a été montré dans le tome II du rapport général114(*) sur le projet de loi de finances pour 2012, par construction, du fait des abattements précités, ce prélèvement n'est profitable qu'à certains contribuables dont les revenus les situent dans la tranche marginale de 41 % de l'IR et percevant plus de 20 000 euros de dividendes115(*). Sous l'hypothèse d'un rendement du capital de 2 %, la mesure concerne des patrimoines investis en actions d'un minimum d'un million d'euros pour une personne seule ;

- d'autre part, l'article 187 du CGI prévoit une retenue à la source au taux de 19 % pour les dividendes ou revenus assimilés distribués à des personnes physiques qui ont leur domicile fiscal hors de France dans un Etat de l'Espace économique européen (EEE). Pour les autres pays, il s'élève à 25 %, voire à 50 % pour les Etats ou territoires non coopératifs au sens de l'article 238-0 A du code général des impôts. Ces taux peuvent être réduits par les conventions fiscales conclues par la France avec les différents Etats.

2. L'option du PFL pour les intérêts et assimilés

Cette option est également possible :

- pour les intérêts et revenus assimilés, aux termes de l'article 125 A du CGI. En l'absence d'abattement, les contribuables assujettis à l'impôt sur le revenu au taux marginal de 30 % ou de 41 % ont intérêt à opter pour le PFL ;

- pour la rémunération des sommes mises à la disposition d'une société par les personnes physiques qui en sont associées ou actionnaires, sous certaines conditions (article 125 C du même code).

D'autre part, il convient de signaler que, pour certains produits spécifiques, d'autres taux sont applicables, comme l'indique le tableau ci-après :

Prélèvements fiscaux sur les revenus patrimoniaux

NATURE DES PLACEMENTS

TAUX116(*) 

Placements à revenu fixe et bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie

§ Emprunts d'État.

§ Obligations et autres titres d'emprunt négociables.

§ Fonds salariaux. Comptes bloqués d'associés.

§ Titres de créances négociables : billets de trésorerie, certificats de dépôt, bons d'institutions financières spécialisées, bons des sociétés financières, bons à moyen terme négociables.

Produits encaissés en 2010.

19 %

Parts de fonds communs de créances (FCC).

Produits encaissés en 2010

19 %

Créances, dépôts, cautionnements, comptes courants d'associés.

Intérêts encaissés ayant couru :

 

> entre le 1.1.1990 et le 31.12.1994

35 %

> à compter du 1.1.1995

19 %

Plan d'épargne populaire (PEP).

> Retrait avant 8 ans (au moins 4 ans )

19 %

> Retrait après 8 ans

0 %

§ Bons du Trésor et assimilés, bons du Trésor sur formules, bons de la Caisse nationale de Crédit agricole, bons d'épargne des PTT ou de La Poste, bons émis par les groupements régionaux d'épargne et de prévoyance, bons à 5 ans du Crédit foncier de France.

§ Bons de caisse émis par des établissements de crédit.

Émis :

 

> entre le 1.1.1983 et le 31.12.1989

45 %

> entre le 1.1.1990 et le 31.12.1994

35 %

> à compter du 1.1.1995

19 %

Lorsque l'anonymat est demandé

60 %

NATURE DES PLACEMENTS

TAUX

Placements à revenu fixe et bons ou contrats de capitalisation et d'assurance-vie

Bons ou contrats de capitalisation et placements de même nature (assurance-vie).

Souscrits entre le 1.1.1983 et le 31.12.1989 pour une durée de :

 

> moins de 2 ans

45 %

> 2 à 4 ans

25 %

> 4 à 6 ans

15 %

> 6 ans et plus.

7,5 %

Souscrits depuis le 1.1.1990 pour une durée :

 

> de moins de 4 ans

35 %

> de 4 à 8 ans

15 %

> de 8 ans et plus

7,5 % 

Lorsque l'anonymat est demandé (quelle que soit la durée du contrat)

60 %

Plan d'épargne-logement (PEL).

Intérêts courus à compter du 12ème anniversaire du plan (ou de son échéance si plan ouvert avant le 1.4.1992)

19 %

Épargne solidaire.

Produits de placement à revenu fixe117(*) abandonnés au profit d'organismes d'intérêt général

5 %

Placements à revenu variable (dividendes)

Actions et parts de sociétés.

Dividendes éligibles à l'abattement de 40 %

19 %

Source : DGFiP

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose de passer de 19 % à 24 % le taux de droit commun du PFL pour les revenus perçus à compter du 1er janvier 2012. Cette augmentation concernerait :

- les dividendes distribués par les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés (IS) ou d'un impôt équivalent ayant leur siège dans un Etat de l'Union européenne ou dans un Etat ou territoire ayant conclu une convention d'assistance en matière de lutte contre la fraude fiscale (modification du premier alinéa du 1 du I de l'article 117 quater du CGI) ;

- les produits des obligations négociables et des titres participatifs (modification du premier alinéa du 1° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits des titres de créances négociables sur un marché réglementé et non susceptibles d'être cotés (modification du 1° bis du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits des bons et titres émis à compter du 1er janvier 1995, lorsque le bénéficiaire des intérêts autorise l'établissement payeur à communiquer son identité et son domicile fiscal à l'administration fiscale (modification du premier alinéa du 6° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits de placements courus à partir du 1er janvier 1995 (modification du 7° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits de parts émises par des fonds communs de créances ou les bonis de liquidation répartis par ces fonds (modification du 8° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les produits des bons et titres émis à compter du 1er janvier 1998, lorsque le souscripteur et le bénéficiaire ont autorisé l'établissement payeur à communiquer leur identité et leur domicile fiscal à l'administration fiscale (modification du premier alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A du CGI) ;

- les sommes mises à la disposition d'une société par les personnes physiques qui en sont associées ou actionnaires, sous certaines conditions (modification du I de l'article 125 C du CGI) ;

- les produits (précités) énumérés à l'article 125 A du CGI et distribués par des établissements situés dans un État membre de l'Union européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales (par renvoi aux dispositions de l'article 125 A du CGI dans l'article 125 D du CGI) ;

- et les dividendes distribués par les sociétés passibles de l'IS ou d'un impôt équivalent à des personnes ayant leur domicile fiscal dans un Etat membre de l'Union européenne ou un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance en matière de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales (modification du quatrième alinéa du 1 de l'article 187 du CGI).

Le Gouvernement estime le rendement de ces mesures à 600 millions d'euros, soit 350 millions d'euros pour les dividendes et 250 millions d'euros pour les produits à taux fixe.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des finances et avec un avis de sagesse du Gouvernement, a adopté un amendement :

portant à 21 % (au lieu de 24 %) le taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux dividendes (pour les résidents comme pour les non-résidents qui ont leur domicile fiscal hors de France dans un Etat membre de la Communauté européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ) afin que l'option pour le PFL conserve un intérêt objectif pour certains contribuables ;

- et, en parallèle, augmentant de cinq points les taux des prélèvements applicables à d'autres revenus patrimoniaux.

Seraient ainsi concernés par ce nouvel alourdissement :

- les intérêts d'obligations, titres participatifs et autres titres d'emprunts négociables émis avant le 1er janvier 1987 et les détenteurs de bons de caisses émis par les entreprises industrielles et commerciales (passage, selon la date d'émission, de 10 % à 15 % ou de 12 % à 17 %) ;

- et les revenus autres que les dividendes perçus par des non-résidents, visés à l'article 187 du code général des impôts. Le taux applicable serait porté de 25 % à 30 % dans le cas de droit commun, et de 50 % à 55 % lorsque ces produits sont payés dans un Etat ou territoire non coopératif au sens de l'article 238-0 A du même code.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE LOGIQUE DE RENFORCEMENT DE LA TAXATION PROPORTIONNELLE QUI NE PEUT ÊTRE SUIVIE

L'économie générale du présent article s'inscrit dans la continuité des choix gouvernementaux, qui privilégie systématiquement l'imposition proportionnelle des revenus patrimoniaux. En cas de besoin, c'est sur le taux des prélèvements que le Gouvernement agit, alors même que celui-ci frappe indistinctement tous les contribuables imposés au PFL, quel que soit le niveau de leurs revenus. Telle a déjà été la démarche suivie en loi de finances pour 2008 (passage du taux des PFL de 16 % à 18 %), puis en loi de finances pour 2011 (passage à 19 %).

L'augmentation proposée est cette fois très substantielle (cinq points).

Pour sa part, votre rapporteure générale ne souscrit pas à la logique du Gouvernement, qui consiste à accroître la proportionnalité de la fiscalité frappant les revenus patrimoniaux plutôt que d'améliorer la progressivité de notre système fiscal. Contrairement à ce qu'a indiqué Mme Valérie Pécresse, ministre du budget, le dispositif proposé ne consiste pas à faire en sorte que « la fiscalité des revenus du patrimoine soit la même que celle des revenus du travail »118(*). D'une part, on reste loin des taux des premières tranches d'imposition sur le revenu pour ce qui concerne les intérêts. D'autre part, pour les contribuables situés dans les tranches inférieures de l'IR (voire non imposés), c'est-à-dire pour l'épargne populaire, on s'éloigne au contraire des taux applicables à leurs revenus du travail.

De plus, le caractère injuste des mesures proposées est renforcé par le fait que de nombreux contribuables, sans doute souvent mal conseillés (voire non conseillés), recourent au prélèvement forfaitaire libératoire sans y avoir intérêt. Le tableau ci-après le fait bien apparaître pour ce qui concerne les dividendes :

Nombre de foyers ayant opté pour le PFL sur les dividendes par tranche d'imposition sur le revenu

Taux marginal d'imposition

Nombre de foyers

Montant déclaré en 2DA (en millions d'euros)

Produit correspondant en millions d'euros (18 %)

0 %

5 131

111

20

5,5 %

7 872

77

14

14 %

19 051

410

74

30 %

25 622

2 011

362

41 %

22 415

4 656

838

Total

80 091

7 264

1 308

Source : fichier exhaustif des déclarations des revenus de 2010 à la troisième émission

Comme cela a été indiqué précédemment, les contribuables n'étant pas imposés au taux marginal de 41 % sont, par définition, perdants dans cette opération - ceux de la tranche supérieure n'étant pas toujours gagnants. Pourtant, en 2010, 57 676 contribuables relevant d'une des quatre premières tranches du barème ont opté pour le PFL alors qu'ils n'y avaient pas intérêt. Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, dans sa propre analyse du présent article119(*), a lui-même relevé, en se fondant sur les revenus de 2009, que 43 409 foyers sur les 63 234 qui avaient alors opté pour le PFL dividendes l'avaient fait à tort.

S'agissant des intérêts et revenus assimilés, l'analyse est plus simple puisque les contribuables relevant des deux tranches d'imposition les plus élevés gagnent à opter pour le PFL, à l'inverse des autres contribuables. Or, là aussi, de nombreux foyers (plusieurs millions) effectuent un choix qui ne leur est pas profitable du point de vue de l'impôt acquitté, comme le montre le tableau ci-après :

Nombre de foyers ayant opté pour le PFL sur les intérêts et assimilés par tranche d'imposition sur le revenu

Taux marginal d'imposition

Nombre de foyers

Montant déclaré en 2DA (en millions d'euros)

Produit correspondant en millions d'euros (18 %)

0 %

833 281

372

67

5,5 %

1 660 226

790

142

14 %

3 117 517

1 799

324

30 %

1 449 014

1 738

313

41 %

232 006

776

140

Total

7 292 044

5 475

986

Source : fichier exhaustif des déclarations des revenus de 2010 à la troisième émission

Ce sont donc plus de 5,6 millions de foyers qui gagneraient à l'imposition systématique de ces revenus au barème.

Le même constat figurait d'ailleurs en annexe du rapport de Philippe Marini sur les niches fiscales120(*). En réponse au questionnaire qu'il lui avait adressé, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie avait indiqué (sur la base des revenus 2009) :

- d'une part, que les revenus patrimoniaux dans leur ensemble (hors plus-values immobilières) représentaient 18,1 milliards d'euros, réparties comme indiqué dans le tableau ci-après ;

Montants cumulés des différents revenus du patrimoine (revenus 2009)

Type de revenus imposés aux PFL et aux taux de 19% (PV)

(les données ne permettent pas prendre en compte les PVI)

Montants

(en M€)

Revenus des actions et parts soumis au prélèvement libératoire de 18% (ligne 2DA de la 2042)

5 229

Produits d'assurance-vie et de capitalisation soumis au prélèvement libératoire de 7,5%

(ligne 2DH de la 2042)

802

Produits de placement soumis aux prélèvements libératoires autres que ceux indiqués lignes 2DA et 2DH

(ligne 2EE de la 2042)

6 194

Plus-values, gains en capital et profits divers sur valeurs mobilières et assimilés

(ligne 3 VG de la 2042 et lignes du bloc 3 de la 2042C)

4 805

Plus-values des professions non salariées (revenus agricoles)

(lignes concernées de la 2042 C)

93

Plus-values des professions non salariées (revenus industriels et commerciaux)

(lignes concernées de la 2042 C)

571

Plus-values des professions non salariées (revenus non commerciaux)

(lignes concernées de la 2042 C)

446

Ensemble

18 139

Source : DGFiP

- d'autre part, que la très grande majorité des contribuables seraient gagnants en cas de suppression des prélèvements forfaitaires libératoires, alors même que cette opération serait, à terme, bénéfique pour les finances publiques. Cet apparent paradoxe illustre bien les très fortes inégalités qui existent en matière de répartition du patrimoine. Le tableau suivant résume ces constats.

Impact d'une éventuelle suppression des prélèvements forfaitaires libératoires sur les revenus patrimoniaux (sur la base des revenus 2009)

Nombre de contribuables concernés par la mesure

Nombre de contribuables perdants

Surplus d'imposition des contribuables perdants (en millions d'euros)

Nombre de contribuables gagnants

Perte de recettes résultant des contribuables gagnants (en millions d'euros)

Surplus d'imposition total (en millions d'euros)

Nombre de contribuables non impactés

8 055 574

2 381 414

1 944

5 667 821

- 314

1 630

6 339

Source : DGFiP

B. LE DISPOSITIF EN TROMPE L'oeIL INTRODUIT PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale n'est pas satisfaisant sur deux points :

- d'une part, il impose un effort moindre aux contribuables percevant des dividendes, ce qui ne saurait se justifier en termes d'équité ;

- d'autre part, la portée réelle des mesures de compensation qu'il a introduite est très incertaine. Interrogé par votre rapporteure générale, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie n'a été en mesure d'indiquer ni la proportion des non-résidents qui échapperait à l'augmentation envisagée du fait de l'existence d'une convention fiscale contenant des clauses contraires, ni le rendement attendu par l'Etat.

Il s'agit donc d'un mécanisme dont les effets réels restent très flous et qui, par rapport à la version initiale du présent article, se traduirait probablement par une moindre taxation des revenus patrimoniaux.

C. LA DÉMARCHE DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES : AMÉLIORER LA PROGRESSIVITÉ DE L'IMPOSITION DES REVENUS DU PATRIMOINE

Votre rapporteure générale ne partage pas la logique sur laquelle repose le présent article et considère, au contraire, qu'il importe d'engager dès à présent un mouvement vers le retour au barème de l'IR des revenus patrimoniaux.

Comme cela a été montré, cette évolution se traduirait, une fois absorbée l'année de décalage de trésorerie qui en résulterait, par :

- une plus grande équité ;

- un gain pour les finances publiques ;

- et un nombre de contribuables « gagnants » nettement supérieur à celui des contribuables « perdants » - ces derniers étant, par construction, les plus aisés.

En cohérence avec la démarche suivie lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2012121(*), il convient donc d'engager ce mouvement en supprimant dès à présent l'option pour le prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux dividendes.

Toutefois, en cette période budgétaire tendue, il faut tenir compte du décalage de trésorerie créé, la première année d'application, par cette suppression, l'impôt sur le revenu étant acquitté l'année suivant la perception desdits revenus, à l'inverse du prélèvement à la source. De l'ordre de 990 millions d'euros pour les dividendes, ce décalage s'élèverait à environ 4 milliards d'euros si les intérêts étaient également concernés, ce qui n'est pas compatible avec l'équilibre budgétaire de l'année 2012.

Dans cette optique responsable, il convient donc d'accepter les augmentations des taux des prélèvements sur les intérêts et revenus assimilés proposées par le présent article, et de les considérer comme un premier pas vers le retour au barème.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 13 bis (nouveau) (Art. L. 225-209, L. 225-209-2 [nouveau], L. 225-211 et L. 225-214 du code de commerce)  Modalités du rachat d'actions pour les sociétés non cotées

Commentaire : le présent article autorise les sociétés non cotées à racheter leurs propres actions.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 225-206 du code de commerce pose le principe selon lequel « est interdite la souscription par la société de ses propres actions, soit directement, soit par une personne agissant en son nom propre mais pour le compte de la société ».

Les articles L. 225-207 à L. 225-217 du même code prévoient toutefois des dérogations à ce principe.

Toutes les sociétés, cotées ou non cotées, sont autorisées à racheter leurs propres actions dans deux cas :

- lorsque leurs assemblées générales ont décidé une réduction de capital non motivée par des pertes, elles peuvent autoriser le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, à acheter un nombre déterminé d'actions pour les annuler (article L. 225-207) ;

- lorsqu'elles font participer leurs salariés à leurs résultats par attribution d'actions gratuites (ou par option d'achats d'actions) ou dans le cadre d'un plan d'épargne salariale, elles peuvent, à cette fin, racheter leurs propres actions. Les actions doivent être attribuées ou les options doivent être consenties dans le délai d'un an à compter de l'acquisition (articles L. 225-208 et L. 225-209).

En dehors de ces deux cas, le code de commerce prévoit des règles spécifiques pour le rachat d'actions par les sociétés cotées sur un marché réglementé (Euronext) d'une part, et par les sociétés cotées sur un système multilatéral de négociation organisé (Alternext), sous la surveillance de l'Autorité des marchés financiers (AMF).

L'article L. 225-209 du code de commerce prévoit que « l'assemblée générale d'une société dont les actions sont admises aux négociations sur un marché réglementé peut autoriser le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, à acheter un nombre d'actions représentant jusqu'à 10 % du capital de la société ». Cette autorisation est donnée pour une durée qui ne peut être supérieure à 18 mois. Il est possible d'annuler les actions ainsi rachetées dans la limite de 10 % du capital sur une période de 24 mois (« relution » par annulation), ce qui permet d'augmenter le bénéfice par action. Le rachat d'actions est également pratiqué en vue de les utiliser en paiement ou en échange lors d'une opération de croissance externe (fusion, scission ou apport) ou pour favoriser la liquidité du titre.

L'article 37 de la loi de modernisation de l'économie (LME) du 4 août 2008 a autorisé le rachat d'actions pour les sociétés cotées sur des marchés non réglementés dans le seul objectif de liquidité. Ainsi, l'article L. 225-209-1122(*) du code de commerce autorise l'assemblée générale d'une société cotée « sur un système multilatéral de négociation qui se soumet aux dispositions législatives et réglementaires visant à protéger les investisseurs contre les opérations d'initiés, les manipulations de cours et la diffusion de fausses informations » (Alternext), à racheter ses propres actions, dans la limite de 10 % du capital, « aux seules fins de favoriser la liquidité des titres de la société ».

Dans tous les cas de figure, l'article 225-210 du même code prévoit qu'une société ne peut posséder, directement ou indirectement, plus de 10 % du total de ses propres actions. Au surplus, l'acquisition d'actions de la société ne peut avoir pour effet d'abaisser les capitaux propres à un montant inférieur à celui du capital augmenté des réserves non distribuables. La société doit disposer de réserves, autres que la réserve légale, d'un montant au moins égal à la valeur de l'ensemble des actions qu'elle possède. Les actions possédées par la société ne donnent pas droit aux dividendes et sont privées de droits de vote.

Enfin, l'article L. 225-211 du même code dispose que des registres des achats et des ventes effectués doivent être tenus par la société ou par la personne chargée du service de ses titres. Le conseil d'administration ou le directoire, selon le cas, doit indiquer, dans le rapport annuel, le nombre des actions achetées et vendues au cours de l'exercice, les cours moyens des achats et des ventes, le montant des frais de négociation, le nombre des actions inscrites au nom de la société à la clôture de l'exercice et leur valeur évaluée au cours d'achat, ainsi que leur valeur nominale pour chacune des finalités, le nombre des actions utilisées, les éventuelles réallocations dont elles ont fait l'objet et la fraction du capital qu'elles représentent.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues députés Nicolas Forissier, Olivier Carré, Arlette Grosskost, Alain Joyandet et Jean-François Mancel, l'Assemblée nationale a adopté le présent article, avec l'avis favorable du Gouvernement et sous-amendé par la commission des finances, tendant à autoriser les sociétés non cotées à racheter leurs propres actions et à en fixer le régime.

Le présent article insère un nouvel article L. 225-209-2 au sein du code de commerce (alinéas 1 à 19) tendant à permettre que l'assemblée générale ordinaire d'une société non cotée puisse autoriser le conseil d'administration ou le directoire à acheter les actions de la société dans trois cas :

- afin d'attribuer, dans l'année de leur rachat, des actions à leurs salariés, notamment dans le cadre de la participation ou d'un plan d'épargne salariale ;

- d'échanger, dans les deux ans de leur rachat, des actions dans le cadre d'une opération de croissance externe ;

- de céder, dans les cinq ans de leur rachat, des actions à des actionnaires de la société « qui manifesteraient à la société l'intention de les acquérir à l'occasion d'une procédure de mise en vente organisée par la société elle-même dans les trois mois qui suivent chaque assemblée générale ordinaire annuelle » ; il s'agit alors de faciliter la transmission d'actions, notamment dans les groupes familiaux, entre les actionnaires existants.

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, l'Assemblée nationale a adopté quatre sous-amendements, dont deux de coordination, avec l'avis favorable du Gouvernement.

Le premier d'entre eux précise notamment que le nombre d'actions acquises par la société ne peut excéder 10 % du capital en cas d'attribution aux salariés ou de rachat-vente à d'autres actionnaires. Le seuil est limité à 5 % en cas d'opération de croissance externe. Le texte initial du présent article prévoyait un seuil de 10 % pour toutes les opérations.

Un deuxième sous-amendement prévoit que « le prix des actions rachetées est acquitté au moyen d'un prélèvement sur les réserves dont l'assemblée générale a la disposition », c'est-à-dire les bénéfices distribuables. La société qui rachète ses propres actions est contrainte de le faire avec ses propres bénéfices et non par endettement ou par ponction sur sa trésorerie. La disposition a la vertu de mettre les actionnaires face à leurs responsabilités : si la société rachète ses propres actions, elle distribuera moins de bénéfices.

Le nouvel article L. 225-209-2 dispose également que :

- l'assemblée générale ordinaire précise les finalités de l'opération. Elle définit le nombre maximum d'actions, le prix ou les modalités de fixation du prix ainsi que la durée de l'autorisation, qui ne peut excéder douze mois (alinéa 10) ;

- les actions rachetées à défaut d'avoir été utilisées pour l'une des finalités et dans les délais prévus sont annulées de plein droit (alinéa 12) ;

- l'assemblée générale ordinaire statue « au vu d'un rapport d'un expert indépendant [...] et sur un rapport spécial des commissaires aux comptes faisant connaître leur appréciation sur les conditions de fixation du prix d'acquisition » (alinéa 13) ;

le prix des actions ne peut, à peine de nullité, être supérieur à la valeur la plus élevée, ni inférieur à la valeur la moins élevée figurant dans le rapport d'évaluation de l'expert indépendant (alinéa 14) ;

- le conseil d'administration peut déléguer au directeur général - ou le directoire à son président - les pouvoirs nécessaires pour réaliser ces opérations (alinéa 15) ;

les commissaires aux comptes présentent à l'assemblée ordinaire annuelle un rapport spécial sur les conditions dans lesquelles les actions ont été rachetées et utilisées au cours du dernier exercice clos (alinéa 16) ;

- les actions rachetées peuvent être annulées dans la limite de 10 % du capital de la société par périodes de vingt-quatre mois (alinéa 17) ;

- par dérogation, les actions rachetées mais non utilisées peuvent, sur décision de l'assemblée générale ordinaire, être utilisées pour une autre des finalités prévues par l'article (alinéa 18).

L'article L. 225-209-2 précise que « en aucun cas, ces opérations ne peuvent porter atteinte à l'égalité des actionnaires » (alinéa 19).

Les alinéas 20 à 22 effectuent des coordinations avec les autres dispositions du code de commerce.

Le II. du présent article indique que « le 6° de l'article 112 du code général des impôts s'applique aux rachats d'actions opérés en application de l'article L. 225-209-2 du code de commerce » (alinéa 23).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UN CAVALIER BUDGÉTAIRE

A la lecture de l'article 34 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF), il apparaît très douteux que le présent article relève du champ des lois de finances.

Il pourrait bien évidemment être opposé à cet argument le fait que le présent article comporte une disposition fiscale ainsi rédigée : « Le 6° de l'article 112 du code générale des impôts [CGI] s'applique aux rachats d'actions opérés en application de l'article L. 225-209-2 du code de commerce ».

Or l'article 112 du CGI précise que « ne sont pas considérés comme revenus distribués : [...]

« 6° les sommes ou valeurs attribuées aux actionnaires au titre de rachat de leurs actions, lorsque ce rachat est effectué dans les conditions prévues aux articles L. 225-208 ou L. 225-209 à L. 225-212 du code de commerce ».

Autrement dit, la disposition fiscale du présent article énonce une évidence en forme de pléonasme en indiquant que la loi fiscale applicable s'applique. Sa portée normative semble donc incertaine si ce n'est totalement inexistante !

La proposition de loi relative à la simplification du droit et à l'allègement des démarches administratives, dite « Warsmann IV », en cours d'examen devant le Sénat, semble un véhicule plus approprié pour ce type de dispositions. D'ailleurs, son article 12 bis prévoit un élargissement des possibilités de rachats d'actions pour les sociétés cotées sur Alternext.

B. UN DISPOSITIF À L'OPPORTUNITÉ DISCUTABLE

1. Le Gouvernement n'avait pas souhaité l'inscrire dans la loi de régulation bancaire et financière

Durant l'été 2010, le Haut comité de Place avait procédé à une consultation publique relative à la possibilité d'étendre le rachat d'actions aux sociétés non cotées.

Le document de consultation indiquait que « l'extension de la procédure de rachat d'actions des sociétés non cotées présente cependant plusieurs risques :

« - aucun dispositif de contrôle de l'Autorité des marchés financiers n'est prévu pour les entreprises non cotées qui échappent ainsi aux dispositions relatives aux opérations d'initiés, aux fausses informations ou aux manipulations de cours ;

« - en l'absence de cotation, la valorisation des titres sera particulièrement délicate et pourrait conduire à des abus ;

« - elle pourrait remettre en question le principe d'égalité des actionnaires : pour les sociétés cotées, les actionnaires qui souhaitent céder leurs titres ont toujours la possibilité de le faire lorsque les actions sont admises aux négociations sur un marché organisé. La situation est différente pour les sociétés pour lesquelles il n'existe pas de marché : le fait pour certains actionnaires de pouvoir céder leurs titres plutôt que d'autres pourrait constituer une rupture d'égalité ».

A l'issue de cette consultation, le Gouvernement avait choisi de ne pas présenter cette proposition lors de l'examen de la loi de régulation bancaire et financière.

Votre rapporteure générale s'interroge par conséquent sur les raisons pour lesquelles le Gouvernement a donné un avis favorable au présent article sachant qu'il est la copie quasi-conforme du texte mis en consultation.

2. De fortes incertitudes sur le maintien de l'égalité entre les actionnaires

Le présent article comprend une disposition originale permettant le rachat-revente d'actions aux actionnaires déjà présents dans la société. Elle pourrait être comparée aux rachats d'actions par les sociétés cotées destinés à assurer la liquidité de leur titre.

Plus fondamentalement, elle vise aussi soit à faire entrer des actionnaires dans le capital sans dilution des autres actionnaires (c'est-à-dire sans procéder à une augmentation de capital) ou bien à « fluidifier la circulation des actions entre actionnaires, notamment en cas de déséquilibre temporaire entre l'offre et la demande d'actions »123(*). Ce dernier point semble tout particulièrement s'adresser aux groupes familiaux qui souhaitent que la structure de l'actionnariat demeure familiale.

Par là, le présent article touche au coeur du pouvoir dans une société par actions. A ce titre, il est d'autant plus regrettable qu'il comporte moins de garanties en termes d'égalité de traitement entre les actionnaires que le texte proposé à la consultation en août 2010.

Ce dernier comportait la disposition suivante : « lorsque la société a décidé de procéder à l'achat de ses propres actions [...], elle fait cette offre d'achat à tous les actionnaires, selon des modalités précisées par décret en Conseil d'Etat. Si les actions présentées à l'achat excèdent le nombre d'actions à acheter, il est procédé, pour chaque actionnaire vendeur, à une réduction proportionnelle au nombre d'actions dont il justifie être propriétaire ou titulaire ».

Cette règle stricte est remplacée, dans le présent article, par la mention, fort peu normative : « en aucun cas, ces opérations ne peuvent porter atteinte à l'égalité des actionnaires ». En réalité, il s'agit d'un renvoi implicite à l'article L. 823-11 du code de commerce qui dispose que « les commissaires aux comptes s'assurent que l'égalité a été respectée entre les actionnaires, associés ou membres de l'organe compétent ».

Il ne s'agit plus que d'un contrôle a posteriori et rien n'est dit quant aux réparations apportées par la société aux actionnaires éventuellement lésés (nullité de l'opération ou attribution de dommages-intérêts).

Ainsi, le présent article apparaît insuffisamment protecteur de l'égalité de traitement des actionnaires alors que, s'agissant notamment des groupes familiaux, la transmission des actions peut soulever de vives tensions entre actionnaires.

3. Les contraintes de la cotation sont également justifiées par l'octroi d'avantages spécifiques

Lors de la présentation de l'amendement portant le présent article additionnel, notre collègue député Nicolas Forissier expliquait que les sociétés non cotées « ont choisi de ne pas aller en Bourse, pour ne pas être soumises à des fonds de pension étrangers et à une certaine incertitude quant à leur capital ».

Effectivement, lorsqu'une entreprise choisit de se faire coter, elle accepte de multiples contraintes - légitimes - qui sont d'ordre comptable, juridique ou financière. Ces contraintes sont aussi le gage de la transparence et de l'intégrité du marché.

Pour l'entreprise, ces sujétions doivent être équilibrées par les avantages spécifiques de la cotation.

En particulier, le législateur a d'autant plus autorisé le rachat de leurs propres actions que les sociétés se soumettent à des obligations de plus en plus fortes. A ce jour, les entreprises cotées sur Euronext bénéficient des plus grandes facultés de rachat d'actions, suivies ensuite par les sociétés cotées sur Alternext et enfin par les sociétés non cotées.

L'assimilation des sociétés cotées et non cotées doit donc être regardée avec la plus grande circonspection car les secondes ne se plient à toutes les obligations auxquelles sont soumises les premières - comme le rappelait d'ailleurs le document de consultation cité précédemment.

On ne peut attribuer aux sociétés non cotées des avantages équivalents en termes de négociation d'actions, sans disposer de la contrepartie liée au caractère « public » et transparent de la cotation.

A coté de l'égalité entre les actionnaires, il convient également d'être attentif à l'égalité entre les entreprises de sorte que la puissance publique leur garantisse d'égales conditions de concurrence et opportunités de développement.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 ter (nouveau)   Exonération de taxation des plus-values immobilières pour les anciennes résidences principales de contribuables désormais hébergés en maison de retraite

Commentaire : le présent article tend à exonérer de taxation sur les plus-values les anciennes résidences principales des personnes entrées en maison de retraite (et les adultes handicapés) dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds, si la vente a lieu dans un délai maximum de deux ans après l'entrée dans l'établissement d'hébergement.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté à l'initiative de nos collègues députés Arlette Grosskost et Michel Diefenbacher avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il vise à exonérer de toute taxation sur les plus-values immobilières les immeubles « qui ont constitué la résidence principale du cédant et n'ont fait l'objet depuis lors d'aucune occupation, lorsque ce dernier est désormais résident d'un établissement mentionné au 6° ou au 7° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, si, au titre de l'avant-dernière année précédant celle de la cession, il n'est pas passible de l'impôt de solidarité sur la fortune et n'a pas un revenu fiscal de référence excédant la limite prévue au II de l'article 1417, et si la cession intervient dans un délai inférieur à deux ans suivant l'entrée dans l'établissement. »

Le Gouvernement s'est dans un premier temps fermement opposé à son adoption, avant de l'accepter sous réserve d'une modification raccourcissant de trois ans à deux ans le délai maximum séparant l'entrée en maison de retraite de la vente de l'immeuble durant lequel le principe de l'exonération est maintenu.

Les auteurs de l'amendement ont justifié ce dispositif par le fait qu'une personne âgée ayant quitté son logement principal pour une maison de retraite médicalisée, peut décider de vendre sa maison pour couvrir les frais de résidence et qu'elle est soumise, si la cession n'a pas lieu dans un délai maximal d'un an après l'entrée en maison de retraite124(*), au régime de taxation des plus-values immobilières.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale ne vise pas exclusivement les personnes âgées hébergées dans des maisons de retraite125(*). Il bénéficie également aux adultes handicapés hébergés dans « les établissements et les services, y compris les foyers d'accueil médicalisé, qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l'insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert » (7° de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles).

Les plafonds de ressources mentionnés par le dispositif excluent du bénéfice de l'exonération les contribuables assujettis à l'impôt de solidarité sur la fortune et ceux dont les revenus sont inférieurs au seuil permettant de bénéficier des abattements d'impôts locaux, qui est actuellement de 23 572 euros pour la première part de quotient familial.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale partage l'objectif consensuel poursuivi par le présent article qui vise à exonérer les plus-values résultant de la vente des anciennes résidences principales de personnes âgées ou des adultes handicapés, entrés depuis moins de deux ans dans un établissement d'hébergement.

Elle observe que si ce dispositif constitue effectivement une nouvelle dérogation aux nouvelles règles de taxation des plus-values immobilières qui doivent entrer en vigueur au 1er février 2012, son périmètre est strictement encadré et son bénéfice limité aux personnes à faibles ressources et disposant d'un patrimoine inférieur au seuil de l'ISF.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 quater (nouveau)   Report de plus-values en cas d'échange de biens immobiliers avec l'Etat ou une collectivité publique

Commentaire : le présent article institue un dispositif de report de plus-values en cas d'échange de biens immobilier avec l'Etat ou une collectivité publique

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de notre collègue député Olivier Dassault adopté avec l'avis favorable du Gouvernement et du rapporteur général de la commission des finances.

Il tend à insérer un nouvel article 238 octies C dans le code général des impôts mettant en place un mécanisme permettant de ne pas imposer immédiatement les plus-values dégagées lors de l'échange d'un bien immobilier avec l'Etat, une collectivité territoriale, un établissement public de coopération intercommunale compétent ou un établissement public ou une association mentionnés aux chapitres Ier, II et IV du titre II du livre III du code de l'urbanisme126(*).

Il institue, à cet effet, pour ces plus-values, un double dispositif d'étalement d'imposition ou de report, selon qu'elles sont affectées à des biens amortissables ou non.

Le bénéfice de ce mécanisme est soumis à trois conditions :

- le ou les biens remis et reçus lors de l'échange ont la nature de biens immobiliers, bâtis ou non bâtis, ou de droits portant sur un immeuble ;

- le ou les biens remis lors de l'échange sont affectés par l'Etat, la collectivité territoriale ou l'établissement public ou l'association mentionnés au premier alinéa à la réalisation d'ouvrages d'intérêt collectif ;

- en cas de versement d'une soulte par l'une ou l'autre partie, celle-ci ne dépasse ni 10 % de la valeur vénale des biens ou droits remis à l'échange, ni le montant de la plus-value réalisée lors de l'échange.

Selon l'auteur de l'amendement, ce dispositif vise à favoriser certaines opérations telles que « la création d'espaces affectés à l'usage direct du public (comme, par exemple, des espaces verts) qui nécessite l'acquisition de biens fonciers et immobiliers par une personne publique (Etat, collectivités territoriales, établissements publics d'aménagement foncier, etc.) auprès d'entreprises, cette acquisition étant parfois effectuée sous la forme d'un échange de biens immobiliers qui ne donne, par hypothèse, pas lieu à versement de liquidités. »

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale n'a pas été convaincue, notamment en prenant en considération les arguments échangés lors des débats de l'Assemblée nationale, de l'urgence à instituer un tel dispositif d'échange de biens immobiliers entre une entreprise et une collectivité ou un établissement publics.

Les conditions de l'examen dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative ne permettent pas de réaliser une expertise approfondie qui écarterait de façon certaine tout effet d'aubaine ou d'évitement de l'impôt, dans le domaine de la gestion de l'immobilier de l'Etat et des collectivités publiques, où toutes les précautions doivent être prises pour garantir les intérêts publics.

Décision de la commission : votre commission vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 quinquies (nouveau) (Art. L. 214-31 du code monétaire et financier)  Aménagement du régime des fonds d'investissement de proximité (FIP)

Commentaire : le présent article tend à porter à quatre (au lieu de trois) le nombre de régions limitrophes dans lesquelles doivent se situer les entreprises au capital desquels les FIP doivent investir 60 % de leurs actifs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉFINITION DES FONDS D'INVESTISSEMENT DE PROXIMITÉ (FIP)

Les fonds d'investissement de proximité (FIP) constituent une catégorie particulière de fonds communs de placement à risques (FCPR). Ils sont définis à l'article L. 214-31 du code monétaire et financier.

Pour être qualifié de FIP, un FCPR doit avoir son actif constitué, pour 60 % au moins, de titres financiers, parts de société à responsabilité limitée et avances en compte courant, dont au moins 20 % dans de nouvelles entreprises exerçant leur activité ou juridiquement constituées depuis moins de huit ans, émis par des sociétés ayant leur siège dans un Etat membre de l'Union européenne ou dans un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale, qui sont soumises à l'impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ou en seraient passibles dans les mêmes conditions si l'activité était exercée en France, et qui remplissent les conditions suivantes :

exercer leurs activités principalement dans des établissements situés dans la zone géographique choisie par le fonds et limitée à trois régions limitrophes au plus, ou, lorsque cette condition ne trouve pas à s'appliquer, y avoir établi leur siège social. Le fonds peut également choisir une zone géographique constituée d'un ou de plusieurs départements d'outre-mer ainsi que de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin ;

- répondre à la définition des petites et moyennes entreprises figurant à l'annexe I au règlement (CE) n° 800/2008 de la Commission européenne du 6 août 2008, déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché commun en application des articles 87 et 88 du traité instituant la Communauté européenne127(*) (règlement général d'exemption par catégorie) ;

- ne pas avoir pour objet la détention de participations financières, sauf à détenir exclusivement des titres donnant accès au capital de sociétés dont l'objet n'est pas la détention de participations financières et qui répondent aux conditions d'éligibilité dans le quota des FIP ;

- respecter les conditions « anti-abus » (notamment en matière d'activités et de composition des actifs) introduites en loi de finances pour 2011 sur les entreprises éligibles à « ISF-PME »128(*) ;

- compter au moins deux salariés ;

- et ne pas avoir procédé au cours des douze derniers mois au remboursement, total ou partiel, d'apports.

Sont également éligibles à ce quota d'investissement de 60 %, dans la limite de 20 % de l'actif du fonds, les titres de sociétés cotées sur un marché réglementé d'un Etat membre de l'Union européenne ou d'un autre Etat partie à l'accord sur l'Espace économique européen, émis par des sociétés dont la capitalisation boursière est inférieure à 150 millions d'euros, sous réserve que la société émettrice réponde aux conditions mentionnées à l'exception de celle tenant à la non-cotation, et n'ait pas pour objet la détention de participations financières.

Parmi les autres conditions que doivent respecter les FIP, il convient de relever que leurs parts ne peuvent pas être détenues :

- à plus de 20 % par un même investisseur ;

- à plus de 10 % par un même investisseur personne morale de droit public ;

- à plus de 30 % par des personnes morales de droit public prises ensemble.

B. LES AVANTAGES FISCAUX LIÉS À LA SOUSCRIPTION DANS DES FIP

Les souscriptions à des FIP ouvrent droit à des avantages fiscaux, tant en matière d'impôt sur le revenu (IR) qu'en matière d'impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

1. En matière d'impôt sur le revenu

Aux termes du VI bis de l'article 199 terdecies-0 A du code général des impôts, les contribuables domiciliés fiscalement en France peuvent bénéficier d'une réduction de leur impôt sur le revenu égale à 22 % des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire de parts de FIP s'ils prennent l'engagement de conserver les parts de fonds, pendant cinq ans au moins à compter de leur souscription129(*).

Les versements sont retenus, après imputation des droits ou frais d'entrée, dans les limites annuelles de 12 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs ou divorcés, et de 24 000 euros pour les contribuables mariés soumis à imposition commune.

2. En matière d'impôt de solidarité sur la fortune

Selon les dispositions du III de l'article 885-0 V bis du même code, le redevable peut imputer sur l'impôt de solidarité sur la fortune 50 % du montant des versements effectués au titre de souscriptions en numéraire aux parts de FIP.

Les conditions à respecter sont les mêmes que celles qui concernent l'IR.

Cet avantage fiscal ne peut être supérieur à 18 000 euros par an.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Olivier Carré et Louis Giscard d'Estaing, avec un avis de sagesse du Gouvernement, propose de modifier la définition des FIP en portant à quatre le nombre de régions limitrophes dans lesquelles les sociétés éligibles au quota de 60 % de ces fonds doivent exercer leurs activités principales ou avoir leur siège.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale ne partage pas l'analyse de l'Assemblée nationale, l'extension du nombre de régions dans lesquelles les FIP peuvent investir apparaissant contradictoire avec la notion même de proximité.

Si ces véhicules relativement peu lisibles ne parviennent réellement pas à atteindre le but qui justifie leur création (c'est-à-dire financer l'économie au plus proche des territoires), il serait sans doute plus pertinent de s'interroger sur leur existence plutôt que d'assouplir indéfiniment les critères qu'ils sont censés respecter.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose de supprimer cet article.

ARTICLE 13 sexies (nouveau) (Art. L.137-11-1 du code de la sécurité sociale et art. 83 du code général des impôts)  Révision des modalités de calcul de la contribution des bénéficiaires des retraites dites « chapeaux »

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, tend à instaurer un barème à taux marginaux de taxation des « retraites chapeaux », un nouveau taux d'imposition de 21 % pour la part des rentes supérieures à 24 000 euros par mois et une déductibilité du revenu imposable à l'impôt sur le revenu de la contribution acquittée au titre des premiers 1 000 euros de rente mensuelle.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN RÉGIME DE RETRAITE SUPPLÉMENTAIRE À PRESTATIONS DÉFINIES ET À DROITS ALÉATOIRES

1. Les principales caractéristiques du régime des retraites « chapeaux »

Le régime de retraite dit « chapeau » défini à l'article L. 137-11 de la sécurité sociale revêt les caractéristiques suivantes.

Il s'agit d'un régime de retraite :

1) supplémentaire, qui s'ajoute donc à la retraite de base obligatoire et à la retraite complémentaire obligatoire (AGIRC-ARRCO), comme cela est précisé dans l'encadré suivant ;

La place des retraites supplémentaires dans le système de retraite

« La retraite en entreprise, en France, est constituée de trois étages :

« ? Les régimes de base obligatoires : institués par les ordonnances de 1945 qui ont fondé le système actuel de sécurité sociale , les régimes de base sont des régimes par répartition, qui couvrent l'ensemble des personnes travaillant en France. Le régime le plus important est le régime général des salariés non agricoles.

« ? Les régimes conventionnels obligatoires : institués au bénéfice des cadres par la convention collective du 14 mars 1947 et des salariés par celle du 8 décembre 1961, les régimes de retraite complémentaire ont été consacrés par la loi du 29 décembre 1972 dite de « généralisation de la sécurité sociale » qui a rendu obligatoire l'affiliation à un régime de retraite complémentaire pour tout salarié relevant de l'assurance vieillesse du régime général de sécurité sociale et du régime des salariés agricoles. Les cotisations permettent d'acquérir des points de retraite, dont la valeur est régulièrement revalorisée, qui viennent s'ajouter à la retraite versée par la sécurité sociale. Tous les salariés sont affiliés et cotisent à une institution relevant de l'Arrco (association pour le régime de retraite complémentaire des salariés). L'Agirc (association générale des institutions de retraite des cadres) gère quant à elle les régimes de retraite complémentaire des cadres.

« ? Les systèmes d'entreprise de retraite supplémentaire : ces systèmes de retraite supplémentaire - ou « surcomplémentaire » - qui fonctionnent normalement par capitalisation prennent la forme d'un complément de prestations destiné à s'ajouter aux pensions des régimes obligatoires. Les employeurs sont libres de proposer ou non un tel système. »

Source : Rapport d'octobre 2010 au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale

2) à prestations définies : l'employeur, seul contributeur, au régime s'engage sur un montant donné de prestation ;

3) à « droits aléatoires », c'est-à-dire conditionnant le droit à prestations à l'achèvement de la carrière du bénéficiaire dans l'entreprise. Il existe donc un aléa quant au versement des rentes. Si le salarié n'achève pas sa carrière dans l'entreprise, il ne perçoit pas cette retraite supplémentaire ;

4) dont le financement par l'employeur n'est pas individualisable par salarié : l'employeur peut soit constituer des provisions si le régime est géré en interne, ou verser des primes à un organisme tiers qui gère le régime pour son compte, en fonction du montant des primes versées et des primes à verser dans le futur si toutes les personnes achevaient leur carrière dans l'entreprise.

Le tableau suivant compare le dispositif des retraites dites « chapeaux » (à prestations définies à droits aléatoires) aux principaux autres dispositifs de retraites supplémentaires relevant de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale (à cotisations définies ou à prestations définies, et à droits certains).

Comparaison du dispositif des retraites dites « chapeaux » aux autres dispositifs relevant de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale

 

Régimes de retraite relevant de l'article L.242-1 du code de la sécurité sociale (à cotisations définies ou à prestations définies à droits certains)

Régimes de retraite relevant de l'article L.137-11 du code de la sécurité sociale (à prestations définies à droits aléatoires)

Couverture des salariés

Le régime est :

collectif : il doit concerner l'ensemble des salariés ou une catégorie objective de salariés (ex : tous les cadres) ;

obligatoire : les salariés sont tenus de participer au financement du dispositif, sauf exceptions.

Du point de vue des règles de la sécurité sociale, le choix des bénéficiaires peut être à la discrétion de l'employeur, qui n'est pas tenu de déterminer une catégorie objective de salariés.

Mode d'institution

Selon les règles de la négociation collective en application de l'article L.911-1 du CSS :

? Par accord collectif (de branche, d'entreprise ou d'établissement) ;

? Par référendum ;

? Par décision unilatérale de l'employeur.

L'article L.137-11 du CSS ne précise pas. Il peut être instauré par les mêmes voies que celles prévues au L.911-1 (ce qui est le cas dans la majorité des régimes) ou simplement figurer dans le contrat de travail.

Transférabilité des droits

Garantie. Les droits sont portables d'une entreprise à l'autre.

Le caractère aléatoire et non individualisable rend impossible la transférabilité des droits.

Caractère des droits

Certain. Les droits sont acquis.

Aléatoire. Les droits sont conditionnés à l'achèvement de la carrière du salarié dans l'entreprise.

Modalités de la garantie

? A cotisations définies : L'employeur s'engage à verser des cotisations régulières à un organisme gestionnaire, cotisations qui, augmentées du revenu de leur placement, seront versées sous forme de rentes aux salariés retraités.

? A prestations définies : L'employeur s'engage sur le montant ou garantit le niveau des prestations définies par le régime, le plus souvent en fonction du salaire et de l'ancienneté du salarié.

A prestations définies uniquement

Mode de gestion

Externe à l'entreprise. Le dispositif est obligatoirement géré par un organisme habilité : société d'assurance, mutuelle, institution de prévoyance.

Externe ou interne à l'entreprise.

En cas de gestion externalisée, il convient de distinguer 2 phases :

- pour les actifs, l'employeur souscrit à l'assureur un fonds collectif, visant à couvrir les engagements, en moyenne. De par l'aléa créé par le calcul des droits et la condition de présence, le régime n'est en effet pas strictement « assurable » ;

- au moment du départ à la retraite du salarié, généralement, la valeur de l'engagement viager de la rente est transférée du fonds des actifs vers un fonds des retraités (contrat d'assurance).

Source : Rapport d'octobre 2010 au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale

2. Les bénéficiaires des retraites « chapeaux »

A titre liminaire, il convient de préciser que les données chiffrées (nombre de bénéficiaires, montant moyen des rentes,...) sur le dispositif des retraites « chapeaux » sont à prendre avec précaution, compte tenu des informations partielles disponibles en la matière. Cet élément est souligné par les auteurs des deux rapports qui sont cités ci-après.


· Selon les données du rapport dit « Guillaume » d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales de juin 2011, 10 500 établissements seraient concernées par le dispositif de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale et 90 000 retraités bénéficieraient de rentes issues de ce dispositif.


· S'agissant du montant moyen des rentes versées, le rapport précité d'octobre 2010 remis au Parlement130(*) estimait, à partir d'extrapolations, le montant moyen des rentes versées à 3 875 euros par an (323 euros environ par mois) et par bénéficiaire.

Toujours selon cette étude, 75 % des bénéficiaires des retraites « chapeaux » percevraient une rente annuelle inférieure ou égale à 5 000 euros, soit 416 euros par mois environ.

Source : Rapport précité d'octobre 2010 au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale

B. LE RÉGIME SOCIAL ET FISCAL DES RETRAITES « CHAPEAUX »

En matière sociale, comme fiscale, il convient de distinguer :

- d'une part, les prélèvements supportés par les employeurs de ceux auxquels sont assujettis les bénéficiaires des retraites « chapeaux » ;

- d'autre part, le « moment » de l'imposition : les abondements employeur (constitution des droits) ou les prestations (rentes versées).

1. Un régime social spécifique

a) Une exonération totale de cotisations sociales, de CSG et de CRDS des versements employeurs (constitution des droits), mais l'introduction de contributions patronales ad hoc


· En raison des règles particulières qui s'appliquent aux retraites dites « chapeaux » (notamment en termes de prévisibilité et de portabilité des droits qui rendent impossible toute individualisation du financement de la retraite par salarié), les abondements des employeurs sont exonérés, sans limite, de cotisations sociales, de CSG et de CRDS.

Il convient de noter que les autres régimes supplémentaires de retraite, qui relèvent notamment de l'article L. 242-1 du code de la sécurité sociale, ne bénéficient pas d'un tel régime favorable : si les contributions des employeurs sont exonérées de cotisations dans le respect d'un certain plafond, elles sont en revanche soumises au forfait social131(*) et aux contributions sociales.


· Toutefois, la loi du 21 août 2003 sur les retraites a mis en place une contribution spécifique pour les retraites « chapeaux » que l'employeur peut acquitter, au choix, selon plusieurs modalités.

La contribution, dont le niveau a été relevé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2010, peut être assise soit :

- sur les rentes versées aux bénéficiaires au taux de 16 % ;

- soit sur les primes versées à un organisme assureur, une institution de prévoyance ou une mutuelle, au taux de 12 % ;

- soit sur la partie de la dotation aux provisions gérées en interne à l'entreprise, au taux de 24 %.


· A l'initiative de notre collègue Jean-Jacques Jégou, alors rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale au nom de la commission des affaires sociales, une taxe patronale supplémentaire de 30 % a également été instaurée sur les rentes dont le montant est supérieur à huit plafonds annuels de la sécurité sociale (soit 282 816 euros en 2011). Cette mesure s'applique aux retraites liquidées à compter du 1er janvier 2010.

b) Une contribution sociale spécifique à la charge des bénéficiaires des retraites « chapeaux » introduite en 2011 qui s'ajoute aux prélèvements sociaux de droit commun sur les rentes


· Afin de financer une partie de la réforme des retraites de 2010, le Gouvernement avait souhaité initialement (à l'occasion de l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2011) la création d'une contribution salariale de 14 % sur l'ensemble des rentes versées dans le cadre de retraites « chapeaux ».


· L'article 16 de la loi de finances pour 2011 est revenu sur ce dispositif en modifiant le régime de cette nouvelle contribution :

le nombre de redevables a, tout d'abord, été sensiblement réduit par rapport au projet de loi initial du Gouvernement qui prévoyait d'assujettir l'ensemble des bénéficiaires de retraites d'entreprise.

Selon la date de liquidation de la retraite, les rentes inférieures à 400 ou 500 euros ne sont pas soumises à cette nouvelle contribution. Le rapport remis au Parlement sur la situation des régimes relevant de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale à l'automne dernier indiquait que 75 % des bénéficiaires de ces régimes perçoivent une rente mensuelle inférieure à 416 euros ;

une certaine progressivité a ensuite été introduite avec la mise en place d'un taux plus élevé (14 %) pour les rentes dont la valeur mensuelle est supérieure à 1 000 euros, le taux applicable aux autres rentes s'élevant à 7  % ;

- enfin, afin de minimiser les effets du changement des « règles du jeu » pour les personnes déjà retraitées à la date du débat budgétaire, le législateur a choisi de leur accorder un abattement de 500 euros. Ainsi, seule la part supérieure à cette somme est imposée.

Le tableau ci-après résume le dispositif issu de la loi de finances pour 2011.

Dispositif initial présenté par le Gouvernement

(article 10 du PLFSS pour 2011)

Article 16 de la LFI pour 2011

Création d'une nouvelle contribution salariale de 14 % sur l'ensemble des rentes versées au titre de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale (CSS).

(1) Retraites liquidées avant le 1er janvier 2011

Abattement jusqu'à 500 euros.

- Imposition de la part supérieure à 500 euros au taux de 7 % lorsque la rente est comprise entre 500 et 1000 euros.

- Imposition de la part supérieure à 500 euros au taux de 14 % lorsque la valeur de la rente est supérieure à 1 000 euros.

(2) Retraites liquidées à compter du 1er janvier 2011

Exonération jusqu'à 400 euros.

- Imposition de la totalité de la rente au taux de 7 % lorsque la rente est comprise entre 400 et 600 euros .

- Imposition au taux de 14 % au delà de 600 euros.

Exemples :

A. Une personne reçoit 310 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

B. Une personne reçoit 600 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

C. Une personne reçoit 800 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

D. Une personne reçoit 1 200 euros par mois au titre de l'article L. 137-11 du CSS.

Montant A : 43,4 euros.

Montant B : 84 euros.

Montant C : 112 euros.

Montant D : 168 euros.

Montant A : 0 euro (1 et 2).

Montant B : 7 euros (1) ou 47 euros (2).

Montant : 21 euros (1) ou 112 euros (2).

Montant D : 28 euros (1) ou 168 euros (2).

Source : commission des finances


· Le taux global des prélèvements sociaux sur les rentes des retraites d'entreprise est donc désormais compris entre 8,1 % et 22,1 %, dont 4,2 points déductibles de l'impôt sur le revenu.

Les rentes versées au titre de l'article L. 137-11 du code de la sécurité sociale sont en effet soumises à la CSG au taux de 6,6 % (taux appliqué aux pensions), à la CRDS (0,5 %), à la contribution maladie de 1 % due sur les avantages retraite autres que les avantages dits « de base » et, le cas échéant depuis 2011, à la contribution créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 et réaménagée par la loi de finances pour 2011.

Contrairement à une partie de la CSG, cette nouvelle contribution n'est pas déductible de l'impôt sur le revenu132(*).

2. Un régime fiscal de droit commun

S'agissant du régime fiscal, les contributions employeurs sont déductibles des bénéfices de l'entreprise et les rentes reçues par les bénéficiaires imposables à l'impôt sur le revenu selon les règles de droit commun des pensions et retraites.

Le tableau ci-après synthétise le régime social et fiscal des deux principaux dispositifs de retraites supplémentaires (en distinguant les prélèvements supportés par le salarié de ceux supportés par l'employeur).

3. Une affectation des prélèvements sociaux sur les retraites « chapeaux » au Fonds de solidarité vieillesse

Les contributions patronale et salariale spécifiques sur les retraites chapeaux sont affectées au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), chargé de financer les avantages vieillesse non contributifs relevant de la solidarité nationale.

Le rendement de ces deux contributions est de 145 millions d'euros en 2011, dont 90 millions d'euros au titre des contributions patronales et 55 millions d'euros au titre des contributions à la charge des bénéficiaires des rentes.

Comparaison des régimes sociaux et fiscaux (à la charge du salarié ou de l'employeur) des différents dispositifs de retraites supplémentaires

Salarié

 

Contributions (constitution des droits)

Prestations (rentes)

 

Régime social

Régime fiscal

Régime social

Régime fiscal

Régimes de retraites à cotisations définies et à prestations définies à droits certains

Art. L.242-1 et D.242-1 CSS

Les contributions de l'employeur sont exclues de l'assiette des cotisations salariales dans la limite de 5 % du PASS ou 5 % de la rémunération dans la limite de 5 fois le PASS.

Art. L.136-2 CSS

Elles sont soumises à CSG/CRDS au taux de 8 %, à la charge du salarié.

Art. 83 2° CGI

L'ensemble des cotisations sont déductibles du revenu imposable dans la limite, y compris les versements de l'employeur, de 8 % de la rémunération annuelle brute à concurrence de 8 fois le PASS.

Art. L.131-2 et L.136-2 CSS

La rente de retraite supplémentaire est assujettie, comme l'ensemble des retraites :

- à une cotisation d'assurance maladie au taux de 1% (cotisation applicable sauf pour les rentes du régime de base) ;

- à la CSG et à la CRDS.

Art. 79 CGI

- La rente de retraite supplémentaire est imposable à l'impôt sur le revenu selon les règles de droit commun des pensions et retraites ;

- Les cotisations d'assurance maladie et la CSG sont partiellement déductibles du revenu imposable.

Régimes de retraites à prestations définies à droits aléatoires

(retraites « chapeaux »)

Aucun

Aucun

Idem

+

Art. L137-11 CSS

Contribution salariale spécifique (introduite en 2011) de 7 % ou 14 % selon les montants des rentes

Idem

Employeur

 

Contributions (constitution des droits)

Prestations (rentes)

 

Régime social

Régime fiscal

Régime social

Régime fiscal

Régimes de retraites à cotisations définies et à prestations définies à droits certains

Art. L.242-1 et D.242-1 CSS

Les contributions de l'employeur sont exclues de l'assiette des cotisations et contributions patronales dans la limite de 5 % du PASS ou 5 % de la rémunération dans la limite de 5 fois le PASS.

Art. L.137-15 à 17 CSS

Elles sont soumises au forfait social (8 %) à la charge de l'employeur.

Déductibles des bénéfices de l'entreprise.

Sans objet

Sans objet

OU

 

Art. L.137-11 CSS 

Sur option : assujettissement à la contribution spécifique de 16 % sur les rentes versées.

Contribution spécifique employeur

Sans objet

Source : commission des finances, d'après les données du rapport précité remis au Parlement d'octobre 2010

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de nos collègues Gilles Carrez, Jérôme Chartier et Charles de Courson, l'Assemblée nationale a adopté un amendement (sous-amendé par le Gouvernement) portant article additionnel et prévoyant de revenir sur plusieurs modalités de calcul de la contribution payée par les bénéficiaires de retraites « chapeaux », introduite à l'automne dernier.

A. L'INTRODUCTION D'UN BARÈME À TAUX MARGINAUX ET D'UN TAUX SUPPLÉMENTAIRE POUR LES RENTES LES PLUS ÉLEVÉES


· Le I du présent article propose, pour les retraites liquidées avant le 1er janvier 2011, de remplacer le dispositif actuel d'abattement jusqu'à 500 euros et de taxation à 7 % ou 14 % de la part de la rente mensuelle supérieure à 500 euros, par un barème comprenant 4 tranches d'imposition :

- 0 % pour la part de ces rentes inférieure à 500 euros par mois ;

- 7 % pour la part de ces rentes supérieure à 500 euros et inférieure ou égale à 1 000 euros par mois ;

- 14 % pour la part de ces rentes supérieure à 1 000 euros et inférieure ou égale à 24 000 euros par mois ;

- 21 % pour la part de ces rentes supérieure à 24 000 euros par mois.


· Le I du présent article propose, pour les retraites liquidées à compter du 1er janvier 2011, de remplacer le dispositif actuel d'exonération des rentes inférieures à 400 euros et d'imposition au premier euro à 7 % ou 14 % des autres rentes, par un barème progressif, lui aussi, fondé sur 4 tranches d'imposition :

- 0 % pour la part de ces rentes inférieure à 400 euros ;

- 7 % pour la part de ces rentes supérieure à 400 euros et inférieure ou égale à 600 euros par mois ;

- 14 % pour la part de ces rentes supérieure à 600 euros et inférieure ou égale à 24 000 euros par mois ;

- 21 % pour la part de ces rentes supérieure à 24 000 euros par mois.

C. UNE DÉDUCTIBILITÉ PARTIELLE DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

Le II du présent article, introduit par un sous-amendement du Gouvernement, propose d'introduire une déductibilité partielle de la contribution sur les retraites « chapeaux » du revenu imposable au titre de l'impôt sur le revenu.

Cette contribution sera déductible dans la limite de la fraction acquittée au titre des premiers 1 000 euros de rente mensuelle, soit au maximum 35 euros ou 70 euros par mois selon la date de liquidation de la retraite.

Le III du présent article précise, enfin, l'entrée en vigueur du dispositif :

- le I est applicable aux rentes versées à compter du 1er janvier 2012 ;

- le II est applicable à compter de l'imposition des revenus de 2011.

*

Selon les données du ministère du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat, le dispositif proposé par l'Assemblée nationale est neutre pour les ressources du FSV, la création d'un nouveau taux d'imposition pour les rentes les plus élevées compensant l'introduction d'un barème à taux marginaux.

Quant à la perte de recettes qui résulterait de l'introduction d'une déductibilité partielle du revenu imposable au titre de l'impôt sur le revenu, elle est estimée à environ 2 millions d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES ARGUMENTS AVANCÉS PAR LES AUTEURS DE L'AMENDEMENT

Les quatre principales finalités recherchées par les auteurs de l'amendement sont les suivantes :

1) conserver un avantage pour les rentes liquidées avant le 1er janvier 2011, afin de minimiser les effets du changement des « règles du jeu » pour les personnes déjà retraitées à la date de la réforme de l'année dernière (l'imposition de ces rentes ne débute qu'à compter de la part de la rente supérieure à 500 euros, contre 400 euros dans l'autre régime) ;

2) éviter les effets de seuils qui peuvent exister dans le dispositif actuel, par l'introduction d'un barème progressif reposant sur trois taux marginaux d'imposition ;

Effets de seuil avant et après réforme proposée par l'Assemblée nationale

Montant mensuel de la rente

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif actuel

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif proposé

1) Rentes liquidées avant le 1er janvier 2011

500 euros

0 euro

0 euro

999 euros

34,93 euros

34,93 euros

1 001 euros

[+ 2 euros]*

70,14 euros

[+ 35,21 euros ou x2]*

35,14 euros

[+ 0,21 euro]*

2) Rentes liquidées à compter du 1er janvier 2011

400 euros

0 euro

0 euro

401 euros

[+ 1 euro]**

28,07 euros

[+ 28,07 euros]**

0,07 euro

[+ 0,07 euro]**

599 euros

41,93 euros

13,93 euros

601 euros

[+ 2 euros]***

84,14 euros

[+ 42,21 euros ou x2]***

14,14 euros

[+ 0,21 euro]***

* Par rapport à une rente de 999 euros ; ** Par rapport à une rente de 400 euros ; *** Par rapport à une rente de 599 euros

Source : commission des finances

3) faire davantage contribuer les rentes les plus élevées par l'introduction d'un nouveau taux de taxation de 21 % pour la fraction des rentes mensuelles dépassant 24 000 euros, soit environ 8 plafonds de la sécurité sociale mensuels, qui constitue aujourd'hui le seuil de déclenchement de la contribution patronale additionnelle de 30 % sur les versements employeurs (cf. supra).

Ecart d'imposition pour les rentes les plus élevées entre le dispositif actuel et le dispositif proposé

Montant mensuel de la rente

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif actuel

Montant de la contribution mensuelle dans le dispositif proposé

Ecart entre le dispositif actuel et le dispositif proposé

1) Rentes liquidées avant le 1er janvier 2011

25 000 euros

3 430 euros

3 465 euros

+ 35 euros (+1 %)

35 000 euros

4 830 euros

5 565 euros

+ 735 euros (+15 %)

50 000 euros

6 930 euros

8 715 euros

+ 1 785 euros (+26 %)

75 000 euros

10 430 euros

13 965 euros

+ 3 535 euros (+34 %)

2) Rentes liquidées à compter du 1er janvier 2011

25 000 euros

3 500 euros

3 500 euros

0 euro

35 000 euros

4 900 euros

5 600 euros

+700 euros (+14 %)

50 000 euros

7 000 euros

8 750 euros

+1 750 euros (+25 %)

75 000 euros

10 500 euros

14 000 euros

+ 3 500 euros (+33 %)

Source : commission des finances

4) éviter le « sentiment de double imposition » au titre, d'une part, des contributions sociales et, d'autre part, de l'impôt sur le revenu, par l'introduction d'une déductibilité partielle de la contribution acquittée.

B. LES OBSERVATIONS DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES


· De façon générale, votre rapporteure générale regrette :

- d'une part, la complexité du dispositif qui demeure même après les modifications introduites par l'Assemblée nationale, complexité qui est à mettre au regard du nombre restreint de bénéficiaires (90 000) et du rendement relativement faible de la mesure (55 millions d'euros pour la contribution payée par les bénéficiaires des retraites « chapeaux ») ;

d'autre part, le manque d'informations disponibles sur le « profil » des bénéficiaires de ces retraites « chapeaux », ce qui ne permet qu'une appréciation partielle de l'impact de la mesure.


· Sur le dispositif adopté à l'Assemblée nationale, votre rapporteure générale relève deux éléments :

- d'une part, le dispositif proposé avantage principalement les rentes jusqu'à 1 000 euros qui voient leur imposition assez fortement diminuer, alors que la taxation des rentes les plus élévées augmente surtout pour les rentes mensuelles extrêment élevées, comme en témoigne le tableau ci-dessous :

Ecart d'imposition pour les rentes entre le dispositif actuel et le dispositif proposé (rentes liquidées à compter du 1er janvier 2011)

Montant mensuel de la rente

Montant de la contribution dans le dispositif actuel

Montant de la contribution dans le dispositif proposé

Ecart entre le dispositif actuel et le dispositif proposé

400 euros

0 euro

0 euro

0 euros

401 euros

28,07 euros

0,07 euro

- 28 euros (-99,7 %)

599 euros

41,93 euros

13,93 euros

-28 euros (-67 %)

601 euros

84,14 euros

14,14 euros

-70 euros (-84 %)

750 euros

105 euros

35 euros

-70 euros (-67 %)

1 000 euros

140 euros

70 euros

-70 euros (-50 %)

2 000 euros

280 euros

210 euros

-70 euros (-25 %)

3 000 euros

420 euros

350 euros

-70 euros (-17 %)

5 000 euros

700 euros

630 euros

-70 euros (-10 %)

10 000 euros

1 400 euros

1 330 euros

-70 euros (-5 %)

25 000 euros

3 500 euros

3 500 euros

0 euro

35 000 euros

4 900 euros

5 600 euros

+700 euros (+14 %)

50 000 euros

7 000 euros

8 750 euros

+1 750 euros (+25 %)

75 000 euros

10 500 euros

14 000 euros

+ 3 500 euros (+33 %)

Source : commission des finances

- d'autre part, l'introduction d'un principe de déductibilité, même partielle, de l'impôt sur le revenu, présente le risque d'ouvrir une « boîte de Pandore ». D'autres demandes pourraient en effet être faites à l'avenir pour les contributions sur les stock-options, les actions gratuites, etc.

Aujourd'hui, seules les cotisations sociales - qui ouvrent un droit à prestations sociales - sont déductibles de l'impôt sur le revenu et non les contributions sociales (CSG, CRDS, contributions sociales ad hoc,...) qui sont des impositions de toute nature participant au financement des organismes de sécurité sociale.

La déductibilité actuelle de la CSG ne se justifie que par le fait qu'en 1997, l'augmentation de cette dernière a eu pour contrepartie une diminution des cotisations sociales qui sont, elles, déductibles de l'impôt sur le revenu.

La déductibilité des contributions sur les retraites « chapeaux » ou de toute autre contribution sociale revient, en outre, à faire supporter au budget de l'Etat une partie du financement de notre système de protection sociale et rend encore plus complexes les relations financières entre la sécurité sociale et l'Etat.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 13 septies (nouveau)   Report d'application de la réforme des plus-values immobilières

Commentaire : le présent article propose de prolonger l'application de l'ancien régime de taxation des plus-values immobilières dans le cas des cessions de terrains constructibles.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général, Charles de Courson, Nicolas Forissier, Henri Plagnol et François Scellier, adopté avec l'avis favorable du Gouvernement.

Il propose d'appliquer les règles de taxation des plus-values immobilières antérieures à la réforme de septembre 2011 aux cessions de terrains constructibles, pour lesquelles une promesse de vente a été enregistrée avant le 25 août 2011 et la vente est conclue avant le 1er janvier 2013.

Il accorde ainsi un report supplémentaire pour l'application de la réforme puisque celle-ci doit entrer en vigueur le 1er février 2012.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale constate qu'encore une fois la majorité de l'Assemblée nationale procède au « détricotage » progressif de la réforme des plus-values immobilières adoptée il y a deux mois, dans le cadre de la loi n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 de finances rectificative pour 2011.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 14 (Art. 219-0 bis [nouveau] du code général des impôts)  Instauration d'une majoration exceptionnelle d'impôt sur les sociétés

Commentaire : afin de consolider la trajectoire de réduction des déficits publics pour 2012 et 2013, le présent article propose d'introduire une majoration exceptionnelle de 5 % de l'IS dû, applicable aux sociétés réalisant plus de 250 millions d'euros de chiffre d'affaires.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES TAUX APPLICABLES À L'IS

Sous réserve de dispositions particulières, le taux normal de l'impôt sur les sociétés (IS), prévu à l'article 219 du code général des impôts, est fixé à 33,33 % du bénéfice imposable pour les exercices ouverts depuis le 1er janvier 1993.

Aux termes du b du I de cet article, certaines PME bénéficient cependant d'un taux réduit de 15 % sur les 38 120 premiers euros de leur résultat bénéficiaire. Ce régime est réservé aux sociétés « indépendantes » qui ont réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 7,63 millions d'euros et dont le capital, intégralement libéré, est détenu pour 75 % au moins par des personnes physiques.

De même, les sociétés d'investissement immobilier cotées (SIIC) et les sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPPICAV) bénéficient d'un régime spécifique qui établit l'impôt au niveau des actionnaires (régime dit de « transparence » fiscale). Il consiste en une exonération d'IS de l'essentiel des revenus issus de leurs activités de cession et de location, sous condition de distribution d'au moins 85 % des revenus nets de l'exploitation locative et d'au moins 50 % des bénéfices provenant de la cession d'immeubles ou de parts de SIIC.

Des régimes complexes d'exonération ciblée sont également prévus, dans certaines conditions, pour les entreprises nouvelles ou existantes implantées dans des zones géographiques aidées, telles que les zones franches urbaines, les zones de revitalisation rurale et les « bassins d'emploi à redynamiser ». Les jeunes entreprises innovantes bénéficient par ailleurs d'un régime particulier d'exonération totale ou partielle.

En outre, le régime du long terme prévoit des taux réduits d'imposition pour les plus-values nettes de cession réalisées sur certains titres :

- les plus-values de cession de titres de participation et des titres qui leur sont fiscalement assimilés, détenus depuis plus de deux ans, sont exonérées sous déduction de la taxation au taux normal d'une quote-part de frais et charges de 10 %133(*) ;

- sous certaines conditions, les produits nets tirés de la sous-concession ou de la concession de licences d'exploitation de brevets, d'inventions brevetables, de procédés de fabrication et de perfectionnement et les plus-values réalisées à l'occasion de la cession de ces éléments sont imposables au taux de 15 % ;

- les plus-values de cession de parts de fonds de communs de placement à risque (FCPR) et d'actions de sociétés de capital-risque (SCR), lorsque ces titres sont détenus depuis au moins cinq ans, ainsi que les sommes réparties par les FCPR et les dividendes distribués par les SCR sont imposables pour partie au taux de 15 % ;

- les plus-values de cession de titres de SIIC qui ont le caractère de titres de participation depuis au moins deux ans sont imposables au taux réduit de 19 %.

B. LES CONTRIBUTIONS ADDITIONNELLES APPLICABLES OU DÉJÀ MISES EN OEUVRE

1. La contribution sociale applicable depuis 2000

Depuis le 1er janvier 2000, les entreprises imposées à l'IS sont redevables d'une contribution sociale prévue à l'article 235 ter ZC du code général des impôts134(*). En sont toutefois exonérées les PME bénéficiant du taux réduit, de même que les SIIC et les SPPICAV pour leurs plus-values imposables. Cette contribution est distincte de la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), qui est une imposition sur le chiffre d'affaires.

La contribution sociale a pour objet de concourir à l'atteinte des objectifs de réduction des déficits de la sécurité sociale. D'un taux de 3,3 %, elle est assise sur l'IS calculé au titre d'un exercice ou d'une période d'imposition au taux de droit commun et le cas échéant aux taux réduits applicables, diminué d'un abattement de 763 000 euros par période de douze mois. Dès lors, le taux marginal de l'IS est aujourd'hui de 34,43 %.

Cette contribution est établie et contrôlée comme l'IS et n'est ni imputable ni remboursable. Les crédits d'impôt de toute nature, la créance de report en arrière et l'imposition forfaitaire annuelle ne sont pas imputables sur cette contribution.

2. Les deux contributions additionnelles déjà mises en oeuvre

Les entreprises soumises à l'IS ont été, par le passé, assujetties à deux contributions additionnelles temporaires pour des raisons conjoncturelles :

1) L'article 1er de la loi du 4 août 1995135(*), codifié sous l'ancien article 235 ter ZA du code général des impôts, a assujetti l'ensemble des personnes morales soumises à l'IS - sans seuil de chiffre d'affaires ni abattement - à une contribution de 10 % sur l'IS, communément appelée « surtaxe Juppé ». Elle a été appliquée rétroactivement aux exercices clos ou périodes d'imposition arrêtées à compter du 1er janvier 1995. Comme l'actuelle contribution sociale, elle ne pouvait donner lieu à imputation des avoirs fiscaux et crédits d'impôt de toute nature ni de la créance de report en arrière136(*).

Le taux a ensuite été ramené à 6 % pour les exercices clos (ou la période d'imposition arrêtée) à compter du 1er janvier 2001, à 3 % à compter du 1er janvier 2002, et à 1,5 % à compter du 1er janvier 2005. La contribution a été abrogée à compter du 1er janvier 2006.

2) L'article 1er de la loi du 10 novembre 1997137(*), codifié sous l'ancien article 235 ter ZB du code général des impôts, a également assujetti les personnes morales soumises à l'IS à une contribution de 15 % sur l'IS, parfois appelée « surtaxe Jospin », pour les exercices clos ou la période d'imposition arrêtée entre le 1er janvier 1997 (donc de manière rétroactive) et le 31 décembre 1998. Cette contribution a ensuite été ramenée à 10 % pour la seule année 1999.

Les PME indépendantes imposées au taux réduit en étaient toutefois exonérées. En l'absence de dispositions légales précises, l'administration fiscale a appliqué les mêmes règles d'imputation que pour la « surtaxe Juppé ».

L'impact cumulé de ces deux contributions sur le taux nominal global a été maximal en 1997 et 1998 puisqu'il a atteint près de 42 %, comme l'illustre le tableau ci-après :

Evolution du taux nominal marginal de l'IS de 1988 à 2006

Périodes d'imposition (année civile ou exercice clos)

Taux de droit commun

Contributions additionnelles sur l'assiette de l'IS

Taux nominal effectif global (hors taux réduits)

1988 à 1991

Taux différencié : - bénéfices distribués : 42 %

- bénéfices non distribués : 34 %

1992

34 %

-

34 %

1993 et 1994

33,33 %

-

33,33 %

1995 et 1996

10 %

36,66 %

1997 et 1998

15 % + 10 %

41,67 %

1999

10 % + 10 %

40 %

2000

10 % + CS 3,3 %

37,76 %

2001

6 % + CS 3,3 %

36,43 %

De 2002 à 2004

3 % + CS 3,3 %

35,43 %

2005

1,5 % + CS 3,3 %

34,93 %

Depuis 2006

CS 3,3 %

34,43 %

CS : contribution sociale introduite au 1er janvier 2000.

Source : commission des finances

C. UN RENDEMENT CORRÉLÉ À LA SITUATION ÉCONOMIQUE MAIS MINÉ PAR LES OPTIMISATIONS SUR L'ASSIETTE

Ainsi que le montre le tableau ci-après, le rendement de l'IS est corrélé à la croissance économique, l'élasticité comme le décalage calendaire étant toutefois variables, notamment en fonction de la brutalité et de l'ampleur des inflexions de la croissance. Cette évolution est logique eu égard au lien, sur le moyen terme, entre l'évolution de l'activité et celle de la rentabilité des entreprises, cette dernière se traduisant dans le niveau du bénéfice imposable.

Le produit de l'IS est cependant soumis à une autre tendance de fond : une assiette de plus en plus complexe, discontinue, ramifiée dans des exonérations et régimes particuliers, et partant, « optimisable » par les sociétés qui disposent des ressources humaines et financières adéquates. Le montant des dépenses fiscales et des modalités de calcul de l'impôt qui minorent l'assiette - nonobstant les réserves138(*) sur leur nomenclature et modalités d'évaluation - est ainsi supérieur au produit net de l'IS (respectivement 46,3 milliards d'euros et 32,9 milliards d'euros en 2010).

L'IS est donc devenu à la fois illisible et insuffisamment « productif », sans pour autant que le poids des prélèvements obligatoires sur les entreprises soit conforme à la moyenne européenne. Dans une étude publiée fin mai 2011, la Chambre de commerce et d'industrie de Paris (via son Observatoire européen de la fiscalité des entreprises) a ainsi relevé que la part de l'IS rapportée au PIB est une des plus faibles avec 1,3 %, pour une moyenne européenne de 1,9 %, seule l'Allemagne présentant un ratio inférieur (0,7 %).

Evolution des montants d'impôt sur les sociétés prévus en loi de finances initiale et encaissés depuis 2005

(en milliards d'euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Prévision 2012

Prévision d'IS brut

50,2

49,4

55,4

63,7

60,1

50,4

57,2

59,8

Prévision révisée

48,2

54,5

63,4

64,0

48,2

52,1

53,9

N.S.

IS brut encaissé

53

58,4

63,2

62,6

49,4

51,4

-

IS net encaissé

40,9

48,9

50,8

49,2

20,9

32,9

40,9 (1)

Variation du PIB en volume (2)

1,8 %

2,5 %

2,3 %

- 0,1 %

- 2,7 %

1,5 %

1,7 %

1 %

Dépense fiscale sur IS

3,4

4,7

6,2

7,4

3,3

3,1

2,4

1,8

Modalités de calcul (2)

1,6

2,6

45,9

61,7

58,2

43,2

47,2

N.S.

(1) : prévision pour 2011.

(2) : acquis de croissance pour 2011 selon l'INSEE, prévision actualisée pour 2012.

(3) : la classification des mesures relevant des dépenses fiscales et modalités de calcul de l'impôt a été révisée en 2007. Les modalités de calcul incluent en particulier le coût du régime « mère-fille », de l'exonération des plus-values de cession de titres de participation et du régime d'intégration fiscale. Le montant de 2008 (61,7 milliards d'euros) est surestimé compte tenu des modalités appliquées pour calculer le coût de l'exonération des plus-values sur titres de participation.

Source : commission des finances, d'après les fascicules « Voies et moyens » annexés aux projets de loi de finances et les projets de loi de règlement

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

En application du plan de rigueur annoncé le 7 novembre 2011 par le Premier ministre, le présent article propose d'introduire, dans un nouvel article 219-0 bis du code général des impôts, une majoration exceptionnelle de 5 % de l'IS dû, applicable aux « grosses PME » et aux grandes sociétés. Cette mesure est susceptible de procurer un surcroît annuel de recettes d'IS de 1,1 milliard d'euros.

A. LES SOCIÉTÉS REDEVABLES

Les sociétés assujetties à la majoration sont les sociétés redevables de l'IS qui réalisent un chiffre d'affaires supérieur à 250 millions d'euros. Ce montant s'entend du chiffre d'affaires réalisé par le redevable au cours de l'exercice ou de la période d'imposition, ramené à douze mois le cas échéant.

En l'absence de précision, la définition du chiffre d'affaires devrait être celle retenue par la doctrine fiscale pour la contribution sociale soit, aux termes de l'instruction BOI 4-L-2-02 du 26 juin 2002, le « montant hors taxes des recettes réalisées par le redevable dans l'accomplissement de son activité professionnelle normale et courante ». Il ne serait pas tenu compte des produits financiers sauf dans les cas où la réglementation particulière propre à certains secteurs d'activité le prévoit, ni des recettes revêtant un caractère exceptionnel, telles que les produits provenant de la cession d'éléments de l'actif immobilisé. Les dividendes reçus par les redevables dont l'activité consiste en la gestion de leur patrimoine mobilier ne seraient également pas pris en compte pour la détermination de leur chiffre d'affaires.

Une disposition spécifique est prévue pour les groupes fiscalement intégrés, au sens de l'article 223 A du code général des impôts : le chiffre d'affaires pris en compte s'entend de la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres du groupe. Cette disposition est cohérente avec le régime de la contribution sociale sur l'IS, qui prévoit un système analogue139(*), et avec la personnalité fiscale des groupes de sociétés, la société mère étant seule redevable de l'IS dû par l'ensemble des sociétés du groupe.

Environ 1 250 sociétés redevables seront ainsi concernées par cette mesure, soit 18 000 entreprises en comptant pour une unité toute entreprise appartenant à un groupe redevable de la contribution.

B. L'ASSIETTE ET LA DURÉE D'APPLICATION DE LA MAJORATION

L'assiette de la majoration de 5 % est constituée de l'IS dû, calculé selon les taux mentionnés à l'article 219 du code général des impôts, soit le taux de droit commun comme les taux réduits de 15 % et 19 % applicables à certaines plus-values de cession au titre du régime du long terme (cf. supra).

La majoration revient donc à appliquer in fine un taux nominal d'IS, hors contribution sociale, de 35 % (+ 1,66 point) pour les produits imposés au taux normal et de 15,75 % (+ 0,75 point) ou 19,95 % (+ 0,95 point) pour ceux imposés aux taux réduits.

Cette assiette est déterminée selon une base « brute », c'est-à-dire avant imputation des réductions ou crédits d'impôt et des créances fiscales de toute nature.

La majoration proposée par le présent article est fiscalement distincte des contributions supplémentaires appliquées dans le passé. Il en résulte que les réductions, crédits d'impôt et créances de report en arrière seraient imputables sur cette fraction supplémentaire, au même titre que l'IS dû.

Elle s'applique pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2011 et jusqu'au 30 décembre 2013. Une société dont l'exercice fiscal a été ouvert après le 1er janvier 2011 et chevauche les années civiles 2011 et 2012 sera donc redevable de la majoration. Cette durée d'application de deux ans est alignée sur le rythme prévisionnel de retour à un déficit public de 3 %, tel qu'il figure dans le programme de stabilité transmis par le Gouvernement à la Commission européenne en avril 2011.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et avec l'avis favorable du Gouvernement qui a toutefois présenté un sous-amendement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à convertir la majoration en une contribution exceptionnelle, sur le modèle des dispositions mises en oeuvre en 1995 et 1997. Cette contribution est insérée dans un nouvel article 235 ter ZAA du code général des impôts.

Cette modification a pour objet de mieux garantir la recette attendue, dans la mesure où les sociétés redevables ne pourraient se libérer de l'impôt par imputation de réductions, crédits d'impôt ou créances.

Les autres caractéristiques de la contribution, afférentes à la détermination des redevables et de l'assiette, ne sont pas modifiées. Le régime applicable aux groupes fiscaux est toutefois précisé par un nouvel alinéa qui dispose, à l'instar du régime de la contribution sociale, que la contribution est due par la société mère et assise sur l'IS afférent au résultat d'ensemble et à la plus-value nette d'ensemble.

L'Assemblée nationale a également adopté un sous-amendement du Gouvernement tendant à supprimer les quatre acomptes initialement envisagés pour le paiement de la contribution, par alignement sur le régime de l'IS. Afin de ne pas dégrader la trésorerie des sociétés redevables, cette contribution ne serait donc due qu'au moment du paiement du solde de l'IS.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette contribution n'est pas une innovation puisque des dispositifs analogues ont été mis en place par deux gouvernements différents, de 1995 à 2005 et de 1997 à 1999. Il s'agit bien d'une simple mesure d'opportunité et de rendement budgétaire, qui ne règle absolument pas le problème de fond de l'assiette de l'IS, exposé supra. Elle ne saurait donc pallier la nécessité d'une réforme structurelle de cet impôt, qui ne pourra sans doute pas attendre l'échéance du 31 décembre 2013.

Certes, contrairement à la « surtaxe Juppé » qui concernait toutes les entreprises imposées à l'IS, ce dispositif présente un effet de seuil, mais qui sera neutralisé au sein des groupes. Le seuil de chiffre d'affaires conduit également à exonérer la plupart des PME, qui sont souvent les premières victimes d'une crise, en tant que sous-traitants très dépendants de leurs donneurs d'ordres ou par manque de débouchés internationaux.

Toutefois, en ne se montrant pas ouvert à une telle révision de l'assiette, ainsi que l'illustrent les avis défavorables émis sur les initiatives présentées lors de l'examen au Sénat de la première partie du présent projet de loi de finances, le Gouvernement se contraint à recourir au pis-aller de l'action sur le taux. Celle-ci ne fait qu'accroître le handicap de l'IS français, dont le taux nominal « de droit commun », contribution sociale incluse, atteindra 36,1 %.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 bis (nouveau) (Art. 8 du code général des impôts)  Régime fiscal des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires

Commentaire : le présent article vise à définir le régime fiscal des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA), à sécuriser la situation fiscale des autres formes de coopération engageant des professionnels de santé qui expérimentent de nouveaux modes de rémunération et assure la neutralité fiscale de la transformation en SISA.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES SOCIÉTÉS INTERPROFESSIONNELLES DE SOINS AMBULATOIRES

La loi n° 2011-940 du 10 août 2011 modifiant certaines dispositions de la loi n° 2009-879 du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (HPST) a créé une nouvelle forme de société civile : la société interprofessionnelle de soins ambulatoires (SISA)140(*), permettant l'exercice en commun, par des professionnels de santé de spécialités différentes, de certaines activités141(*).

Cette nouvelle structure juridique a pour finalité de faciliter l'exercice « regroupé » et pluridisciplinaire de la médecine ambulatoire. Il s'agit ainsi de répondre aux aspirations de jeunes professionnels de santé, de structurer l'offre de soins de premier recours et de lutter contre la désertification médicale.

La création d'une nouvelle forme de société était justifiée par la nécessité, pour les professionnels de santé, de disposer d'une entité juridique apte à percevoir de nouveaux modes de rémunération (NMR)142(*), organisés, à titre expérimental, par la loi n° 2007-1786 du 19 décembre 2007 de financement de la sécurité sociale pour 2008, et à les redistribuer entre les différents associés.

Ainsi, la SISA est venue répondre aux difficultés qui avaient pu être rencontrées par les professionnels de santé qui s'étaient engagés dans l'expérimentation des nouveaux modes de rémunération par le biais d'autres structures juridiques, telles que les sociétés civiles de moyens (SCM), les groupements d'intérêt économique (GIE) ou encore les associations.

B. LE RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS INTERPROFESSIONNELLES DE SOINS AMBULATOIRES

L'article L. 4041-1 du code de la santé publique (CSP) dispose que les sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) sont des sociétés civiles. D'une manière générale, les sociétés civiles sont soumises au régime fiscal des sociétés de personnes qui se caractérise par l'assujettissement personnel de chaque associé à l'impôt sur le revenu. Il ne saurait par conséquent en être autrement pour les SISA qui, par définition, ne peuvent exercer d'activités commerciales.

Il convient de rappeler, à titre indicatif, qu'il résulte de l'article 206 du code général des impôts (CGI) que les sociétés civiles sont passibles de l'impôt sur les sociétés lorsqu'elles se livrent à des opérations qui présentent le caractère de bénéfices industriels et commerciaux. Or, la jurisprudence et l'administration s'accordent pour considérer que lorsque l'importance des capitaux investis dans l'activité, de la main d'oeuvre employée et des moyens utilisés est telle que l'activité exercée procède plus de la spéculation que de l'exercice d'un art ou d'une science, il y alors imposition dans la catégorie des bénéfices commerciaux. Ainsi, à titre d'exemple, le Conseil d'Etat a jugé qu'une société civile exploitant un laboratoire d'analyses médicales qui utilise le concours permanent de plus de quarante personnes exerce une activité commerciale143(*).

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

À l'initiative d'Isabelle Vasseur et de plusieurs autres de nos collègues députés, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de la commission des finances, le présent article qui vise à sécuriser la situation fiscale des professionnels de santé exerçant dans le cadre de structures interprofessionnelles et s'étant engagés dans l'expérimentation des nouveaux modes de rémunération.

A. LA SOUMISSION DES SISA AU RÉGIME FISCAL DES SOCIÉTÉS DE PERSONNES

Le I du présent article (alinéas 1 et 2) complète l'article 8 du code général des impôts (CGI) afin de préciser que les membres des SISA sont personnellement soumis à l'impôt sur le revenu pour la part de bénéfices sociaux correspondant à leurs droits dans la société. Ainsi, la soumission des SISA au régime fiscal des sociétés de personnes est confirmée.

B. SÉCURISATION DE LA SITUATION FISCALE DES PROFESSIONNELS DE SANTÉ ENGAGÉS DANS L'EXPÉRIMENTATION DES NOUVEAUX MODES DE RÉMUNÉRATION AVANT LA CRÉATION DES SISA

Le II du dispositif proposé (alinéa 3) prévoit de sécuriser la situation fiscale des professionnels de santé s'étant engagés dans l'expérimentation des nouveaux modes de santé avant que la SISA ne soit créée. Ainsi, il est précisé que les sociétés civiles de moyens (SCM), les groupements d'intérêt économique (GIE) et les associations régies par la loi du 1er juillet 1901 relative aux contrats d'association, ayant participé dès 2010 ou 2011 aux expérimentations portant sur de nouveaux modes de rémunération prévues par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 précitée et qui se transforment en SISA avant le 30 juin 2012, relèvent du régime fiscal des sociétés de personnes. Ne sont concernés que les résultats de leurs exercices au desquels ils ont participé à ces expérimentations.

C. LA NEUTRALITÉ FISCALE DE LA TRANSFORMATION EN SISA

Enfin, le III de l'article proposé (alinéa 4), prévoit que la transformation des sociétés civiles de moyens (SCM), des groupements d'intérêt économique (GIE) et des associations, ayant participé aux expérimentations portant sur de nouveaux modes de rémunération, en sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) avant le 30 juin 2012, n'entraîne pas l'imposition immédiate des résultats et plus-values réalisées au jour de la transformation et non encore imposés, par dérogation aux dispositions de l'article 202 ter du CGI.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création des sociétés interprofessionnelles de soins ambulatoires (SISA) a constitué une réelle avancée en faveur du développement de l'exercice « regroupé » et pluridisciplinaire de la médecine libérale. Répondant aux aspirations des jeunes professionnels de santé, l'exercice regroupé est également de nature à encourager l'installation de ces derniers dans les territoires victimes de la désertification médicale. En outre, la SISA doit favoriser la coordination des soins ambulatoires entre eux et avec ceux qui sont dispensés par les hôpitaux. Par suite, une définition plus précise du régime fiscal de cette nouvelle forme de société ne peut qu'être bienvenue dès lors qu'elle rassure les professionnels de santé attirés par l'exercice au sein d'une SISA.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 ter (nouveau) (Art. 44 sexies A du code général des impôts et art. 131 de la loi n° 2033-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004)  Aménagement des régimes fiscal et social des jeunes entreprises innovantes (JEI)

Commentaire : le présent article tend, d'une part, à limiter à deux ans l'exonération d'impôt dont bénéficient les jeunes entreprises innovantes (JEI) et, d'autre part, à revenir en partie sur la diminution des avantages destinés à ces mêmes entreprises en matière d'exonérations de charges sociales à laquelle a procédé la loi de finances pour 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DÉFINITION DES JEI

La loi de finances pour 2004 a créé le statut de « jeune entreprise innovante » (JEI). Ce statut est accordé aux petites ou moyennes entreprises de moins de huit ans qui engagent des dépenses de recherche-développement représentant au moins 15 % de leurs charges. Il leur permet de bénéficier d'un certain nombre d'exonérations fiscales et sociales.

Pour bénéficier du statut de JEI, l'entreprise doit se déclarer, spontanément, à la direction des services fiscaux dont elle dépend. Toutefois, une entreprise qui souhaite s'assurer qu'elle remplit les critères lui permettant d'être qualifiée de jeune entreprise innovante, peut solliciter l'avis de l'administration qui dispose de quatre mois pour répondre à cette demande. A défaut de réponse motivée dans ce délai, un accord est réputé obtenu.

Une entreprise est qualifiée de jeune entreprise innovante lorsqu'elle répond aux cinq conditions suivantes :

1) être une PME au sens communautaire ;

2) être âgée de moins de huit ans ;

3) avoir réalisé, à la clôture de chaque exercice au titre duquel elle veut bénéficier du statut de JEI, des dépenses de recherche représentant au moins 15 % des charges totales engagées au titre de ce même exercice. Les dépenses de recherche retenues pour l'appréciation du statut de JEI sont définies par renvoi à celles visées aux alinéas a à g de l'article 244 quater B du code général des impôts qui ouvrent droit au crédit d'impôt recherche, à l'exclusion donc des dépenses de veille technologique.

4) être indépendante. La condition de détention du capital, c'est-à-dire le respect de la détention de la moitié du capital par certaines personnes, doit être respectée tout au long de l'exercice au titre duquel l'entreprise concernée souhaite bénéficier du statut spécial.

5) être réellement nouvelle et ne pas avoir été créée dans le cadre d'une concentration, d'une restructuration, d'une extension d'activité préexistante ou d'une reprise d'une telle activité.

B. LE RÉGIME D'EXONÉRATION ORIGINEL

1. Le volet fiscal

Dès lors que l'entreprise satisfait, à la clôture d'un exercice, aux cinq conditions requises pour être qualifiée de JEI, elle peut bénéficier des allègements d'impôt suivants :

- une exonération totale d'impôt sur les bénéfices pour les trois premiers exercices bénéficiaires et une exonération à hauteur de 50 % au titre des deux exercices suivants ;

- une exonération d'imposition forfaitaire annuelle ;

- une exonération de la cotisation économique territoriale (CET) sur délibération des collectivités locales.

Il convient de noter que les aides fiscales accordées aux entreprises placées sous le régime de la JEI ne peuvent excéder le plafond des aides de minimis fixé par la Commission européenne.

On doit remarquer que les allègements fiscaux n'ont pas un grand impact budgétaire dans la mesure où ces jeunes entreprises ne font pas beaucoup de bénéfices dans les premières années de leur création.

Par ailleurs la JEI bénéficie également du remboursement anticipé du crédit d'impôt recherche, ce qui représente un avantage de trésorerie. Toutefois, en 2009 et en 2010, l'ensemble des entreprises ont bénéficié d'un tel remboursement anticipé, et la loi de finances pour 2011 a pérennisé ces dispositions pour toutes les PME.

2. Le volet social

L'entreprise qualifiée de JEI était, jusqu'en 2011, exonérée de cotisations patronales, de sécurité sociale, pour les chercheurs, les techniciens, les gestionnaires de projet de recherche-développement, les juristes chargés de la protection industrielle et des accords de technologie liés au projet ainsi que les personnels chargés de tests pré-concurrentiels.

L'exonération portait sur les cotisations maladie, maternité, invalidité, décès, vieillesse, allocations familiales, accident du travail et maladies professionnelles. Elle était totale et non plafonnée.

En revanche, l'exonération ne portait pas sur les cotisations supplémentaires mises à la charge de l'employeur, compte tenu des risques exceptionnels d'accidents du travail ou de maladies professionnelles. Cette exonération était également ouverte aux mandataires sociaux relevant du régime général de sécurité sociale.

L'exonération totale de cotisations patronales de sécurité sociale ne pouvait se cumuler avec une autre mesure d'exonération de cotisations patronales ou avec une aide de l'Etat à l'emploi.

Le coût du volet social du dispositif « jeunes entreprises innovantes » était estimé à 145 millions d'euros en 2011.

B. LA REMISE EN CAUSE DE LA LOI DE FINANCES POUR 2011

L'article 175 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a profondément modifié le volet social du dispositif « JEI ».

Il a introduit à la fois :

un plafond de rémunération mensuelle brute par personne, fixé à 4,5 fois le salaire minimum (SMIC) ;

un plafond annuel de cotisations éligibles par établissement, fixé à trois fois le plafond annuel de la sécurité sociale, soit 106 056 euros pour 2011 ;

- une diminution progressive des exonérations au cours de la vie de l'entreprise. Ainsi, sur la base du montant d'exonération auquel peut prétendre l'établissement, le taux d'exonération est désormais inchangé de la première à la quatrième année, puis connaît une réduction progressive au cours des quatre années suivantes (respectivement 75 %, 50 %, 30 % et 10 % de ce montant) avant son extinction.

L'ensemble des économies ainsi réalisées est évalué à 57 millions d'euros par le Gouvernement, dont environ 1,7 million d'euros au titre du plafonnement de rémunération, environ 31 millions d'euros au titre du plafonnement par établissement et environ 24 millions d'euros au titre de la sortie progressive.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, Nicolas Forissier et Michel Bouvard, avec un avis défavorable du Gouvernement, propose :

- d'une part, de limiter à deux ans les avantages fiscaux dont bénéficient les JEI. L'article 44 sexies A du code général des impôts serait retouché de façon à ce que ces sociétés n'ait plus droit qu'à l'exonération totale d'imposition au titre de leur premier exercice bénéficiaire (dans la limite de douze mois) puis à une exonération de moitié au titre de l'exercice suivant ;

- d'autre part, d'atténuer le « rabot » sur les avantages sociaux des JEI auquel a procédé l'article 175 de la loi de finances pour 2011 précité.

Plus précisément, l'article 131 de la loi de finances pour 2004 serait modifié afin de :

porter de trois à cinq fois le plafond annuel de la Sécurité sociale le montant du plafond annuel de cotisations éligibles à l'exonération de cotisations patronales par établissement144(*). En revanche, le plafonnement individuel serait maintenu ;

- et réviser le mécanisme de sortie progressive du dispositif, introduit l'année dernière. Comme actuellement, les JEI bénéficieraient (dans la limite du double plafond décrit supra) d'une exonération totale de cotisations patronales pendant quatre ans. En revanche, pour les quatre années suivantes, le taux d'exonération s'élèverait à 80 %, puis 70 %, puis 60 % et enfin 50 %, ce qui est moins sévère que le régime actuel.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article repose sur la même logique que l'article 5 bis B du projet de loi de finances pour 2012, introduit à l'initiative de votre rapporteure générale. L'Assemblée nationale a considéré, tout comme le Sénat, que l'article 175 de la loi de finances pour 2011 a procédé à une remise en cause trop importante du statut des JEI, au risque de déséquilibrer des entreprises dynamiques, porteuses de croissance future.

Néanmoins, il est nettement moins favorable que le dispositif voté par le Sénat sur plusieurs points importants. En particulier, il propose le maintien :

- du plafond d'exonération de charges patronales à 4,5 fois le SMIC par rémunération individuelle. Cela peut éventuellement poser problème pour quelques profils de chercheurs très pointus ;

- surtout, du plafond global d'exonération par établissement, même s'il passerait de trois à cinq fois le montant annuel du plafond de la Sécurité sociale (à l'inverse du dispositif Sénat). Cela resterait très pénalisant pour les entreprises de plus de 16 salariés ;

- enfin, d'un mécanisme de sortie progressive, selon lequel les JEI bénéficieraient pleinement des avantages sociaux pendant quatre ans, puis respectivement, les années suivantes, à 80 %, 70 %, 60 % et 50 %.

Du fait des différences entre les mécanismes proposées par les deux assemblées, il convient d'attendre le résultat de la commission mixte paritaire chargée d'examiner le projet de loi de finances pour 2012 avant, éventuellement, de modifier le présent article.

Décision de la commission : votre commission des finances a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE ADDITIONNEL APRÈS L'ARTICLE 14 ter (Art. 39 ter du code général des impôts)  Abrogation de la provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures

Commentaire : le présent article tend à abroger l'article 39 ter du code général des impôts, qui définit la provision pour reconstitution des gisements d'hydrocarbures.

I. LE DROIT EXISTANT

A. L'ANCIENNE PROVISION POUR RECONSTITUTION DES GISEMENTS

Aux termes de l'article 39 ter du code général des impôts, les entreprises qui effectuent la recherche et l'exploitation des hydrocarbures liquides ou gazeux en France métropolitaine ou dans les départements d'outre-mer (DOM) étaient autorisés à déduire de leur bénéfice net d'exploitation, dans la limite de 50 % de ce bénéfice, une provision pour reconstitution des gisements (PRG) d'hydrocarbures égale à 23,50 % du montant des ventes des produits marchands extraits des gisements qu'ils exploitaient en métropole ou dans ces départements.

Il était précisé que les bénéfices affectés à cette provision à la clôture de chaque exercice devaient être employés, dans un délai de deux ans à partir de la date de cette clôture, soit sous la forme d'immobilisations ou de travaux de recherche réalisés pour la mise en valeur des gisements d'hydrocarbures situés en France métropolitaine ou dans les DOM, soit à l'acquisition de participations dans les sociétés ayant pour objet d'effectuer une telle recherche ou exploitation.

Dans ce cas, les sommes correspondantes pouvaient être transférées à un compte de réserve ordinaire assimilé aux réserves constituées par prélèvements sur les soldes bénéficiaires soumis à l'impôt.

Dans le cas contraire, les fonds non utilisés devaient être rapportés au bénéfice imposable de l'exercice au cours duquel a expiré ce délai.

En outre, les entreprises qui réalisaient des investissements amortissables en emploi de la provision devaient rapporter à leurs résultats imposables, au même rythme que l'amortissement, une somme égale au montant de ces investissements. En revanche, lorsque la provision était employée sous une autre forme, la même réintégration était effectuée en une seule fois.

B. L'INTERDICTION DE PASSER UNE PRG AU TITRE D'EXERCICES CLOS À COMPTER DU 31 DÉCEMBRE 2010

L'article 18 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Charles de Courson, a programmé l'extinction de ce dispositif, en prévoyant qu'aucune déduction ne soit autorisée au titre de la PRG pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2010.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale souhaite, à des fins de clarté et de simplification, que l'article 39 ter du code général des impôts soit abrogé et disparaisse ainsi de ce code.

Afin de ne pas créer de vide juridique quant au remploi des dernières provisions passées au titre d'exercices clos avant le 31 décembre 2010, cette abrogation devrait prendre effet à compter du 1er janvier 2014.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article additionnel.

ARTICLE 14 quater (nouveau) (Art. 167 bis du code général des impôts)  Modification de l'assiette de l'exit tax

Commentaire : le présent article vise à élargir l'assiette de l'exit tax en rendant cette dernière applicable aux contribuables détenant des participations, directes ou indirectes, dans une société supérieures à 1 % des bénéfices sociaux ou dont l'ensemble des participations détenues dans différentes sociétés excède le seuil de 1,3 million d'euros.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE PRINCIPE DE L'EXIT TAX

La loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a institué, à l'article 167 bis du code général des impôts (CGI), une imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France, aussi appelée exit tax. Il s'agit d'un dispositif ayant pour finalité de lutter contre l'évasion fiscale.

À cet égard, il s'applique aux contribuables procédant au transfert de leur domicile fiscal hors de France145(*), sur la base des plus-values latentes constatées lors de ce transfert, à deux types d'impositions : l'impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux146(*).

De ce fait, les plus-values latentes sont tout à la fois imposées au taux prévu au 2 de l'article 200 A du CGI au titre de l'impôt sur le revenu soit, à ce jour, 19 % et aux taux additionnés des prélèvements sociaux, à savoir 13,5 % pour l'année 2011. Le taux global d'imposition au titre de l'exit tax est donc de 32,5 %.

B. L'ASSIETTE DE L'EXIT TAX

Les dispositions du I de l'article 167 bis du CGI prévoient que l'exit tax est assise sur les plus-values latentes constatées, au moment du transfert du domicile hors de France, sur les droits sociaux ou valeurs mobilières détenues dans les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans lesquelles l'ensemble des membres du foyer fiscal du contribuable disposent d'une participation directe ou indirecte aux bénéfices sociaux d'au moins 1 % ou dont la valeur excède 1,3 million d'euros lors de ce transfert.

Par conséquent, l'imposition des plus-values latentes ne concerne que les lignes de titres représentant une participation dans une société supérieure à 1 % ou à 1,3 million d'euros en valeur.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jérôme Cahuzac avec un avis favorable de la commission des finances mais défavorable du Gouvernement, propose d'élargir l'assiette de l'exit tax et, pour se faire, de modifier les dispositions du I de l'article 167 bis du CGI. Il est ainsi prévu que l'exit tax s'applique aux contribuables transférant leur domicile hors de France sur les droits sociaux ou valeurs mobilières détenues dans les sociétés passibles de l'impôt sur les sociétés ou d'un impôt équivalent dans lesquelles l'ensemble des membres du foyer fiscal du contribuable disposent de plusieurs participations, directes ou indirectes, aux bénéfices sociaux d'une société d'au moins 1 % ou dont l'ensemble des participations détenues dans différentes sociétés la valeur excède 1,3 million d'euros lors de ce transfert.

Ainsi, se trouvent soumis à l'exit tax les contribuables dont les participations cumulées dans des sociétés sont supérieures, en valeur, à 1,3 million d'euros.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cet article réforme profondément l'assiette de l'exit tax. Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jérôme Cahuzac, il prévoit d'appliquer l'imposition des plus-values latentes lors du transfert par les contribuables de leur domicile fiscal hors de France, prévue à l'article 167 bis du code général des impôts (CGI), dès lors que ces derniers détiennent des titres dans des sociétés dont la valeur est supérieure à 1,3 million d'euros.

Tout d'abord, ce dispositif met fin à une curiosité fiscale. Alors qu'actuellement un contribuable détenant une participation unique de 1,4 million d'euros dans une société est assujetti à l'exit tax, il n'en va pas de même pour une personne détenant plusieurs participations inférieures, pour chacune d'entre elles, à 1,3 million d'euros mais dont le total est supérieur à ce seuil. Il va sans dire que le dispositif adopté dans la loi de finances du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 précitée était de nature à encourager les comportements d'optimisation fiscale, permettant aux contribuables d'échapper à l'exit tax en fractionnant leurs participations.

Le présent article permet par conséquent de renforcer un instrument de lutte contre l'évasion fiscale et de rendre l'article 167 bis du CGI plus conforme à sa vocation.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 14 quinquies (nouveau) (Art. 199 ter D et 244 quater E du code général des impôts)  Prorogation du dispositif de crédit d'impôt pour investissement en Corse

Commentaire : le présent article vise principalement à proroger pour cinq ans le crédit d'impôt pour investissement en Corse et à introduire un mécanisme de cession de créance du crédit d'impôt des entreprises bénéficiaires à des établissements de crédits.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES RÉGIMES FISCAUX DÉROGATOIRES APPLICABLES À LA CORSE

Sur les quelque trente dépenses fiscales rattachées à la mission « Politique des territoires », quatorze d'entre elles se rapportent à la Corse, pour un montant global de 250 millions d'euros. Les plus importantes du point de vue de leur coût sont :

- les taux de TVA particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse, pour une dépense évaluée à 205 millions d'euros en 2012 ;

- et le crédit d'impôt pour investissement en Corse, qui fait l'objet du présent article et dont le coût est estimé à 35 millions d'euros147(*) pour 2012, pour 3 160 entreprises bénéficiaires.

Le régime fiscal dérogatoire de la Corse s'inscrit dans une exception fort ancienne puisqu'il remonte, dans son principe, au Consulat (1801).

Il est aujourd'hui principalement régi par les trois « grandes lois » suivantes :

- la loi n° 94-1131 du 27 décembre 1994 portant statut fiscal de la Corse dont l'objectif est de favoriser le développement économique en réduisant la taxation des outils de production, notamment la taxe professionnelle ainsi que la taxe sur le foncier bâti, et en exonérant de taxe foncière sur les propriétés bâties les terres à usage agricole et d'impôt sur les sociétés les entreprises nouvellement créées pendant une durée de 8 ans ;

- la loi n° 96-1143 du 26 décembre 1996 relative à la zone franche de Corse qui institue des mécanismes d'exonérations de cotisations sociales à l'ensemble de la région ;

- et la loi n° 2002-92 du 22 janvier 2002 relative à la Corse qui a fixé le régime fiscal du crédit d'impôt pour investissement en Corse. Celui-ci est égal à 20 % du montant des investissements réalisés par les PME jusqu'au 31 décembre 2011.

B. L'INSTAURATION DU CRÉDIT D'IMPÔT POUR INVESTISSEMENT EN CORSE

Instauré par la loi du 22 janvier 2002 précitée, le crédit d'impôt pour investissement en Corse a eu pour vocation de remplacer l'avantage fiscal lié aux zones franches dont l'extinction « en sifflet » au bout de 5 ans était programmée par la loi du 26 décembre 1996.

Le crédit d'impôt est égal à 20 % du prix de revient hors taxes des investissements réalisés, ceux-ci étant limitativement énumérés à l'article 244 quater E du code général des impôts :

- ils ne doivent pas consister en des investissements de remplacement ;

- ils doivent être financés sans aide publique à hauteur d'au moins 25 % de leur montant ;

- ils doivent être exploités en Corse pour les besoins d'une activité industrielle, commerciale, artisanale, libérale ou agricole, à l'exception d'une série de secteurs148(*).

L'avantage fiscal s'impute sur l'impôt sur les sociétés (IS) ou l'impôt sur le revenu (IR) dû au titre de l'année de réalisation de l'investissement, l'excédent éventuel étant imputable au titre des neuf années suivantes. A l'issue de la période de 10 ans, le solde du crédit d'impôt non utilisé est remboursé au contribuable dans la double limite de 50 % du montant du crédit d'impôt et de 300 000 euros.

Sont concernées les entreprises qui emploient moins de 250 salariés et ont réalisé un chiffre d'affaires inférieur à 40 millions d'euros ou ont disposé d'un total de bilan inférieur à 27 millions d'euros. Si l'entreprise est constituée en société, son capital doit être détenu pour 75 % au moins par des personnes physiques ou par des PME.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Camille de Rocca Serra, avec un avis favorable du Gouvernement, vise principalement à proroger de 5 ans, du 31 décembre 2011 au 31 décembre 2016, le calendrier d'éligibilité des investissements réalisés au crédit d'impôt.

Le I du présent article modifie les modalités de remboursement du crédit d'impôt par l'Etat afin de les aligner sur celles prévues en matière de crédit d'impôt recherche (CIR). Pour ce faire, sont insérées à l'article 199 ter D du code précité des dispositions permettant aux entreprises dont le capital est détenu à 50 % au moins par des personnes physiques ou par des sociétés de capital-risque ou des fonds communs de placement à risque, aux entreprises faisant l'objet d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaire, aux jeunes entreprises innovantes, ainsi qu'aux micro, petites et moyennes entreprises, de céder leur créance de crédit d'impôt à un établissement de crédit afin de bénéficier d'apports de trésorerie.

Le II du présent article modifie l'article 244 quater E afin de ramener de 20 % à 10 % le taux de l'avantage fiscal, à compter du 1er janvier 2015 (cette précision étant apportée par le III du présent article).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

L'article 11 de la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 limite à 4 ans les extensions ou créations de niches fiscales et sociales. La LPFP 2009-2012 n'est plus en vigueur mais cette disposition a été reprise par l'article 10 de la LPFP 2011-2014 (loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010). Quelle que soit la position que l'on peut adopter sur le caractère normatif de cette règle, le principe ainsi édicté a pour principal mérite de reposer la question de l'efficacité des dispositifs fiscaux, chaque fois qu'une nouvelle demande de prorogation est soumise au législateur.

En l'espèce, il faut en effet s'interroger sur les objectifs poursuivis par la politique menée en faveur de la Corse.

S'il s'agit bien de favoriser le développement économique de l'île, de stimuler l'activité et l'emploi et d'atténuer les inconvénients de l'insularité, c'est au regard de ces critères qu'il faut évaluer l'efficacité du crédit d'impôt pour investissement en Corse.

Dans cette tâche, le rapport du comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales rendu public par l'IGF en juin dernier constitue un instrument très appréciable d'aide à la décision. Toutefois, en ce qui concerne la Corse, le rapport « Guillaume » présente des conclusions qui peuvent apparaître en partie contradictoires :

- d'une part, il indique qu'aucune mesure sectorielle de soutien à la Corse n'a pu faire l'objet d'études économétriques, faute de suivi et de données existantes exploitables. Mais il conclut toutefois à l'inefficacité de l'ensemble des dépenses fiscales applicables en Corse en leur attribuant un score de zéro sur trois en considérant « qu'elles ne sont pas susceptibles d'exercer des effets perceptibles sur le développement économique de la corse, tant sur le plan de l'investissement que sur celui de la création d'emplois » ;

- en revanche, il se montre moins sévère sur le bilan macroéconomique du dispositif en considérant que le crédit d'impôt permet de réduire le coût des investissements des PME en Corse de plus de 30 millions d'euros, ce qui représente une aide de l'ordre de 0,4 point du PIB de la région. S'agissant d'un avantage concentré sur les PME, sui sont les catégories d'entreprises le plus confrontées aux difficultés de financement, le rapport souligne que pour les bénéficiaires de la mesure, « une réduction du coût d'investissement de 20 % constitue une mesure d'aide significative à l'investissement ».

Même si des régions France métropolitaine peuvent présenter un PIB par habitant inférieur à celui de la Corse, il n'en reste pas moins que l'insularité constitue une caractéristique intrinsèque de justification du régime fiscal dérogatoire applicable en Corse.

Aussi, il peut être considéré que la prorogation du crédit d'impôt, telle qu'adoptée à l'Assemblée nationale, est raisonnable, compte tenu de son coût modéré et dans la mesure où elle prévoit une réduction de l'avantage fiscal à partir de 2015, ouvrant ainsi la voie à la suppression du dispositif fin 2016.

Toutefois il serait opportun de ramener la prorogation à 4 ans au lieu de 5, conformément au principe édicté par la loi de programmation des finances publiques.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 sexies (nouveau) (Art. 209 du code général des impôts)  Mécanisme anti-abus en matière de charges financières afférentes à l'acquisition de titres de participation

Commentaire : inspiré du dispositif anti-abus dit de l' « amendement Charasse », le présent article propose d'interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés, ou que la société acquise n'est dans les faits pas contrôlée, par la société française qui les détient ou par une société appartenant au même groupe économique.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES FACULTÉS D'OPTIMISATION CONSTATÉES SUR LA DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES FINANCIÈRES

Comme toute charge engagée dans l'intérêt de l'exploitation d'une entreprise, en particulier pour la création ou la conservation de ses revenus, les intérêts d'emprunt sont déductibles et peuvent donc minorer le résultat imposable à l'impôt sur les sociétés (IS). Ce régime encourage par conséquent le recours à l'endettement. Bien que commun à l'ensemble des entreprises, il confère un avantage aux secteurs les plus capitalistiques et aux grandes entreprises, compte tenu du poids de leur endettement dans la valeur ajoutée.

Dans son étude sur « le taux de taxation implicite des bénéfices en France », publiée en juin 2011, la Direction générale du Trésor a confirmé le constat d'ensemble du Conseil des prélèvements obligatoires (CPO)149(*), selon lequel les grandes entreprises bénéficient d'un taux implicite d'imposition plus de deux fois inférieur à celui des PME (respectivement 39,5 % et 18,6 %).

Elle a également révélé le rôle déterminant des charges financières dans cet écart de taux implicite. L'avantage procuré par la déductibilité des charges financières est ainsi près de quatre fois supérieur pour les grandes entreprises (effectifs supérieurs à 5 000 salariés) que pour les PME (effectifs compris entre 10 et 249 salariés) et explique à hauteur d'environ 10 points l'écart global des taux implicites.

Compte tenu de son impact potentiel sur le bénéfice imposable, la déductibilité des charges financières d'acquisition est immanquablement devenue un vecteur privilégié d'optimisation à l'échelle nationale ou internationale. Dans un rapport d'information publié en juillet 2011150(*), notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, a mis en évidence certains abus caractérisés par le rattachement au résultat imposable en France de charges financières afférentes à des titres de sociétés qui, dans les faits, ne sont pas contrôlées par la société les détenant juridiquement.

Extrait du rapport d'information de Gilles Carrez sur l'application des mesures fiscales contenues dans les lois de finances (juillet 2011)

(...) « Le périmètre d'imposition lui-même - ce qu'est le contribuable - est, à l'impôt sur les sociétés, non un donné mais un produit de décisions de gestion. (...)

« Combinée avec la règle de territorialité de l'impôt et les différences entre les systèmes fiscaux nationaux, cette caractéristique de l'impôt ouvre des possibilités très importantes d'optimisation fiscale dont la réalité ne peut être aisément appréhendée à partir de données fiscales qui, malgré des dispositifs anti-abus, ne permettent pas nécessairement de distinguer une « vraie charge » et une charge « payée à soi-même » et qui ne rendent a fortiori pas compte de produits qui ne sont pas perçus, par exemple parce qu'ils sont maintenus à l'étranger.

(...)

« Les produits et charges financiers représentent, agrégés sur la totalité de la population étudiée, des volumes très élevés et dont le niveau, qui s'explique peut-être par des opérations interbancaires, peut même surprendre. La somme des produits financiers représente ainsi 1 656 milliards d'euros et la somme des charges financières, 1 787 milliards d'euros. (...)

« Il convient de noter que les charges d'intérêts sont concentrées au sein des groupes qui, bien qu'ils ne déclarent qu'environ 70 % du total des charges et des produits, déclarent 90 % des charges d'intérêt (1 500 milliards) contre 72 % des produits correspondants. Ces données sont convergentes avec les conclusions du Trésor qui établissent, comme cela a été rappelé, le rôle déterminant des charges financières dans l'écart du taux implicite constaté entre les PME et les grandes entreprises.

(...)

« Intuitivement, on peut toutefois estimer que trois phénomènes peuvent contribuer à expliquer ce niveau des charges financières et la concentration de ces charges au sein des groupes.

« Une première explication, que l'on pourrait qualifier d'économique, serait une plus forte intensité capitalistique des grandes entreprises. C'est une explication qui est avancée à juste titre par la direction du Trésor. (...)

« Une seconde explication est le fait que les montages de LBO sont généralement organisés en groupe. Comme on le sait, il s'agit de montages dans lesquels c'est, en pratique, la cible acquise qui finance sa propre acquisition par une holding de contrôle avec laquelle elle forme un groupe au sens fiscal.

« Les résultats de la société acquise sont donc, pour l'établissement de l'impôt du groupe, minorés des charges financières supportées par la holding pour l'acquisition de la société opérationnelle. L'Etat supporte donc, de fait, une part du coût d'acquisition de la société opérationnelle à raison de l'impôt perdu sur ses résultats.

« Il convient de noter qu'il s'agit de montages très répandus qui représentent un enjeu fiscal majeur. La seule limitation réelle à leur développement est le dispositif dit de l'amendement « Charasse » organisant la réintégration au résultat de charges financières en cas de rachat à soi-même. Aucune limitation n'intervient, en revanche, en cas de changement de contrôle, ni lorsque les opérations ne sont pas réalisées à l'intérieur d'un groupe.

« Enfin, une troisième explication, également fiscale, au poids des charges des financières pourrait être l'existence de pratiques d'optimisation tendant à minorer le bénéfice imposable en France notamment en rattachant aux résultats d'exploitations françaises des charges financières afférentes à des opérations étrangères dont le bénéfice ne sera pas rapatrié (ou le sera sous les régimes de faveur des sociétés mères ou des plus-values sur titres de participation).

B. LE DISPOSITIF ANTI-ABUS DIT DE L'« AMENDEMENT CHARASSE »

Les septième à treizième alinéas de l'article 223 B du code général des impôts comportent un mécanisme tendant à prévenir certains abus en matière de déduction de charges financières afférentes à une acquisition, plus connu sous le nom d' « amendement Charasse », du nom de notre ancien collègue qui l'avait défendu en 1988, en tant que ministre du budget, quelques mois après l'introduction du régime de l'intégration fiscale. Ce dispositif prévoit, dans certaines conditions, une limitation à la déductibilité des intérêts d'une dette d'acquisition, et trouve particulièrement à s'appliquer dans les montages de rachat de société avec effet de levier (leveraged buy-out - LBO).

Il dispose que lorsqu'une société a acquis les titres d'une autre société qui est ou qui devient membre du même groupe aux personnes qui la contrôlent, directement ou indirectement, ou à des sociétés que ces personnes contrôlent, directement ou indirectement, les charges financières supportées à l'occasion de l'acquisition doivent être réintégrées pour la détermination du résultat fiscal d'ensemble.

Le lien direct ou indirect de contrôle entre le cédant et l'acquéreur s'entend au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce151(*) (cf. encadré infra). Plusieurs assouplissements sont toutefois prévus, notamment en cas de rétrocession de la société acquise, de changement effectif de contrôle ou de cession intra-groupe152(*).

La notion de contrôle au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce

« I. - Une société est considérée (...) comme en contrôlant une autre :

« 1° Lorsqu'elle détient directement ou indirectement une fraction du capital lui conférant la majorité des droits de vote dans les assemblées générales de cette société ;

« 2° Lorsqu'elle dispose seule de la majorité des droits de vote dans cette société en vertu d'un accord conclu avec d'autres associés ou actionnaires et qui n'est pas contraire à l'intérêt de la société ;

« 3° Lorsqu'elle détermine en fait, par les droits de vote dont elle dispose, les décisions dans les assemblées générales de cette société ;

« 4° Lorsqu'elle est associée ou actionnaire de cette société et dispose du pouvoir de nommer ou de révoquer la majorité des membres des organes d'administration, de direction ou de surveillance de cette société.

« II. - Elle est présumée exercer ce contrôle lorsqu'elle dispose directement ou indirectement, d'une fraction des droits de vote supérieure à 40 % et qu'aucun autre associé ou actionnaire ne détient directement ou indirectement une fraction supérieure à la sienne.

« III. - Pour l'application des mêmes sections du présent chapitre, deux ou plusieurs personnes agissant de concert sont considérées comme en contrôlant conjointement une autre lorsqu'elles déterminent en fait les décisions prises en assemblée générale. »

Il s'agit de prévenir une utilisation abusive de l'intégration fiscale et les montages s'apparentant à un « rachat à soi-même », consistant à ce que l'acquéreur crée artificiellement une dette d'acquisition en rachetant la société auprès d'une holding qui le contrôle. En l'absence du dispositif, les frais financiers afférents à l'acquisition seraient, par le mécanisme de l'intégration fiscale, compensés avec les résultats de la société cible sans modification réelle de la consistance économique du groupe.

Le dispositif a notamment été complété par la loi de finances pour 2006 afin de permettre à l'administration de mieux lutter contre certains montages qui permettaient de s'en abstraire par voie de fusion intra-groupe. Il s'applique donc également en l'absence d'intégration directe de la société acquise dans le groupe fiscal de la société cessionnaire, dès lors qu'intervient une fusion-absorption entre ces deux sociétés, ou entre la société rachetée et une société membre ou devenant membre du même groupe que la société cessionnaire.

La réintégration s'applique pendant l'exercice d'acquisition des titres et les huit exercices suivants (soit au total neuf ans) et est déterminée de manière forfaitaire. Elle s'effectue, pour chaque exercice, à concurrence d'une fraction égale au rapport entre le prix des titres acquis auprès de la ou des personnes contrôlant le groupe et le montant moyen des dettes des sociétés membres du groupe. La formule est donc la suivante :

Réintégration annuelle des charges financières supportées par la (les) société(s) intégrée(s) = prix d'acquisition des titres / montant moyen des dettes des sociétés du groupe sur l'exercice.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. LE PRINCIPE DU MÉCANISME ANTI-ABUS

Le présent article additionnel, introduit à l'initiative de notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec l'avis favorable du Gouvernement qui l'a sous-amendé, entend lutter contre certains abus, caractérisés par le rattachement au résultat imposable en France de charges financières afférentes à des titres de participation dans des sociétés qui ne sont pas contrôlées par la société qui les détient juridiquement. Son I propose ainsi, dans un nouveau paragraphe IX inséré dans l'article 209 du code général des impôts, un mécanisme de réintégration des charges financières au résultat imposable en cas de contrôle « fictif », inspiré du dispositif dit de l' « amendement Charasse ».

Il s'agit d'interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés par la société les détenant - ou par une société appartenant au même groupe économique - et donc notamment lorsqu'ils sont, en fait, gérés depuis l'étranger, la société française détentrice se présentant comme une sorte de « relais fiscal ».

Les titres de participation sont ceux bénéficiant du régime d'exonération des plus-values de cession au titre de l'IS, mentionnés au troisième alinéa du a quinquies du 1 de l'article 219 du code général des impôts. Il convient de rappeler que la définition de ces titres est à la fois fiscale, économique et comptable. Il s'agit, aux termes du a ter de l'article 219, des « parts ou actions de sociétés revêtant ce caractère sur le plan comptable » détenus par la société depuis au moins deux ans. En outre, la doctrine fiscalo-comptable considère que constituent de véritables participations les titres dont la possession durable est estimée utile à la vie de l'entreprise, notamment parce qu'ils permettent d'exercer une influence notable ou un contrôle sur la société émettrice.

A l'appui de son amendement, Gilles Carrez a développé en séance un exemple illustrant que certaines entreprises utilisent le droit fiscal français pour réaliser des opérations d'acquisition à l'étranger : « une entreprise américaine a besoin d'acheter une société en Allemagne ou en République tchèque. Pour ce faire, elle utilise comme support une entité française, qu'elle endette et qui bénéficie donc, en application du droit fiscal français, de la déductibilité totale de ses intérêts, alors qu'elle n'est pour rien dans la chaîne de décision qui aboutit au rachat de cette société tchèque ou allemande ».

Compte tenu de son objet et de la diversité des opérations concernées, le dispositif anti-abus repose sur un postulat d'inversion de la charge de la preuve, qui conditionne le maintien de la déductibilité des charges financières : ce n'est pas à l'administration fiscale de montrer que le montage est abusif mais à l'entreprise cessionnaire de prouver qu'il ne l'est pas.

Aux termes du II du présent article, ce dispositif est applicable aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2012 et n'a donc pas de portée rétroactive. Afin de ne pas imposer de charge administrative supplémentaire aux petites entreprises, il n'est pas applicable lorsque la valeur des titres de participation détenus par la société est inférieure à un million d'euros.

B. UNE INVERSION DE LA CHARGE DE LA PREUVE, QUI REPOSE SUR LE CONTRIBUABLE

Le texte proposé pour le 1 du nouveau IX de l'article 209 pose le principe d'une inversion de la charge de la preuve, que l'entreprise qui a acquis les titres doit apporter pour pouvoir bénéficier de la déductibilité des charges financières d'acquisition. Ces dernières sont ainsi rapportées au bénéfice de l'exercice si la société n'est pas en mesure de démontrer « par tous moyens » qu'elle a effectivement pris la décision d'acquérir les titres ainsi que, le cas échéant, le contrôle qu'elle exerce sur la participation acquise, et donc la réalité du rattachement des charges financières afférentes à l'acquisition.

L'entreprise doit ainsi démontrer « que les décisions relatives à ces titres sont effectivement prises par elle », par une société française qui la contrôle ou par une société française soeur (cf. infra), au sens du I de l'article L. 233-3 du code de commerce, précité. De même, si, compte tenu du niveau de la participation, un contrôle ou une influence est exercé sur la société dont les titres sont détenus, il devra être prouvé « que ce contrôle ou cette influence est effectivement exercé par la société détenant les titres », par une société française qui la contrôle ou par une société française soeur.

Les moyens de preuve peuvent, par exemple, consister en des éléments de fait et organigrammes établissant la réalité des processus de décisions. Il s'agit de prouver que l'entreprise (ou une société du même groupe) détenant les titres constitue, pour la gestion de ces derniers, un centre de décision disposant d'une autonomie propre, critères qui ont été précisés par la jurisprudence s'agissant de la définition du concept d'établissement stable.

Cette démonstration doit être faite au titre de l'exercice ou des exercices couvrant la période de douze mois suivant l'acquisition des titres et, pour le stock des titres actuellement détenus, au titre du premier exercice ouvert en 2012.

La régularité de la déduction de charges pour lesquelles la démonstration aura été apportée restera, par ailleurs, subordonnée aux conditions de droit commun. Elles devront donc, notamment, être supportées dans l'intérêt de l'entreprise (qui n'est pas nécessairement celui du groupe fiscal) et correspondre à une opération n'ayant pas un but exclusivement fiscal, qui constitue la condition d'application de l'abus de droit.

C. LES MODALITÉS DE RÉINTÉGRATION DES CHARGES

Aux termes du texte proposé pour le 2 du paragraphe IX de l'article 209, les charges financières afférentes à l'acquisition des titres, susceptibles d'être rapportées au résultat imposable, sont réputées égales à une fraction correspondant au rapport entre le prix d'acquisition de ces titres et la somme du montant moyen des dettes des sociétés membres du groupe.

La réintégration s'applique au titre de l'exercice au titre duquel la démonstration doit être apportée et des exercices clos jusqu'au terme de la huitième année suivant celle de l'acquisition, soit au total neuf ans. De même, le montant des charges financières, et partant, celui de l'endettement du groupe, s'apprécient exercice par exercice. Cette formule de réintégration forfaitaire ainsi que sa durée d'application sont donc identiques à celles prévues par l'« amendement Charasse », exposé supra.

Il convient toutefois de relever qu'à la différence de ce dernier, la réintégration ne s'applique pas à compter de l'exercice d'acquisition des titres mais de celui ou ceux au titre desquels la démonstration doit être apportée par l'entreprise, couvrant la période de douze mois suivant l'acquisition des titres.

Ces dispositions sont logiquement adaptées, sans que le principe de la formule de réintégration soit modifié, au cas de restructuration au sein du groupe, c'est-à-dire de fusion, de scission ou d'opération assimilée, intervenant durant la période de réintégration, pour la fraction de cette période restant à courir. La réintégration est ainsi appliquée aux entités venant aux droits de l'entreprise ayant initialement acquis les titres, selon les modalités suivantes :

en cas de fusion ou d'apport, les charges financières déduites pour la détermination du résultat de la société absorbante ou bénéficiaire de l'apport sont rapportées à ce résultat pour une fraction égale au rapport du prix d'acquisition par la société absorbée ou scindée des titres au montant moyen au cours de l'exercice de la dette de l'entreprise absorbante ou bénéficiaire de l'apport ;

en cas de scission ou d'apport partiel d'actif, la réintégration des charges financières est réalisée par la société détentrice des titres à l'issue de l'opération et le prix d'acquisition par la société scindée des titres est retenu au prorata du montant de l'actif net réel apporté à la ou les sociétés bénéficiaires des apports apprécié à la date d'effet de l'opération.

D. LES EXCEPTIONS ET PRÉCISIONS APPORTÉES

A la suite d'un sous-amendement du Gouvernement, trois nouvelles clauses exonératoires ont été insérées dans le 1 et le 6 du nouveau paragraphe IX.

Ce dispositif n'est ainsi pas applicable lorsque la société détentrice apporte la preuve que la participation est contrôlée ou que les décisions de gestion sont prises par une société « soeur », ces deux sociétés étant ainsi « assimilées » comme une seule et même entité pour l'application du régime. La notion de société « soeur » est définie comme une société établie en France et directement contrôlée par la même société que celle qui contrôle la société détentrice, le contrôle étant entendu au sens de l'article L. 233-3 du code de commerce, précité.

Il n'est pas non plus applicable, aux termes du 6 du paragraphe IX, au titre des exercices153(*) pour lesquels l'entreprise apporte la preuve :

- que les acquisitions n'ont pas été financées par des emprunts dont elle ou une autre société du groupe auquel elle appartient supportent les charges. En d'autres termes, si l'une de ces sociétés vient à s'endetter concomitamment à l'acquisition, la réintégration ne s'applique pas dès lors que cette société démontre que les emprunts qu'elle a contractés durant l'exercice portent sur des éléments autres que les titres visés par le présent dispositif. Il s'agit donc en quelque sorte de « ne pas se fier aux simples apparences » ;

- ou que le ratio d'endettement du groupe auquel elle appartient est supérieur ou égal à son propre ratio d'endettement, ce qui contribue à montrer que l'endettement de la société n'est pas artificiel et motivé par un but exclusivement fiscal, mais est cohérent avec le profil économique du groupe. Cette disposition constitue en réalité la reprise d'une des exceptions à l'application du régime de lutte contre la sous-capitalisation, prévue par le III de l'article 212 du code général des impôts.

Le dernier alinéa du 6 précise ainsi que le groupe et le ratio d'endettement s'entendent conformément aux dispositions des deux derniers alinéas du III de l'article 212. Il en résulte que :

- la notion de groupe n'est pas celle du droit fiscal mais du droit des sociétés, pour l'établissement des comptes consolidés. Le groupe s'entend ainsi de l'ensemble des entreprises françaises ou étrangères placées sous le contrôle exclusif d'une même société ou personne morale, au sens du II de l'article L. 233-16 du code de commerce154(*) ;

- le ratio d'endettement est le rapport entre le montant total des dettes et celui des capitaux propres, retraités pour tenir compte des opérations intra-groupe. Les dettes ne comprennent donc pas celles contractées entre sociétés du groupe, et les capitaux propres sont « minorés du coût d'acquisition des titres des entreprises contrôlées et retraités des opérations réciproques réalisées entre les entreprises appartenant au groupe ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette initiative de l'Assemblée nationale est utile et intéressante en ce qu'elle permet de lutter contre les montages d'optimisation reposant sur une dissociation entre la propriété juridique de titres et le pouvoir de décision ou le contrôle effectifs.

A l'instar de certaines dispositions relatives au régime de lutte contre l'évasion fiscale dans les Etats et territoires non coopératifs, introduit par l'article 22 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009155(*), le présent dispositif repose sur une inversion de la charge de la preuve. Elle paraît en première instance dérogatoire au droit commun mais est légitimée par le caractère abusif des opérations en cause.

Ce dispositif est toutefois révélateur de la trop grande complexité de notre droit fiscal des entreprises, des facultés d'optimisation qu'elle suscite, et des limites des notions d'abus de droit et de fraude à la loi, qui sont les deux fondements privilégiés dont dispose l'administration pour combattre les montages à mi-chemin entre l'optimisation abusive et la fraude caractérisée.

Ces deux notions s'appuient en effet, conformément au droit communautaire, sur la motivation exclusivement fiscale du contribuable. Dans les faits, l'administration éprouve souvent des difficultés à prouver ce but exclusivement fiscal et peut voir son interprétation invalidée par la jurisprudence du Conseil d'Etat, ce qui conduit le législateur à introduire des mécanismes « anti-abus » tendant à en éclairer les contours et à créer de nouvelles bases légales explicites à la fraude à la loi.

Ce faisant, le « monstre de la complexité fiscale » se nourrit de lui-même et s'auto-entretient. L'accumulation de précisions et de garde-fous législatifs, assortis de nouvelles exceptions, bien que rendus nécessaires par le constat des pratiques, fait courir le risque de nouvelles interprétations littérales et pointilleuses, d'une primauté de la lettre et du formalisme de la loi sur son esprit et son intention, et partant, de nouvelles facultés d'optimisation.

A cet égard, les exceptions sollicitées par le Gouvernement ne font qu'ajouter de l'opacité et des sources de contentieux, voire peuvent contribuer à vider en partie le dispositif de son contenu. En effet :

- l'exception relative au financement par des emprunts dont la société détentrice ou une autre société du groupe n'assumerait pas les charges financières paraît au mieux superflue et relever de l'appréciation, par l'administration fiscale, des preuves apportées, ou ambigüe et susceptible de limiter la portée de la mesure anti-abus ;

- la clause du ratio d'endettement (par rapport à celui du groupe) procède d'une assimilation impropre avec le régime de lutte contre la sous-capitalisation.

Il est donc proposé de supprimer les dispositions proposées dans le 6 du IX de l'article 209.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 14 septies (nouveau) (Art. 212, 219 et 1763 du code général des impôts)  Aménagement de deux dispositifs anti-abus relatifs aux groupes économiques

Commentaire : le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de sa commission des finances, propose d'aménager deux dispositifs « anti-abus » introduits dans la loi de finances pour 2011, qui prévoient un élargissement du régime de lutte contre la sous-capitalisation à certains prêts externes et un report de l'imposition de plus-values ou de la déduction de moins-values à court terme sur des titres de participation cédés au sein d'un groupe économique.

I. LES DEUX MÉCANISMES ANTI-ABUS ADOPTÉS DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2011

A l'initiative de votre commission des finances, deux dispositifs tendant à prévenir certaines optimisations de l'impôt sur les sociétés (IS) au sein des groupes économiques ont été mis en place par la loi de finances pour 2011. Ils ont trait, respectivement, au régime de lutte contre la sous-capitalisation de l'article 212 du code général des impôts et au régime des plus-values et moins-values de cession de titres de participation à court terme.

A. L'EXTENSION DU DISPOSITIF DE LUTTE CONTRE LA SOUS-CAPITALISATION À CERTAINS PRÊTS EXTERNES

La déductibilité des intérêts d'emprunt d'une entreprise imposée à l'IS, au sein d'un groupe économique, est encadrée par le régime « anti sous-capitalisation » des articles 39 et 212 du code général des impôts. Celui-ci a été réformé par l'article 113 de la loi de finances pour 2006, dans la continuité de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et du Conseil d'Etat.

La déductibilité des intérêts versés est ainsi plafonnée156(*) en fonction du taux pratiqué et de trois ratios157(*), mettant en évidence les situations de sous-capitalisation excessive au sein d'un groupe économique. Ces règles s'appliquent aux prêts intra-groupe, c'est-à-dire à tous les intérêts dus à une autre entreprise, quel que soit son lieu d'établissement, avec laquelle l'emprunteur a un lien direct ou indirect au sens du 12 de l'article 39 du code général des impôts158(*). Elles ne concernaient donc pas les prêts accordés par un tiers, en particulier les prêts bancaires.

Le régime ne s'applique pas non plus aux intérêts dus par les établissements de crédit, aux opérations de financement réalisées dans le cadre de centrales de gestion de trésorerie, ni aux opérations d'acquisition de biens d'équipement en crédit-bail.

Il a cependant été constaté que ce dispositif était contourné, selon un mécanisme couramment dénommé « back to back », en substituant à un prêt intra-groupe un prêt bancaire hors groupe garanti par une société du groupe. Les intérêts versés par la société emprunteuse du groupe échappaient ainsi aux limites de déduction, alors même que l'économie de ce schéma était très similaire à celle d'un prêt direct.

A l'initiative du Sénat, l'article 12 de la loi de finances pour 2011 a donc inséré à l'article 212 précité des dispositions « anti-abus » en étendant rétroactivement le régime de sous-capitalisation à tous les prêts consentis par une entreprise tierce mais dont le remboursement est garanti ou cautionné par une société liée au débiteur. Ont ainsi été assimilés à des prêts entre sociétés liées les intérêts qui rémunèrent des sommes laissées ou mises à disposition et dont le remboursement est garanti :

directement, par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur ;

- ou indirectement, par une entreprise dont l'engagement est lui-même garanti par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur.

Diverses exceptions à cette assimilation ont été introduites, relatives aux obligations émises dans le cadre d'une offre au public, aux sommes dont le remboursement est exclusivement garanti par le nantissement de titres ou de créances du débiteur, ou à un refinancement imposé par une prise de contrôle du débiteur. De même, les emprunts contractés avant le 1er janvier 2011 et afférents à une opération d'acquisition de titres ou à son refinancement ont été exclus du champ.

B. LA PRÉVENTION DE L'EXTERNALISATION ABUSIVE DE MOINS-VALUES

Dans le cadre du régime du long terme, qui prévoit des taux réduits d'IS pour diverses catégories de produits et plus-values, les plus-values nettes de cession de titres de participation (et de titres fiscalement assimilés) sont exonérées, sous déduction d'une quote-part de frais et charges de 10 % qui est imposée au taux normal. L'éligibilité au régime du long terme suppose notamment une détention des titres pour une durée minimale de deux ans.

En contrepartie de cette exonération, les moins-values nettes à long terme sur des titres de participation et assimilés ne sont pas déductibles ni reportables sur les exercices postérieurs et ne peuvent pas être imputées sur les plus-values relatives à d'autres catégories de titres et imposées à des taux différents (15 % ou 19 %), selon un principe de « sectorisation ».

Certaines sociétés parvenaient cependant à un résultat équivalent. Le schéma d'optimisation, d'autant plus intéressant que nombre de groupes avaient accumulé des moins-values au cours de la crise de 2008-2009, consistait à matérialiser des moins-values sur des titres de participation ayant normalement vocation à être détenus sur le long terme, en cédant ces derniers à une société liée dans les deux années de leur acquisition. La cession n'était ainsi pas soumise au régime du long terme et la moins-value, qui aurait normalement dû rester latente et ne pas être déductible, pouvait être déduite du résultat imposable.

L'article 13 de la loi de finances pour 2011 a entendu mettre fin à ce schéma d'optimisation, dans un nouveau a septies de l'article 219 du code général des impôts.

Ce dispositif consiste en un report de l'imposition des plus-values ou de la déduction des moins-values à court terme en cas de cession, entre sociétés liées (au sens du 12 de l'article 39 précité), de titres de participation159(*) détenus depuis moins de deux ans. Son application est automatique pour les moins-values et optionnelle pour les plus-values. L'imposition ou la déduction intervient ainsi à la première des dates suivantes, correspondant à la sortie effective des titres du groupe économique ou à leur entrée dans le régime du long terme :

- la date à laquelle l'entreprise cédante cesse d'être soumise à l'IS ou est absorbée par une entreprise qui, à l'issue de l'absorption, n'est pas liée à l'entreprise détenant les titres cédés ;

- la date à laquelle les titres cédés cessent d'être détenus par une entreprise liée à l'entreprise cédante, à l'exception du cas où la société dont les titres ont été cédés a été absorbée par une autre entreprise liée ou qui le devient à cette occasion et pour toute la période où elle demeure liée ;

- la date correspondant à l'expiration d'un délai de deux ans, décompté à partir du jour où l'entreprise cédante a acquis les titres.

L'imposition est établie au nom de l'entreprise cédante ou, en cas d'absorption, de l'entreprise absorbante, selon le régime de plus-value ou moins-value qui aurait été applicable si l'entreprise avait cédé les titres à cette date et, le cas échéant, les avait détenus depuis la date d'acquisition par l'entreprise absorbée.

Ce report ne s'applique toutefois aux plus-values que si l'entreprise joint à sa déclaration de résultat au titre de chaque exercice concerné un état conforme au modèle fourni par l'administration, faisant apparaître les éléments nécessaires au calcul des plus-values et ceux relatifs à l'identification de l'entreprise qui détient les titres, et explicitant les liens de dépendance qui les unissent.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, avec l'avis favorable du Gouvernement, propose d'apporter certains aménagements aux deux dispositifs anti-abus exposés supra et de compléter les obligations déclaratives des entreprises concernées.

A. UNE NOUVELLE EXCEPTION AU RÉGIME ÉLARGI DE LUTTE CONTRE LA SOUS-CAPITALISATION

Le 1° du I du présent article complète le 3° du 3 du II de l'article 212 précité, qui prévoit que le régime élargi de lutte contre la sous-capitalisation ne s'applique pas aux sommes laissées ou mises à disposition à la suite du remboursement d'une dette préalable, rendu obligatoire par la prise de contrôle du débiteur, dans la limite du capital remboursé et des intérêts échus à cette occasion.

Il propose de ne pas appliquer ce dispositif aux refinancements contraints en exécution d'une procédure collective, qu'il s'agisse d'un plan de sauvegarde ou d'un redressement judiciaire.

Le II prévoit que ces dispositions s'appliquent aux exercices clos à compter du 31 décembre 2010, soit une rétroactivité favorable et cohérente avec la date d'application retenue pour le régime élargi lors de son introduction fin 2010.

B. LA SUPPRESSION DE LA POSSIBILITÉ DE REPORTER L'IMPOSITION DES PLUS-VALUES

Le second ajustement, prévu par le 2° du I, concerne le dispositif visant à reporter l'imposition des plus-values ou la déduction des moins-values réalisées en cas de cession entre entreprises liées de titres de participation détenus depuis moins de deux ans.

Il propose, par la suppression ou la substitution de dispositions afférentes aux plus-values, de supprimer la possibilité de bénéficier de ce dispositif en cas de réalisation de plus-values. La plus-value à court terme serait donc immédiatement imposable tandis que la moins-value ne serait ultérieurement déductible qu'en cas de cession des titres hors du groupe économique.

C. UNE NOUVELLE OBLIGATION DÉCLARATIVE

Le 3° du I complète le I de l'article 1763 du code général des impôts, relatif à la liste des documents que l'entreprise doit transmettre à l'administration fiscale et dont le défaut de production ou le caractère inexact ou incomplet est susceptible d'entraîner l'application d'une amende de 5 % des sommes omises. Parmi ces documents figurent notamment :

- le relevé détaillé de certaines dépenses déductibles (rémunérations et remboursements de frais versés aux salariés les mieux rémunérés, frais de voyages et de déplacement exposés par ces personnes, dépenses et charges afférentes aux véhicules de fonction, dépenses et charges afférentes aux immeubles qui ne sont pas affectés à l'exploitation...), lorsqu'elles dépassent un certain montant fixé par arrêté du ministre chargé de l'économie ;

- le registre des plus-values dégagées sur des éléments d'actifs non amortissables à l'occasion d'opération de restructuration (échange, fusion, apport...) et dont l'imposition a été reportée ;

- ou l'état relatif aux caractéristiques (date de transfert, nombre et valeur des titres transférés, montant de la plus-value ou moins-value...) des titres qui ont fait l'objet d'un transfert entre le compte de titres de participation et un autre compte du bilan.

Le présent article propose d'ajouter à cette liste l'état de suivi mentionné au dernier alinéa du a septies du I de l'article 219, soit le document, requis pour bénéficier du régime de report mentionné plus haut, faisant apparaître les éléments nécessaires au calcul des moins-values et ceux relatifs à l'identification de l'entreprise qui détient les titres, et explicitant les liens de dépendance qui les unissent.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces dispositions sont équilibrées et utiles.

D'une part, la non-application du régime de lutte contre la sous-capitalisation aux refinancements externes contraints par une procédure collective paraît s'imposer, dans la mesure où les garanties apportées dans ce type de situation n'ont manifestement pas pour objet de contourner les règles normales de sous-capitalisation. A ce titre, cette mesure peut contribuer à faciliter le redressement d'entreprises qui traversent une situation difficile.

D'autre part, la suppression de la faculté de reporter l'imposition des plus-values à court terme est conforme à l'esprit du dispositif « anti-abus » introduit fin 2010, qui était bien centré sur les moins-values et avait pour objectif d'empêcher leur déduction « artificielle » lorsque les titres de participation ont vocation à être détenus sur le long terme. De fait, cette mesure constitue plutôt une rectification puisque le report d'imposition des plus-values à court terme pouvait aboutir à les rendre éligibles au régime du long terme et donc à être exonérées.

De même, le contrôle et le respect des conditions de ce report sont renforcés par l'extension des obligations déclaratives et la sanction encourue.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 15  Mesures de développement de l'offre de logement

Commentaire : le présent article propose d'inciter fiscalement, pendant une durée de trois années, à la création de logements en :

- exonérant les plus-values immobilières et professionnelles résultant de la cession de droits de surélévation d'immeubles existants pour les particuliers et les entreprises ;

- appliquant un taux réduit d'impôt sur les sociétés de 19 % aux cessions d'immeubles de bureaux ou de locaux commerciaux que l'entreprise cessionnaire s'engage à transformer, dans un certain délai, en immeubles d'habitation.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose un ensemble de trois mesures fiscales, applicables aux cessions à titre onéreux réalisées du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2014, et destinées à inciter à la mise sur le marché de surfaces constructibles.

Les mesures proposées sont les suivantes :

exonération, pour les redevables de l'impôt sur le revenu, de la taxation des plus-values immobilières au titre de la cession d'un droit de surélévation, à condition que le cessionnaire s'engage à réaliser et à achever des locaux destinés à l'habitation dans un délai de quatre ans à compter de la date de la cession (article 150 U du code général des impôts) ;

exonération pour les entreprises redevables de l'IR ou de l'impôt sur les sociétés, des plus-values réalisées à l'occasion de la cession d'un droit de surélévation, à condition que la personne cessionnaire s'engage à achever les locaux destinés à l'habitation dans un délai de quatre ans (nouvel article 238 octies A du CGI) ;

application du taux réduit d'IS de 19 % sur les plus-values nettes dégagées lors de la cession d'un local à usage de bureau ou à usage commercial, à la condition que la société cessionnaire s'engage à transformer le local acquis en logement dans les trois ans qui suivent la date de clôture de l'exercice au cours duquel l'acquisition est intervenue (nouvel article 210 F du CGI).

Le non respect des engagements de réalisation de logements ou de transformation des locaux serait passible d'une amende égale respectivement à :

- 25 % du prix de cession du droit de surélévation ;

- 25 % de la valeur de cession de l'immeuble.

Deux circonstances permettent toutefois d'écarter l'application de cette amende :

- en cas de licenciement, d'invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l'article L. 341-4 du code de la sécurité sociale ou de décès du contribuable ou de l'un des époux soumis à une imposition commune ;

- en raison de circonstances exceptionnelles indépendantes de la volonté du cessionnaire.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté le présent article sous réserve de plusieurs amendements rédactionnels présentés par la commission des finances et de trois amendements tendant :

- à prévoir, dans les deux cas d'exonération visés respectivement par les articles 150 U et 238 octies A, que dans l'hypothèse d'une absorption de la société cessionnaire du droit de surélévation par une autre société, l'engagement souscrit par le cessionnaire n'est pas rompu lorsque la société absorbante s'engage, dans l'acte de fusion, à se substituer à la société absorbée pour le respect de l'engagement d'achèvement des locaux dans le délai restant à courir ;

- à écarter l'application de la pénalité en cas de licenciement, d'invalidité ou de décès du contribuable ou de l'un des époux soumis à une imposition commune, également dans le cas de l'exonération des entreprises prévue à l'article 238 octies A. Cette circonstance pourrait, en effet, trouver à s'appliquer dans l'hypothèse d'une cession du droit de surélévation par une entreprise relevant de l'impôt sur le revenu ou de l'impôt sur les sociétés à un cessionnaire personne physique.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les mesures proposées par le présent article visent à favoriser la densification, notamment dans les zones tendues des grandes agglomérations.

A ce titre, elles méritent d'être soutenues. Toutefois, on peut s'interroger sur leur efficacité, en l'absence de mesures complémentaires d'ordre urbanistique.

En effet, selon les informations fournies par le Gouvernement dans les évaluations préalables des articles du projet de loi de finances, il y aurait de l'ordre de 3 800 autorisations de construction de logements correspondant à une surélévation sur les 12 derniers mois, soit seulement 0,8 % des autorisations annuelles de construction de logements. De plus, moins de 10 % de ces surélévations concerneraient des copropriétés.

De fait, la première cible visée par le présent article, celle de la densification par surélévation, parait actuellement extrêmement réduite.

S'agissant de la seconde mesure incitant à la transformation d'immeubles de bureaux et locaux commerciaux en immeubles d'habitation, les perspectives pourraient être plus favorables.

Le rapport d'évaluation annexé au projet de loi de finances rappelle ainsi que, sur la seule région Ile-de-France, 5 millions de mètres carrés de bureaux sont vacants et qu'une partie de ce parc est devenue obsolète en termes de fonctionnalité ou de localisation éloignée des pôles tertiaires, ou est susceptible de le devenir avec l'application des dispositions du Grenelle sur la performance énergétique des bâtiments tertiaires existants d'ici 2020.

Selon les calculs présentés par le même document, en transformant 5 % de l'offre annuelle de seconde main, soit 175 000 m² de bureaux en logements, il serait possible de créer 2 000 logements par an en Ile-de-France.

Votre rapporteure générale observe, enfin, que le Gouvernement ne présente pas d'estimation « officielle » du coût des mesures proposées, qu'il n'estime pas chiffrable.

Il indique toutefois des ordres de grandeur, soit un total inférieur à 16 millions d'euros par an (hors prélèvements sociaux) pour la mesure « surélévation » et dans l'hypothèse haute de la transformation annuelle de 100 000 m² de bureaux en logement, une perte fiscale pour l'Etat estimée à 3 millions d'euros par an pour la seconde mesure.

Votre rapporteure générale, favorable à l'objectif de densification, vous propose d'adopter cet article sous réserve de deux amendements rédactionnels.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 15 bis (nouveau)   Création d'un « éco-prêt à taux zéro collectif » ouvert aux syndicats de copropriétaires

Commentaire : le présent article prévoit la création d'un « éco-prêt à taux zéro collectif » ouvert aux syndicats de copropriétaires pour financer les travaux d'économie d'énergie réalisés sur les parties communes de la copropriété ou les travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DISPOSITIF CRÉÉ EN 2009

L'éco-prêt à taux zéro (éco-PTZ) a été instauré par l'article 99 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, dans le cadre du Grenelle de l'environnement. Ses dispositions sont codifiées à l'article 244 quater U du code général des impôts. Il est disponible pour les ménages depuis le 1er avril 2009 auprès des établissements bancaires signataires de conventions avec l'Etat.

Concrètement, il s'agit d'un prêt destiné à financer des travaux de rénovation lourde, visant à améliorer la performance thermique des logements utilisés en tant que résidence principale. Il concerne les copropriétés, les propriétaires bailleurs ou occupants d'une habitation construite avant le 1er janvier 1990.

En outre, il s'agit d'un prêt sans intérêt, d'un montant maximal de 30 000 euros, et d'une durée de dix ans, accordé sans condition de ressources. Toutefois, la durée de remboursement peut être portée à quinze ans à la demande de l'emprunteur.

B. UNE MONTÉE EN PUISSANCE DU DISPOSITIF ET DU COÛT ASSOCIÉ

La dépense fiscale associée à l'éco-PTZ correspond au montant des crédits d'impôt accordés aux établissements bancaires qui délivrent des éco-prêts, dans les conditions d'éligibilité définies par la loi.

Le coût de la dépense fiscale était nul en 2009, puisque la liquidation du crédit d'impôt au titre de l'année 2009 n'est intervenue qu'en 2010. L'estimation du coût de la dépense est de 30 millions d'euros en 2010 et de 72 millions d'euros en 2011.

La hausse de son coût s'explique notamment par la montée en charge progressive du dispositif. D'après le rapport du comité Guillaume, en 2017, la dépense totale engendrée par les éco-prêts à taux zéro depuis 2009 devrait atteindre 398 millions d'euros.

C. UNE ÉVALUATION CONTRASTÉE

D'après le rapport du comité sur l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, le « coût public par tonne de CO2 évitée » varie fortement en fonction des dispositifs thermiques subventionnés, du type de logement et de la zone géographique concernée. Toutefois, les coûts publics associés à l'éco-PTZ demeurent faibles, en raison du niveau, actuellement relativement bas, des taux d'intérêt.

Jusqu'à présent, l'éco-PTZ a surtout bénéficié aux ménages les plus aisés, car ceux-ci sont plus souvent propriétaires de leur logement, et réalisent davantage de travaux pour en améliorer la performance énergétique. De surcroît, il apparaît que le dispositif profite davantage aux propriétaires de maisons individuelles occupant leur résidence, qu'aux propriétaires bailleurs et aux copropriétés.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte de l'adoption d'un amendement du Gouvernement

Il prévoit la mise en place d'un « éco-prêt à taux zéro collectif » ouvert aux syndicats de copropriétaires pour financer les travaux d'économie d'énergie réalisés sur les parties communes de la copropriété ou les travaux d'intérêt collectif réalisés sur les parties privatives et modifie en ce sens l'article 244 quater U du code général des impôts qui fixe les règles applicables à l'éco-prêt à taux zéro160(*).

Le dispositif introduit par le présent article vise, selon le Gouvernement, à « solvabiliser globalement la collectivité des copropriétaires, et également à apporter une solution de financement aux copropriétaires exclus de l'éco-prêt individuel pour des raisons tenant à leur situation personnelle ».

Le montage des dossiers serait réalisé par le syndicat pour l'ensemble des copropriétaires. Dès lors, le vote en assemblée générale, puis la réalisation effective de travaux de performance énergétique, pourraient être facilités, permettant la participation du secteur de la copropriété à l'atteinte des objectifs d'amélioration de la performance énergétique du parc de bâtiments existants résultant du Grenelle de l'environnement - les copropriétés représentant un gisement d'économies d'énergie considérable.

Le présent article prévoit les adaptations nécessaires du régime de l'éco-prêt pour sa diffusion au sein des copropriétés.

Ce nouvel éco-prêt collectif peut financer l'ensemble des catégories de travaux prévues par l'éco-prêt à taux zéro mais afin de faciliter la prise de décision et compte tenu des gains énergétiques engendrés, le présent article autorise le recours à l'éco-prêt copropriété pour la réalisation d'une seule action d'amélioration de l'efficacité énergétique alors que, dans le régime actuel de l'éco-PTZ individuel, au minimum deux actions doivent être réalisées pour constituer un « bouquet de travaux ».

Les travaux pouvant entrer dans la composition du bouquet

« a) Travaux d'isolation thermique performants des toitures ;

« b) Travaux d'isolation thermique performants des murs donnant sur l'extérieur ;

« c) Travaux d'isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ;

« d) Travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

« e) Travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

« f) Travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable. »

Source : article 244 quater U du CGI

De plus, l'éco-prêt collectif ne peut être consenti au titre d'un logement lorsque celui-ci a déjà bénéficié d'un éco-prêt à taux zéro (alinéa 6), et ne pourra être accordé qu'une fois par copropriété (alinéa 7). De même, il n'est pas cumulable avec le crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable (alinéa 9).

L'alinéa 8 précise que le montant de l'éco-PTZ collectif ne pourra excéder la somme de 30 000 euros par logement affecté à l'usage d'habitation.

Enfin, il est prévu la possibilité pour un copropriétaire participant à un éco-prêt collectif de demander un éco-prêt « complémentaire », afin de financer les travaux qu'il souhaiterait réaliser sur son seul logement en complément des travaux votés par la copropriété (alinéa 10).

Le présent article prévoit la distribution des éco-prêts collectifs à compter du 1er avril 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale approuve le principe de l'extension du dispositif de l'éco prêt à taux zéro en direction des copropriétés qui nécessitent les rénovations les plus lourdes et représentent les principaux gisements d'économies d'énergie.

Elle souhaite toutefois que le Gouvernement précise, lors de la séance publique, l'estimation du coût de cette incitation fiscale.

En outre, il conviendra d'assurer la coordination de ce dispositif de l'éco prêt collectif avec les dispositions de la proposition de loi de simplification du droit actuellement en discussion devant le Parlement161(*), dont l'article 80 modifie assez sensiblement les règles applicables aux emprunts contractés par les syndicats de copropriété.

Cet article prévoit en particulier que « l'assemblée générale ne peut, sauf à l'unanimité des voix des copropriétaires, décider la souscription d'un emprunt bancaire au nom du syndicat des copropriétaires pour le financement soit de travaux régulièrement votés concernant les parties communes ou d'intérêt collectif sur parties privatives ».

Il serait regrettable, en effet, que les contraintes fixées au régime des emprunts du syndicat des copropriétaires constituent un obstacle au développement de l'éco prêt collectif.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 (Art. 1411, 1477, 1478, 1586 sexies, 1586 octies, 1600, 1609 quinquies BA, 1609 quinquies C, 1609 nonies C, 1635 sexies, 1638-0 bis, 1639 A bis, 1647 D et 1770 decies du code général des impôts, art. L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales, art. 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, art. 53 de la loi n° 2009-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004 et art. 21 de la loi n° 91-1322 de finances pour 1992)  Ajustements consécutifs à la suppression de la taxe professionnelle

Commentaire : le présent article procède à divers ajustements résultant de la suppression de la taxe professionnelle.

I. AMÉNAGEMENT, POUR CERTAINS REDEVABLES, DU LIEU DE DÉPÔT DES DÉCLARATIONS DE CFE ET DE CVAE ET DU LIEU D'IMPOSITION À LA CFE

A. LES MODALITÉS PARTICULIÈRES DE LIEU D'IMPOSITION ET DE LIEU DE DÉPÔT DE LA DÉCLARATION DE CERTAINS REDEVABLES

Les articles 1477 et 1586 octies du code général des impôts régissent les modalités de déclaration définitive ou provisoire par les entreprises des éléments constitutifs de l'assiette de, respectivement, la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Des dispositions particulières sont toutefois prévues pour le lieu d'imposition et le lieu de dépôt de la déclaration de certains redevables.

Le 2 du II de l'article 1647 D du code général des impôts fixe ainsi, de manière spécifique, le lieu d'imposition à la cotisation minimale de CFE des redevables non sédentaires (commerçants sur les marchés, vendeurs ambulants...) qui ne disposent, pour leur activité professionnelle, d'aucun local ni terrain. La cotisation minimale est due au lieu de la commune de rattachement mentionné sur le récépissé de consignation prévu à l'article 302 octies du même code. Or ce récépissé n'est prévu que pour les redevables qui ne disposent pas de résidence fixe depuis plus de six mois162(*), ce qui crée une ambiguïté pour les obligations déclaratives de ceux qui ont en France un tel domicile ou résidence fixe.

De même, des dispositions particulières sont prévues, s'agissant du lieu de dépôt de la déclaration de CVAE, pour les entreprises qui n'emploient aucun salarié ni ne disposent d'aucun établissement en France, mais qui y exercent une activité de location ou de vente d'immeubles. Le 3° du III de l'article 1586 octies du code général des impôts prévoit ainsi que ces contribuables doivent déposer les imprimés n° 1330-CVAE et n° 1329-AC/DEF au lieu de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au 1er janvier de l'année d'imposition.

Il n'est toutefois pas prévu d'obligation spécifique pour la CFE. Conformément au droit commun, ces contribuables doivent donc déposer une déclaration de valeur locative au lieu de chacun des immeubles vendus ou loués (au 1er janvier de l'année d'imposition), ce qui est source de lourdeurs pour les contribuables comme pour l'administration fiscale.

B. LES AMÉNAGEMENTS PROPOSÉS

Le I du présent article modifie les articles 1477, 1586 octies et 1647 D du code général des impôts afin de simplifier certaines modalités de déclaration de la CFE et de la CVAE pour les redevables évoqués supra.

Les 1° et 2° permettent aux contribuables qui n'emploient aucun salarié en France et ne disposent d'aucun établissement en France, mais qui y exercent une activité de location ou de vente d'immeubles, d'être soumis à un lieu unique de déclaration pour chaque cotisation :

- pour la CFE, le 1° complète l'article 1477 pour prévoir que les entreprises déposent l'ensemble de leurs déclarations au lieu de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au 1er janvier de l'année d'imposition, comme c'est actuellement le cas pour la CVAE ;

- pour la CVAE, le 2° modifie l'article 1586 octies pour substituer le lieu de dépôt de la déclaration de résultat au lieu de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée.

Le 3° modifie l'article 1647 D pour préciser le lieu d'imposition à la cotisation minimum de CFE des redevables non sédentaires qui ne disposent, pour leur activité professionnelle, d'aucun local ni terrain, mais qui on un domicile ou une résidence fixe. Il s'agit, logiquement, de la cotisation établie au lieu de leur habitation principale.

* *

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces modifications purement techniques sont bienvenues puisqu'elles permettent, d'une part, de simplifier les formalités déclaratives des contribuables non implantés en France mais qui y louent ou vendent des immeubles, selon les spécificités propres à la CFE et à la CVAE, et d'autre part, de combler une lacune relative au lieu d'imposition à la CFE des redevables itinérants mais établis de manière fixe sur le territoire.

II. AMÉNAGEMENT DU CALCUL DE LA VALEUR AJOUTÉE DES ENTREPRISES DE PRODUCTION CINÉMATOGRAPHIQUE

Le présent II a pour objet d'ajuster le mode de calcul de la valeur ajoutée taxable à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) pour les entreprises de production cinématographique.

Il reprend des dispositions déjà examinées - et rejetées - tant par l'Assemblée nationale que par le Sénat lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011163(*), malgré l'avis favorable du Gouvernement. Celui-ci, ayant sans doute estimé que le Parlement n'était pas suffisamment éclairé lors de ses votes, a demandé au service du Contrôle général économique et financier (CGEFi) de lui remettre un rapport sur la question164(*).

Au vu des conclusions de ce rapport le Gouvernement a décidé de proposer à nouveau l'adoption de ce dispositif.

A. LA SITUATION FISCALE DES PRODUCTEURS DE CINÉMA A ÉTÉ MODIFIÉE AVEC LA CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE

1. Un surcroît d'imposition résultant de la création de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises...

Sous l'empire de la taxe professionnelle, les entreprises de production cinématographique étaient relativement épargnées par l'imposition économique locale. En effet, elles possèdent peu d'équipements et biens mobiliers (EBM) et peu de locaux.

Seules les plus grandes entreprises, celles réalisant plus de 7,6 millions d'euros de chiffre d'affaires, étaient assujetties à la cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP), déjà assise sur la valeur ajoutée (au taux forfaitaire de 1,5 %).

Avec la création de la CVAE, la situation fiscale du secteur a légèrement évolué. Toutes choses étant égales par ailleurs :

- la charge fiscale est restée sensiblement identique pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 50 millions d'euros : le taux demeurant inchangé à 1,5 %165(*) ;

- la charge fiscale est plutôt plus légère pour celles dont le chiffre d'affaires est compris entre 7,6 millions d'euros et 50 millions d'euros. Leur taux d'imposition est désormais inférieur à 1,5 % ;

- la charge fiscale s'accroît pour les entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 000 euros et 7,6 millions d'euros puisqu'elles entrent dans le champ de la CVAE alors qu'elles étaient exclues de celui de la CMTP.

Le difficile chiffrage du surcroît d'imposition des entreprises du secteur de la production cinématographique

Le rapport du CGEFi comprend plusieurs tableaux destinés à illustrer l'aggravation de la charge fiscale du secteur de la production cinématographique suite à la création de la CVAE.

Un premier tableau, portant sur 26 entreprises, indique que la TP payée était de 1 259 en 2008 et de 1 015,6 en 2009 pour une CET totale de 2 042 en 2010. L'unité n'est pas précisée, mais il semblerait qu'il s'agisse de milliers d'euros.

Le rapport appelle néanmoins l'attention du lecteur sur certaines réserves méthodologiques. En particulier, seules 11 sociétés sur les 26 étudiées ont pu fournir des données complètes pour les trois exercices. Au surplus, ces chiffres ne tiennent pas compte des éventuels dégrèvements dont ont pu bénéficier lesdites sociétés au titre de la CET.

Par ailleurs, une nouvelle addition des sommes de TP payées en 2008 montre que la charge fiscale était de 2 000,3, soit à peine 42 000 euros de moins qu'en 2010 (avant dégrèvements éventuels).

Le rapport conclut néanmoins sur le « très fort accroissement de la charge initiale de CET, pour les entreprises de l'échantillon ».

Un second tableau, ne concernant plus que 17 entreprises, indique les mêmes chiffres pour 2008 et 2010, mais un montant de TP de 742,4 pour 2009.

A l'appui de ce tableau, le rapport expose le cas suivant :

« Il concerne une société qui a réalisé successivement en 2008, 2009 et 2010 trois films puis deux films chaque année avec un chiffre d'affaires de 3,5 millions d'euros, de 7,597 millions d'euros et de 3,8 millions d'euros. Sa valeur ajoutée a été successivement négative en 2008 (- 0,7 million d'euros), positive en 2009 (4,3 millions d'euros) puis en forte diminution en 2010 (1,3 million d'euros). Or sa cotisation de TP a été successivement de 3 700 euros en 2008 puis de 4 500 euros en 2009 et sa cotisation initiale de CET est de 9 100 euros alors que le maintien du système antérieur aurait conduit à une imposition de TP de 5 200. Avant tout dégrèvement, elle supporte ainsi une augmentation de 75 % à l'occasion du changement de régime et une augmentation de plus du double par rapport à l'impôt payé l'année dernière ».

Au total, le surplus payé par la société concernée est de 3 900 euros, pour une valeur ajoutée de 1,3 million d'euros. En tout, elle acquitte 0,7 % de sa valeur ajoutée en imposition économique locale.

Compte tenu du faible niveau d'imposition initial, le cas présenté ci-dessus ne laisse pas entrevoir une augmentation de la charge fiscale, en valeur absolue, telle qu'elle serait de nature à compromettre l'activité des sociétés de production.

Enfin, un troisième tableau, limité à neuf entreprises ne produisant qu'un film par an, montre que le montant de TP payé était de 140 000 euros en 2008, de 218 000 euros en 2009 et, pour la CET, de 28 600 euros en 2010. Cette évolution favorable est toutefois jugée « non significative » compte tenu de réserves méthodologiques, car une société soumis à la CMTP « n'y serait pas restée en 2010 ».

En réalité, la situation erratique des sociétés de production interdit, en l'état actuel, de mesurer les effets précis du passage de la TP à la CET. En particulier, il est fort probable que l'activité économique du secteur ait diminué en 2009 du fait de la crise économique, ce qui rend toute comparaison bien incertaine.

Au surplus, il apparaît très délicat de distinguer quelle part de la hausse de la charge fiscale découlerait directement de l'extension du champ de l'imposition et la part qui pourrait être la conséquence de règles d'assiette mal adaptées au secteur de la production cinématographique.

2. ... potentiellement aggravé par les règles comptables du secteur

Pour mémoire, aux termes de l'article 1586 sexies du code général des impôts (CGI), la valeur ajoutée (VA) taxable à la CVAE résulte de la somme suivante :

chiffre d'affaires (produits des ventes) + autres produits non compris dans le chiffre d'affaires (dont la production immobilisée) - charges déductibles (principalement, les achats intermédiaires).

a) La production cinématographique bénéficie d'un régime fiscal favorable au titre de la production immobilisée

(1) Un régime qui majore les charges déductibles de la VA

Dans le droit commun de la CVAE, la production immobilisée166(*) obéit à un régime spécifique, particulièrement important pour les entreprises dont les produits sont élaborés au cours de plusieurs exercices. Dans le calcul de la VA, elle est comptée comme un produit pour un montant égal à la somme des charges déductibles engagées pour sa production.

La doctrine fiscale relative à ce régime167(*) l'illustre par l'exemple d'une entreprise qui a la comptabilité suivante :

Production vendue (a)

100

Production immobilisée (b)

30

Charges déductibles de la VA (c)

45

dont charges annulées pour le compte de la production immobilisée (d)

20

VA incluant la production immobilisée : a + b - c

85

VA incluant la production immobilisée à hauteur des charges déduites : a + d - c

75

Le régime de la production immobilisée est donc favorable aux entreprises puisqu'il leur permet réduire leur VA taxable.

Par exception, il est encore plus favorable aux entreprises de production cinématographique puisque la production immobilisée est intégralement exclue du calcul de la VA.

Si, dans l'exemple présenté ci-dessus, il s'agissait d'une entreprise de production, sa VA serait la suivante :

Production vendue - charges déductibles de la VA (100 - 45 = 55).

La VA taxable n'est plus que de 55 alors qu'elle était de 75 dans le régime de droit commun car le montant des charges retenu est supérieur.

La doctrine fiscale précitée indique que « cette disposition dérogatoire [...] trouve sa justification économique dans la durée de vie très courte du film produit, ce qui conduit à assimiler ce dernier à un élément se consommant au premier usage et non pas à une immobilisation, comme le préconise le plan comptable de la profession ».

(2) Un régime favorable aux grandes entreprises de production

La différence entre les grandes entreprises de production et les plus petites tient au fait que les premières enregistrent, à chaque exercice, des produits tandis que les secondes connaissent des exercices sans aucun produit.

De ce fait, les grands producteurs bénéficient à plein du régime dérogatoire de la production immobilisée puisqu'il leur permet de comptabiliser plus de charges et de réduire leur VA taxable et la CVAE acquittée.

En revanche, faute de produits sur lesquels imputer ce surcroît de charges, les petits producteurs n'en profitent pas. Il leur serait même plutôt défavorable.

b) Les règles comptables du secteur et le régime de la production immobilisée conduisent à un décalage entre comptabilisation des charges et des produits

Il convient tout d'abord de relever que la production cinématographique est d'abord le fait de petites entreprises qui, pour la plupart, ne produisent qu'un seul film par an, voire moins168(*). Certaines sociétés ne semblent être créées que pour la production d'un film en particulier.

Le chiffre d'affaires de ces petites entreprises étant rarement supérieur à 7,6 millions d'euros, elles n'étaient pas soumises à la CMTP. Si leur chiffre d'affaires dépasse 152 000 euros, elles entrent désormais dans le champ de la CVAE et l'acquittent effectivement à partir de 500 000 euros.

Comme expliqué précédemment, il est donc indéniable que la réforme de la taxe professionnelle a conduit certaines entreprises de production à être redevables d'un impôt qu'elles ne payaient pas auparavant.

La question sous-jacente au présent article est de savoir si cette imposition est compatible et cohérente avec leur modèle économique et administratif.

(1) La plupart des produits sont comptabilisés lors de l'exercice durant lequel le visa d'exploitation est délivré

Il apparaît que les entreprises de production connaissent un décalage entre les exercices durant lesquels elles comptabilisent leurs charges et ceux durant lesquels elles comptabilisent leurs produits.

Ce décalage provient à la fois des règles comptables propres à la profession mais aussi du régime spécifique de la production immobilisée présenté plus haut.

En matière comptable, les producteurs n'ont le droit d'inscrire certains produits, en particulier les avances sur recettes du CNC, qu'à compter de la délivrance du « visa d'exploitation » par le ministère de la culture169(*), c'est-à-dire quelques semaines avant la sortie en salles et plusieurs mois après le début de la production.

En revanche, d'après le rapport du CGEFi, 90 % des charges sont engagées avant la délivrance du visa.

De surcroît, faute de comptabiliser la production immobilisée et de « l'annuler » par les charges s'y rapportant, le régime de la production immobilisée conduit les entreprises à accumuler les charges.

Ainsi, durant les exercices de production, l'entreprise enregistre des charges ; durant l'exercice d'exploitation, elle enregistre des produits, comme le montre le tableau suivant.

 

Exercice N-2

Exercice N-1

Exercice N (visa)

Produits

-

-

300

Charges

100

90

30

Produits - charges = VA taxable*

0

0

270

* Par construction, la VA taxable est, au pire, nulle.

(2) Une VA taxable supérieure à la VA dégagée sur moyenne période

Au regard des éléments présentés ci-dessus, si l'on calcule la VA lors des exercices de production (N-2 et N-1), le résultat est nul. L'entreprise ne sera pas imposée au titre de la CVAE.

Au cours de l'exercice d'exploitation, la VA sera de 270. L'entreprise sera assujettie à la CVAE à un taux compris entre 0 et 1,5 % en fonction de son chiffre d'affaires.

La profession fait valoir que le mode de calcul de la valeur ajoutée est pénalisant car il est sans rapport avec la valeur ajoutée effectivement dégagée. En effet, si l'on calcule la VA générée sur la période des trois exercices, celle-ci n'est plus de 270 mais de 80.

Les grandes entreprises de production - dont on a vu qu'elles bénéficient à plein du régime spécifique de la production immobilisée - ne sont pas exposées à ce type de difficultés. Pour elles, à chaque exercice, les charges enregistrées sur un film viennent se déduire des produits enregistrés sur l'autre.

En tout état de cause, le dispositif proposé au présent article ne vise pas à se conformer à la réalité économique de l'ensemble du secteur mais seulement aux plus petites de ses entités, qui sont, il est vrai, les plus nombreuses.

D'ailleurs, si les petits producteurs appliquaient le droit commun en matière de production immobilisée, leur valeur ajoutée réelle et leur valeur ajoutée taxable deviendraient à peu près identiques. Leurs comptes seraient les suivants :

 

Exercice N-2

Exercice N-1

Exercice N

Produits

100

90

110

Charges

100

90

30

VA

0

0

80

3. Une pression fiscale modérée du fait des taux d'imposition

Au début de l'année 2011, suite au rejet de l'amendement présenté par la commission de la culture du Sénat, l'Association des producteurs de cinéma (APC) avait transmis à votre commission des finances plusieurs cas pratiques sur la CVAE qui aurait été acquittée, depuis 2005, par six de ses membres compte tenu de leurs chiffres d'affaires (CA) et de leurs VA.

Si l'on accepte le raisonnement selon lequel la valeur ajoutée doit s'apprécier sur une période supérieure à celle de l'exercice, c'est-à-dire si les valeurs ajoutées négatives sont reportées en avant, alors il apparaît une imposition manifestement supérieure aux capacités contributives réelles des producteurs.

En revanche, sur la même période, si l'on ne prend en compte que les valeurs ajoutées positives dégagées (la VA négative étant comptée pour nulle), il apparaît que la charge fiscale du secteur n'est pas supérieure à celle des autres entreprises, comme le montre le tableau ci-dessous.

 

CA

VA

CVAE

Taux de CVAE

Rapport CVAE/CA

Société A

28 317 376

3 621 206

43 787

1,209 %

0,15 %

Société B

43 279 309

17 364 865

244 118

1,406 %

0,56 %

Société C

4 420 009

7 047 691

21 270

0,302 %

0,48 %

Société D

17 149 531

11 168 665

110 573

0,990 %

0,64 %

Société E

97 550 000

23 495 000

352 000

1,498 %

0,36 %

Société F

5 853 000

5 456 000

47 293

0,867 %

0,81 %

Source : calculs de la commission des finances d'après les informations transmises par l'APC

La société E, par exemple, réalise un chiffre d'affaires d'un peu moins de 100 millions d'euros et, pourtant, son taux reste inférieur à 1,5 %, ce qui tendrait à montrer qu'elle est légèrement moins imposée qu'une entreprise d'un autre secteur. De même, le taux effectif d'imposition de la société C est presque deux fois inférieur au taux normalement retenu pour ce niveau de chiffre d'affaires.

Au final, s'il existe effectivement un décalage entre comptabilisation des charges et des produits qui peut entraîner, sur une période de plusieurs exercices (en moyenne trois exercices), une différence entre la VA taxable et la VA réellement dégagée sur un film, ce facteur ne peut pas être seul pris en compte pour analyser la charge fiscale effective du secteur.

Celle-ci repose en effet sur le couple CA-VA, puisque le CA permet de déterminer le taux d'imposition.

Or il semble que, au vu de données concrètes fournies par les producteurs eux-mêmes, les entreprises, petites ou grandes, ne soient pas surtaxées au regard du couple CA-VA et de leurs capacités contributives.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du II (alinéas 7 à 12) du présent article propose d'ajouter un 8 à l'article 1586 sexies du CGI précité, relatif au calcul de la VA taxable à la CVAE. Ces nouvelles dispositions autorisent, à compter du premier exercice clos en 2011, les entreprises de production cinématographique à reporter en avant les charges engagées se rattachant « directement à la production d'une oeuvre cinématographique », pour les prendre en compte au titre de l'exercice au cours duquel est délivré le visa d'exploitation. A défaut, les charges peuvent être reportées dans la limite de deux exercices.

Le 2° du II (alinéa 13) prévoit, à titre rétroactif, un dispositif similaire pour les charges engagées en 2010 pour le calcul de la CVAE due au titre des années 2011 et 2012, pour autant qu'elles n'aient pas été prises en compte au titre de la CVAE acquittée en 2010.

* *

*

L'Assemblée nationale a supprimé ces dispositions.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances a adopté, à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, un amendement de suppression de cette mesure, ainsi justifié :

« Premièrement, sur le plan de principe, la création d'un avantage fiscal supplémentaire en raison de l'existence, en amont, d'autres avantages fiscaux ne peut être accepté.

« Deuxièmement, l'état du droit était déjà applicable pour le calcul de la VA taxable à la cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP) et rien ne justifie de le faire évoluer.

« Troisièmement, les entreprises concernées sont déjà faiblement imposées. L'exemple illustrant l'augmentation de la charge fiscale justifiant une réforme, mis en avant par un rapport du contrôle général économique et financier réalisé à la demande du Gouvernement, est ainsi celui d'une entreprise dont la cotisation d'impôt augmenterait, par l'effet de la réforme, de 3 900 euros, soit environ 1 pour mille de son chiffre d'affaires, avant tout dégrèvement. Il convient également de noter qu'il s'agit d'une entreprise dont le niveau total d'imposition est de 0,7 % de la VA (dont 0,6 point au titre de la CVAE).

« Quatrièmement, et enfin, il n'est pas souhaitable d'engager le mitage de l'assiette de la CVAE par la multiplication de régimes dérogatoires sectoriels ».

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

1. Un dispositif déjà rejeté à deux reprises par le Sénat

En 2009, lors de l'examen du collectif budgétaire de fin d'année, notre ancien collègue Michel Thiollière avait présenté, au nom de la commission de la culture, un amendement proposant l'aménagement prévu par le présent article. Il avait été retiré à la demande de la commission des finances et du Gouvernement.

Outre l'inscription dans la loi de la mesure consistant à neutraliser la production immobilisée, le Gouvernement avait fait valoir que, lors de l'examen de la réforme de la taxe professionnelle, « ce type d'amendement a toujours été rejeté au motif que cela constituait une entorse majeure aux principes comptables ».

En 2010, lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2011, notre ancien collègue Serge Lagauche, à nouveau au nom de la commission de la culture, avait déposé un amendement qui avait reçu le soutien du Gouvernement.

Néanmoins, à l'issue d'un débat nourri durant lequel la commission des finances avait réitéré son opposition de principe, il avait été rejeté par le Sénat. En particulier, il était à craindre que l'octroi d'un avantage à un secteur donné n'entraîne des demandes reconventionnelles de la part d'autres secteurs.

2. Des oppositions de principe toujours valables

Le dispositif proposé vise à ce que le droit fiscal s'adapte au modèle économique des petits producteurs. En réalité, l'alignement est surtout dicté par les règles et dérogations comptables de la profession - il est vrai, censées refléter la réalité économique du secteur. Deux arguments de principes demeurent toutefois opposables.

En premier lieu, il est regrettable que la demande d'un nouvel avantage découle, notamment, du fait qu'un avantage existant (le régime de la production immobilisée) entraîne des effets indésirables. Il serait tout à fait envisageable de supprimer cet avantage, qui profite aux grandes entreprises du secteur, plutôt qu'en créer un nouveau, hypothèse que le Gouvernement n'a visiblement pas examinée.

En second lieu, et bien que le Gouvernement s'en défende, toute définition de la valeur ajoutée spécifique à une profession ne peut qu'inciter d'autres secteurs à effectuer des demandes si ce n'est identiques du moins similaires dans leur esprit. Nul doute que d'autres « spécificités » ne manqueront pas de se manifester.

3. La VA négative est déjà appréhendée par la comptabilité et la fiscalité

a) Le report de la VA négative constitue un contresens comptable

Le présent article tend à autoriser le report de la valeur ajoutée négative. Par là, il soulève une question fiscale et comptable qui est de savoir si la valeur ajoutée peut être reportée à l'instar du résultat fiscal.

Il convient en effet de bien distinguer l'assiette de la CVAE (la VA) et celle de l'impôt sur les sociétés (le résultat fiscal, c'est-à-dire le résultat comptable retraité).

La VA mesure la richesse créée par la production de l'entreprise pendant l'exercice. Le résultat mesure, pour la même période, le bénéfice retiré par l'entreprise du fait de son activité.

La VA traduit une création de richesse tandis que le bénéfice traduit un enrichissement ; la première concourant à la formation du second. Le résultat constitue en effet le solde final d'un calcul dans lequel la VA est une des composantes. C'est pourquoi elle est qualifiée de solde intermédiaire de gestion.

Néanmoins, tout comme le résultat, la valeur « ajoutée » a un sens économique qui permet de l'utiliser en tant qu'assiette imposable.

D'un point de vue comptable, il est justifié d'autoriser le report fiscal du résultat déficitaire. En effet, le résultat (non distribué) vient s'inscrire au bilan de l'entreprise : il devient un élément de son patrimoine (elle s'est enrichie ou appauvrie). Or un résultat bénéficiaire peut venir compenser ou annuler un résultat déficitaire d'un exercice précédent : d'un point de vue patrimonial, l'entreprise ne s'est pas enrichie. Il n'y a donc pas de raison de l'imposer.

Le même raisonnement ne peut pas être conduit pour la VA. Par sa nature de solde intermédiaire, la VA négative a un impact sur le résultat (solde final). Elle est donc déjà prise en compte dans le résultat. Et, d'une certaine manière, on pourrait dire qu'elle est indirectement reportée par ce biais.

Dès lors, le report de la VA négative d'un exercice N vers l'exercice N+1 impacterait le résultat de N+1 mais devrait également conduire à recalculer le résultat de N. Si tel n'était pas le cas, la VA négative minorerait d'abord le résultat de N et, ensuite, le résultat de N+1, ce qui ne serait plus conforme à la réalité économique.

D'un point de vue comptable, autoriser le report de la VA négative est donc un contresens. La VA, solde intermédiaire, doit s'inscrire dans un principe d'annualité puisqu'elle se rapporte à un exercice comptable donné et à l'annualité comptable doit correspondre une annualité fiscale.

Le report la valeur ajoutée négative doit être considéré, ainsi que le ministre l'indiquait lors des débats reproduits ci-dessus, comme une « entorse majeure aux principes comptables ». Par le présent dispositif, le droit fiscal est donc invité à enfreindre le coeur des règles comptables.

b) La VA négative vient déjà minorer l'imposition des bénéfices

Au regard de l'analyse présentée ci-dessus, il apparaît que la VA négative impacte le résultat. Or la minoration du résultat conduit à la diminution de l'impôt dû au titre de la réalisation de bénéfices (IR ou IS).

Le dispositif proposé conduit donc à utiliser à nouveau la VA négative, cette fois-ci pour réduire la charge de CVAE.

4. Les difficultés rencontrées par la profession résultent en partie de ses règles comptables

Le rapport du CGEFi indique qu'une « modification des règles comptables pourrait être envisagée dès lors que ce sont elles qui conduisent à la difficulté constatée ». Il ajoute cependant qu'elle « ne semble pas souhaitable car ces règles font l'objet d'un consensus et que seul le consensus en permettrait une éventuelle évolution ».

Si les règles font consensus, il semblerait toutefois qu'elles soient, pour une bonne partie, obsolètes. Un récent rapport du CNC170(*) relevait ainsi que « la réforme du plan comptable général de 1999 n'a, pour l'instant, pas été prise en compte par la production cinématographique. [Or] les règles comptables ont connu une véritable révolution en 1999 [...] que la production cinématographique ne peut plus ignorer ».

Peut-être serait-il préférable que la profession mette d'abord de l'ordre dans son plan comptable professionnel avant de demander l'intervention du législateur fiscal.

5. Un secteur qui bénéficie déjà de nombreuses aides

Nonobstant les aides publiques du CNC, d'un montant supérieur à 575 millions d'euros en 2010, la production cinématographique et audiovisuelle bénéficie de plusieurs avantages fiscaux.

Le tome II du fascicule « Voies et moyens » recense cinq dépenses fiscales dédiées pour un montant de 142 millions d'euros.

Outre le régime spécifique de la production immobilisée, le secteur dispose également de règles dérogatoires en matière d'amortissements pour le calcul de l'imposition sur les bénéfices171(*). Le chiffrage de ces deux mesures n'a pu être obtenu par votre rapporteure générale.

6. Un dispositif a priori peu coûteux mais qui viendrait amputer les recettes des collectivités territoriales

Le rapport du CGEFi affirme tout à la fois que la mesure « n'affecte pas le montant total de la valeur ajoutée qui sera l'objet de l'impôt local » et que « ses effets en termes financiers sont importants pour ce secteur de notre industrie mais restent peu importants pour le budget national ».

L'Association des producteurs de cinéma, dans les documents qu'elle a transmis à votre commission des finances, calcule que, sur la période 2004-2008, la totalité du secteur de la production cinématographique aurait acquitté entre 1,8 million et 2,9 millions d'euros par an de CVAE. Selon elle, la mesure proposée « représenterait donc un coût fiscal compris entre 1,18 et 1,9 million d'euros par an ».

Votre rapporteure générale n'est pas en mesure de confirmer ou d'infirmer ces chiffres même s'il semble vraisemblable que le coût de la mesure se situe entre 1 et 10 millions d'euros.

Toutefois, le dispositif proposé par le Gouvernement n'est pas compensé par le budget de l'Etat. L'adoption de cette mesure constituerait donc une perte sèche pour les collectivités territoriales, principalement en région Île-de-France à Paris et dans les Hauts-de-Seine. Le rapport du CGEFi précise en effet que sur les « vingt-six entreprises [de l'échantillon étudié] vingt-et-une sont installées à Paris et trois dans les Hauts-de-Seine ».

III. AMÉNAGEMENT DES MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT DU FONDS DE FINANCEMENT DES CHAMBRES DE COMMERCE ET D'INDUSTRIE DE RÉGION

A. LE DROIT EXISTANT

La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services a profondément réformé le réseau des CCI autour d'une régionalisation de la gouvernance et du financement. Les CCI demeurent donc autonomes mais sont devenues des chambres de commerce et d'industrie territoriales (CCIT), établissements publics rattachés à la chambre de commerce et d'industrie de région (CCIR) de leur ressort.

Le recrutement et la gestion des personnels sous statut continuent d'être effectués par les CCIT par délégation de la CCIR. Toutefois, à compter du 1er janvier 2013, l'ensemble des agents de droit public seront transférés au niveau régional. Ces personnels se verraient ainsi soumis à une double hiérarchie : la CCIR qui est l'employeur au sens juridique (lien de subordination organique) et la CCIT qui continuerait à assurer la direction opérationnelle (lien de subordination fonctionnel).

Les nouvelles modalités de financement du réseau des chambres de commerce et d'industrie reposent sur une taxe pour frais de chambres, collectée par les chambres de commerce et d'industrie de région (CCIR) et composée de deux éléments :

- le premier est une taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (CFE), fondée sur un taux régional voté annuellement par chaque CCIR. Le taux a été calculé pour produire en 2011, l'année de la réforme, 40 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par les CCIT rattachées à une même CCIR, répartie entre les entreprises redevables de cette taxe dans la circonscription de la CCIR. En 2012, le taux voté par chaque CCIR ne pourrait être supérieur au taux voté en 2011, mais est susceptible d'être inférieur si cette même chambre le décide. À compter de 2013, ce taux est susceptible d'augmenter dans la limite de 1 % par rapport au taux de l'année précédente ;

- le second est une taxe additionnelle sur la cotisation sur la valeur ajoutée (CVAE), fondée sur un taux national calculé selon le quotient suivant : 60 % de la taxe additionnelle à la CFE perçue en 2010 par l'ensemble des CCIT divisés par le produit de la CVAE perçue en 2010 après dégrèvement. Le taux ainsi obtenu serait réduit de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011, de 8 % pour les impositions établies au titre de 2012 et de 15 % pour les impositions établies à compter de 2013.

La taxe pour frais de chambres172(*) instituée par la loi précitée prévoit que la collecte sera directement effectuée par chaque CCIR. Celles-ci assureront ensuite la répartition du produit de la taxe vers les CCIT, déduction faite du versement de la quote-part revenant à l'ACFCI et de leurs besoins propres pour assurer les tâches mutualisées.

Schéma de répartition de la taxe pour frais de chambres entre les établissements du réseau

Source : commission des finances d'après le projet de loi relatif à la réforme des réseaux consulaires, au commerce, à l'artisanat et aux services

Mais en raison des incertitudes qui pesaient sur le rendement de la contribution sur la CVAE selon les régions173(*), un fonds de péréquation, dénommé fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région (FFCCIR) a créé sur le modèle du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR). Géré par le ministère de l'économie, il a pour mission de collecter le produit de la contribution sur la CVAE afin de le répartir entre les CCIR selon une clé de péréquation destinée à assurer un niveau de ressources fiscales de référence pour chaque CCIR.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les modalités de fonctionnement de ce fonds n'ayant pas été précisées la loi du 23 juillet 2010 précitée, le présent article a pour objet de préciser les principes d'alimentation du FFCCIR, pendant la période transitoire qui s'étend de l'année 2011 à 2013, ainsi que les modalités pratiques de répartition et de versement aux CCIR du produit de la TACVAE174(*).

Le 1° du III corrige une erreur dans la rédaction définissant le produit de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises versé aux chambres de commerce et d'industrie de région, afin de permettre le versement aux chambres des produits encaissés au cours d'une année civile.

Le 2° du III fixe les modalités transitoires de fonctionnement du fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région en 2011 et 2012, les règles prévues par l'article 1600 du code général des impôts (CGI) ne pouvant matériellement s'appliquer qu'à partir de 2013.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale n'a apporté aucune modification à cette section.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Ces modifications, d'ordre technique, ne modifient pas les modalités de calcul de la taxe pour frais de chambres de commerce et d'industrie et viennent combler une lacune relative au fonctionnement du FFCCIR.

IV. CORRECTIONS TECHNIQUES DIVERSES

A. L'ABATTEMENT DE FISCALITÉ DIRECTE LOCALE DE LA POSTE

L'article 1635 sexies du CGI prévoit les modalités de fixation du taux des abattements de fiscalité directe locale dont bénéficie La Poste. Il dispose que ce taux est fixé chaque année par décret en Conseil d'Etat, de manière à ce que le produit des abattements contribue au financement du coût du maillage territorial complémentaire de La Poste tel qu'il est évalué par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP). Le produit des impositions locales dues par La Poste est affecté au budget général de l'Etat.

Le 1° du présent IV propose de substituer la référence à un décret simple à celle d'un décret en Conseil d'Etat pour la fixation de ce taux, afin d'éviter d'avoir, chaque année, à adopter un décret en Conseil d'Etat.

B. LES SANCTIONS POUR DÉFAUT DE DÉCLARATION DU MONTANT DE LA VALEUR AJOUTÉE

Le II de l'article 1586 octies du CGI prévoit les modalités déclaratives de la valeur ajoutée des entreprises et de la répartition des salariés entre les établissements, ainsi que les obligations en cas de décès du contribuable.

Le 2° du IV du présent article propose que la sanction en cas de manquement à ces obligations déclaratives s'applique non seulement en cas d'absence de déclaration mais également en cas de déclaration omettant les effectifs salariés et en cas d'absence de déclaration suite au décès du contribuable.

L'Assemblée nationale a adopté le IV du présent article sans modification. Ce paragraphe n'appelle pas de remarques particulières de votre commission des finances.

V. MODIFICATIONS DU DISPOSITIF DE COMPENSATION DES PERTES DE RESSOURCES DE CET

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le dispositif de compensation des pertes de bases de TP

L'article 53 de la loi de finances pour 2004175(*) a prévu un dispositif de compensation sur trois ans aux communes et aux EPCI qui enregistrent, d'une année sur l'autre, une perte « importante » de bases d'imposition à la taxe professionnelle ou de redevances des mines. Il prévoit que les conditions que doivent remplir les communes pour bénéficier de cette compensation ainsi que le calcul des attributions qui leur reviennent sont fixés par décret en Conseil d'Etat. En pratique, une collectivité est éligible lorsque ses pertes de produit de TP sont supérieures à 10 % du montant de l'année précédente et que cette perte représente au moins 2 % du montant total des ressources de la collectivité, ces conditions étant cumulatives.

Les communes et les EPCI éligibles à la compensation bénéficient d'une attribution égale :

- la première année, à 90 % de la perte de produit enregistrée ;

- la deuxième année, à 75 % de l'attribution de l'année précédente ;

- la troisième année, à 50 % de l'attribution reçue la première année.

L'article 12 de la loi de finances rectificative pour 2006176(*) a étendu ce dispositif de compensation aux départements et aux régions. La compensation s'élevait alors :

- la première année, à 60 % de la perte de produit enregistrée ;

- la deuxième année, à 40 % de la perte de produit enregistrée ;

- la troisième année, à 20 % de la perte de produit enregistrée.

2. La transposition de ce dispositif suite à la suppression de la TP

La suppression de la taxe professionnelle en 2010 a conduit à supprimer parallèlement le dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle. Toutefois, les compensations en cours de versement ont été maintenues.

Le 3 de l'article 78 de la loi de finances pour 2010177(*) a par ailleurs prévu la transposition du mécanisme de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle aux pertes de bases de contribution économique territoriale (CET - constituée à la fois de la cotisation foncière des entreprises et de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises).

Le dispositif envisagé était identique à celui applicable en matière de TP : une compensation dégressive sur trois ans (90 % de la perte la première année, 75 % du montant perçu la première année l'année suivante et 50 % de ce montant la troisième année), versée à la fois aux communes, aux EPCI, aux départements et aux régions. Les conditions d'application du dispositif de compensation devaient être fixées par décret en Conseil d'Etat, « en tenant compte notamment de la perte de produit de contribution économique territoriale et de l'importance relative de la perte de produit fiscal qui en résulte ».

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé réécrit le 3 de l'article 78 précité de la loi de finances pour 2010 mais conserve la structure globale de la compensation. Il précise toutefois ses modalités de mise en oeuvre, s'agissant d'un impôt, la CET, constitué de deux impôts dont les bases, les taux et les modalités de recouvrement sont distincts.

1. Les conditions d'éligibilité à la compensation

Le 1° du I du 3 prévoit que la compensation est versée aux communes et aux EPCI « qui enregistrent d'une année sur l'autre une perte importante de base de cotisation foncière des entreprises et une perte, importante au regard de leurs recettes fiscales, du produit de contribution économique territoriale afférent aux entreprises à l'origine de la perte de base de cotisation foncière des entreprises ». Comme pour l'ancien dispositif de compensation des pertes de bases de taxe professionnelle, les modalités pratiques de la compensation seront définies par décret en Conseil d'Etat.

Pour être éligibles à la compensation, les communes et les EPCI devront donc subir à la fois une perte importante de bases de CFE (seules les bases de CFE sont localisables puisque la CVAE fait l'objet d'une répartition de son produit a posteriori) et une perte de produit de CET (englobant donc la CVAE). Le caractère « important » de la perte est évalué au regard des ressources dont bénéficie la collectivité au titre du panier de recettes constitué par : la TH, les taxes foncières, la CFE, la CVAE, les IFER, la redevance des mines, la TaSCom et la taxe additionnelle sur les installations de stockage définitif des produits nucléaires prévue à l'article 43 de la loi de finances pour 2000.

Le présent article précise que ne sont pas prises en compte pour le calcul des pertes celles qui sont liées au rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité propre ou celles qui résultent de modifications de périmètre de l'EPCI.

S'agissant des départements et des régions, ils seront éligibles à une compensation lorsqu'une commune ou un EPCI se situant sur leur territoire bénéficie de cette compensation et que, la même année, ils subissent une perte importante de produit de CVAE liée à la perte de bases de CFE pour la commune ou l'EPCI.

2. Le calcul de la compensation

Le II du 3 de l'article 78 précité modifié par le présent article prévoit que la compensation est assise, pour les communes et les EPCI, sur la perte globale du produit de CET, et, pour les départements et les régions, sur la perte de produit de CVAE, puisqu'ils ne perçoivent pas la CFE.

Le montant de la compensation reste inchangé. Il s'élèvera :

- la première année, à 90 % de la perte de produit subie ;

- la deuxième année, à 75 % de la compensation perçue l'année précédente ;

- la troisième année, à 50 % de la compensation perçue la première année.

Enfin, les modalités de calcul de la compensation pour pertes de redevance communale des mines sont réécrites mais les principes en vigueur avant la réforme de la taxe professionnelle sont conservés.

3. Le coût de la compensation

Le coût pour l'Etat de la mise en oeuvre de cette compensation est évalué, dans les voies et moyens annexés au projet de loi de finances pour 2012, à 50 millions d'euros, dont 4 millions d'euros au titre du reliquat de l'ancienne compensation des bases de taxe professionnelle.

Cette somme est inférieure au tiers de la compensation versée en 2009 au titre de la compensation des pertes de bases de taxe professionnelle, ce qui s'explique par la moindre importance des nouvelles ressources fiscales que constituent la CVAE et la CFE par rapport à l'ancienne ressource de TP.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

1. Une modification du panier de recettes servant au calcul de la perte de recettes

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis défavorable du Gouvernement, un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, qui vise à sortir la taxe additionnelle sur les installations de stockage définitif des produits nucléaires du panier de recettes au regard duquel est évalué le caractère « important » de la perte de recettes.

Selon son auteur, en effet, cette prise en compte crée une distorsion entre les communes, au nombre d'une trentaine, qui bénéficient de cette taxe, et celles qui n'en bénéficient pas. Les communes qui bénéficient de cette taxe auront plus de difficultés que les autres, en cas de fermeture d'un établissement, à parvenir au seuil déclenchant le mécanisme de compensation des pertes de CET puisque leur panier de recettes est plus large. En outre, l'accent a été mis au cours des débats sur la difficile acceptabilité de ces centres de stockage de déchets nucléaires, dont l'installation ne doit pas être découragée par l'application plus ardue du dispositif de compensation des pertes de CET.

2. La mise en oeuvre d'un dispositif de garantie pour les établissements fermés en 2011

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement introduisant un dispositif de compensation des pertes de produit fiscal pour les pertes subies entre 2010 et 2011.

Le dispositif est calqué sur celui proposé initialement par le présent article mais qui n'entrera en vigueur qu'au 1er janvier 2012. L'amendement proposé par le Gouvernement vise donc à permettre la compensation des pertes subies entre les années 2010 et 2011.

En outre, l'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, quatre amendements rédactionnels proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La transposition à la CET du dispositif de compensation des pertes de bases de TP est évidemment un élément de sécurisation essentiel des ressources fiscales des collectivités territoriales. Elle leur permet de ne pas subir, d'une année sur l'autre, les évolutions parfois erratiques des produits fiscaux.

Toutefois, le dispositif proposé paraît insuffisant sur deux points.

D'une part, le dispositif de compensation n'est ouvert qu'en cas de perte cumulée de bases de CFE et de produit de CET lié à ces pertes de bases de CFE. Or, il serait plus protecteur pour les collectivités territoriales d'ouvrir un droit à compensation autonome pour, d'une part, les pertes de bases de CFE et, d'autre part, les pertes de produit de CVAE. Votre commission des finances vous propose donc un amendement en ce sens.

D'autre part, l'amendement proposé vise à étendre le dispositif de compensation des pertes aux impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux (IFER). En effet, dans l'architecture de la réforme, la taxe professionnelle n'a pas été remplacée uniquement par la CET mais également par les IFER, qui ont permis d'éviter à certains secteurs de connaître des gains fiscaux trop importants. Les IFER peuvent constituer pour certaines collectivités territoriales une ressource fiscale importante et il apparaît souhaitable, dans la logique d'une réforme menée autant que possible à droit constant, de compenser les pertes qui pourraient résulter pour les collectivités territoriales d'une diminution importante des IFER.

VI. MODIFICATION DES RÈGLES DE RÉPARTITION DE LA DCRTP ET DU FNGIR EN CAS DE SCISSION D'UNE COMMUNE OU DE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE D'UN EPCI

A. LE DROIT EXISTANT

Le IV du 1.1 du 1 et le IV du 2.1 du 2 de l'article 78 précité de la loi de finances pour 2010 ont prévu les modalités de répartition, respectivement, du produit de dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et des attributions ou prélèvements au titre du fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR) dans les cas de fusion ou de scission de communes et dans les cas de modification de périmètre, fusion, scission ou dissolution d'un ou plusieurs EPCI.

Dans l'ensemble de ces cas, une règle simple avait été choisie : répartir la DCRTP et le FNGIR en fonction de la population. Cette modalité de répartition était toutefois déconnectée des ressources fiscales effectives des communes et des EPCI concernés.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. S'agissant de la DCRTP

Pour les cas de fusions de communes ou d'EPCI, le présent article prévoit de conserver les modalités de répartition de la DCRTP fixées par l'article 78 précité. Ainsi, les communes ou EPCI fusionnés bénéficieront du cumul des montants de DCRTP des communes et EPCI participant à la fusion.

En cas de scission de commune, le présent article prévoit de substituer à la répartition en fonction de la population une répartition de la DCRTP en fonction des pertes de ressources fiscales qu'aurait subies chaque commune résultant de la scission si elle avait existé lors de la réforme de la taxe professionnelle. Le dispositif reprend donc le mode de calcul de cette perte de recettes prévu par la loi de finances pour 2010 afin de déterminer le montant de la compensation à l'euro près de chaque collectivité territoriale.

En cas de dissolution d'un EPCI, le même dispositif est prévu. Il permet ainsi de répartir la DCRTP entre les seules communes résultant de la dissolution de l'EPCI qui auraient subi des pertes de recettes fiscales si l'EPCI n'avait pas existé au moment de la réforme de la taxe professionnelle. Le montant de la DCRTP est réparti au prorata des pertes de recettes subies par chaque commune perdante à la réforme.

En cas de retrait d'une commune d'un EPCI à fiscalité propre, un calcul identique est prévu. La commune bénéficiera d'une part de DCRTP égale à celle dont elle aurait bénéficié, en application du dispositif décrit ci-dessus, si l'EPCI avait été dissous.

Enfin, il est prévu qu'en cas de rattachement d'une commune à un EPCI à fiscalité propre, le montant de DCRTP dont elle bénéficiait est reversé à l'EPCI, à compter de son rattachement.

2. S'agissant du FNGIR

Le dispositif prévu pour les attributions et prélèvements au titre du FNGIR applique des principes similaires à ceux évoqués ci-avant s'agissant de la DCRTP. Toutefois, dans le cas du FNGIR, il convient de prendre en compte le fait qu'une commune ou un EPCI pouvait soit être prélevé soit être bénéficiaire d'une attribution.

En cas de fusions de communes ou d'EPCI, le dispositif prévoit que le montant du FNGIR de la commune ou du groupement résultant de la fusion est égal à la somme des prélèvements et reversements des communes ou EPCI participant à la fusion.

En cas de scission de commune, le montant de l'attribution ou du prélèvement au titre du FNGIR est réparti entre les communes résultant de la fusion en reconstituant leur droit à compensation au titre de la réforme de la taxe professionnelle si elles avaient alors existé. Ce système permet de conserver le principe de compensation à l'euro près des effets de la réforme de la taxe professionnelle pour des collectivités qui, en tant que telles, n'existaient pas au moment de la réforme.

En cas de dissolution d'un EPCI, le dispositif proposé prévoit également de calculer, a posteriori, le montant de la perte ou du gain dont chaque commune membre de l'EPCI aurait fait l'objet si l'EPCI n'avait pas existé au moment de la réforme de la taxe professionnelle. Les communes résultant de la dissolution pourront donc faire l'objet soit d'un reversement soit d'un prélèvement au titre du FNGIR, que l'EPCI dissous ait lui-même fait l'objet d'un reversement ou d'un prélèvement.

Enfin, en cas de retrait d'une commune d'un EPCI, le présent article prévoit de rétablir la situation de la commune concernée à l'égard du FNGIR si elle n'avait pas été membres de l'EPCI au moment de la réforme. Le montant de l'attribution ou du reversement de l'EPCI est ajusté en conséquence.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement rédactionnel proposé par sa commission des finances au VI du présent article sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé par le présent article est plus opportun que celui initialement prévu par l'article 78 précité de la loi de finances pour 2010. Certes, il est d'une grande complexité technique et conduit à reconstituer, a posteriori, la situation de collectivités ou de groupements qui n'existaient pas, en tant que tels, au moment de la réforme. Mais la prise en compte de la situation financière réelle des communes et des EPCI est préférable à une répartition grossière en fonction de la population de chaque ensemble.

VII. RÉPARTITION DE LA CVAE ENTRE LES EPCI À FISCALITÉ ADDITIONNELLE ET LEURS COMMUNES MEMBRES

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 1609 quinquies BA du CGI prévoit les modalités de répartition de la CVAE au sein des EPCI à fiscalité additionnelle (FA). Dans ce cas, la CVAE bénéficiant à l'EPCI est égale au rapport entre :

- d'une part, le taux intercommunal de CFE de l'année 2010 ;

- et, d'autre part, la somme de ce taux et de la moyenne des taux communaux de CFE votés en 2010 par les communes membres, pondérée par l'importance relative des bases.

Le deuxième alinéa de l'article permet aux EPCI à FA et à leurs communes membres de modifier cette clef de répartition par délibérations concordantes prises à la majorité qualifiée.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

1. Une modification protectrice des communes membres de l'EPCI

Le présent article prévoit d'introduire une clause protectrice des communes pour les délibérations modifiant le mode de répartition de la CVAE. En effet, une délibération à majorité qualifiée peut conduire à priver les communes membres les mieux dotées en CVAE du bénéfice de cette ressource fiscale, au profit de l'EPCI.

Il est donc proposé que la délibération modifiant la répartition de la CVAE nécessite l'accord des conseils municipaux dont le produit total de CVAE représente au moins un cinquième des recettes fiscales de l'EPCI.

2. Une précision en cas de fusions d'EPCI à FA

Le présent article ajoute des dispositions relatives à la répartition de la CVAE dans le cas de fusion d'EPCI à FA, qui ne sont pas prévues par le droit existant.

Ainsi, la première année, l'EPCI issu de la fusion perçoit la somme des produits de CVAE qui auraient été attribués à chaque EPCI participant à la fusion si cette fusion n'avait pas eu lieu. Les communes membres perçoivent le reliquat du produit de la CVAE.

Pour les années suivantes, la fraction destinée à l'EPCI issu de la fusion est égale à la moyenne des fractions applicables aux EPCI participant à la fusion pondérée par l'importante relative de leur produit de CVAE. Les communes membres bénéficient également du reliquat du produit de CVAE non affecté à l'EPCI.

3. Le cas des rattachements de communes à des EPCI à FA

Enfin, le présent article prévoit un mécanisme destiné à compenser la perte de recettes potentielle subie par une commune se rattachant à un EPCI à FA.

Il pose le principe que la fraction de CVAE affectée à l'EPCI est applicable à la CVAE de la commune rattachée à compter de l'année suivant celle du rattachement. Cette disposition peut toutefois entraîner pour la commune concernée une baisse sensible de ses ressources fiscales.

C'est pourquoi il est également prévu que lorsque, du fait du transfert de CVAE à l'EPCI à FA, l'ensemble des recettes fiscales de la commune diminue de plus de 5 %, l'EPCI est tenu de lui reverser :

- la première année, 90 % de la fraction de sa perte de produit supérieure à 5 % ;

- la deuxième année, 75 % de l'attribution perçue la première année ;

- la troisième année, 50 % de l'attribution reçue la première année.

Cette compensation constitue une dépense obligatoire de l'EPCI.

L'Assemblée nationale a adopté le VII du présent article sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif présenté permet, d'une part, de protéger les communes membres d'EPCI à FA qui pourraient subir des pertes de recettes importantes du fait des délibérations modifiant le mode de répartition de la CVAE entre l'EPCI et ses communes membres.

Par ailleurs, il apporte des précisions utiles concernant les cas de fusions d'EPCI à FA et de rattachement d'une commune à un EPCI à FA.

VIII. PERMETTRE AUX EPCI À FPU ISSUS DE FUSIONS D'EPCI DONT UN AU MOINS ÉTAIT À FPU, DE MODULER LES TAUX DES TAXES MÉNAGES LORS DE LA PREMIÈRE ANNÉE SUIVANT LA FUSION, À L'INSTAR DES EPCI À FISCALITÉ ADDITIONNELLE ISSUS DE FUSION

A. LE DROIT EXISTANT

A la différence des EPCI à FA, les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU) ne bénéficiaient pas de ressources fiscales portant sur les ménages (TH, TFPB, TFNB) avant la réforme de la taxe professionnelle. La mise en oeuvre de cette réforme a conduit à transformer l'ensemble des EPCI à TPU en EPCI à fiscalité mixte puisque, en particulier, ils sont devenus attributaires de la part départementale de la TH.

Or, à l'inverse du droit applicable aux EPCI à FA, aucun dispositif particulier n'est prévu s'agissant des modalités de fixation des taux de fiscalité ménage pour les EPCI à FPU issus de fusions. En conséquence, le droit commun est applicable et, pour l'année suivant celle de la fusion, les taux de TH et de taxes foncières de ces EPCI sont égaux aux rapports constatés l'année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 2° du VIII du présent article prévoit ainsi, à l'instar de ce qui existe pour les EPCI à FA, de laisser à l'EPCI à FPU le choix entre deux options pour la fixation des taux de fiscalité ménage la première année suivant la fusion :

- soit l'EPCI applique un taux égal au rapport entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres. Dans ce cas, le présent article précise que « le taux moyen pondéré de chacune des trois taxes tient compte des produits perçus par les établissements publics de coopération intercommunale préexistants » ;

- soit l'EPCI applique les règles prévues pour les EPCI à FPU en régime de croisière, c'est-à-dire les dispositions habituelles de plafonnement et de liaison des taux de CFE et de taxes ménages. Dans ce cas, le présent article ajoute la possibilité de prévoir un lissage sur douze ans de l'application des nouveaux taux de TH et de taxes foncières sur le territoire de l'EPCI résultant de la fusion. Ce lissage serait réservé aux cas où l'EPCI participant à la fusion le moins imposé avait un taux d'imposition inférieur d'au moins 20 % au taux appliqué dans l'EPCI participant à la fusion le plus imposé. Cette procédure de lissage pourrait être mise en oeuvre par délibérations concordantes des EPCI préexistants avant la fusion ou par une délibération de l'EPCI résultant de la fusion.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, trois amendements de précision au VIII du présent article, proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les précisions techniques apportées par le VIII du présent article sont nécessaires pour déterminer les modalités de fixation des taux de taxes ménages par les EPCI à FPU résultant de fusions.

En outre, elles devraient faciliter les opérations de fusions en prévoyant des dispositions particulières de lissage des taux de fiscalité pesant sur les ménages en cas de fusions d'EPCI à FPU.

IX. CORRECTIONS TECHNIQUES DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA TAXE D'HABITATION

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances précitée pour 2010 a prévu, concomitamment à la suppression de la taxe professionnelle, le transfert de la part départementale de taxe d'habitation au bloc communal.

Afin de neutraliser les effets de ce transfert pour les contribuables, un dispositif complexe prévoyant d'appliquer à chaque abattement communal ou intercommunal une variable d'ajustement calculée à partir des abattements et des taux pratiqués en 2010 a dû être mis en place178(*) par l'article 108 de la loi de finances pour 2011179(*).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du A du IX du présent article prévoit une correction rédactionnelle.

Le 2° du A du IX vise quant à lui à prendre en compte les cas où, en raison de la correction des abattements prévus par l'article 108 précité de loi de finances pour 2011, les quotités d'abattements de taxe d'habitation après correction s'avèrent négatives. Dans ce cas, l'abattement se traduit donc en réalité par une majoration de la valeur locative taxable et donc par une augmentation de la charge fiscale pesant sur le contribuable.

C'est pourquoi le présent article prévoit de préciser, au sein de l'article 1411 du CGI, que « le montant de l'abattement ainsi corrigé ne peut être inférieur à zéro ».

Par ailleurs, le B du IX du présent article prévoit quant à lui de traiter le cas particulier des communes isolées se rattachant à un EPCI à FPU à compter du 1er janvier 2011. Ces communes étant isolées antérieurement à leur rattachement, elles bénéficiaient de la part départementale de TH et devaient donc subir la correction des abattements prévue par l'article 108 précité de la loi de finances pour 2011. Leur rattachement à un EPCI à FPU emporte transfert de la TH départementale de la commune isolée à l'EPCI. Dans ces conditions, il convient de ne plus appliquer aux abattements communaux de TH les variables d'ajustement prévues par la loi.

Enfin, afin de permettre une harmonisation des abattements applicables sur le territoire d'une commune ou d'un EPCI, il est prévu que les conseils municipaux ou les organes délibérants des EPCI pourront supprimer la correction des abattements prévue par l'article 108 précité.

L'Assemblée nationale a adopté le IX du présent article sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le IX du présent article apporte des modifications rédactionnelles et des précisions utiles applicables aux ajustements des abattements de taxe d'habitation rendus nécessaires par le transfert de la part départementale de taxe d'habitation au bloc communal.

X. CORRECTIONS TECHNIQUES DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DE LA RÉDUCTION POUR CRÉATION D'ÉTABLISSEMENT

A. LE DROIT EXISTANT

L'article 1478 du CGI prévoit, en cas de création d'établissement, que les bases du nouvel établissement pour la première année de création à la TP jusqu'en 2009, puis à la CFE, sont réduites de moitié. La perte de recettes résultant de cette réduction pour création d'établissement (RCE) pour les communes et les intercommunalités est compensée par un prélèvement sur les recettes de l'Etat.

Le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait, concomitamment à la suppression de la taxe professionnelle, la suppression du dispositif RCE. Toutefois, ce dispositif a été réintroduit, appliqué à la CFE, par l'adoption d'un amendement parlementaire. Or cet amendement a omis certaines mesures de coordination nécessaires.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le 1° du X du présent article propose de prévoir le transfert de la compensation RCE dont bénéficie une commune à l'EPCI à fiscalité professionnelle de zone ou à fiscalité éolienne unique auquel la commune appartient. Il ne modifie pas le mode de calcul de la compensation.

Le 2° du X du présent article opère la même précision pour les communes bénéficiant d'une compensation RCE et membres d'un EPCI à fiscalité professionnelle unique.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, quatre amendements de précision au IX du présent article, proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le X du présent article se contente d'apporter des précisions utiles sur les modalités de transfert de la compensation RCE dont bénéficient les communes aux EPCI auxquels elles appartiennent.

XI. DISPOSITIONS DIVERSES

A. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Les 1° et 3° du XI du présent article se contentent de rectifier des erreurs rédactionnelles ou de référence aux articles 1478 et 1639 A bis du code général des impôts.

Le 2° du XI traite des cas où, en application de l'article 1586 octies du CGI, l'absence de déclaration du redevable de la CVAE conduit à répartir la valeur ajoutée entre les communes où le contribuable dispose d'immobilisations imposables à la cotisation foncière des entreprises au prorata de leur valeur locative. Il ajoute que dans ce cas, « la valeur locative des immobilisation industrielles [...] est pondérée par un coefficient de 2 ». Cette précision vise à préserver le bénéfice de la répartition plus favorable de la CVAE en faveur des communes où sont situés des établissements industriels dans les cas d'absence de déclaration de CVAE.

L'Assemblée nationale a adopté le XI du présent article sans modification.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le XI du présent article prévoit des ajustements utiles des dispositions du code général des impôts résultant de la suppression de la taxe professionnelle.

XII. MISE À JOUR DES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS DU SOLDE DE LA TSCA PERÇU PAR L'ETAT JUSQU'AU 31 DÉCEMBRE 2010

A. LE DROIT EXISTANT

La loi de finances précitée pour 2010 a prévu le transfert aux départements, pour participer à la compensation de la suppression de la taxe professionnelle, des parts de taxe spéciale sur les conventions d'assurances (TSCA) restant affectées à l'Etat. Il s'agit des taxes relatives aux contrats d'assurance maladie et de celles portant sur toutes les autres assurances qu'incendie, maladie, véhicules et navigation.

Le transfert est organisé de manière à ce qu'en soient bénéficiaires les départements qui ont subi les plus lourdes pertes du fait de la mise en oeuvre de la réforme. Ainsi, seuls les départements dont les recettes après réforme sont inférieures de plus de 10 % aux recettes avant réforme en bénéficient. En outre, les fractions de TSCA sont transférées à ces départements éligibles au prorata des pertes qu'ils ont subies.

Pour mettre en oeuvre ce dispositif, le III de l'article L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales présente un tableau détaillant les pourcentages de l'assiette nationale de TSCA attribués à chaque département. Une première version de ce tableau avait été prévue par la loi de finances précitée pour 2010. La répartition étant fonction des pertes de recettes de chaque collectivité, une nouvelle répartition a été prévue au vu des derniers éléments disponibles, par l'article 108 précité de la loi de finances pour 2011.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin de prendre en compte les données définitives utilisées pour le calcul des pertes de recettes des départements du fait de la réforme de la taxe professionnelle, le XII du présent article propose, une nouvelle fois, d'ajuster les pourcentages d'assiette revenant à chaque département.

En outre, le XII du présent article opère des coordinations entre ce dispositif de compensation par le produit de la TSCA et les dispositions de l'article 9 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 19 septembre 2011180(*) relatives à cette même taxe.

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, deux amendements de précision au XII du présent article, proposés par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est favorable à la modification de la répartition de la TSCA proposée par le XII du présent article, qui se contente de mettre en oeuvre les principes de compensation de pertes de recettes résultant pour les départements de la suppression de la taxe professionnelle, adoptés lors du vote de cette réforme.

XII BIS. PRISE EN COMPTE DES RECTIFICATIONS DANS LE CALCUL DE LA DCRTP ET DU FNGIR

A. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement du Gouvernement insérant un XII bis au présent article, qui prévoit la correction des montants de DCRTP et de FNGIR suite aux éventuelles corrections suggérées par les collectivités territoriales.

Le XII bis dispose ainsi que les collectivités territoriales et les EPCI disposent d'un délai jusqu'au 30 juin 2012 pour faire connaître à l'administration fiscale les éventuelles erreurs qu'ils auraient constatées dans le calcul de la différence entre leurs ressources avant et après la réforme de la taxe professionnelle. Ce calcul conditionne le montant de la compensation à l'euro près obtenue soit via la DCRTP versée par l'Etat soit via le FNGIR entre les collectivités territoriales.

A l'issue des opérations de rectification, les montants de la DCRTP et du FNGIR seront recalculés pour les et notifiés aux collectivités territoriales pour l'année 2012.

B. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé dans le XII bis du présent article permettra donc un ajustement des montants de la compensation à l'euro près des collectivités territoriales postérieurement à la date initialement prévue du 30 juin 2011.

S'il convient de se réjouir de ce dispositif, qui permettra de prendre en compte les erreurs constatées par les collectivités territoriales dans le calcul de leur compensation à l'euro près, le dispositif introduit par le Gouvernement met toutefois en lumière les difficultés rencontrées pour mettre en oeuvre la réforme de la taxe professionnelle, élaborée en urgence dans le courant de l'année 2009.

Il ressort de l'amendement présenté par le Gouvernement que les montants de la DCRTP et du FNGIR pourront être ajustés jusqu'à la fin de l'année 2012 et que les collectivités territoriales et leurs groupements subiront encore jusqu'à la fin de l'année prochaine les incertitudes résultant pour leurs finances de cette réforme.

Décision de la commission : la commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 bis (nouveau) (Art. L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales)  Report exceptionnel de la date limite de délibération des collectivités territoriales pour fixer le taux de la taxe communale et de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité

Commentaire : le présent article tend à reporter de quinze jours, pour la seule année 2011, la date limite de délibération des collectivités territoriales pour fixer le taux de la taxe communale et de la taxe départementale sur la consommation finale d'électricité.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 23 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME) a adapté les anciennes taxes locales sur l'électricité au droit communautaire181(*).

Dans leur rédaction issue de cette loi, les articles L. 2333-2 et L. 3333-2 du CGCT ont institué respectivement :

- une taxe communale sur la consommation finale d'électricité au profit des communes ou, selon le cas, au profit des établissements publics de coopération intercommunale ou des départements qui leur sont substitués au titre de leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité ;

- et une taxe départementale sur la consommation finale d'électricité au profit des départements.

Pour les consommations non professionnelles ainsi que les consommations professionnelles dont la puissance souscrite du point de livraison est inférieure ou égale à 36 kilovoltampères (kVA), le tarif de la taxe s'élève à 0,75 euro par mégawattheure (MWh).

Lorsque la puissance souscrite est supérieure à 36 kVA et inférieure ou égale à 250 kVA, le tarif des consommations professionnelles s'établit à 0,25 euro / MWh.

Au-delà de 250 kVA, les consommations sont exonérées de ces taxes, mais relèvent d'une taxe intérieure (d'Etat) sur les consommations finales d'électricité instauré par le même article.

Aux termes des articles L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 du même code, les autorités délibérantes des collectivités ou des établissements publics de coopération intercommunale concernés ont la faculté de multiplier ces tarifs par un coefficient unique :

- compris entre 0 et 8 pour la taxe communale ;

- et compris entre 2 et 4 pour la taxe départementale.

Les autorités délibérantes des collectivités concernées doivent adopter leur délibération relative à la fixation du coefficient multiplicateur applicable sur leur territoire avant le 1er octobre afin qu'elle puisse entrer en vigueur l'année suivante.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jean-Marie Binetruy, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, propose, à titre exceptionnel, de repousser au 15 octobre 2011 la date limite de délibération dont disposent les collectivités territoriales pour délibérer sur les coefficients multiplicateurs des taxes dues en 2012.

Un alinéa en ce sens serait introduit au sein des articles L. 2333-4, L. 3333-3 et L. 5212-24 précités.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article, qui vise à prendre en compte les difficultés rencontrées par certaines collectivités pour la première année d'application de la loi NOME, est raisonnable.

La date du 15 octobre reste compatible avec la gestion de ces opérations par les gestionnaires de réseaux de distribution d'électricité.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 ter (nouveau) (Art. L. 2333-8 et L. 2333-9 du code général des collectivités territoriales)  Allégements de TLPE pour les kiosques à journaux

Commentaire : le présent article, inséré par l'Assemblée nationale, propose d'alléger la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) dans le cas des kiosques à journaux :

- ceux-ci feraient partie de la liste de supports susceptibles d'être exonérés ou de bénéficier d'une réfaction de 50 % ;

- en l'absence de telle exonération ou de réfaction, les kiosques utilisant des dispositifs montrant plusieurs affiches de façon successive seraient taxés comme si chacun de ces dispositifs correspondait à une seule affiche.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) a été instaurée par l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (dite « LME »), à l'initiative du président Philippe Marini, alors rapporteur général, et à la suite d'une initiative du groupe socialiste.

Cette taxe remplaçait et modernisait les trois taxes qui existaient alors :

- la taxe sur les affiches (TSA) dont l'intitulé complet était « taxe sur la publicité frappant les affiches, réclames et enseignes lumineuses », instaurée en 1950 et parfois dénommée « taxe sur la publicité » ;

- une taxe sur les véhicules publicitaires, instituée en 1979 ;

- une taxe sur les emplacements publicitaires fixes (TSE), instaurée en 1981 et présentant, pour les communes, l'intérêt d'être d'application plus facile que la taxe sur les affiches, mais l'inconvénient d'être d'un rendement moins élevé.

Cette réforme est présentée en détails dans le commentaire de l'article 21 bis du présent projet de loi de finances rectificative.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été insérée par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Michel Herbillon et Franck Riester, avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement.

Il s'agit d'alléger la TLPE dans le cas des kiosques à journaux.

Tout d'abord, en application du 1°, ceux-ci feraient partie de la liste de supports susceptibles d'être exonérés ou de bénéficier d'une réfaction de 50 %.

L'article L. 2333-8 du code général des collectivités territoriales

Rédaction actuelle

Rédaction proposée par le présent article

Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale peuvent, par délibération prise avant le 1er juillet de l'année précédant celle de l'imposition et portant sur une ou plusieurs de ces catégories, exonérer ou faire bénéficier d'une réfaction de 50 % :

- les enseignes, autres que celles scellées au sol, si la somme de leurs superficies est égale au plus à 12 mètres carrés ;

- les préenseignes de plus de 1,5 mètre carré ;

- les préenseignes de moins de 1,5 mètre carré ;

- les dispositifs dépendant des concessions municipales d'affichage ;

- les dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain.

- les dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain ou de kiosque à journaux.

Les enseignes dont la somme des superficies est supérieure à 12 mètres carrés et égale au plus à 20 mètres carrés peuvent faire l'objet d'une réfaction de 50 %.

Dans le cas des dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain

Dans le cas des dispositifs apposés sur des éléments de mobilier urbain ou de kiosque à journaux

ou dépendant des concessions municipales d'affichage, l'instauration ou la suppression de l'exonération ou de la réfaction s'applique aux seuls contrats ou conventions dont l'appel d'offres ou la mise en concurrence a été lancé postérieurement à la délibération relative à cette instauration ou à cette suppression.

Ensuite, en application du 2°, en l'absence de l'exonération ou de la réfaction de 50 % précitée, les kiosques utilisant des dispositifs montrant plusieurs affiches de façon successive seraient taxés comme si chacun de ces dispositifs correspondait à une seule affiche.

On rappelle que selon le C de l'article L. 2333-9 du code général des collectivités territoriales, « La taxation se fait par face. Lorsqu'un dispositif dont l'affichage se fait au moyen d'un procédé non numérique est susceptible de montrer plusieurs affiches de façon successive, ces tarifs sont multipliés par le nombre d'affiches effectivement contenues dans le dispositif ».

Le présent article propose de compléter cette disposition par celle que « toutefois, lorsqu'une commune ou un établissement public de coopération intercommunale n'adopte pas l'exonération ou la réfaction prévues à l'article L. 2333-8 pour les dispositifs apposés sur des éléments de kiosque à journaux, la taxation par face est maintenue, indépendamment du nombre d'affiches effectivement contenues dans ces dispositifs ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances ne voit pas d'objection à ce que les kiosques à journaux soient ajoutés à la liste des supports susceptibles de bénéficier d'une exonération ou d'une réfaction de 50 % (comme le prévoit le 1°).

En revanche, on ne voit pas pourquoi (comme le prévoit le 2°), en l'absence de telle exonération ou réfaction, les kiosques utilisant des dispositifs montrant plusieurs affiches de façon successive devraient être taxés comme si chacun de ces dispositifs correspondait à une seule affiche :

- cela ne serait pas logique : les dispositifs susceptibles de montrer successivement plusieurs affiches suscitant davantage de recettes que les autres, il est normal qu'ils soient plus taxés ;

- par ailleurs, la décision des collectivités territoriales d'instaurer ou non une exonération ou une réfaction doit être respectée.

Cette disposition risque même de conduire à des situations absurdes. On peut s'imaginer le cas de figure d'un kiosque à journaux dont la totalité des affiches seraient contenues dans des dispositifs en montrant successivement trois différentes. La réfaction de 50 % serait moins favorable que l'absence de réfaction, puisqu'alors le présent article réduirait l'imposition des deux tiers.

Le 2° ne peut donc être retenu.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 16 quater (nouveau) (Art. L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales)  Perception de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité par les communes rurales

Commentaire : le présent article tend à permettre, pour la seule année 2012, aux communes de moins de 2 000 habitants de percevoir la taxe communale sur la consommation finale d'électricité en l'absence de délibération du syndicat intercommunal ou lorsque cette délibération a été rapportée avant le 31 décembre 2011.

I. LE DROIT EXISTANT

Le commentaire de l'article 16 bis du présent projet de loi de finances rectificative décrit la transformation des anciennes taxes locales sur l'électricité en deux nouvelles taxes (taxe communale et taxe départementale sur la consommation finale d'électricité) par l'article 23 de la loi n° 2010-1488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité (NOME).

Il convient simplement d'ajouter que la rédaction de l'article L. 5212-24 du code général des collectivités territoriales, relatif aux syndicats intercommunaux exerçant la compétence d'autorités organisatrices de la distribution publique d'électricité182(*), a été adaptée.

Néanmoins, les principes qui régissaient la perception de l'ancienne taxe communale sur l'électricité par ces syndicats ont été conservés après son remplacement par la taxe communale sur la consommation finale d'électricité. Ainsi :

cette taxe est perçue par le syndicat (ou, le cas échéant, par le département) en lieu et place de toutes les communes dont la population recensée par l'Institut national de la statistique et des études économiques au 1er janvier de l'année est inférieure ou égale à 2 000 habitants ou dans lesquelles la taxe était perçue par le syndicat au 31 décembre 2010 ;

- pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par le syndicat ou le département en lieu et place de la commune s'il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du syndicat, ou du département s'il exerce cette compétence, et de la commune.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de nos collègues députés Gilles Carrez, rapporteur général du budget, et Jean-Marie Binetruy, avec l'avis favorable du Gouvernement, propose d'insérer un alinéa au sein de l'article L. 5212-24 précité, aux termes duquel, en l'absence de délibération du syndicat intercommunal (ou du département jouant ce rôle) avant le 15 octobre 2011, ou lorsque cette délibération a été rapportée avant le 31 décembre 2011, les communes de moins de 2 000 habitants pourront bénéficier de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité.

Le tarif applicable serait celui en vigueur en 2011 du fait des dispositions transitoires définies à l'avant-dernier alinéa de l'article L. 2333-4 du même code, c'est-à-dire une transcription du taux de l'ancienne taxe communale sur l'électricité perçue par ces communes en 2010 -ultime année de l'existence de cette dernière taxe.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

De même que l'article 16 bis du présent projet de loi de finances rectificative, cet article vise à répondre à quelques difficultés relatives à l'application des taxes instaurées par la loi NOME, au cours de leur première année d'existence.

Comme l'ont indiqué les débats de l'Assemblée nationale, 130 communes du département du Doubs seraient particulièrement concernées par ce dispositif transitoire, auquel votre commission n'est pas opposée.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 quinquies (nouveau)   Dispositions fiscales applicables aux pôles métropolitains

Commentaire : le présent article propose de préciser le « statut fiscal » des pôles métropolitains.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement, adopté avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il tend à tirer les conséquences, sur le plan fiscal, de la réforme opérée par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales afin d'accompagner la création éventuelle des pôles métropolitains.

Il prévoit ainsi d'insérer deux mesures relatives aux pôles métropolitains dans le code général des impôts :

- une mesure de coordination permettant de préciser que l'exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) en faveur des propriétés publiques prévue à l'article 1382 du code général des impôts est applicable aux immeubles appartenant aux pôles métropolitains ;

- de ne pas fiscaliser les pôles métropolitains créés à compter du 1er janvier 2012, en rendant inapplicables les dispositions relatives aux impositions perçues au profit des syndicats de communes et des syndicats mixtes. Cette exclusion a pour objectif de ne pas ajouter une troisième strate de fiscalité au niveau du bloc communal qui augmenterait la complexité de gestion.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les pôles métropolitains, créés par la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales ne constituent pas un nouvel échelon d'administration locale au sein du bloc communal et ne sont pas des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Ils sont des établissements publics constitués par accord entre des EPCI à fiscalité propre formant un ensemble de plus de 300 000 habitants dont l'un d'entre eux compte plus de 150 000 habitants, en vue de favoriser et fédérer les coopérations entre territoires urbains et permettre la réalisation de projets communs.

Aucune disposition relative au statut fiscal de ces pôles métropolitains n'avait été prévue au moment de leur création. Le présent article comble cette lacune :

- en accordant à ces établissements publics un avantage fiscal traditionnellement octroyé aux immeubles des collectivités,

- en posant le principe d'une « incapacité » fiscale de ces établissements qui ne sont pas appelés à lever l'impôt.

Votre rapporteure générale approuve à ce stade le dispositif proposé. Il convient toutefois de ne pas préjuger de l'avenir concernant le versement transport qui pourrait relever ultérieurement d'une compétence métropolitaine si les pôles métropolitains devaient prendre la compétence d'autorités organisatrices de transports (AOT).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 sexies (nouveau) (Art. 1609 nonies C du code général des impôts)  Possibilité de transfert à l'EPCI des reversements de FNGIR dont bénéficient ses communes membres

Commentaire : le présent article tend à permettre, sur délibération concordante, le transfert à l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre des reversements en provenance du Fonds national de garantie individuelle des ressources dont bénéficient ses communes membres.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, avec les avis favorables de sa commission des finances et du Gouvernement.

Il propose de permettre, sur délibération concordante des communes membres et de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), le reversement à l'EPCI des attributions dont bénéficient les communes membres d'un EPCI au titre du Fonds national de garantie individuelle des ressources (FNGIR).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise uniquement à permettre d'introduire dans les relations financières entre un EPCI et ses communes membres les éventuels reversements au titre du FNGIR dont celles-ci bénéficient. Ainsi, les négociations financières au sein de l'EPCI pourront éventuellement porter sur le transfert des reversements du FNGIR des communes à l'EPCI.

En outre, le présent article est très protecteur des communes membres puisque le transfert du FNGIR ne pourra se faire que par délibération concordante de l'EPCI et de l'ensemble de ses communes membres. Il se contente donc d'ouvrir une option et ne remet pas en cause le droit des communes membres de bénéficier d'une compensation à l'euro près des effets de la réforme de la taxe professionnelle.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter le présent article sans modification.

ARTICLE 16 septies (nouveau) (Art. 1647 D du code général des impôts)  Cotisation minimum de cotisation foncière des entreprises

Commentaire : le présent article permet aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale de réduire de moitié au plus le montant de la base minimum de cotisation foncière des entreprises pour les redevables réalisant moins de 10 000 euros de chiffre d'affaires ou de recettes.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES REDEVABLES DE LA CFE DOIVENT ACQUITTER UNE IMPOSITION MINIMUM

L'article 1647 D du code général des impôts (CGI) prévoit que les redevables de la cotisation foncière des entreprises (CFE) sont assujettis à une cotisation minimum ; à l'instar de ce qui existait déjà sous l'empire de la taxe professionnelle.

La base d'imposition minimum se substitue à la base réelle du principal établissement lorsque celle-ci est inférieure. La cotisation minimum résulte du produit entre une base minimum par le taux local de CFE.

L'article 1647 D précise que le montant de la base minimum « est fixé par le conseil municipal [ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale] et doit être compris entre 203 et 2 030 euros pour les contribuables dont le montant du chiffre d'affaires ou des recettes hors taxe [...] est inférieur à 100 000 euros et, pour les autres contribuables, entre 203 et 6 000 euros ».

Le relèvement du plafond à 6 000 euros pour les contribuables dont le chiffre d'affaires ou les recettes hors taxes est supérieur à 100 000 euros résulte d'une initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, lors de l'examen de loi de finances pour 2011. Ce relèvement devait permettre aux communes de prélever un montant plus important de CFE sur les titulaires de bénéfices non commerciaux (BNC)183(*).

La commune peut également décider de réduire de moitié au plus le montant de la base minimum des redevables exerçant une activité à temps partiel ou pendant moins de neuf mois de l'année.

A défaut de délibération, le montant de la base minimum est égal au montant de base minimum de taxe professionnelle appliqué en 2009 dans la commune.

Enfin, la cotisation minimum n'entre pas dans le champ du plafonnement à la valeur ajoutée à 3 % de la contribution économique territoriale (CET).

B. UNE IMPOSITION MINIMUM ENCORE LOURDE À SUPPORTER POUR DE PETITS CONTRIBUABLES

D'après l'administration fiscale, les montants de base minimum sont en moyenne compris entre 500 et 2 000 euros, sachant que le montant le plus faible n'est que de quelques dizaines d'euros mais le plus élevé atteint environ 4 800 euros.

En conséquence, les montants de cotisation minimum sont majoritairement compris entre 120 et 500 euros, pour un montant moyen de 309 euros, mais le montant le plus élevé constaté s'élève à plus de 1 200 euros.

Par conséquent, pour certains contribuables dont le chiffre d'affaires ou les recettes sont faibles (quelques milliers, voire quelques centaines, d'euros par an), la cotisation minimum constitue une charge non négligeable.

Cette situation de disjonction entre cotisation minimum et capacités contributives devait déjà exister avec la cotisation minimum de TP, mais elle a été amplifiée par la conjugaison de la réforme de la TP et de l'apparition des auto-entrepreneurs.

La réforme de la TP a tout d'abord conduit à des hausses locales des taux d'imposition soit décidées par des collectivités craignant de perdre des recettes suite à la réforme, soit pour des raisons techniques résultant d'effets non anticipés de la réforme184(*).

Par ailleurs, les années 2009 et 2010 ont vu croître de manière importante le nombre d'auto-entrepreneurs dont l'activité économique est réelle mais qui n'engendre que des produits faibles.

Au total, comme l'indiquait l'administration fiscale dans un document transmis à votre commission des finances au printemps 2011, « il apparaît impossible d'éviter, dans la situation actuelle, la mise en recouvrement de cotisations minimum manifestement trop élevées pour les redevables réalisant un montant très faible de chiffre d'affaires ou de recettes ».

Les exonérations existantes de CFE au bénéfice des redevables réalisant un montant faible de chiffre d'affaires ou de recettes sont limitées. Les auto-entrepreneurs sont exonérés pendant les deux premières années de leur activité. Les vendeurs indépendants à domicile sont exonérés dès lors que leur rémunération brute est inférieure à 5 800 euros par an. Les artisans travaillant avec le concours d'une main d'oeuvre limitée sont exonérés. Le nombre de redevables de la cotisation minimum potentiellement exonérés est donc réduit.

Les communes pourraient décider de réduire le montant de la base minimum pour tenir compte de ces situations mais, étant donné que cette réduction serait applicable à tous les redevables, la plupart d'entre elles n'ont pas fait ce choix car il entraînerait une perte de recettes fiscales, potentiellement non négligeable.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances, l'Assemblée nationale a adopté le présent article additionnel tendant à autoriser le conseil municipal (ou l'organe délibérant de l'EPCI) à réduire de moitié au plus le montant de la base minimum pour les contribuables réalisant moins de 10 000 euros de chiffre d'affaires ou de recettes.

Cette disposition est applicable pour la CFE acquittée au titre de l'année 2012 pour autant que la délibération intervienne avant le 15 février 2012. Dans le cas contraire, elle ne prend effet qu'à compter des impositions dues au titre de 2013.

Le présent article précise que les montants de 10 000 euros et de 100 000 euros définis à l'article 1647 D du CGI ne sont pas revalorisés chaque année pour tenir compte de l'inflation, au contraire des montants de base minimum votés par la commune qui sont automatiquement revalorisés.

Il est également inséré un 2. au I de l'article 1647 D qui prévoit que, à défaut de délibération, le montant de base minimum de CFE retenu est celui en vigueur pour la cotisation minimum de TP. En cela, le droit applicable demeure inchangé. En revanche, il dispose que, dans ce cas, « lorsque le montant de la base minimum de [CFE] est supérieur à [2 030 euros ou 6 000 euros], les communes et les [EPCI] peuvent [...] réduire le montant de la base minimum ». Ces dispositions sont applicables dès le 1er janvier 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permet aux communes et EPCI de mieux appréhender les capacités contributives des petits redevables sans devoir diminuer le montant de la base minimum pour l'ensemble d'entre eux.

Par ailleurs, pour les communes et les EPCI dont le montant de base minimum est supérieur à 2 030 euros, il leur offre une possibilité de convergence vers ce plafond en les autorisant à réduire le montant applicable sans qu'ils soient nécessairement obligés de le fixer, au plus, à 2 030 euros.

En tout état de cause, la mise en oeuvre des dispositions du présent article permettant de réduire les recettes locales pour corriger la situation de redevables qui acquittent une CFE sans rapport avec leur chiffre d'affaires ou leurs recettes reste une faculté laissée à la discrétion des organes délibérants des communes ou des EPCI.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 16 octies (nouveau) (Art. L. 132-16-1 du code minier)  Création d'une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer

Commentaire : le présent article vise à créer, à compter du 1er janvier 2014, une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer, dont le produit serait affecté pour moitié à l'Etat et pour moitié à la région la plus proche du gisement.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit du fait de l'adoption par l'Assemblée nationale, avec un avis favorable de sa commission des finances, d'un amendement du Gouvernement.

Il vise à créer, à compter du 1er janvier 2014, une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer, dont le produit serait affecté pour moitié à l'Etat et pour moitié à la région la plus proche du gisement. Cette proposition vise en particulier à garantir à l'Etat ainsi qu'à la région Guyane des retombées fiscales en cas d'exploitation des gisements découverts récemment au large de Cayenne.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre commission des finances est soucieuse de garantir à la Guyane et à ses communes les retombées financières résultant de l'exploitation des ressources qui sont situées sur son territoire.

Pour cette raison, elle a proposé au Sénat, qui les a adoptés, deux amendements portant articles additionnels rattachés à la mission « Outre-mer », visant à étendre les redevances communale et départementale des mines aux gisements d'hydrocarbures en mer.

Par ailleurs, le Sénat a adopté, avec un avis favorable de sa commission des finances, un amendement proposé par le groupe socialiste visant, comme le présent article, à créer une redevance sur les gisements d'hydrocarbures en mer mais dont l'affectation est différente : 15 % au profit de l'Etat, 35 % au profit de la région la plus proche du gisement et 50 % en faveur des communes de cette région. Cette proposition présente en effet l'avantage, par rapport au présent article, de répondre aux besoins financiers très importants, notamment en matière d'investissement, des communes guyanaises.

En outre, l'article adopté par le Sénat dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012 est plus opérationnel, car il se réfère au barème de la redevance déjà en vigueur pour les gisements qui ne sont pas situés en mer, et son application n'est pas reportée au 1er janvier 2014 mais immédiate.

Enfin, l'amendement dont résulte le présent article avait été présenté par Marie-Luce Penchard lors de l'examen de la mission « Outre-mer » au Sénat et avait été rejeté par le Sénat.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 17 (Art. 1586 octies, 1649 quater B quater, 1681 quinquies, 1681 sexies, 1681 septies, 1695 quater, 1716 bis, 1723 ter-00 A et 1738 du code général des impôts, art. 114, 281, 282, 283, 283 bis, 283 quater, 284 quater, 285 septies, 299 à 321 et 322 du code des douanes, art. L. 325-1 du code de la route et art. 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009)  Modernisation du recouvrement

Commentaire : le présent article a pour objet d'abaisser le seuil de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement des entreprises, d'abaisser le seuil de l'obligation de télérèglement des opérateurs du commerce extérieur, d'améliorer les conditions de recouvrement en cas d'ouverture d'une procédure collective, de rationaliser la procédure de dation en paiement, d'améliorer le contrôle ainsi que le recouvrement de la taxe poids lourds et sécuriser le recouvrement des taxes d'urbanisme.

I. L'ABAISSEMENT DU SEUIL DE L'OBLIGATION DE TÉLÉDÉCLARATION ET DE TÉLÉRÈGLEMENT DES ENTREPRISES

A. LE DROIT EXISTANT

Depuis le début des années 2000, les téléprocédures ont fait l'objet d'un important développement. Ainsi, la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 a procédé à un abaissement conséquent du seuil de l'obligation de télédéclaration et de télérèglement des entreprises.

1. La télédéclaration

Pour ce qui est de la télédéclaration, l'article 1649 quater B quater du code général des impôts (CGI) prévoit d'ores et déjà :

- qu'en matière d'impôts sur les sociétés (IS), les déclarations et leurs annexes sont souscrites par voie électronique lorsque le chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise au titre de l'exercice précédent est supérieur à 15 000 000 euros. Cette obligation s'applique en outre aux entreprises relevant de la direction des grandes entreprises (DGE), quel que soit leur chiffre d'affaires ;

- qu'en ce qui concerne les entreprises imposées à l'impôt sur le revenu (IR), les déclarations de bénéfices industriels et commerciaux (BIC), de bénéfices non commerciaux (BNC) et de bénéfices agricoles (BA) ainsi que leurs annexes sont souscrites par voie électronique lorsque les entreprises concernées relèvent de la DGE ;

- qu'en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA), les déclarations et leurs annexes sont souscrites par voie électronique lorsque le chiffre d'affaires ou les recettes réalisés par le redevable au titre de l'exercice précédent est supérieur à 230 000 euros hors taxes ou lorsqu'il relève de la DGE ;

- que les déclarations de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) sont souscrites par voie électronique par les entreprises dont le chiffre d'affaires est supérieur à 500 000 euros ou lorsqu'elles relèvent de la DGE.

La direction des grandes entreprises

Créée le 1er janvier 2002, la direction des grandes entreprises (DGE) constitue un interlocuteur fiscal unique pour les grandes entreprises. Au titre de l'article 1649 quater B quater du code général des impôts (CGI), déclarent auprès de la DGE :

- les personnes physiques ou morales ou les groupements de personnes de droit ou de fait dont, à la clôture de l'exercice, le chiffre d'affaires hors taxes ou le total de l'actif brut figurant au bilan est supérieur à 400 millions d'euros (1°) ;

- les personnes physiques ou morales ou les groupements de personnes de droit ou de fait détenant à la clôture de l'exercice, directement ou indirectement, plus de la moitié du capital ou des droits de vote d'une personne morale ou d'un groupement mentionné au 1° (2°) ;

- les personnes morales ou les groupements de personnes de droit ou de fait dont plus de la moitié du capital ou des droits de vote est détenue à la clôture de leur exercice, directement ou indirectement, par une personne ou un groupement mentionné au 1° (3°) ;

- les sociétés bénéficiant de l'agrément prévu à l'article 209 quinquies du même code ainsi que toutes les personnes morales imposables en France faisant partie du périmètre de consolidation (4°) ;

- les personnes morales qui appartiennent à un groupe relevant du régime fiscal prévu à l'article 223 A du code précité lorsque celui-ci comprend au moins une personne mentionnée aux 1°, 2°, 3° et 4°.

2. Le télérèglement

Le règlement par voie électronique est prévu pour le paiement :

- de l'impôt sur les sociétés (IS) pour les entreprises dont le chiffre d'affaires hors taxes est supérieur à 230 000 euros ou qui relèvent de la direction des grandes entreprises (DGE). Ces mêmes entreprises règlent également la taxe sur les salaires (TS) dans les mêmes conditions (article 1681 septies du CGI) ;

- de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) pour les redevables dont le chiffre d'affaires ou les recettes réalisés au titre de l'exercice précédent est supérieur à 230 000 euros hors taxes ou qui relèvent de la DGE (article 1695 quater du CGI).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent dispositif propose de procéder à une généralisation des téléprocédures (alinéa 1). Il est ainsi prévu un abaissement du seuil de l'obligation de télédéclaration et de téléréglement des entreprises auprès de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

1. En matière d'impôt sur les sociétés

L'article 1649 quater B quater du CGI est modifié par le présent article (alinéa 2) afin de généraliser l'obligation de déclaration à toute les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés (IS). Pour ce faire il est supprimé la mention au seuil de 15 000 000 euros de chiffre d'affaires hors taxe de l'article 1649 quater B quater précité, qui conditionne actuellement l'application de l'obligation de télédéclaration, à compter du 1er janvier 2013 (alinéas 3 et 4).

Par suite, l'ensemble des entreprises soumises à l'IS doivent, à partir de cette date, transmettre leurs déclarations par voie électronique, y compris celles relevant de la direction des grandes entreprises (DGE). Pourtant, le présent article s'attache à préciser que l'obligation de télédéclaration s'appliquera à ces dernières entreprises, à compter du 1er janvier 2015, sans l'incise « quel que soit leur chiffre d'affaires » prévue au second alinéa de l'article 1649 quater B quater du CGI (alinéa 5).

Le IV du présent article prévoit en outre de modifier l'article 1681 septies du CGI (alinéa 23) afin de généraliser l'obligation de règlement par voie électronique que l'IS à l'ensemble des entreprises, quel que soit le montant de leur chiffre d'affaires (alinéa 24).

Il est enfin précisé que l'ensemble des entreprises soumises à l'IS acquittent la taxe sur les salaires par télérèglement (alinéa 25 et 26).

Les dispositions précitées relatives à l'obligation de télérèglement s'appliquent à compter du 1er octobre 2012 (alinéa 27).

2. Pour les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu

Le B du I du présent dispositif modifie les dispositions du II de l'article 1649 quater B quater du CGI applicables aux entreprises soumises à l'impôt sur le revenu (IR) (alinéa 6).

Il est ainsi prévu que l'obligation de télédéclaration s'impose aux entreprises soumises à l'IR dont le chiffre d'affaires excède 80 000 euros dès le 1er janvier 2014, et à l'ensemble de ces entreprises, quel que soit leur chiffre d'affaires, à partir du 1er janvier 2015 (alinéas 7 et 8).

Enfin, le E du I du présent article propose de compléter l'article 1649 quater B quater précité afin de prévoir que sont également soumises à l'obligation de télédéclaration, et ce à compter du 1er janvier 2012, les sociétés immobilières non soumises à l'IS et les sociétés comptant un nombre d'associés supérieur ou égal à 100 (alinéas 16 et 17).

3. En matière de taxe sur la valeur ajoutée

Le C du I du présent dispositif modifie les dispositions du III de l'article 1649 quater B quater du CGI relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) (alinéa 9). Ainsi, l'obligation de télédéclaration en matière de TVA est étendue :

- à toutes les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) à compter du 1er octobre 2012 (alinéa 10) ;

- aux entreprises soumises à l'impôt sur le revenu (IR) dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros à partir du 1er octobre 2013 (alinéa 11) ;

- à toutes les entreprises à compter du 1er octobre 2014 (alinéa 12).

Le V du présent article modifie l'article 1695 quater du CGI (alinéa 28) afin d'étendre progressivement le règlement par voie électronique en matière de TVA. Ainsi, le téléréglement est obligatoire pour :

toutes les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) à compter du 1er octobre 2012 (alinéa 29) ;

- les entreprises soumises à l'impôt sur le revenu (IR) dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros à partir du 1er octobre 2013 (alinéa 30) ;

toutes les entreprises à compter du 1er octobre 2014 (alinéa 31).

4. En matière de contribution sur la valeur ajoutée des entreprises

Le D du I du présent dispositif modifie les dispositions du IV de l'article 1649 quater B quater du CGI relatives à la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) (alinéa 13). L'obligation de télédéclaration est, par suite, étendue :

- à toutes les entreprises redevables de l'impôt sur les sociétés (IS) à compter du 1er janvier 2013 (alinéa 14) ;

- à toutes les entreprises à compter du 1er janvier 2014 (alinéa 15).

5. Dispositions diverses

Le II du présent dispositif modifie l'article 1681 quinquies du CGI (alinéa 18) et impose le paiement par virement de la contribution sur les revenus locatifs par les redevables mentionnés à l'article 234 terdecies du même code qui ne sont pas soumis à l'obligation de télérèglement.

Le III du dispositif proposé prévoit une modification de l'article 1681 sexies du code précité (alinéas 19 à 22) afin d'interdire le paiement par virement de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises en réseau (IFER), recouvrées par voie de rôle. Cette interdiction s'applique également à l'acompte de CFE, dû au titre de l'année précédente et versé avant le 1er avril de l'année courante.

Enfin, le V de l'article 17 complète l'article 1738 du CGI (alinéas 32 et 33) pour qu'il y soit précisé que le non-respect de l'interdiction de payer un impôt par virement entraîne l'application d'une majoration de 0,2 % du montant des sommes dont le versement a été effectué par ce mode de paiement.

B. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec un avis favorable du Gouvernement, trois amendements rédactionnels.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La dématérialisation des procédures constitue l'une des principales réformes menées dans le cadre de la direction générale des finances publiques (DGFiP) au cours des dernières années. Elle doit permettre la réalisation de gains de productivité.

L'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative estime à 3,2 millions d'euros les seuls gains nets pour les coûts de confection, d'impression et d'affranchissement des déclarations concernées.

Par ailleurs, la généralisation des téléprocédures doit permettre de décharger les services de la DGFiP des tâches nécessaires à la gestion des déclarations papier et des règlements non dématérialisés. Il en résulterait, d'après la DGFiP, un moindre besoin en personnels. L'évaluation préalable précitée chiffre les gains bruts réalisés en équivalent temps plein (ETP) par l'absence de traitement des déclarations et des paiements papier de la manière suivante :

Année

Nouveau champ de l'obligation

 

Nombre d'entreprises

Gains en ETP bruts

2012

Entreprises soumises à l'IS (quel que soit leur chiffre d'affaires)

Octobre : télédéclaration et télépaiement de la TVA

520 000

137

Octobre : téléréglement de l'IS

670 000

13

Octobre : téléréglement de la TS

50 000

12

2013

Entreprises soumises à l'IS (quel que soit leur chiffre d'affaires)

Mai : télétransmission de la déclaration de résultats

640 000

33

Entreprises non soumises à l'IS dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros

Octobre : télétransmission et téléréglement de la TVA

240 000

62

2014

Entreprises non soumises à l'IS dont le chiffre d'affaires est supérieur à 80 000 euros

Mai : télétransmission de la déclaration de résultats

520 000

26

Toutes les entreprises

Octobre : télétransmission et téléréglement de la TVA

360 000

92

2015

Toutes les entreprises

Mai : télétransmission de la déclaration de résultats

800 000

42

Source : Évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative pour 2012

Le processus de généralisation de la télédéclaration est présenté comme un levier majeur dans la réalisation d'économies et de gains de productivité.

Toutefois, la réduction du nombre de personnels au sein de la DGFiP supposée résulter de cette réforme doit être relativisée. En effet, les suppressions de postes y ont déjà été nombreuses, rendant les conditions de travail des agents plus difficiles. De surcroît, la mise en place des téléprocédures s'accompagnera d'une charge de travail accrue dans les services des impôts des entreprises (SIE) où les effectifs ont d'ores et déjà été fortement réduits. Les nouveaux abaissements de seuil prévus par le présent dispositif concerneront les petites et moyennes entreprises qui ne disposent pas nécessairement des moyens informatiques ni des compétences techniques pour procéder à des télédéclarations et à des télépaiements. Les services de l'administration n'en seront que plus sollicités par ces dernières.

Il apparaît par conséquent souhaitable qu'une réforme d'une telle ampleur fasse l'objet d'un dialogue plus poussé entre la direction de l'administration fiscale et ses agents afin, notamment, de prévenir les conséquences de ce processus qui sont susceptibles de nuire à l'efficacité et à la qualité des services concernés.

II. L'ABAISSEMENT DU SEUIL DE L'OBLIGATION DE TÉLÉRÉGLEMENT DES OPÉRATEURS

A. LE DROIT EXISTANT

En l'état actuel du droit, le code des douanes prévoit que sont soumis à une obligation de paiement par virement sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France :

- les opérateurs du commerce extérieur ainsi que ceux du secteur pétrolier disposant d'un crédit d'enlèvement185(*) lorsque le montant total des droits et taxes dus excède 50 000 euros (article 114) ;

- les redevables de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR) lorsque son montant excède 7 600 euros (article 284 quater).

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le dispositif proposé prévoit d'abaisser le seuil de l'obligation de téléréglement des opérateurs auprès de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) (alinéa 34).

Tout d'abord, le VII du présent article remplace la mention de « virement » par celle de « téléréglement », directement opéré sur le compte du Trésor ouvert dans les écritures de la Banque de France, et ce tant à l'article 114 qu'à l'article 284 quater du code des douanes (alinéas 35 et 36).

En outre, il est prévu d'abaisser le seuil de l'obligation de télérèglement pour :

- les opérateurs du commerce extérieur ainsi que ceux du secteur pétrolier disposant d'un crédit d'enlèvement. Le seuil prévu à l'article 114 du code des douanes passe ainsi de 50 000 euros à 5 000 euros (alinéa 35) ;

- les redevables de la taxe spéciale sur certains véhicules routiers (TSVR). Le seuil prévu à l'article 284 quater du code des douanes passe ainsi de 7 600 euros à 5 000 euros (alinéa 36).

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé s'inscrit clairement dans le processus de généralisation de la dématérialisation des procédures, facteur d'économies et de gains de productivité pour les services de l'administration. Encore une fois, les conséquences de cette réforme pour les conditions de travail des agents doivent faire l'objet d'une prudence particulière, d'autant que la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) a aussi vu ses effectifs fortement réduits.

Il convient également de relever que l'évaluation préalable annexée au projet de loi de finances rectificative indique que l'abaissement de l'obligation de télérèglement des opérateurs auprès de la DGDDI doit permettre de réduire les risques de défaut de paiement ; en effet, il y est précisé que les risques d'impayés sont moins importants dans le cadre de paiements par voie électronique que pour les autres moyens de paiement, notamment pour les paiements par chèque.

III. L'AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE RECOUVREMENT EN CAS D'OUVERTURE D'UNE PROCÉDURE COLLECTIVE

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le régime déclaratif de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises

La loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a procédé à la suppression de la taxe professionnelle. Celle-ci a été remplacée par la contribution économique territoriale (CET), comportant deux composantes : la contribution foncière des entreprises (CFE) et la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

La CVAE est due par les personnes physiques ou morales ainsi que les sociétés non dotées de la personnalité morale qui exercent une activité imposable à la CFE et dont le chiffre d'affaires hors taxes est supérieur à 152 500 euros.

L'article 1586 octies du code général des impôts (CGI) dispose que la CVAE est due par le redevable qui exerce l'activité au 1er janvier de l'année d'imposition. Il y est aussi précisé que les entreprises assujetties doivent produire, au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai de l'année suivant celle au titre de laquelle la contribution est due, une déclaration de valeur ajoutée et une déclaration liquidative.

Toutefois, l'article 1586 octies précité prévoit également qu'en cas de transmission universelle de patrimoine, de cession ou de cessation d'entreprise ou de l'exercice d'une profession commerciale, ou de décès du contribuable, ces déclarations doivent être souscrites dans un délai de soixante jours.

2. Le recouvrement de la CVAE dans le cadre d'une procédure collective

La procédure collective consiste à la mise sous contrôle judiciaire d'une entreprise en difficulté. Elle permet de traiter collectivement l'ensemble des créanciers tout en les privant du droit d'agir individuellement. Trois types de procédures collectives existent : la procédure de sauvegarde, le redressement judiciaire et la liquidation judiciaire. Ces procédures débutent par un jugement, dit d'ouverture.

Selon l'article L. 622-24 du code de commerce, à partir de la publication du jugement, tous les créanciers dont la créance « est née » antérieurement au jugement d'ouverture adressent la déclaration de leurs créances au mandataire judiciaire dans un délai de deux mois.

Les créances du Trésor public qui n'ont pas fait l'objet d'un titre exécutoire au moment de leur déclaration sont admises à titre provisionnel pour leur montant déclaré. Toutefois, leur établissement définitif doit être effectué dans le délai fixé par le jugement, à défaut de quoi elles deviennent inopposables au débiteur, conformément à l'article L. 622-26 du code précité.

Ces règles sont applicables tant à la procédure de sauvegarde, qu'à la procédure de redressement judiciaire et à la liquidation judiciaire.

Le régime déclaratif actuel de la CVAE rend son recouvrement difficile dans le cadre des procédures collectives. En effet, comme cela a été indiqué précédemment, les déclarations relatives à la contribution doivent être produites au plus tard le deuxième jour ouvré suivant le 1er mai de l'année suivant celle au titre de laquelle la contribution est due.

Par conséquent, en cas d'ouverture d'une procédure collective, le délai fixé par le tribunal expire généralement avant que le comptable public ait été en mesure d'émettre le titre exécutoire procédant à la conversion de la créance. Dès lors, le recouvrement de la CVAE par le Trésor public peut s'en trouver compromis.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Afin d'améliorer le recouvrement de la CVAE en cas d'ouverture d'une procédure collective (alinéa 37), le dispositif proposé prévoit de modifier le régime déclaratif de la contribution.

Le VIII de l'article 17 du présent projet de loi de finances rectificative propose une modification le 2 du II de l'article 1586 octies du CGI (alinéa 38) tendant prévoir qu'en cas d'ouverture d'une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires, la déclaration de valeur ajoutée et la déclaration liquidative doivent être souscrites dans un délai de soixante jours décomptés à partir du jour du jugement d'ouverture de la procédure collective (alinéas 39 à 41).

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé modifie le régime déclaratif de la contribution sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Il permet ainsi au comptable public d'être en mesure d'émettre un titre exécutoire dans les délais induits par le déroulement de la procédure collective et améliore, de ce fait, le recouvrement effectif de la CVAE lorsqu'une telle procédure est ouverte.

IV. LA RATIONALISATION DE LA PROCÉDURE DE DATION EN PAIEMENT

A. LE DROIT EXISTANT

1. Principe de la dation en paiement

La dation en paiement constitue un mode exceptionnel de paiement en nature de certains impôts, institué par la loi n° 68-1251 du 31 décembre 1968 tendant à favoriser la conservation du patrimoine artistique national.

Les droits de mutation et le droit de partage sont normalement payables en numéraires. Toutefois, l'article 1716 bis du code général des impôts (CGI) prévoit que ces derniers peuvent également être acquittés par la remise :

- d'oeuvres d'art, de livres, d'objets de collection, de documents, de haute valeur artistique ou historique ;

- de certains immeubles situés dans les zones d'intervention du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres présentant un intérêt écologique ou paysager ;

- de bois et forêts ;

- d'immeubles bâtis ou non afin de les céder en vue de leur affectation au logement locatif social ;

- de blocs de titres de sociétés cotées, de titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) investis en titres de sociétés cotées ou en obligations négociables, ainsi que d'obligations négociables, afin de les céder à titre gratuit, en tant que dotation destinée à financer un projet de recherche ou d'enseignement dont l'intérêt est reconnu par le ministre chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, à un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, un établissement à caractère scientifique et technologique ou à une fondation de recherche reconnue d'utilité publique ou assimilée.

La procédure de dation en paiement peut aussi être présentée pour l'acquittement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en application de l'article 1723 ter-00 A du CGI. Néanmoins, ce dernier article précise que l'ISF ne peut être payé par la remise de blocs de titres de sociétés cotées ou de titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM).

2. La procédure

La personne redevable de droits susceptibles d'être payés par dation doit déposer auprès de l'administration fiscale une demande indiquant la nature et la valeur de chacun des biens qu'elle propose en paiement.

L'offre de dation est instruite par les services de la direction générale des finances publiques (DGFiP) puis transmise à une commission interministérielle d'agrément. Celle-ci émet un avis sur l'intérêt artistique et historique ainsi que sur la valeur des biens proposés, après avoir entendu les experts compétents. De 1972 à 2009, cette commission a été saisie de 700 dossiers, dont 58 % ont reçu l'agrément du ministre en charge du budget. Près des deux tiers des demandes concernent des droits de succession, un cinquième l'impôt sur la fortune et une sur dix seulement des donations entre vifs186(*).

Au vu de l'avis de la commission et sur proposition du ministre concerné, le ministre en charge du budget décide de l'octroi ou du refus de l'agrément. La décision d'agrément fixe la valeur libératoire qu'elle reconnaît aux biens offerts en paiement.

L'article 1716 bis du CGI précité précise que la dation en paiement est subordonnée à l'acceptation de la valeur retenue par l'intéressé. Seule l'acceptation par le contribuable des termes de la décision d'agrément clôt la procédure et entraîne le transfert de la propriété du bien à l'État. Par conséquent, le contribuable peut retirer son offre de dation à tout moment de la procédure.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le IX du présent article 17 propose de modifier l'article 1716 bis du CGI afin de rationaliser la procédure de dation en paiement (alinéas 42 et 43).

1. La suppression de deux procédures de dation en paiement inusitées

Le 1° du IX du dispositif proposé (alinéa 44) prévoit de supprimer de la liste des biens pouvant être proposés dans le cadre d'une procédure de dation de paiement :

- les immeubles bâtis ou non afin de les céder en vue de leur affectation au logement locatif social ;

- les blocs de titres de sociétés cotées, de titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) investis en titres de sociétés cotées ou en obligations négociables, ainsi que d'obligations négociables, afin de les céder à titre gratuit, en tant que dotation destinée à financer un projet de recherche ou d'enseignement dont l'intérêt est reconnu par le ministre chargé de l'enseignement supérieur et de la recherche, à un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel, un établissement à caractère scientifique et technologique ou à une fondation de recherche reconnue d'utilité publique ou assimilée.

Le Gouvernement justifie cette suppression par le fait que ces procédures de dation sont inusitées.

Par mesure de cohérence avec les dispositions précitées, il est également proposé de supprimer le 1° bis de l'article 1723 ter-00 A du CGI qui exclut que l'impôt de solidarité sur la fortune puisse être payé par la remise de blocs de titres de sociétés cotées ou de titres d'organismes de placement collectif en valeurs mobilières (alinéa 54).

2. Un encadrement accru du recours à la procédure de dation

Le 2° du IX de l'article 17 (alinéa 45) propose d'ajouter deux alinéas à l'article 1716 bis du CGI afin :

- d'une part, de prévoir que le montant des droits que le contribuable propose d'acquitter par dation est au moins égal à 10 000 euros, au titre de chaque imposition considérée (alinéa 46) ;

- d'autre part, de préciser que l'offre de dation ne peut être retirée dans le délai de six mois suivant la date de son dépôt, ce délai pouvant être prorogé de trois mois par décision motivée de l'autorité administrative et notifiée à l'intéressée (alinéa 47).

Aussi le 3° du IX du présent article (alinéa 48) prévoit-il que :

- si le contribuable intéressé ne donne pas son acceptation à l'agrément des biens offerts en paiement pour la valeur proposée dans l'offre de dation, ou s'il retire son offre de dation avant sa notification de la décision d'agrément, les droits dus sont assortis de l'intérêt de retard prévu à l'article 1727 du CGI, calculé à compter du premier jour du mois suivant celui au cours duquel les droits devraient être acquittés jusqu'au dernier jour du mois du paiement (alinéa 49) ;

lorsque l'Etat accepte les biens offerts en paiement pour une valeur libératoire différente de celle proposée par le contribuable dans son offre, ce dernier dispose de trente jours pour confirmer son offre à cette nouvelle valeur ou pour y renoncer. S'il renonce, les droits sont assortis de l'intérêt de retard prévu à l'article 1727 du CGI ; toutefois, l'intérêt de retard n'est calculé qu'à compter du premier jour du mois suivant l'expiration du délai de trente jours précité, jusqu'au dernier jour du mois du paiement (alinéa 50). Il en ressort que l'intérêt de retard n'est pas dû si le contribuable, ayant retiré son offre de dation pour cause de désaccord avec l'évaluation qui est faite de son bien, s'acquitte des impositions qui lui incombent dans le délai d'un mois après la notification de la décision d'agrément.

L'intérêt de retard prévu par l'article 1727 du CGI fixé à un taux de 0,40 % par mois. Il s'applique sur le montant des créances de nature fiscale mises à la charge du contribuable.

3. L'encadrement des biens pouvant être proposés dans le cadre d'une dation

Enfin, le dispositif proposé prévoit que l'offre de dation n'est pas recevable (alinéa 51) :

- si les biens offerts en paiement ont précédemment donné lieu à deux refus d'agrément (alinéa 52) ;

- lorsqu'ils sont détenus depuis moins de cinq ans par l'intéressé, sauf s'ils sont entrés en sa possession par mutation à titre gratuit (alinéa 53).

*

L'Assemblée nationale a adopté ces dispositions sans modification.

C. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La rationalisation de la dation en paiement paraît bienvenue, d'autant qu'elle repose sur un encadrement équilibré de la procédure. Instrument essentiel de la conservation du patrimoine artistique et culturel, il est nécessaire de ne pas décourager les dations en paiement. Toutefois, il est opportun de s'assurer que cette procédure, qui implique un engagement important des services administratifs de l'État, soit utilisée à bon escient par les contribuables concernés.

En l'état actuel du droit, les offres de dation peuvent porter sur n'importe quel montant et être retirées à tout moment par les contribuables. L'échec de la dation en paiement initiée par les héritiers de Claude Berri, qui devait profiter au Centre Pompidou, l'a rappelé avec acuité en février 2011.

À la suite de cet évènement, un rapport d'information fait par notre collègue Jean-Pierre Plancade au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication sur le marché de l'art contemporain en France recommandait de « mieux encadrer le déroulement de la procédure de dation »187(*).

Il semblait donc opportun de renforcer l'encadrement de la procédure de dation, d'autant que l'ensemble des biens transmis à l'État depuis 1972 constituent une valeur de 809 millions d'euros, révélant l'importance du dispositif188(*). En 2011, le montant des droits acquittés sous forme de dations en paiement était de 15,71 millions d'euros au 30 novembre.

Montant des impositions acquittées par dation en paiement

(en milliers d'euros)

Types de dations

Nature des droits acquittés

2008

2009

2010

Au 30 nov. 2011

OEuvres d'art

Droits de succession

14 720

7 044

9 347

7 347

OEuvres d'art

Droits de donation ou de partage

455

8 893

-

7 770

OEuvres d'art

Impôt de solidarité sur la fortune

407

899

1 592

-

Terrains sur le littoral

Droits de succession

-

-

1

590

Bois et forêts

Droits de succession

1 371

-

44

-

Immeubles pour HLM

 

-

-

-

-

Titres cotés

 

-

-

-

-

TOTAL

 

16 953

16 836

10 984

15 707

Source : direction de la législation fiscale

Le présent article prévoit ainsi que le contribuable qui ne donne pas son acceptation à l'agrément des biens offerts en paiement pour la valeur proposée dans l'offre de dation ou qui retire son offre de dation avant la notification de la décision d'agrément est assujetti au paiement d'un intérêt de retard. En outre, l'offre de dation ne peut être retirée dans un délai de six mois. Ces contraintes ne paraissent pas excessives pour quiconque souhaite s'engager dans une telle procédure en connaissance de cause.

Enfin, respectueux du droit de propriété et soucieux de ne pas décourager le recours à la dation, le dispositif proposé précise que l'intérêt de retard n'est pas dû si le contribuable, ayant retiré son offre de dation pour cause de désaccord avec l'évaluation qui est faite de son bien, s'acquitte des impositions qui lui incombent dans le délai d'un mois après la notification de la décision d'agrément.

Mais cet effort de rationalisation de la procédure de dation en paiement gagnerait à être approfondi. Votre commission des finances inscrira cette question à son programme de travail pour 2012.

IV. L'AMÉLIORATION DU CONTRÔLE ET DU RECOUVREMENT DE LA TAXE POIDS LOURDS

A. LE DROIT EXISTANT

1. La taxe poids lourds

a) La création de la taxe poids lourds

L'article 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 a introduit une taxe sur les véhicules de transport de marchandises, dite « taxe poids lourds » (TPL) ou « éco-redevance poids lourds ». Initialement, cette taxe devait entrer en vigueur sur le territoire national au plus tard le 31 décembre 2011 et faire l'objet d'une expérimentation de deux ans en Alsace au plus tard le 31 décembre 2010. Cependant, cette expérimentation ne devrait effectivement débuter qu'en 2013 avant d'envisager une extension du dispositif.

Le produit global de la taxe est estimé à environ 1,3 milliard d'euros en année pleine, dont 790 millions d'euros devaient revenir à l'Agence de financement des infrastructures de transport en France (AFITF).

Cette innovation fiscale s'inscrit dans le cadre fixé par la directive « Eurovignette » du 17 juin 1999189(*), modifiée par la directive 2006/38/CE du 17 mai 2006, qui a mis en place des règles de prélèvement par les États membres des péages et des droits d'usage sur les routes du réseau transeuropéen.

Le dispositif national de taxe poids lourds est codifié aux articles 269 à 283 quinquies du code des douanes et l'expérimentation en Alsace, à l'article 285 septies du même code.

b) Les objectifs de taxe poids lourds

La taxe poursuit différents objectifs :

externaliser et réduire les impacts environnementaux du transport routier de marchandises ainsi que favoriser le report modal sur le fret ferroviaire ;

mieux faire payer les coûts d'investissement et d'exploitation du réseau routier par les poids lourds ;

rationaliser à terme le transport sur les moyennes et courtes distances ;

dégager une ressource pérenne pour l'AFITF, en lui affectant une fraction de la taxe relevant du réseau routier national.

c) Les principales caractéristiques de la taxe poids lourds

Les caractéristiques de la taxe poids-lourds sont exposées dans le commentaire de l'article 32 de la loi n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 de finances rectificative pour 2009 auquel il convient de se référer. Toutefois peuvent être rappelées les dispositions suivantes :

- l'assiette de la taxe est constituée des véhicules de transport de marchandises d'un poids supérieur ou égal à 3,5 tonnes (douze tonnes s'agissant de l'expérimentation en Alsace) et inférieur à 44 tonnes, qui utilisent des itinéraires routiers métropolitains alternatifs à des autoroutes à péage, relevant du domaine public routier national non concédé190(*) ou appartenant aux collectivités territoriales191(*), dont la liste est fixée par décret en Conseil d'État.

Les 190 km de voies du dispositif expérimental en Alsace (dont 135 km du réseau national) ont ainsi été arrêtés par un décret du 18 décembre 2009192(*). La liste des itinéraires du réseau routier national exonérés pour faible trafic a été fixée par un décret du même jour193(*), et celle des itinéraires du réseau routier local soumis à la taxe par un décret du 27 juillet 2011194(*). La longueur totale du réseau soumis à la TPL pourrait ainsi être comprise entre 12 000 et 15 000 km, dont environ 10 500 km relevant du réseau national ;

- le fait générateur est le franchissement d'un point de tarification195(*), et l'assiette de la taxe est constituée par la longueur des sections de tarification empruntées par le véhicule. Le taux kilométrique de la taxe est compris entre 0,025 euro et 0,2 euro par essieu et par kilomètre. Il est modulé en fonction de la catégorie du véhicule (correspondant à son nombre d'essieux et à son poids total autorisé en charge), de la classe d'émission de CO2 et du niveau de congestion de la section de tarification. Les taux sont réduits de 25 % pour les régions comportant au moins un département métropolitain classé dans le décile le plus défavorisé selon le critère communautaire de « périphéricité196(*) ». Cette réduction de taux a vocation à compenser le handicap de compétitivité résultant de la TPL pour ces territoires enclavés, excentrés ou offrant peu d'alternatives à un réseau routier taxé.

La liste de ces départements a été fixée par un décret du 2 mars 2011197(*). Les trois régions périphériques sont ainsi l'Aquitaine, la Bretagne et Midi-Pyrénées, et les dix départements concernés sont l'Aveyron, le Finistère, le Gers, la Gironde, les Landes, le Lot-et-Garonne, les Pyrénées-Atlantiques, les Hautes-Pyrénées et le Tarn ;

- la taxe est due solidairement par le propriétaire, le conducteur ou tout utilisateur du véhicule, et en cas de crédit-bail ou de location, solidairement par le locataire ou le sous-locataire, le conducteur ou tout utilisateur ;

- les véhicules assujettis doivent disposer d'un équipement électronique embarqué permettant l'enregistrement automatique, à chaque franchissement d'un point de tarification, des éléments nécessaires à la liquidation de la taxe. Les modalités de liquidation et de paiement sont distinctes selon que le redevable a ou non passé un contrat avec une société habilitée lui fournissant le service de télépéage198(*). En l'absence de contrat, le redevable doit constituer une avance sur taxe avant d'emprunter le réseau taxable.

La fiabilité de ces équipements et du télépéage associé est déterminante pour le succès et la sécurité juridique de la TPL ;

- la taxe est recouvrée par l'administration des douanes et droits indirects, avec une majoration de 10 % en cas de retard de paiement. En cas de manquement, le redevable encourt une taxation égale au produit du taux kilométrique par une distance forfaitaire199(*) (500 km), doublée en cas de récidive, et une amende maximale de 750 euros ;

- les infractions peuvent être recherchées et constatées par les agents des douanes, de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou du contrôle des transports. Ils peuvent le cas échéant percevoir sur place l'amende de 750 euros.

d) La mise en oeuvre dans le cadre d'un partenariat public-privé

La loi de finances pour 2009, qui crée la TPL, a autorisé l'État à confier à un ou plusieurs prestataires extérieurs l'essentiel des missions afférentes à la taxe (la sanction des infractions exceptée) dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP), soit :

- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en oeuvre de la taxe ;

- la collecte de l'ensemble des informations nécessaires à l'établissement de la taxe, et la liquidation de son montant ;

- la communication nominative aux redevables et aux sociétés habilitées fournissant un service de télépéage du montant de la taxe due ;

- le recouvrement des sommes facturées aux redevables ou aux sociétés concernées, et la notification de l'avis de rappel le cas échéant ;

- le financement, la conception, la réalisation, l'exploitation, l'entretien et la maintenance des appareils de contrôle automatique permettant de détecter les véhicules en infraction, et la constatation des manquements au regard de la taxe détectés par ces appareils.

L'État pourra contrôler le prestataire et ce dernier sera seul responsable de la collecte de la taxe vis-à-vis de l'administration des douanes, fournissant à ce titre une garantie financière.

L'avis d'appel d'offres public à la concurrence a été lancé par le ministère en charge des transports le 31 mars 2009. Par une décision du 8 février 2011, le ministre chargé de l'écologie a déclaré le groupement constitué par le concessionnaire italien d'autoroutes Autostrade per l'Italia S.P.A., avec la SNCF, Thalès, Steria et SFR, attributaire du contrat de partenariat portant sur la mise en oeuvre de la TPL au niveau nationale et l'expérimentation alsacienne. Le démarrage de la TPL a été repoussé pour cause de contentieux ; toutefois, la procédure d'attribution a été validée par le Conseil d'État dans une décision du 24 juin 2011200(*). Ainsi, le contrat de partenariat a pu être signé le 20 octobre 2011.

2. Un cadre juridique réajusté à plusieurs reprises

Alors même que la taxe poids lourds nationale n'est pas entrée en vigueur et que l'expérimentation alsacienne n'a pas débuté, le cadre juridique de la taxe a été précisé à plusieurs reprises.

Tout d'abord, l'article 32 de la dernière loi de finances rectificative pour 2009 précité a apporté plusieurs aménagements au dispositif national de TPL et à l'expérimentation alsacienne afin d'en améliorer la cohérence, de sécuriser les modalités de liquidation et de paiement de la taxe (en particulier par l'instauration d'une avance), d'élargir la notion de « périphéricité » qui détermine la réduction des taux applicables, et de mieux garantir l'efficacité du contrôle et du recouvrement de la taxe. Il a également prévu une entrée en vigueur différenciée selon que les dispositions concernent l'expérimentation de la taxe dans la région Alsace ou sa généralisation.

Ensuite, l'article 49 de la loi n° 2010-1659 de finances rectificative pour 2010 a modifié certains articles du code des douanes, relatifs au futur dispositif national comme à l'expérimentation en Alsace, pour contribuer à :

optimiser la collecte et le contrôle de la TPL ;

renforcer la sécurité juridique du dispositif et mieux garantir les droits des redevables pour réduire le risque de contentieux ;

définir des missions complémentaires susceptibles d'être déléguées au prestataire dans le cadre du PPP, afin d'optimiser le dispositif et d'éviter un transfert de charge sur l'administration des douanes et des droits indirects, alors que le prestataire est le plus à même de réaliser ces opérations ;

sécuriser les missions confiées au prestataire en précisant certaines de ses obligations.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article 17 du présent projet de loi de finances rectificatif propose une amélioration du contrôle et du recouvrement de la taxe poids lourds alsacienne et de la taxe poids lourds nationale (alinéa 55) et de modifier, à ce titre, le code des douanes (alinéa 56). Cette amélioration doit reposer sur :

1. La distinction entre manquements et infractions

Les A, B et C du X du dispositif proposé distinguent et précisent les notions d'infraction et de manquement. En effet, dans l'état actuel du droit, toute irrégularité est qualifiée de manquement.

Ainsi, l'infraction est distinguée à l'article 281 du code des douanes, modifié à cette fin (alinéas 57 à 59). Il est donc prévu que les infractions correspondent aux irrégularités réprimées et pour lesquelles les poursuites sont effectuées et les instances sont instruites et jugées comme en matière de douane.

Les infractions douanières peuvent être définies par la loi ou le règlement.

Au titre de l'article 283 du code des douanes, tel que modifié par le présent dispositif (alinéa 65), les infractions sont sanctionnées d'une amende maximale de 750 euros.

Il est en outre proposé que les manquements soient définis à l'article 282 du même code (alinéas 60 à 64) comme les « irrégularités ayant pour but ou pour résultat d'éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe ». Un nouvel alinéa est notamment ajouté à l'article précité précisant que « la circulation du redevable sur le réseau taxable, alors que la redevance sur taxe est insuffisante, est constitutive d'un manquement ».

Enfin, il est procédé aux mêmes modifications à l'article 285 septies du code des douanes qui concerne spécifiquement la taxe poids lourds alsacienne (alinéas 74 à 78).

2. Dispositions relatives aux forces de l'ordre

Le D du X du présent article apporte des modifications à l'article 283 bis du code des douanes (alinéa 66) portant sur le rôle des forces de l'ordre (police, gendarmerie, et corps des contrôleurs des transports terrestres).

Ainsi, afin de réprimer les infractions, les forces de l'ordre « disposent des pouvoirs d'investigation et de constatation nécessaires à la mise en oeuvre des contrôles » (alinéas 67 et 68).

En outre, les infractions sont constatées par procès-verbal selon des modalités définies par décret en Conseil d'État (alinéas 69 et 70). Dans les conditions prévues à l'article 350 du code des douanes, il est aussi prévu que les agents des forces de l'ordre puissent transiger avec les personnes poursuivies pour infraction (alinéa 71). Ces mêmes agents peuvent immobiliser le véhicule en infraction pour s'assurer du paiement de l'amende applicable (alinéa 72) ; par mesure de coordination, les dispositions du code de la route sont également modifiées (alinéa 93).

Des dispositions similaires sont prévues par le dispositif proposé en ce qui concerne la taxe poids lourds alsacienne (alinéas 79 à 85).

3. Précisions relatives à l'affectation de la taxe poids lourds

L'article 283 quater du code des douanes prévoit d'ores et déjà que le produit de la taxe poids lourds nationale est affecté à l'AFITF. Toutefois cet article précise également que l'État « rétrocède aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l'usage du réseau routier dont elles sont propriétaires, déduction faite des coûts exposés y afférents »201(*). Selon le Gouvernement, le montant de la taxe rétrocédé aux collectivités territoriales devrait s'élever à 210 millions d'euros, sur un total d'environ 1,3 milliard d'euros.

Par suite, le présent dispositif propose de modifier l'article 283 quater précité afin que le montant ainsi déduit soit affecté à l'AFITF (alinéa 73). Une disposition de même nature est prévue pour l'affectation du produit de la taxe poids lourds alsacienne (alinéa 86).

4. Dispositions relatives au prestataire en charge de la mise en oeuvre de la taxe poids lourds

Le XII du présent article propose de modifier les dispositions de l'article 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 (alinéa 94) autorisant l'État à confier à un prestataire extérieur la mise en oeuvre de la taxe poids lourds.

Pour cette mise en oeuvre, la loi de finances pour 2009 précitée précise les missions qui peuvent être confiées à ce prestataire. Parmi ces missions figure notamment « l'information nominative délivrée au redevable, relative à la taxe due et aux manquements constatés ». Le champ de cette compétence est légèrement élargi dès lors qu'il est proposé de supprimer la mention « nominative » (alinéa 95).

Le B du XII du dispositif proposé prévoit, quant à lui, d'étendre le champ des personnes tenues à une obligation de secret professionnel (alinéas 96 à 99). À cet égard, il est notamment précisé que « le prestataire et l'ensemble de son personnel sont tenus aux obligations de secret professionnel » prévues par le code pénal.

5. Entrée en vigueur des dispositions prévues dans le présent article

Il est prévu que les dispositions prévues dans le présent article portant sur la taxe poids lourds nationale et s'insérant dans le code des douanes entrent en vigueur le 1er janvier 2013 (alinéa 92).

6. Dispositions diverses

Le H du X du présent article propose la suppression des articles 299 à 321 du code des douanes (alinéa 87).

Le I du X du dispositif proposé prévoit l'insertion d'un chapitre préliminaire au titre XI du code des douanes, intitulé « La dématérialisation des actes », comportant un article unique 322 (alinéas 88 et 89).

L'article 322 précité habilite un décret en Conseil d'État à définir les procès-verbaux et les actes établis en application du code des douanes pouvant être revêtus d'une signature numérique ou électronique, ainsi que les personnes qui peuvent y recourir (alinéa 90). Il est aussi prévu que ces actes puissent être conservés sous forme dématérialisée dans des conditions garantissant leur intégrité et leur sécurité (alinéa 91).

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté à l'initiative de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, avec un avis favorable du Gouvernement, quatre amendements rédactionnels.

D. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La création de la taxe poids lourds (TPL) constitue indéniablement une innovation fiscale et un défi technique et administratif. En effet, sa mise en oeuvre doit être assurée dans le cadre d'un partenariat public-privé (PPP). Situation inédite, il est concevable que les incertitudes demeurent nombreuses et que des réajustements du régime juridique de la taxe soient opérés. Il est notamment nécessaire de s'assurer de la compatibilité du recouvrement de la taxe par un partenaire privé avec un exercice plein et entier de leurs prérogatives par les douanes.

Le présent dispositif apporte des précisions en ce sens. Il distingue par exemple les notions de « manquement » et d'« infraction » ou encore précise le rôle des forces de l'ordre dans la bonne application de cette nouvelle imposition. De nombreuses autres modifications d'ordre technique sont appliquées au régime de la taxe.

Dès lors que le contrat de partenariat a été signé le 20 octobre 2011 entre l'État et le groupement constitué par le concessionnaire italien d'autoroutes Autostrade per l'Italia S.P.A., il est désormais probable que la taxe poids lourds pourra effectivement entrer en vigueur en 2013. De nouveaux ajustements seront peut-être à prévoir dans un avenir proche du fait du caractère inédit du dispositif.

Il convient toutefois de rappeler que dès le 1er janvier 2005, la taxe allemande sur les poids lourds, la LKW Maut, était entrée en application202(*). Elle concerne les véhicules de plus de 12 tonnes qui doivent se soumettre à une taxe d'utilisation des autoroutes en fonction du kilométrage. Cette taxe est facturée à l'aide d'un système basé sur la reconnaissance par satellite et présente un rendement, beaucoup plus élevé que celui escompté pour la TPF française, proche de 4,4 milliards d'euros.

V. LA SÉCURISATION DU RECOUVREMENT DES TAXES D'URBANISME

L'Assemblée nationale a adopté, avec l'avis favorable de la commission des finances, un amendement du Gouvernement insérant dans le présent article 17 un nouveau XIII disposant que « le 2 du B du I de l'article 28 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 est abrogé ». Les dispositions supprimées prévoyaient que les taxes d'urbanisme devaient être recouvrées selon les mêmes modalités que la taxe d'aménagement à compter du 1er mars 2012.

Il s'agit, selon le Gouvernement, de sécuriser le recouvrement des taxes d'urbanisme. Celui-ci affirme en effet que le recouvrement des taxes d'urbanisme selon les modalités de la taxe d'aménagement constitue une mesure trop complexe à mettre en oeuvre. Par conséquent, le Gouvernement estime préférable de prévoir que les taxes d'urbanisme émises avant le 1er mars 2012 et dont l'échéance de paiement est postérieure à cette même date soient recouvrées selon le dispositif prévu actuellement pour chacune de ces taxes.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 bis (nouveau) (Art. L. 21 B du livre des procédures fiscales)  Pérennisation du contrôle en matière de donation et de succession

Commentaire : le présent article prévoit de pérenniser le contrôle fiscal sur demande du contribuable en matière de donation et de succession, introduit initialement à titre expérimental.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE PROPOSITION DU RAPPORT FOUQUET...

Le rapport sur la sécurité juridique en matière fiscale203(*), présenté au ministre en charge du budget par Olivier Fouquet en juin 2008, proposait d'instituer un contrôle, sur demande du contribuable, des donations et successions durant l'année qui suit leur réalisation204(*).

Il convient de préciser que l'article L. 180 du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit que pour les droits d'enregistrement, le droit de reprise de l'administration fiscale est de trois ans.

Le rapport considérait à cet égard que « la vérification d'un dossier de succession ou de donation parfois plus de trois ans après les faits, alors que les biens hérités ou donnés ont été fréquemment partagés ou vendus et que le contribuable a oublié le contexte de l'opération, est souvent mal perçue. Ce type de difficulté pourrait être évité en effectuant, sur demande du contribuable, le contrôle au cours de l'année qui suit l'opération. Cette demande de « quitus donation/succession » serait associée à un délai (par exemple d'un an) à l'issue duquel, en l'absence de contrôle, la déclaration fiscale ne pourrait plus être remise en cause ».

Afin d'évaluer les effets sur la charge de travail de l'administration de cette procédure « qui, si elle était largement utilisée, serait plus contraignante pour les services », le rapport proposait également d'expérimenter la procédure pendant deux ans et de produire un bilan de cette expérimentation avant d'envisager sa pérennisation.

B. ... INTRODUITE À TITRE EXPÉRIMENTAL DANS LE LIVRE DES PROCÉDURES FISCALES

Faisant suite à cette proposition, l'article 36 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008  de finances rectificative pour 2008 a introduit un nouvel article L. 21 B dans le livre des procédures fiscales (LPF).

Ainsi, il est prévu au I de l'article L. 21 B précité que l'un des signataires de la déclaration de succession, ou l'un des donataires mentionnés dans un acte de mutation à titre gratuit entre vifs peut demander à l'administration de contrôler la déclaration dont il est signataire ou l'acte auquel il est partie. Pour être recevable, cette demande doit être signée par les bénéficiaires d'au moins un tiers de l'actif net déclaré et transmis lors de la mutation.

Le II du même article prévoit qu'aucun rehaussement d'imposition ne peut être proposé postérieurement au délai d'un an suivant la date de réception de la demande de contrôle. Cette période d'un an est prorogée, le cas échéant, du délai de réponse du contribuable aux demandes de renseignements, justifications ou éclaircissements de l'administration, pour la partie excédant le délai de droit commun de trente jours.

Néanmoins, il est précisé que la garantie de non rehaussement de l'impôt est exclue lorsqu'une rectification (III de l'article L. 21 B du LPF) :

- découle de l'omission, dans l'acte ou la déclaration, de la mention de biens, droits, valeurs ou donations antérieures qui auraient dû y figurer ;

- procède de la remise en cause d'une exonération ou d'un régime de taxation en raison du non-respect d'un engagement ou d'une condition prévus pour en bénéficier ;

- relève de la procédure d'abus de droit prévue à l'article L. 64 du LPF.

Enfin, le IV de l'article L. 21 B que « les I à III s'appliquent aux demandes de contrôle afférentes à des successions ouvertes ou à des donations consenties entre le 1er janvier 2009 et le 31 décembre 2011. »

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec l'avis favorable de la commission des finances, propose de pérenniser le dispositif prévu à l'article L. 21 B du LPF. Prévu à titre transitoire, à des fins d'expérimentation, celui-ci devait prendre fin à compter du 31 décembre 2011. Le IV de l'article L. 21 B précité est donc supprimé afin que le contrôle fiscal sur demande du contribuable en matière de donation et de succession continue de s'appliquer après cette date.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif prévu à l'article L. 21 B du LPF a fait l'objet d'une évaluation par le Gouvernement. Selon les informations communiquées à votre commission des finances, 109 demandes de contrôles fiscaux en matière de donation et de succession ont été enregistrées au 30 septembre 2011. Sur les 56 contrôles déjà effectués par l'administration fiscale, 53 ont permis d'accorder la garantie demandée, après rectifications dans 21 dossiers. Seules trois affaires pour lesquelles un contrôle fiscal avait été demandé ont fait l'objet d'une remise en cause au-delà du délai d'un an.

Les débuts de ce dispositif semblent donc concluants et celui-ci mérite, par conséquent, d'être pérennisé, d'autant qu'il constitue un gage supplémentaire de sécurité juridique au profit des contribuables.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 ter (nouveau) (Art. L. 26 du livre des procédures fiscales)  Extension des pouvoirs de contrôle de l'administration  dans les bureaux de poste

Commentaire : le présent article prévoit d'étendre les pouvoirs de contrôle des agents de l'administration dans les bureaux de poste.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article L. 26 du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit qu'en matière de contributions indirectes205(*), les agents de l'administration peuvent intervenir sans formalité préalable et sans que leur contrôle puisse être retardé, afin de procéder à des inventaires et aux opérations nécessaires à la constatation et à la garantie de l'impôt, dans :

- les locaux professionnels ;

- les dépôts des entreprises de transport ;

- les ateliers publics ;

- les locaux des associations coopératives où sont effectuées des distillations.

Ils ont aussi un accès immédiat aux données conservées dans les systèmes dématérialisés de billetterie.

L'article L. 26 précité précise également que lorsque les agents de l'administration constatent une infraction, ils ont le droit, après en avoir informé le contrevenant, de saisir les objets, les produits, les marchandises ou les appareils passibles de confiscation.

Depuis le 1er janvier 1993, ces contrôles ne sont plus effectués par les agents des impôts mais par ceux des douanes.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec un avis favorable de la commission des finances, propose de compléter le deuxième alinéa de l'article L. 26 du LPF afin d'y préciser que les agents de l'administration peuvent accéder, dans les mêmes conditions que celles mentionnées précédemment, « aux bureaux de poste sédentaires ou ambulants, y compris aux salles de tri, aux locaux des entreprises assurant l'acheminement de plis et de colis ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé a vocation à compléter les moyens dont disposent les douanes pour lutter contre la contrebande de tabacs. Il s'agit en effet d'adapter les instruments de recherche dont dispose l'administration afin d'appréhender les paquets de cigarettes vendus sur Internet puis acheminés par voie postale. Un rapport de nos collègues députés Jean-Marie Binetruy, Jean-Louis Dumont et Thierry Lazaro paru en octobre 2011206(*) indique à cet égard qu'entre 2009 et 2010, le volume des saisies de produits du tabac achetés sur Internet a été multiplié par six.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 17 quater (nouveau) (Art. L. 107 B [nouveau] du livre des procédures fiscales)  Mise à disposition des contribuables d'informations relatives aux transactions immobilières par voie électronique

Commentaire : le présent article prévoit la mise en place du cadre juridique du projet PATRIM Usagers qui doit permettre la communication, par voie électronique, d'informations relatives aux transactions immobilières aux contribuables et aux personnes concernées par une procédure d'expropriation afin de faciliter l'évaluation de leurs propres biens immobiliers.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE 

A. LE PROJET PATRIM USAGERS

1. Permettre aux usagers d'accéder aux données nécessaires à l'évaluation de leurs biens immobiliers

Le projet PATRIM Usagers vise à offrir aux usagers visés par une procédure administrative (expropriation, contrôle de la valeur vénale d'un bien) ou concernés par une obligation déclarative (acte de donation, déclaration de succession, déclaration d'impôt de solidarité sur la fortune) les moyens d'une évaluation plus rigoureuse de leurs biens immobiliers, notamment lorsque celle-ci est susceptible d'être contestée par l'administration.

En effet, conformément aux dispositions du code général des impôts (CGI), la valeur vénale réelle des immeubles doit servir d'assiette pour le calcul des droits de mutation à titre gratuit (article 761)207(*), l'impôt de solidarité sur la fortune (article 885 S)208(*) ainsi que des droits proportionnels ou progressifs d'enregistrement et de la taxe proportionnelle de publicité foncière (article 666).

Or, selon la jurisprudence et la doctrine administrative, la valeur vénale correspond au prix obtenu par le jeu de l'offre et de la demande sur un marché réel. Il est donc nécessaire de procéder par comparaison avec des cessions en nombre suffisant sur des immeubles similaires209(*) ; cela implique par conséquent la recherche, par le contribuable, d'informations pertinentes par divers moyens (consultation des prix moyens publiés par les notaires ou encore par les revues spécialisées, etc.). À la différence de l'administration fiscale, le contribuable ne dispose pas d'un accès aux données relatives aux transactions portant sur des biens similaires au sien enregistrées auprès des conservations des hypothèques. Une situation de déséquilibre peut par conséquent apparaître lorsque l'administration conteste l'estimation d'un bien.

Être en mesure d'évaluer un bien immobilier est également nécessaire pour les personnes touchées par une procédure d'expropriation. Le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique précise, à son article L. 13-13, que l'indemnisation du préjudice résultant de l'expropriation doit être intégrale. À titre principal, il s'agit donc de rembourser le bien exproprié à sa valeur vénale réelle, justifiant que la personne concernée soit elle-même en mesure de l'apprécier. C'est la raison pour laquelle l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit que l'administration fiscale transmet gratuitement, à leur demande, aux propriétaires faisant l'objet d'une expropriation, les éléments qu'elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq années.

2. La mise à disposition électronique d'éléments d'information relatifs aux transactions financières

L'originalité du projet PATRIM Usagers est de permettre la communication, par la direction générale des finances publiques (DGFiP) et par voie électronique, d'informations de nature juridique et cadastrale en vue de l'estimation d'un bien immobilier.

Ainsi, ce projet permet de faciliter l'accès à l'information pour les personnes concernées par une procédure d'expropriation mais a surtout pour effet d'offrir un accès à des données essentielles et indisponibles jusqu'à présent aux contribuables en ce qui concerne l'évaluation de leurs biens immobiliers.

3. La nécessité du recours à la loi

La mise en oeuvre du projet PATRIM Usagers doit nécessairement passer par une disposition législative. En effet, l'article 226-13 du code pénal prohibe la révélation d'une information à caractère secret par une personne qui en est dépositaire soit par état ou par profession, soit en raison d'une raison temporaire210(*). Il va de soi que les informations sur la valeur des biens immobiliers et le montant des transactions réalisées par des particuliers revêtent un caractère secret. Toutefois, l'article 226-14 du même code dispose que « l'article 226-13 n'est pas applicable dans les cas où la loi impose ou autorise la révélation du secret ».

Le présent article doit donc permettre que la transmission de données de nature juridique et cadastrale dans le cadre du projet PATRIM Usagers ne soit pas constitutive d'une violation du secret professionnel.

B. LE CADRE JURIDIQUE DU PROJET PATRIM USAGERS

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec un avis favorable de la commission des finances, pose le cadre juridique du projet PATRIM Usagers et prévoit, à cet effet, l'insertion d'un nouvel article L. 107 B dans le LPF (alinéa 1).

1. Les bénéficiaires du projet PATRIM Usagers

Le projet PATRIM Usagers doit bénéficier à toute personne physique faisant l'objet d'une procédure d'expropriation ou d'une procédure de contrôle portant sur la valeur d'un bien immobilier, ou faisant état de la nécessité d'évaluer la valeur vénale d'un bien immobilier pour la détermination de l'assiette de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) ou des droits de mutation à titre gratuit (DMTG) (alinéa 2).

2. Le contenu des informations communicables

Les personnes concernées peuvent donc obtenir, à titre gratuit et par voie électronique, communication des éléments d'information relatifs aux mutations à titre onéreux de biens immobiliers comparables intervenues dans un périmètre et pendant une période déterminés, et qui sont utiles à la seule appréciation de la valeur vénale du bien concerné (alinéa 2).

Il est précisé que les biens immobiliers comparables sont les biens de type et de superficie similaires à ceux précisés par le demandeur (alinéa 3).

Les informations communicables sont les références cadastrales, l'adresse, la superficie, le type et les caractéristiques du bien immobilier, la nature et la date de mutation ainsi que la valeur foncière déclarée à cette occasion et les références de publication au fichier immobilier (alinéa 4).

3. La procédure d'accès aux informations

La consultation des informations mise à disposition dans le cadre du projet PATRIM Usagers est soumise à une procédure sécurisée d'authentification préalable. Le demandeur doit justifier de sa qualité et accepter les conditions générales d'accès au service ainsi que l'enregistrement de sa consultation (alinéa 6). Ces informations sont réservées à l'usage personnel du demandeur (alinéa 5).

4. Une information non liante à l'égard de l'administration fiscale

La circonstance que le prix ou l'évaluation d'un bien immobilier ait été déterminé sur le fondement d'informations obtenues en application du présent article ne fait pas obstacle au droit de l'administration fiscale de rectifier ce prix ou cette évaluation dans le cadre de la procédure de redressement contradictoire prévue à l'article L. 55 du LPF (alinéa 7).

5. Les modalités d'application

Enfin, il est précisé qu'un décret en Conseil d'État, pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), définit les modalités du présent article, notamment en ce qui concerne les conditions de communication d'informations par voie électronique (alinéa 8).

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le projet PATRIM Usagers est conçu pour améliorer le service rendu aux usagers de l'administration fiscale. En effet, il a pour objet de permettre aux contribuables de bénéficier de références solides afin d'évaluer la valeur de leurs biens immobiliers et, par suite, le montant de l'imposition dont ils sont redevables. Ainsi, il serait mis fin à une asymétrie d'information entre le contribuable et l'administration qui conserve néanmoins le pouvoir de rectifier le prix ou l'évaluation proposée.

Toutefois, il y a lieu de s'interroger sur la nature des informations communicables. Il est en effet prévu la communication, par voie électronique, des références cadastrales, de l'adresse du bien immobilier et de la valeur foncière déclarée lors d'une transaction.

La logique voudrait que ce téléservice de l'administration électronique respecte les principes posés dans la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 dite « Informatique et Libertés ». À cet égard, celle-ci dispose, à son article 2, que « constitue une donnée à caractère personnel toute information relative à une personne physique identifiée ou qui peut être identifiée, directement et indirectement, par référence à un numéro ou à un ou plusieurs éléments qui lui sont propres ». Par suite, la divulgation de l'adresse et des références cadastrales permet, à n'en pas douter, l'identification des personnes ayant cédé ou acheté un bien immobilier et de connaître, par la même occasion, la valeur de ce dernier.

Par ailleurs, l'article 6 de la loi « Informatique et Libertés » précitée précise qu'un traitement automatisé ne doit porter sur des données à caractère personnel que si « elles sont adéquates, pertinentes et non excessives au regard des finalités pour lesquelles elles sont collectées ». Les informations susceptibles d'être transmises par le biais de l'outil PATRIM Usagers peuvent donc paraître disproportionnées eu égard à la finalité du système, à savoir apprécier la valeur vénale d'un bien immobilier.

Votre rapporteure générale se demande s'il ne serait pas opportun de restreindre les informations communicables dans le cadre de PATRIM Usagers, en préférant la transmission de la rue et de la commune du bien immobilier plutôt que ses références cadastrales et son adresse. En effet, le fait que les modalités d'application du présent article soient précisées par un décret en Conseil d'État pris après avis de la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) ne saurait suffisamment protéger la liberté des personnes dès lors que la loi aurait autorisé la transmission de l'adresse d'un bien immobilier, permettant l'identification de son propriétaire, et la communication de la valeur de ce bien.

Cet amendement a vocation à s'assurer des garanties prévues en ce qui concerne le traitement des données personnelles dans le cadre du projet PATRIM Usagers.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 17 quinquies (nouveau) (Art. L. 169 et art. L. 228 du livre des procédures fiscales)  Extension du délai de reprise de l'administration fiscale de dix ans à l'ensemble des avoirs détenus à l'étranger et non déclarés

Commentaire : le présent article vise, d'une part, à étendre le délai de reprise de l'administration fiscale de dix ans à l'ensemble des avoirs détenus à l'étranger et non déclarés et, d'autre part, à maintenir l'effectivité de la procédure d'enquête fiscale.

I. LE DROIT EXISTANT

A. UN DÉLAI DE REPRISE DE L'ADMINISTRATION FISCALE ALLONGÉ POUR CERTAINES FRAUDES...

1. Le délai de reprise de droit commun

Lorsqu'elle constate des omissions, des insuffisances ou encore des erreurs d'impositions, l'administration fiscale peut procéder à des rectifications assorties, le cas échéant, de sanctions. Toutefois, cette prérogative ne peut être exercée que pendant un certain délai, appelé délai de reprise ou de prescription.

En application de l'article L. 169 du livre des procédures fiscales (LPF), pour l'impôt sur le revenu et l'impôt sur les sociétés, le droit de reprise de l'administration fiscale s'exerce, en principe, jusqu'à la fin de la troisième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due. Ainsi, pour les revenus de l'année 2011 imposables au titre de cette même année, le délai de reprise expirera le 31 décembre 2014.

2. Le délai de reprise est allongé pour certaines fraudes, notamment pour celles réalisées par l'intermédiaire de paradis fiscaux

Par exception, l'article L. 169 précité prévoit que le délai de reprise s'exerce jusqu'à la fin de la dixième année suivant celle au titre de laquelle l'imposition est due :

- en cas d'activité occulte, soit lorsque le contribuable n'a déposé dans le délai légal aucune déclaration fiscale et n'a pas fait connaître son activité à un centre de formalité des entreprises ou au greffe du tribunal de commerce ;

- lorsque l'administration fiscale a dressé un procès-verbal de flagrance fiscale au titre de l'année postérieure.

L'article 52 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008, modifiant l'article L. 169 du LPF, a également prévu un allongement à dix ans du délai de reprise en cas de non-respect de certaines obligations déclaratives dès lors qu'elles concernent des actifs détenus dans « un État ou un territoire qui n'a pas conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales permettant l'accès aux renseignements bancaires ». Les obligations déclaratives mentionnées concernent :

- les revenus des personnes physiques fiscalement domiciliées en France qui détiennent directement ou indirectement 10 % au moins des actions, parts, droits financiers ou droits de vote dans une entité juridique établie au constituée hors de France et soumise un régime fiscal privilégié (article 123 bis du code général des impôts) ;

- les bénéfices d'une entreprise établie à l'étranger et soumise à un régime fiscal privilégié, lorsqu'elle est détenue, directement ou indirectement, à plus de 50 % par une personne morale établie en France. Ce taux de détention est ramené à 5 % lorsque plus de 50 % de actions, parts, droits financiers ou droits de vote de l'entité juridique établie hors de France sont détenus par des entreprises établies en France qui, dans le cas où l'entité étrangère est cotée sur un marché réglementé, agissent de concert ou bien des entreprises qui sont placées directement ou indirectement dans une situation de contrôle ou de dépendance à l'égard de la personne morale établie en France (article 209 B du code général des impôts) ;

- l'ouverture, l'utilisation ou la clôture de comptes à l'étranger (article 1649 A du code général des impôts) ;

- les contrats d'assurance-vie souscrits auprès d'organismes établis hors de France (article 1649 AA du code général des impôts).

B. ... AFIN D'EN FACILITER LA DÉTECTION ET LA RÉPRESSION

L'allongement du délai de reprise permet ainsi à l'administration fiscale de disposer d'un supplément de temps nécessaire pour procéder au traitement de fraudes techniquement complexes, et ce d'autant plus lorsqu'elles impliquent des Etats ou territoires non coopératifs (« paradis fiscaux »). Cependant, afin de lutter efficacement contre la fraude fiscale, cette mesure devait s'accompagner d'un renforcement des moyens d'investigation dont dispose l'administration. C'est la raison pour laquelle a été créée une brigade d'enquête fiscale, aussi appelée « police fiscale ».

1. L'enquête judiciaire fiscale

La création de la brigade d'enquête fiscale résulte directement des travaux de nos collègues députés auteurs du rapport d'information déposé en septembre 2009 sur les paradis fiscaux211(*) ; parmi les propositions de ce rapport figurait celle de « créer un service fiscal d'enquêtes composé d'agents disposant de la qualité d'officier de police judiciaire sous l'autorité du parquet ».

L'article 23 de la loi n° 2009-1674 de finances rectificatives pour 2009 a ainsi créé une procédure d'enquête judiciaire menée par des agents des services fiscaux spécialement habilités ainsi qu'une procédure accélérée auprès de la commission des infractions fiscales.

À ce titre, l'article L. 228 du LPF a été modifié. Cet article dispose que le dépôt de plainte par l'administration, tendant à l'application de sanctions pénales pour fraude fiscale, est subordonnée à l'avis conforme de la commission des infractions fiscales (CIF), commission administrative rattachée au ministre chargé du budget. En principe, les contribuables concernés doivent être avisés de cette saisine. Une dérogation à ce principe est donc désormais prévue, permettant que la CIF examine l'affaire dont le ministre du budget la saisit, sans que le contribuable soit avisé de cette saisine ni informé de l'avis de commission, lorsque le ministre a fait valoir des « présomptions caractérisées » d'infraction fiscale « pour laquelle existe un risque de dépérissement des preuves » et qui a eu recours à l'utilisation de faux (fausse identité ou faux documents au sens de l'article 441-1 du code pénal, ou « toute autre falsification ») (3° de l'article L. 228 précité) ou de comptes détenus directement ou indirectement dans des États ou territoires non coopératifs. Ce dernier cas vise expressément :

- l'utilisation, aux fins de soustraire à l'impôt, de comptes ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis dans un État ou territoire qui n'a pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale entrée en vigueur au moment des faits et dont la mise en oeuvre permet l'accès restrictif à tout renseignement, y compris bancaire, nécessaire à l'application de la législation fiscale française (1°) ;

- l'interposition, dans un État ou territoire qui n'a pas conclu avec la France de convention d'assistance administrative, de personnes physiques ou morales ou de tout organisme, fiducie ou institution comparable (2°).

En outre, un nouvel article 28-2 a été introduit dans le code de procédure pénale. Ce dernier prévoit que des agents des services fiscaux, spécialement désignés par arrêté du ministre chargé de la justice et du ministre chargé du budget, sont habilités à effectuer des enquêtes judiciaires aux réquisitions du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction. Ces agents ont compétence pour rechercher et constater, sur l'ensemble du territoire national, les infractions fiscales résultant de l'utilisation de faux ou de comptes détenus directement ou indirectement dans des États ou territoires non coopératifs (alinéas 1° à 3° de l'article L. 228 du LPF). Ils sont exclusivement dirigés par le procureur de la République, sous la surveillance d'un procureur général et le contrôle de la chambre d'instruction, et sont placés au sein du ministère de l'intérieur.

2. L'articulation du délai de reprise avec la procédure d'enquête judiciaire fiscale

L'article L. 188 B du LPF précise que, lorsque l'administration a, dans le délai de reprise, déposé une plainte ayant abouti à l'ouverture d'une enquête judiciaire pour fraude fiscale, les omissions ou insuffisances d'impositions afférentes à la période couverte par le délai de reprise peuvent, même si celui-ci est écoulé, être réparées jusqu'à la fin de l'année qui suit la décision qui met fin à la procédure et, au plus tard, jusqu'à la fin de la dixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A. L'EXTENSION DU DÉLAI DE REPRISE DE DIX ANS À L'ENSEMBLE DES AVOIRS DÉTENUS À L'ÉTRANGER ET NON DÉCLARÉS

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis favorable de la commission des finances, vise tout d'abord à étendre le délai de reprise de dix ans dont dispose l'administration fiscale, à l'ensemble des avoirs détenus à l'étranger et modifie, à cet effet le livre des procédures fiscales (alinéa 1).

Ainsi, il est procédé à une modification de l'article L. 169 du LPF afin d'y supprimer la mention aux États et territoires non coopératifs (alinéas 2 et 3). Par suite, le délai de reprise peut s'exercer jusqu'à la fin de la dixième année qui suit celle au titre de laquelle l'imposition est due lorsque le contribuable ne respecte pas les obligations déclaratives mentionnées à l'article L. 169 précité212(*) au titre de l'ensemble des avoirs qu'il détient à l'étranger.

Toutefois, il convient de souligner qu'il est fait référence à une nouvelle obligation déclarative, prévue à l'article 1649 AB du code général des impôts (CGI) (alinéa 3). Elle concerne les administrateurs de trusts, dont un constituant au moins a son domicile fiscal en France, qui sont tenus de déclarer la constitution, la modification ou l'extinction de ces entités juridiques, ainsi que la valeur vénale des biens, droits et produits portés par celles-ci.

En outre, il est précisé que l'extension du délai de reprise ne s'applique pas en cas de non-respect de l'obligation déclarative prévue à l'article 1649 A du CGI, qui concerne l'ouverture, l'utilisation ou la clôture de comptes à l'étranger, lorsque le contribuable apporte la preuve que le total des soldes créditeurs de ses comptes à l'étranger est inférieur à 50 000 euros au 31 décembre de l'année au titre de laquelle la déclaration devait être faite (alinéas 4 et 5).

Le présent article prévoit également une modification rédactionnelle de l'article L. 169 du LPF (alinéa 6).

B. MAINTENIR L'EFFECTIVITÉ DE L'ENQUÊTE JUDICIAIRE FISCALE

Le 2° du I du dispositif proposé modifie l'article L. 228 du LPF afin d'y préciser que la procédure accélérée auprès de la commission des infractions fiscales s'applique en cas de « présomptions caractérisées » d'infraction fiscale « pour laquelle existe un risque de dépérissement des preuves » et qui a eu recours à l'utilisation, aux fins de soustraire à l'impôt, de comptes ou de contrats souscrits auprès d'organismes établis dans un État ou territoire qui n'a pas conclu avec la France « depuis au moins trois ans au moment des faits, une convention d'assistance administrative permettant l'échange de tout renseignement » (alinéa 7).

Cette disposition vise à prolonger le délai de recours à la procédure d'enquête judiciaire fiscale trois années après la conclusion d'une convention d'assistance administrative afin d'être en mesure d'apprécier l'application de ces conventions213(*) et, par suite, de maintenir l'effectivité de la police fiscale.

C. ENTRÉE EN APPLICATION DU DISPOSITIF

Enfin, le II du présent article prévoit que les modifications portant sur le périmètre de l'article L. 169 du LPF s'appliquent aux délais de reprise venant à expiration postérieurement au 31 décembre 2011. En effet, conformément aux principes en la matière, l'allongement des délais de reprise ne peut remettre en cause des prescriptions acquises lors de son entrée en vigueur. En outre, il est prévu que les modifications apportées à l'article L. 228 du LPF s'applique aux affaires soumises à compter du 1er janvier 2012 à la commission des infractions fiscales par le ministère chargé du budget (alinéa 8).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, cet article rejoint une préoccupation centrale de votre commission des finances : lutter plus efficacement contre la fraude fiscale internationale.

Il s'agit d'un enjeu majeur tant d'un point de vue budgétaire214(*), dans un contexte de finances publiques contraintes, que de justice fiscale.

L'application, avec diligence, des conventions d'assistance de lutte contre la fraude et l'évasion fiscales signées par la France n'est pas encore assurée. C'est la raison pour laquelle les capacités de contrôle national doivent être renforcées. Le dispositif proposé poursuit précisément cet objectif.

Ainsi, celui-ci étend le délai de reprise de l'administration fiscale de dix ans à l'ensemble des avoirs détenus à l'étranger et non déclarés. Il convient de rappeler qu'en l'état actuel du droit, ce délai de reprise est de trois ans et a été allongé à dix ans pour certaines fraudes fiscales, et notamment celles réalisées par le biais d'États et territoires non coopératifs.

Cet allongement généralisé du délai de reprise aux avoirs détenus à l'étranger permettra à l'administration de disposer d'un supplément de temps précieux pour mener des investigations poussées touchant des mécanismes d'évasion fiscale souvent complexes.

Par ailleurs, le dispositif proposé prolonge le délai de recours à la procédure d'enquête judiciaire fiscale trois années après la conclusion d'une convention administrative permettant l'échange de tout renseignement. De cette manière, l'administration sera en mesure d'évaluer l'effectivité de ces conventions et la police fiscale restera en mesure de poursuivre, si besoin, les infractions fiscales réalisées par l'intermédiaire d'États dont la coopération fiscale est récente.

Votre rapporteure générale salue, par conséquent, ces initiatives. Cependant, elle estime que la lutte contre les paradis fiscaux doit demeurer une priorité à part entière.

Il est en effet souhaitable que les opérations frauduleuses réalisées par l'intermédiaire des États ou territoires non coopératifs continuent à faire l'objet d'un traitement distinct par le droit fiscal.

C'est pourquoi, votre rapporteure générale vous propose d'allonger à trente ans le délai de reprise pour les avoirs détenus dans les paradis fiscaux.

Si cet allongement connaît une justification technique, permettant à l'administration d'appréhender des fraudes rendues plus complexes par l'intermédiation d'États non coopératifs, il a surtout une vocation dissuasive : les contribuables, personnes physiques ou morales, sauront que la fraude fiscale par l'intermédiaire de paradis fiscaux pourra être sanctionnée trente ans après les faits. Il s'agit de faire en sorte que la sanction de la fraude par l'intermédiaire des paradis fiscaux soit bien supérieure aux gains qui en sont espérés.

Le risque pris par les contribuables recourant à des mécanismes de contournement de l'impôt faisant intervenir des paradis fiscaux sera d'autant plus grand que les instruments conventionnels et techniques dont dispose l'administration pour lutter contre la fraude fiscale internationale seront nécessairement renforcés au cours des années à venir.

Enfin, il convient de rappeler qu'aux États-Unis en cas de comportement frauduleux, le délai de reprise ne s'applique pas, la jurisprudence fiscale ayant ainsi autorisé l'administration à recouvrer des impositions plus de trente ans après les faits215(*).

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 18 (Art. 349 ter [nouveau], 349 quater [nouveau],349 quinquies [nouveau], 349 sexies [nouveau], 349 septies [nouveau], 381 bis du code des douanes, art. L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, art. 81 A, 117 quater, 122, 125-0 A, 125 A, 125 D, 150-0 A, 150-0 D bis, 150 U, 151 septies A, 163 quinquies B, 187, 199 terdecies-0 A, 199 terdecies-0 B, 199 quindecies, 200, 200 terdecies, 200 quaterdecies, 200 B, 208 D, 220 octies, 220 terdecies, 223 A, 238 bis, 244 bis A, 244 quater B, 244 quater J, 244 quater U, 244 quater V, 885 I ter, 885-0 V bis, 885-0 V bis A, 1672 du code général des impôts, art. L. 214-30, L. 214-31, L. 221-31 du code monétaire et financier, art. L. 611-8 [nouveau], L. 611-9 [nouveau], L. 611-10 [nouveau], L. 611-11 [nouveau], L. 611-12 [nouveau], L. 611-13 [nouveau], L. 621-13 [nouveau], L. 621-14 [nouveau] du code rural et de la pêche maritime, art. 1-1 de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier et art. L. 45, L. 81, L. 283 A, L. 283 B, L. 283 C [nouveau], L. 283 D [nouveau], L. 283 E [nouveau], L. 283 F [nouveau] du livre des procédures fiscales,)  Mise en conformité communautaire de procédures d'assistance administrative

Commentaire : le présent article vise à transposer la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LA DIRECTIVE CONSOLIDÉE DE 2008 D'ASSISTANCE MUTUELLE EN MATIÈRE DE RECOUVREMENT 

L'assistance mutuelle entre les Etats membres de l'Union européenne constitue l'une des modalités de coopération internationale, en matière d'administration de l'impôt. S'agissant plus particulièrement du recouvrement des créances fiscales des Etats, elle représente une protection contre le risque de fraude fiscale, en tenant compte de l'éventuelle délocalisation des actifs recouvrables du débiteur.

Cette coopération a pris une première forme en 1976, lors de l'élaboration de la directive relative à l'assistance mutuelle au recouvrement216(*) dont le champ d'application était limité aux créances contribuant au financement du Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEAGA), ou afférentes aux prélèvements agricoles et aux droits de douane. Ce dernier a été ultérieurement étendu à la TVA217(*), aux droits d'accises218(*), aux impôts sur le revenu et sur la fortune ainsi qu'aux taxes sur les primes d'assurance219(*).

L'ensemble des dispositions de ce texte ainsi modifié a été codifié par une directive du Conseil en date du 26 mai 2008220(*). Cette dernière sera abrogée et remplacée le 1er janvier 2012 par la directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures (ci-après « la directive »), qui fait l'objet de la présente transposition. En effet, force est de constater que les évolutions du marché intérieur intervenues au cours des trente dernières années requièrent de renforcer l'efficacité du dispositif consolidé en 2008, en en adaptant les diverses dispositions.

Ainsi, la directive prévoit d'étendre le champ d'application du texte de 2008 aux créances relatives aux taxes, impôts et droits non couverts par ce dernier. Elle vise également à renforcer la possibilité d'édicter des mesures conservatoires dans un autre Etat membre. Enfin, elle tend à en actualiser les dispositions afin de tenir compte des dernières évolutions liées à la pratique fiscale conventionnelle établie dans le cadre de l'OCDE. A titre d'illustration, l'article 5 de la directive s'inspire des stipulations encadrant le refus d'assistance prévues dans les différents accords d'échange de renseignements récemment conclus avec des Etats et territoires jugés non coopératifs.

B. UN RENFORCEMENT DE LA COOPÉRATION OPÉRÉ EN 2010

Le champ d'application de la directive couvre non seulement, les mesures qui contribuent au financement total ou partiel du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA), du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), ou aux droits prévus dans le cadre de l'organisation commune des marchés dans le secteur du sucre, mais aussi d'une manière plus générale les créances relatives à l'ensemble des taxes, impôts et droits perçus par un Etat de l'Union européenne ou pour le compte de celui-ci221(*) ou celui de l'Union222(*). Cette formulation générale vient se substituer à une liste des créances de la directive de 2008223(*).

L'assistance mutuelle concerne non seulement le recouvrement des créances, mais également les phases préparatoires à la mise en oeuvre de cette procédure telle que l'échange d'informations, la notification de documents préalable aux mesures d'exécution, ou encore l'édiction de dispositions conservatoires tendant à préserver les possibilités du paiement de la dette.

S'agissant tout d'abord de la demande d'informations émise par l'Etat requérant, l'autorité compétente de l'Etat requis doit communiquer les informations « vraisemblablement pertinentes » pour le recouvrement224(*). Elle « fait effectuer toute enquête administrative nécessaire  à l'obtention de ces dernières». L'ensemble des renseignements et documents divulgués en application de la directive est couvert par le « secret officiel »225(*).

La directive pose trois exceptions226(*) à l'obligation de communication. Tout d'abord, l'Etat requis n'est pas tenu de transmettre des renseignements qu'il « ne serait pas en mesure d'obtenir pour le recouvrement de créances similaires » nées dans cet Etat. La communication de l'information ne doit pas conduire à la divulgation d'un secret commercial, professionnel ou industriel. Elle ne doit pas porter atteinte à la sécurité ou à l'ordre public de l'Etat requis.

La directive contribue aussi à renforcer cette assistance en permettant, dans certains cas, un tel échange sans demande préalable d'un Etat227(*).

La nouvelle rédaction autorise228(*) les fonctionnaires habilités par l'Etat requérant, à être présents dans les bureaux administratifs de l'Etat requis, à assister aux enquêtes administratives, à interroger éventuellement229(*) les personnes et à examiner les dossiers.

Elle maintient les dispositions sur l'assistance en matière de notification de documents afin de permettre aux Etats de surmonter les difficultés rencontrées lorsqu'ils détiennent une créance fiscale sur un non-résident. Elle tend à en améliorer l'efficacité en prévoyant le recours à un formulaire type uniformisé230(*).

Afin de préserver les possibilités de recouvrement de l'Etat requérant, la directive prévoit231(*) que l'Etat requis prenne des mesures conservatoires même si la créance est contestée ou si le titre exécutoire n'a pas encore été émis232(*).

Enfin, la coopération peut être requise en matière de recouvrement, à condition d'être en possession d'un titre exécutoire qui ne fasse pas l'objet d'une contestation233(*).

L'Etat requérant doit également avoir préalablement utilisé toutes les procédures de recouvrement « appropriées disponibles »234(*) avant de solliciter l'assistance d'un autre Etat membre.

Toutefois, il n'est pas soumis à cette exigence si d'une part, de telles procédures soulèvent des difficultés disproportionnées d'exécution ou si d'autre part, il est « manifeste » qu'il n'existe pas d'actifs à recouvrer dans cet Etat alors que le contribuable en dispose dans l'Etat requis235(*).

La demande de recouvrement répond également à une condition de forme. Elle doit être accompagnée d'un « instrument uniformisé »236(*). Celui-ci « reflète la substance de l'instrument initial » permettant ainsi l'adoption de mesures exécutoires dans l'Etat membre requis. « Il constitue le fondement unique des mesures de recouvrement et des mesures conservatoires prises dans ledit Etat membre. Aucun acte visant à le faire reconnaître, à le compléter ou à le remplacer n'est nécessaire dans cet Etat membre. »

Enfin, la directive encadre la requête quant à son délai, ses conséquences et son montant :

- la demande d'assistance initiale est limitée dans le temps237(*) s'agissant de demandes d'information, de notification, de recouvrement et de mesures conservatoires. Il n'existe aucune obligation de répondre à une requête si le temps écoulé entre la date de celle-ci et celle de l'échéance de la créance est supérieure à cinq ans238(*) ;

- la demande de recouvrement ou de mise en oeuvre de mesures conservatoires239(*) ne doit pas entraîner de « graves difficultés d'ordre économique ou social » dans l'Etat requis ;

- enfin, le montant total des créances, objet de la demande, doit être supérieur à 1 500 euros240(*) en matière de recouvrement et de mesures conservatoires.

Un règlement d'exécution a été adopté le 18 novembre 2011 par la Commission européenne241(*).

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article procède tout d'abord à la transposition en droit interne des dispositions de la directive.

Il vise également à harmoniser les termes de référence en matière d'assistance administrative afin de tenir compte notamment des conventions fiscales les plus récentes comportant une clause de coopération internationale aux fins de lutte contre l'évasion transfrontalière.

A. LES MESURES DE TRANSPOSITION DE LA NOUVELLE DIRECTIVE 

Le I, II, III et IV du présent article modifient respectivement le livre des procédures fiscales (LPF), le code des douanes, le code rural et de la pêche maritime et le code général des collectivités territoriales.

1. La participation des fonctionnaires aux enquêtes fiscales

Le 1° du I complète l'article L. 45 du LPF relatif à la compétence des agents de l'administration fiscale en matière de contrôle des impôts afin de permettre aux fonctionnaires de l'Union européenne habilités par leur administration et autorisés par l'administration fiscale française à assister aux procédures de contrôle fiscal ainsi qu'à être présents dans les bureaux de l'administration242(*).

Il dispose qu'en cas de refus du contribuable à la présence de fonctionnaires des autres Etats, s'appliquent les articles 1732 et 1734 du CGI, relatifs respectivement à une majoration de 100 % des créances et à l'application d'une amende de 1 500 euros.

Le 2° du I tend à ajouter à l'article L. 81 du LPF un alinéa ayant pour objet de préciser que les fonctionnaires des autres Etats membres peuvent assister à l'exercice du droit de communication243(*) établi par cet article au profit des agents de l'administration fiscale.

Le nouvel article L. 283 F prévu au 5° du I du présent article permet, quant à lui, aux fonctionnaires d'autres Etats membres de l'Union, habilités et autorisés par l'administration française, d'assister les agents de l'administration dans le cadre des procédures judiciaires engagées dans cet Etat.

2. Un champ d'application élargi

Les 3°, 4° et 5° du I du présent article visent à modifier le chapitre IV intitulé « Assistance internationale au recouvrement » du livre des procédures fiscales.

Le 3° du I définit tout d'abord les termes d' « Etat requérant » et « Etat requis » par référence à la demande d'assistance.

Puis il tend à élargir le champ d'application de l'article L. 283 A du LPF.

Son objet porte tout d'abord sur les procédures d'assistance à savoir, le recouvrement, la prise de mesures conservatoires, la notification d'actes et l'échange de renseignements.

Quant à la nature des créances concernées, elle est afférente à l'ensemble des taxes, impôts et droits, quels qu'ils soient, perçus par un Etat membre ou pour son compte ou par une de ses subdivisions ainsi que des sanctions, des amendes, des redevances, des majorations administratives, des intérêts et des frais liés aux dites créances.

En revanche, sont exclus, les droits de nature contractuelle, les cotisations sociales obligatoires dues à l'Etat membre et les sanctions pénales. Ces exclusions sont identiques à celles prévues dans le cadre de la directive.

Le 4° du I du présent article complète l'article L. 283 B, s'agissant du refus de coopérer fondé sur la date d'exigibilité de la créance. Il précise ainsi que l'Etat requis n'est pas tenu d'accorder l'assistance au recouvrement, aux mesures conservatoires, à la notification ou à l'échange de renseignements lorsque la demande vise des créances pour lesquelles plus de cinq ans se sont écoulés depuis leur date d'exigibilité244(*), sauf en cas de première demande présentée dans ce délai.

Nonobstant ce qui précède, le nouveau III de l'article L. 283 B ajoute que l'Etat requis n'est pas tenu de répondre à « la demande [qui] concerne des créances exigibles depuis plus de dix ans ».

3. Un renforcement de la coopération en matière de recouvrement

Le 5° du I du présent article complète le chapitre IV consacré à l'assistance internationale au recouvrement du livre des procédures fiscales par quatre nouveaux articles, L. 283 C à L. 283 F245(*) du LPF.

Le nouvel article L. 283 C concerne la procédure de recouvrement ainsi que les mesures conservatoires. Il précise tout d'abord que « le recouvrement des créances, mentionnées à l'article L. 283 A, dont le montant est supérieur ou égal à 1 500 euros, et la prise de mesures conservatoires au titre des créances précitées issues des Etats membres de l'Union européenne sont confiés aux comptables publics compétents. » 246(*). Elles ne bénéficient d'aucun privilège247(*).

En matière d'assistance, l'administration y donne suite lorsque la créance fait l'objet d'un titre de recouvrement.

De surcroit, afin de satisfaire aux exigences posées par la directive, le nouvel article L. 283 C248(*) prévoit la remise d'un « instrument uniformisé » « reflétant la substance du titre » et constituant « le fondement unique des mesures » de recouvrement ou conservatoires.

L'assistance au recouvrement est accordée249(*) à condition que la créance ou le titre de recouvrement ne soit pas contesté, d'une part, et que les « procédures de recouvrement appropriées » aient été mises en oeuvre, d'autre part. Néanmoins, l'Etat requérant peut demander la coopération de l'Etat requis250(*) en cas d'absence manifeste d'actifs pouvant être recouvrés sur son territoire251(*) ou lorsque des difficultés ou coût disproportionnés apparaissent dans la mise en oeuvre des procédures de recouvrement.

Toute contestation conduit à la suspension de la procédure de recouvrement, sauf si l'Etat requérant demande expressément la poursuite de la procédure de recouvrement en ayant certifié que son droit national lui permet de recouvrer la créance contestée252(*).

En revanche, la contestation de la créance ou l'absence d'un titre de recouvrement ne fait pas obstacle à l'édiction de mesures conservatoires « utiles pour garantir le recouvrement de la créance »253(*).

Le nouvel article L. 283 E254(*) du LPF prévoit le recours à la procédure amiable en matière de répartition de la charge de l'impôt entre Etats. Celle-ci conduit à la suspension des mesures de recouvrement jusqu'au terme de la procédure, sauf cas de fraude, d'organisation d'insolvabilité ou d'urgence255(*).

Une telle disposition devrait permettre aux débiteurs qui sont concernés par les doubles impositions de bénéficier de la suspension des poursuites pendant la durée de l'instruction de la procédure.

4. Une consolidation du dispositif d'échange de renseignements

Le nouvel article L. 283 D du LPF prévu au 5° du I du présent article traite des demandes de renseignements. La communication porte sur « toute information vraisemblablement pertinente » pour le recouvrement des créances entrant dans le champ d'application susmentionné « à l'exception de celles qui ne pourraient être obtenues pour le recouvrement de leurs propres créances de même nature sur la base de la législation en vigueur » 256(*).

Le dispositif de 2008 est renforcé car la détention de l'information par une banque, un établissement financier ou une personne agissant en qualité de fiduciaire ne saurait constituer un fondement légitime au refus de coopérer.

Toutefois, conformément à la directive, cette obligation de communication ne doit pas conduire257(*), d'une part, à la divulgation d'un secret commercial, industriel ou professionnel, et d'autre part, à l'atteinte à la sécurité ou l'ordre public.

Les informations ainsi échangées sont soumises au secret professionnel dans les termes des articles 226-13 et 226-14 du code pénal258(*).

Elles peuvent être utilisées comme preuve par les administrations fiscales259(*).

5. Des mesures coordinatrices symétriques et complémentaires

Le II du présent article vise à modifier le code des douanes de manière symétrique aux dispositions précédentes.

Ainsi, le 1° du II tend à créer dans le chapitre II du titre XII une section II bis intitulée : « Assistance internationale au recouvrement » comprenant les articles 349 ter à 349 septies du code précité.

Le nouvel article 349 ter vise à définir le champ d'application de l'assistance, à l'instar de l'article L. 283 A du LPF.

Le nouvel article 349 quater reprend à l'identique les dispositions de l'article L. 283 B du LPF relatives au refus d'assistance, s'agissant des créances dont la date d'exigibilité est supérieure à cinq années.

Le nouvel article 349 quinquies a pour objet de transposer les mesures régissant l'assistance en matière de recouvrement dans des termes identiques à ceux de l'article L. 283 C du LPF.

Le nouvel article 349 sexies traduit dans le code des douanes les dispositions insérées au nouvel article L. 283 D du LPF en matière d'échange de renseignements, à l'exception de l'utilisation par les administrations financières des informations ainsi échangées en tant que preuve. Cette précision n'est pas nécessaire au regard de l'article 342 du code des douanes. Ce dernier dispose que les renseignements et documents fournis par des autorités de pays étrangers ont valeur de preuve.

Le nouvel article 349 septies transpose les dispositions relatives à la présence dans les bureaux administratifs et à la participation des agents aux enquêtes administratives, à l'instar de l'article L. 45 du LPF, à l'exception toutefois de l'application des articles 1732 et 1734 du CGI en cas de refus du contribuable à la présence des fonctionnaires d'un autre Etat membre.

Votre rapporteure générale relève l'absence de transposition dans le code des douanes des dispositions de la directive260(*) figurant à l'article 283 F du LPF et tendant à permettre aux fonctionnaires de l'Etat requérant d'assister ceux de l'Etat requis dans le cadre de procédures engagées dans cet Etat.

De surcroît, il convient de souligner que les règles relatives à la procédure amiable de la directive, transposées à l'article L. 283 E du LPF ne donnent lieu à aucune mesure équivalente dans le code des douanes, en raison de l'objet de la procédure. Cette dernière n'est applicable qu'en matière fiscale parce que concernant des doubles impositions.

Le III du présent article transpose de manière symétrique les dispositions précédentes dans le code rural et de la pêche maritime par huit nouveaux articles.

Le 1° du III insère les articles L. 611-8 à L. 611-13 dans un nouveau chapitre intitulé « Assistance en matière de recouvrement international » au Titre Ier « Dispositions générales » du Livre VI « Production et marchés ». En conséquence, les articles actuels L. 611-1 à L. 611-7 sont regroupés dans un nouveau chapitre intitulé « Organisation générale de la production et des marchés ».

Les nouveaux articles L. 611-8 et L. 611-9 définissent le champ d'application de l'assistance au recouvrement, à l'instar de l'article 283 A du LPF adapté aux productions et marchés couverts par le Livre VI du code précité. Ainsi il est spécifiquement prévu que les établissements agréés en qualité d'organismes payeurs, au sens du règlement communautaire relatif au financement de la politique agricole commune261(*), sont tenus de prêter assistance.

Le nouvel article L. 611-10 reprend les dispositions de l'article L. 283 B du LPF relatives au refus d'assistance, s'agissant des créances pour lesquelles plus de cinq années se sont écoulées depuis la date d'exigibilité.

Le nouvel article L. 611-11 vise à transposer les dispositions relatives à la coopération en matière de recouvrement dans des termes identiques à ceux des articles L. 283 C et L. 283 E du LPF.

Le nouvel article L. 611-12 a pour objet l'assistance en matière d'échange d'informations vraisemblablement pertinentes pour le recouvrement des créances de manière identique à la rédaction de l'article L. 283 D du LPF.

Le 2° du III du présent article crée au Chapitre Ier « L'Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) » du Titre II « Les organismes d'intervention » du livre VI du code précité les articles L. 621-13 et L. 621-14.

Le nouvel article L. 621-13 tend à prévoir les différentes modalités d'assistance prévues par la directive pour les cotisations sur le sucre.

La rédaction nouvelle retenue pour l'article L. 45 du LPF est également reprise au nouvel article L. 621-14 du code rural et de la pêche maritime permettant ainsi aux fonctionnaires étrangers d'intervenir auprès de FranceAgriMer en matière de cotisations sur le sucre.

Le IV du présent article complète par un 9° l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales. Il transpose l'obligation d'assistance prévue par la directive pour les créances recouvrées par les comptables publics des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics.

Le V du présent article précise que les dispositions en matière d'assistance prévues par les articles L. 283 A à L. 283 D du LPF sont également applicables au « recouvrement des créances étrangères à l'impôt, des amendes et condamnations pécuniaires recouvrées par les comptables de la Direction générale des finances publiques, à l'exclusion des sanctions pénales. ». Cet alinéa vise à garantir l'application de ces dispositions aux produits et taxes qui ne sont pas recouvrés en vertu de dispositions du code général des impôts et selon les modalités prévues par le LPF.

6. Une entrée en vigueur au 1er janvier 2012

Le VI du présent article dispose que le dispositif ainsi transposé s'applique aux demandes d'assistance présentée par un Etat membre de l'Union européenne à compter du 1er janvier 2012.

7. Une répartition des frais conforme aux bonnes pratiques

Le VII du présent article expose les modalités de répartition des frais engendrés par la coopération.

Le A du VII prévoit la renonciation des administrations financières à toute demande de remboursement des frais résultant de l'assistance mutuelle en matière de recouvrement. Toutefois, les Etats peuvent convenir de modalités de remboursement spécifiques lorsque « le recouvrement présente une difficulté particulière, qu'il concerne un montant de frais très élevé ou qu'il s'inscrit dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée ».

Le B du VII pose le principe de la responsabilité des autorités requérantes à l'égard des autorités requises, sur l'ensemble des frais et des pertes subis en raison « d'actions reconnues non fondées au regard de la réalité de la créance ou de la validité du titre de recouvrement et de l'instrument uniformisé ».

B. L'HARMONISATION DES TERMES DE RÉFÉRENCE EN MATIÈRE D'ASSISTANCE AU RECOUVREMENT

Les VIII, IX et X du présent article tendent à modifier respectivement la rédaction des articles du code général des impôts, du code monétaire et financier ainsi que celle de la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.

Ces adaptations sont de nature rédactionnelle. Elles visent à actualiser les références à la Communauté européenne ainsi qu'aux conventions fiscales dans les articles 39 C, 81 A, 117 quater, 122, 125-0 A, 125 A, 125 D, 150-0 A, 150-0 D bis, 150 U, 151 septies A, 163 quinquies B, 187, 199 terdecies-0 A, 199 terdecies-0 B, 199 quindecies, 200, 200 terdecies, 200 quaterdecies, 200 B, 208 D, 220 octies, 220 terdecies, 223 A, 238 bis, 244 bis A, 244 quater B, 244 quater J, 244.quater U, 244 quater V, 885 I ter, 285-0 V bis, 885-0 V bis A, 1672 du code général des impôts, articles L. 214-30, L. 214-31, L. 221-31 du code monétaire et financier et l'article 1-1 de la loi du 11 juillet 1985 précitée.

En premier lieu, les mots « Etat membre de l'Union européenne » sont substitués aux mots « Etat membre de la Communauté européenne ».

En second lieu, les mots « convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales » remplacent les mots « convention fiscale qui contient une clause d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l'évasion fiscale ».

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté trente-quatre amendements rédactionnels ou de coordination, de simplification ou bien encore de précision, à l'initiative de son rapporteur général, Gilles Carrez.

A titre d'illustration, elle prévoit, dans un nouvel article 349 octies du code des douanes, la transposition des dispositions de la directive figurant à l'article 283 F du LPF et tendant à permettre aux fonctionnaires de l'Etat requérant d'assister ceux de l'Etat requis dans le cadre de procédures engagées dans cet Etat.

Elle ajoute à l'article L. 611-11 du code rural et de la pêche maritime un alinéa prévoyant qu'une procédure amiable entre organismes payeurs en matière agricole ne doit pas empêcher la poursuite des mesures de recouvrement, en cas de fraude ou d'organisation d'insolvabilité. Cette rédaction est identique à celle prévue à l'article L. 283 E du LPF.

Elle complète le dispositif de transposition en spécifiant que l'absence de privilège du Trésor concerne non seulement, les créances d'Etats étrangers n'ayant pas d'équivalent dans le système fiscal français, mais également les créances des Etats qui ont un équivalent dans le système fiscal français.

Elle précise également que l'administration doit donner suite à une demande de prise de mesures conservatoires en cas de contestation de la créance ou du titre de recouvrement ou bien encore, en l'absence même d'un titre de recouvrement si la législation de l'Etat membre requérant permet de prendre de telles dispositions.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article tend à transposer la directive du 16 mars 2010 relative à l'assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances fiscales afin de renforcer la capacité des Etats membres à percevoir les taxes dans des situations transfrontalières. Son examen dans le cadre du présent projet de loi de finances rectificative s'explique par le souhait du Gouvernement de la voir entrer en vigueur au 1er janvier 2012.

En effet, les comptables publics de la direction générale des finances publiques (DGFiP) en charge du recouvrement des créances fiscales peuvent solliciter auprès d'autres Etats l'assistance au recouvrement sur la base d'accords internationaux, lorsqu'ils ont connaissance de l'existence de biens mobiliers ou immobiliers appartenant à leurs débiteurs sur un territoire étranger. Cette assistance est réciproque.

Elle est essentielle car, en vertu du principe de territorialité, les comptables publics ne peuvent en aucun cas, exercer des poursuites directement sur le territoire étranger pour recouvrer les créances fiscales.

La refonte de la directive du 26 mai 2008 tend à approfondir cette coopération. Sa mise en oeuvre comporte quatre volets :

l'échange de renseignements relatifs au recouvrement ;

la notification des titres exécutoires, actes et décisions judiciaires relatifs au recouvrement des créances fiscales ;

la prise de mesures conservatoires ;

- le recouvrement forcé.

1. Une transposition coordonnée

La transposition de la directive tient compte de la prochaine intégration dans notre droit interne, à compter du 1er janvier 2013, des mesures de la directive du Conseil du 15 février 2011262(*) relative à la coopération administrative fiscale bien que non encore transposée.

Cette dernière, dont le champ d'application est plus large que celui de la présente directive, comporte des dispositions identiques ou similaires en matière d'échange de renseignements et de participation des fonctionnaires aux enquêtes administratives.

L'application de l'une ou de l'autre directive se déterminera en fonction de l'objectif poursuivi par l'Etat membre requérant, selon qu'il s'agit du recouvrement de créances fiscales ou de l'application de sa législation interne relative aux taxes et impôts visés.

Afin de permettre une articulation cohérente des deux textes, la présente transposition tient compte de leurs mesures respectives. A titre d'illustration, les modifications apportées aux articles L. 45, et L. 283 F du LPF mettent en oeuvre les normes de ces deux textes.

L'article L. 45 est plus exhaustif que le nouvel article L. 283 F car il obéit aux règles posées par les deux directives. L'article L. 283 F ne reproduit que la mesure propre à l'assistance au recouvrement de la présente directive, à savoir, la possibilité pour les fonctionnaires des autres Etats membres d'assister les agents de l'administration dans le cadre de procédures judiciaires.

2. Une amélioration attendue des perspectives de recouvrement

a) L'élargissement du champ d'application

Selon l'administration, l'élargissement du périmètre des créances concernées par l'assistance devrait accroître la capacité des administrations fiscales à recouvrer l'ensemble des taxes dans les situations dans un cadre transfrontalier. En effet, la définition générale des créances afférentes à « l'ensemble des taxes, impôts et droits quels qu'ils soient » tend à éviter les failles éventuelles de l'énumération de la directive de 2008.

Le champ d'application est, cependant, essentiellement de nature fiscale puisque sont exclues les cotisations sociales obligatoires et les sanctions pénales infligées sur la base de poursuites à la diligence du ministère public. Celles-ci sont traitées dans d'autres dispositions263(*).

b) L'encadrement du refus d'assistance

L'encadrement des cas de refus de l'assistance en fonction du temps écoulé, du montant de la créance ou de la nature des renseignements est conçu pour favoriser une coopération effective entre les Etats membres de l'Union.

En effet, la limite de cinq années posée au nouvel article L. 283 B du LPF vise à établir un équilibre entre l'exigence de coopération entre Etats et celle de diligence en matière de recouvrement. Dans tous les cas, en dépit de la suspension de la procédure de recouvrement, le refus d'assistance concernant une créance exigible depuis moins de dix ans ne serait pas légitime.

Aux termes du nouvel article L. 283 D du LPF, un Etat ne pourra plus refuser de fournir à un autre Etat membre des renseignements au seul motif que ceux-ci sont détenus par un établissement financier. Cette mesure est essentielle à la lutte contre la fraude fiscale.

Le livre des procédures fiscales maintient la possibilité de refuser de coopérer au recouvrement pour toute demande concernant des créances dont le montant total est supérieur à 1 500 euros264(*).

Aucun seuil n'est en revanche fixé en matière d'échange de renseignements aux fins de recouvrement.

Il convient de souligner que le texte ne transpose pas la possibilité de refuser de participer au recouvrement si celui-ci est de « nature à susciter de graves difficultés d'ordre économique ou social dans l'Etat membre requis »265(*). Cette dérogation est permise pour autant que le droit interne l'autorise, ce qui n'est pas le cas du droit français.

c) Une accélération de la mise en recouvrement forcé

Les dispositions du présent article ont pour objet d'accélérer le processus d'assistance mutuelle au recouvrement, notamment par la mise en oeuvre de mesures conservatoires avant même l'expiration du délai de contestation de la créance.

De surcroît, la demande pourra être formulée avant d'avoir épuisé l'ensemble des procédures de recouvrement sur le territoire national, s'il n'existe manifestement pas d'actifs pouvant être recouvrés dans l'Etat requérant266(*), contrairement à l'Etat requis ou encore lorsque les poursuites peuvent engendrer des « difficultés ou un coût disproportionné par rapport au montant de la créance ».

La transposition de la directive par le présent article conduit à améliorer les formulaires électroniques qui devront être utilisés par tous les Etats membres grâce à l'adoption d'un nouveau document « l'instrument uniformisé267(*) » permettant le recouvrement dans l'Etat membre requis.

Quant au formulaire uniformisé pour la notification268(*), il constitue un support établi dans la langue officielle de l'Etat requis, qui est remis au destinataire de l'acte à notifier. Il a pour objet d'assurer une meilleure compréhension de l'acte.

Il convient de souligner qu'il n'a pas été transposé dans le cadre du présent article. En effet, il est décrit à l'article 10 du règlement d'exécution du 18 novembre 2011 précité qui est directement applicable en droit interne. En outre, son modèle est joint à ce texte.

d) Une amélioration des échanges d'information par la voie de la participation de fonctionnaires étrangers aux enquêtes

Le présent article vise à renforcer l'échange de renseignements en prévoyant la présence de fonctionnaires d'un Etat dans les bureaux administratifs ainsi que leur participation aux enquêtes administratives dans un autre Etat membre.

En revanche, les mesures relatives à l'échange sans demande préalable n'ont pas été transposées. Initialement prévues dans le texte transmis au Conseil d'Etat, elles ont été supprimées à la suite de l'avis du Conseil sur l'absence de portée normative de telles dispositions.

3. Une portée difficile à apprécier

Convenant des avancées que peut comporter la présente législation en matière de recouvrement, votre rapporteure générale s'interroge, toutefois, sur la portée concrète de la transposition de la directive.

En premier lieu, celle-ci est variable en fonction de la nature de la demande. Il apparaît, en effet, que le mécanisme d'assistance est généralement plus utilisé en matière de recouvrement que de renseignements. S'agissant de l'échange d'informations, la direction générale des finances publiques a précisé que la France a reçu 629 demandes relatives à des créances fiscales étrangères en 2010 contre 268 en 2009. En revanche, elle n'a transmis au total que 224 demandes à cette même période contre 94 en 2009.

Le nombre de demandes de coopération en matière de recouvrement à l'étranger des créances fiscales françaises est, en revanche, beaucoup plus élevé, s'établissant à 2 835 en 2010 contre 812 en 2009. Quant aux demandes reçues aux fins de recouvrement en France de créances fiscales étrangères, elles s'élevaient à 2 194 dossiers en 2010 contre 704 en 2009.

La tendance est similaire s'agissant des notifications puisque la France a formulé 472 demandes en 2010 alors qu'elle n'en a reçu des Etats membres que 94.

En second lieu, il conviendra de demeurer vigilant sur la mise en oeuvre du texte par nos différents partenaires.

Le flux de demandes varie selon le pays concerné, comme en témoigne le tableau ci-après qui retrace ces échanges avec nos principaux partenaires européens.

Tableau des demandes d'assistance concernant nos principaux partenaires européens au titre des années 2009 et 2010  fondées sur la directive du Conseil du 26 mai 2008

Etats membres

Demandes d'informations

Demandes de notification

Demandes de recouvrement

Demandes reçues

Demandes envoyées

Demandes reçues

Demandes envoyées

Demandes reçues

Demandes envoyées

 

2009

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2010

2009

2010

Allemagne

14

13

29

37

14

6

64

71

142

240

234

255

Belgique

262

505

35

40

0

25

103

109

312

408

162

212

Royaume-Uni

27

40

26

25

0

0

136

106

120

156

92

119

Luxembourg

5

4

20

14

8

15

20

17

13

21

70

66

Espagne

5

9

17

34

0

0

76

35

8

13

67

67

Source : direction générale des finances publiques

4. Une réflexion globale sur les modalités de la coopération à poursuivre

La présente transposition s'inscrit dans une démarche internationale et européenne de renforcement de la capacité des administrations fiscales à lutter contre la fraude fiscale.

Cette politique a connu un essor particulier ces dix dernières années grâce aux travaux de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE).

En premier lieu, les normes de l'Organisation en matière d'assistance au recouvrement des impôts sont définies à l'article 27 du modèle de convention269(*). La directive est conforme à ce standard quant au champ d'application et aux modalités d'exercice de la coopération.

Elle apparaît, par ailleurs, plus exigeante que les normes de référence de l'OCDE, notamment en matière de notification puisqu'elle offre la possibilité d'émettre, auprès de l'Etat requis, des demandes de notification de documents relatifs à des créances afin d'assurer la régularité des procédures de recouvrement270(*). Il en va de même de la création d'un titre exécutoire européen sous la forme d'un instrument uniformisé.

En second lieu, le Sénat a également adopté le 18 octobre 2011 le projet de loi autorisant l'approbation du protocole d'amendement à la convention du Conseil de l'Europe et de l'OCDE concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale.

Ce protocole271(*) clarifie l'articulation des stipulations de la convention d'assistance de l'OCDE272(*) avec un instrument juridique communautaire. En cas de concurrence, l'instrument le plus efficace, donnant lieu à une « coopération plus large », est mis en oeuvre.

Cette convention constitue un outil de coopération complet. Elle autorise les autorités compétentes à effectuer des vérifications simultanées et des contrôles fiscaux à l'étranger ou à recourir à une coopération administrative en matière de recouvrement de créances fiscales. Elle prévoit également toutes les formes d'échange de renseignements, sur demande, spontané ou automatique.

Sur ce dernier point, l'échange de renseignements représente un instrument essentiel à la mise en oeuvre de toute procédure fiscale. Si votre rapporteure générale apprécie positivement que l'assistance en ce domaine soit renforcée dans le cadre du présent article, cet effort doit être généralisé à l'ensemble des outils dont dispose l'Union européenne.

Ainsi elle déplore que la directive dite « Epargne »273(*) ne bénéficie pas d'une impulsion politique identique à celle qui a conduit à la révision de la présente directive d'assistance.

Toutes deux ont, en effet, en commun de présenter un champ d'application trop restreint en matière d'échange de renseignements. Seul celui de la directive d'assistance a été, à ce jour, élargi alors que celui de la directive « Epargne » demeure figé.

En effet, la révision de cette dernière se heurte à la mise en oeuvre de pratiques contraires à l'objectif de transparence fiscale de l'Union. La directive « Epargne » pose le principe de l'échange automatique d'informations pour l'ensemble des Etats membres274(*), à l'exception du Luxembourg et de l'Autriche275(*). Ces Etats bénéficient d'un mécanisme transitoire276(*) de retenue à la source en lieu et place de l'obligation de cet échange afin de préserver leur secret bancaire.

Or, le Ministère des finances luxembourgeois a constaté, à la suite de la conclusion des accords dits « Rubik » entre la Suisse et respectivement l'Allemagne et le Royaume-Uni en août 2011 « que le modèle de la retenue à la source -  un modèle pour lequel le Luxembourg a toujours plaidé - est un élément clé des accords », qui devront « dans tous les cas avoir un impact sur les négociations qui sont en cours concernant la directive sur la fiscalité de l'épargne »277(*).

En conclusion, si votre rapporteure générale convient de la pertinence d'élargir, par le présent article, le champ d'application de la directive d'assistance mutuelle en matière de recouvrement, elle sera particulièrement vigilante quant à son application. Elle appelle également de ses voeux la mise en oeuvre d'une volonté politique forte afin de réviser la directive « Epargne », à l'instar de la modification de la directive d'assistance.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 (Art. 261 E du code général des impôts, art. 451, 451 bis, 453 et 459 du code des douanes et art. L. 165-1 du code monétaire et financier)  Mise en conformité communautaire en matière fiscale et douanière

Commentaire : véhicule pour diverses dispositions qui n'ont pas pour seul objet de conformer notre législation au droit communautaire, le présent article propose :

- de maintenir l'assujettissement à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) des rémunérations des organisateurs de jeux et paris ;

- d'adapter le code des douanes en matière de contentieux des relations financières avec l'étranger ;

- de préciser le régime des sanctions applicable à certains investissements directs étrangers effectués en France.

I. L'ASSUJETTISSEMENT À LA TVA DES RÉMUNÉRATIONS DES ORGANISATEURS DE JEUX ET PARIS

A. LE DROIT EXISTANT

1. Le régime mis en place par la loi du 12 mai 2010

En modifiant l'article 261 E du code général des impôts (CGI), l'article 53 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne a étendu l'exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux activités de jeux et de paris.

Alors que cette exonération ne trouvait à s'appliquer qu'au produit de l'exploitation de la loterie nationale, du loto national et des paris mutuels hippiques, et donc aux deux opérateurs historiques que sont le PMU et la Française des jeux, la loi du 12 mai 2010 a donc permis aux nouveaux opérateurs agréés de jeux et paris en ligne de bénéficier de la même exonération.

Le droit communautaire prévoit en effet un régime d'exonération de TVA au profit des opérateurs de jeux. Ainsi, la directive 2006/112/CE du 28 novembre 2006 oblige les Etats membres de la Communauté européenne, comme le précise son article 135-1-i), à exonérer de TVA « les paris, loteries et autres jeux de hasard ou d'argent », sous réserve des conditions et limites fixées par chaque Etat membre.

Pour la mise en oeuvre de cette disposition, la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) limite la possibilité de taxer cette activité à la seule proportion des mises dont les organisateurs de jeux peuvent disposer pour leur propre compte et à l'exclusion donc de la quote-part de ces mises qui est reversée aux joueurs (arrêt du 5 mai 1994, C- 38/93, « HJ Glawe Spiel »).

Il appartient donc à la France par sa législation nationale de déterminer dans quelles conditions et selon quelles limites s'applique le principe d'exonération de TVA posé par le droit communautaire. A cet égard, il convient de préciser qu'en France l'exonération de TVA reste partielle : en effet, les rémunérations perçues par les organisateurs et les intermédiaires qui participent à l'organisation de ces jeux et paris demeurent soumises à la TVA. Mais la base d'imposition à la TVA ne comprend donc ni les gains versés aux joueurs, ni les sommes correspondant aux prélèvements opérés sur les enjeux.

Suite à une initiative de notre collègue député Yves Censi, l'Assemblée nationale a inséré dans la loi du 12 mai 2010 le principe d'une limitation à deux ans de ce dispositif de TVA résiduelle sur les rémunérations, de manière à en évaluer l'impact et à en modifier les modalités, voire à le supprimer.

2. La clause de rendez vous de l'automne 2011

En l'absence d'intervention du législateur, l'arrivée à échéance de cette disposition aurait ainsi pour effet d'étendre, à compter du 13 mai 2012, aux rémunérations des organisateurs l'exonération de TVA applicable.

L'article 69 de la loi du 12 mai 2010 précitée a opportunément prévu une « clause de rendez-vous » qui dispose que dans un délai de dix-huit mois à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi, soit avant le 13 novembre 2011, le Gouvernement évalue les conditions et les effets de l'ouverture du marché et propose, le cas échéant, les adaptations juridiques nécessaires.

Le Parlement a entendu s'investir également dans cette clause de rendez-vous. Outre le rapport conjoint de nos collègues députés Jean-François Lamour et Aurélie Filipetti278(*), notre collègue François Trucy, déjà auteur de deux rapports d'information279(*) et rapporteur du projet de loi280(*), a souhaité dresser dans un nouveau rapport le bilan de l'ouverture et formuler des propositions tendant à améliorer le respect des objectifs de la loi281(*).

Ce dernier a donc formulé dans son dernier rapport soixante-neuf propositions, dont la douzième consiste, afin d'éviter de possibles distorsions de concurrence, à « étudier l'opportunité d'une prolongation jusqu'au 31 décembre 2014 du régime actuel d'exonération de TVA du produit d'exploitation des opérateurs de jeux en ligne, figurant dans l'article 261 E du code général des impôts ».

Dans son rapport d'évaluation de la loi du 12 mai 2010 qu'il a présenté en octobre 2011, le Gouvernement a également proposé le maintien de ce régime d'exonération partielle de TVA, par sa recommandation n° 22.

3. Les nouvelles règles de territorialité de la TVA

Il convient de rappeler que dans le cadre de la transposition du « paquet TVA » de 2008282(*), les règles de territorialité de la TVA intracommunautaire ont évolué au 1er janvier 2010283(*), essentiellement pour les services entre prestataire et preneur. Sauf dérogations expresses284(*), la prestation de services entre entreprises est en principe imposée à l'endroit où le preneur est établi, alors que les services fournis à des consommateurs finaux et particuliers, tels que les jeux en ligne, sont imposés au lieu d'établissement (siège économique ou établissement stable285(*)) du prestataire.

Un opérateur de jeux établi en France acquitte donc normalement la TVA française, que le client soit domicilié en France ou dans un autre Etat membre. La fourniture de jeux est également située en France lorsque l'opérateur est établi hors de l'Union européenne et que le client non assujetti est domicilié en France.

Ce régime est toutefois transitoire et, s'agissant des services de télécommunication, de radiodiffusion ou de télévision et des services électroniques fournis aux consommateurs, la directive précitée du 12 février 2008 prévoit d'évoluer, à compter de 2015286(*), vers un principe d'imposition sur le lieu de résidence du consommateur. La situation est donc la suivante :

- du 13 mai 2010 au 12 mai 2012, l'organisateur de jeux établi en France est redevable de la TVA sur sa rémunération en France, et exonéré pour son produit d'exploitation ;

- du 13 mai 2012 au 31 décembre 2014, l'organisateur établi en France sera redevable de la TVA en France sur l'ensemble de ses revenus, soit son produit d'exploitation et sa rémunération287(*) ;

- à compter du 1er janvier 2015, l'organisateur sera redevable de la TVA sur tous ses revenus quel que soit son lieu d'établissement, dès lors que le joueur sera domicilié en France ou y résidera. Les distorsions de concurrence qui peuvent exister entre opérateurs de jeux en ligne selon leur lieu d'implantation ont donc vocation à disparaître.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Par le I du présent article, le Gouvernement propose de maintenir l'assujettissement à la TVA des seules rémunérations des organisateurs de jeux et paris, conformément à la recommandation n° 22 de son rapport d'évaluation de la loi du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, vue plus haut.

Reconduire le régime actuel de TVA sur les jeux n'est donc pas une mise en conformité communautaire mais permet de pérenniser la situation existante d'exonération partielle, qui est il est vrai conforme au droit communautaire.

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sans modification.

II. LES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC L'ÉTRANGER DANS LE CODE DES DOUANES

A. LE DROIT EXISTANT

Le titre XIV du code des douanes traite du contentieux des relations financières avec l'étranger, parmi lesquelles figurent les infractions aux règlements communautaires adoptés en application de l'article 215 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) et, précédemment, des articles 60 et 301 du traité instituant la Communauté européenne.

Ce titre est issu de l'ordonnance n° 45-1088 du 30 mai 1945 et de la loi n° 66-1008 du 28 décembre 1966. Les dernières modifications apportées à ce titre proviennent de l'article 73 de la loi n° 2001-1276 du 31 décembre 2001 et de l'article 161 de la loi n° 2011-524 du 17 mai 2011.

L'objectif du titre XIV du code des douanes est de permettre aux agents des douanes de rechercher et de constater les infractions à la législation relative aux relations financières avec l'étranger, telle que prévue par le code monétaire et financier (CoMoFi), dont les violations des règlements communautaires portant embargo économique et financier à l'encontre de certaines personnes ou certains Etats tiers.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le II du présent article propose de procéder à diverses adaptations dans le code des douanes en matière de contentieux des relations financières avec l'étranger.

1. Les pouvoirs des agents des douanes

Le 1° du II du présent article complète l'article 451 du code des douanes précité et relatif au contentieux des relations financières avec l'étranger. Cet article ne rend en effet applicable que le titre XII du même code sur les modalités de poursuites des infractions à la législation et à la réglementation des relations financières avec l'étranger alors que les pouvoirs de recherches dévolus aux agents des douanes sont contenus dans le titre II de ce code.

Il est donc proposé d'ajouter ces pouvoirs de recherche parmi les dispositions applicables par l'article 451 du même code dans le domaine des relations financières avec l'étranger. Il convient de relever que la jurisprudence admet d'ores et déjà leur mise en oeuvre288(*).

2. Les mises à jour de références dans le code des douanes

Le 2° et le 4° du II du présent article procèdent à des mises à jour de références dans le code des douanes.

En effet, parmi les infractions aux relations financières avec l'étranger figuraient, avant l'entrée en vigueur du Traité de Lisbonne, les infractions aux règlements de l'Union européenne adoptés sur le fondement des articles 60 et 301 du Traité instituant la Communauté européenne. Il s'agit de préciser que ces règlements sont désormais pris en application de l'article 215 du TFUE. Il convient donc de modifier en ce sens les articles 451 bis et 459 du code des douanes, afin de viser les nouvelles bases légales issues du Traité de Lisbonne.

3. La compétence des agents des douanes habilités à exercer des missions de police judiciaire

Le 3° du II du présent article propose que les agents des douanes mentionnés à l'article 28-1 du code de procédure pénale, c'est-à-dire ceux habilités à exercer des missions de police judiciaire, soient, comme le sont déjà les agents des douanes, les agents de l'administration des finances ayant au moins le grade de contrôleur et les officiers de police judiciaire, habilités à rechercher et constater les infractions en matière de relations financières avec l'étranger. L'article 453 du code des douanes est ainsi modifié en conséquence.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement de coordination visant à permettre aux agents des douanes mentionnés à l'article 28-1 du code de procédure pénale, c'est-à-dire ceux habilités à exercer des missions de police judiciaire, de transmettre leurs procès-verbaux de constatation au ministre chargé de l'économie et des finances. Une telle disposition existe en effet déjà pour les officiers de police judiciaire.

III. LE RÉGIME DES SANCTIONS APPLICABLE À CERTAINS INVESTISSEMENTS DIRECTS ÉTRANGERS EFFECTUÉS EN FRANCE

A. LE DROIT EXISTANT

Le régime des investissements directs étrangers effectués en France relève des articles L. 151-2289(*) et L. 151-3290(*) du CoMoFi.

Il a été précisé par le décret n° 2005-1739 du 30 décembre 2005291(*) réglementant les relations financières avec l'étranger et portant application de l'article L. 151-3 du CoMoFi.

Ce décret, dit « anti-OPA » et qui relève d'un enjeu de souveraineté économique pour certains secteurs régaliens et sensibles, a suscité d'abondants débats sur le périmètre des activités concernées, tout particulièrement avec la Commission européenne.

Les secteurs mentionnés dans le décret « anti-OPA »

Il s'agit, aux termes du décret précité, outre le secteur des jeux en ligne, des activités réglementées de sécurité privée ; des activités visant à faire face à l'utilisation illicite, dans le cadre d'activités terroristes, d'agents pathogènes ou toxiques et de prévenir leurs conséquences sanitaires ; des activités portant sur les matériels conçus pour l'interception des correspondances et la détection à distance des conversations ; de certaines activités dans le domaine de la sécurité des systèmes d'information et des systèmes des technologies de l'information ; des activités relatives aux biens et technologies à double usage ; des activités de cryptologie ; des activités exercées par les entreprises dépositaires de secrets de la défense nationale ; des activités de recherche, de production ou de commerce d'armes, de munitions, de poudres et substances explosives destinées à des fins militaires ou de matériels de guerre et assimilés ; et, enfin, des activités exercées par les entreprises ayant conclu un contrat d'étude ou de fourniture d'équipements au profit du ministère de la défense, soit directement, soit par sous-traitance.

Les sanctions sont prévues par l'article L. 165-1 du même code, créé par l'ordonnance n° 2000-1223 du 14 décembre 2000 : à cette fin, cet article du CoMoFi renvoie ainsi aux articles 451 et 459 du code des douanes, mais uniquement en ce qui concerne la violation de l'article L. 151-2 du CoMoFi.

D'une part, l'article 451 du code des douanes précise que les dispositions du titre XII du même code relatives aux modalités de poursuites des infractions sont applicables à la législation et à la réglementation des relations financières avec l'étranger.

D'autre part, l'article 459 du code des douanes punit quiconque aura contrevenu ou tenté de contrevenir à la législation et à la réglementation des relations financières avec l'étranger :

- d'une peine d'emprisonnement de cinq ans ;

- de la confiscation du corps du délit, des moyens de transport utilisés pour la fraude et, enfin, des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l'infraction ;

- d'une amende égale au minimum au montant et au maximum au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction;

- et d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 450 euros à 225 000 euros toute personne qui aura incité par écrit, propagande ou publicité à commettre une telle infraction.

B. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le III du présent article propose de préciser le régime des sanctions applicable à certains investissements directs étrangers effectués en France.

Alors que l'article L. 165-1 du CoMoFi dispose que les infractions aux obligations prévues à l'article L. 151-2 sont sanctionnées conformément aux articles 451 et 459 du code des douanes, il s'agit d'y ajouter une référence aux dispositions prévues à l'article L. 151-3 du CoMoFi (voir plus haut).

En l'absence d'une telle modification du CoMoFi, les agents des douanes resteraient dans l'impossibilité d'appliquer les sanctions prévues à l'article 459 du code des douanes en cas de violation des dispositions de l'article L. 151-3 du CoMoFi292(*).

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Contrairement à son intitulé trompeur, cet article est loin de n'avoir pour objet que de mettre notre législation en conformité avec le droit communautaire. Il consiste en effet à :

reconduire le régime de TVA des rémunérations des organisateurs de jeux et paris ;

mettre à jour certaines dispositions du code des douanes pour mettre le droit en conformité avec la pratique, actualiser des références et préciser certains pouvoirs d'investigation ;

consolider le régime des sanctions applicables à certains investissements directs étrangers en France.

L'oubli du législateur en matière de régime des sanctions applicable à certains investissements directs étrangers effectués en France est regrettable, mais mieux vaut réparer ce tort tardivement que jamais. C'est suite à un cas particulier rencontré en 2010 par l'administration que ce vide juridique est apparu. Le présent article comble utilement ce vide.

Il y a donc lieu de se prononcer en faveur de l'adoption du présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 bis (nouveau)  (Art. 222 du code des douanes, art. L. 5112-2 du code des transports)  Jaugeage des navires

Commentaire : le présent article vise à transférer la compétence du jaugeage des navires.

I. LE DROIT EXISTANT

En application du décret n° 82-725 du 10 août 1982, la Convention internationale, conclue à Londres le 23 juin 1969, sur le jaugeage des navires est entrée en vigueur en France le 18 juillet 1982.

La jauge, dite de Londres, comprend la jauge brute et la jauge nette et elle doit être calculée selon les règles énoncées par la convention internationale précitée.

La jauge brute est obtenue à partir des mesures pratiquées sur tous les espaces fermés d'un navire, à l'exception des espaces exclus par les règles de la convention précitée. La jauge nette est déterminée par les dimensions des espaces réservés au fret et par le nombre des passagers.

La jauge de Londres est reprise sur le certificat international de jaugeage des navires.

Actuellement, en application de l'article 222 du code des douanes, le service des douanes procède au jaugeage des navires dont on demande la francisation (c'est-à-dire dont on souhaite qu'ils battent pavillon français). Ce même service établit le certificat de jauge.

L'article 222 du code des douanes précise par ailleurs que « le jaugeage des navires de plaisance dont la longueur, au sens de la Convention internationale du 23 juin 1969 sur le jaugeage des navires, est inférieure à 24 mètres n'est pas obligatoire ».

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

En abrogeant l'article 222 du code des douanes et en créant un article L. 5112-2 dans le code des transports, le présent article vise à transférer la compétence du jaugeage des navires.

Cette compétence ne relèverait plus des services des douanes (I).

Les certificats de jauge seraient désormais délivrés par « l'autorité administrative » ou par « des sociétés de classification habilitées », un décret en Conseil d'Etat fixant les conditions de cette habilitation (II).

La délivrance de ces certificats « peut donner lieu à perception d'une rémunération ».

Ce dispositif entrerait en vigueur à compter du 1er janvier 2013 (III).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article ne revient ni sur le principe du jaugeage de tous les navires battant pavillon français, ni sur l'exception accordée aux navires de plaisance de moins de 24 mètres de longueur pour lesquels le jaugeage n'est pas obligatoire.

Il s'inscrit en revanche dans le cadre des mesures de la révision générale des politiques publiques (RGPP) appliquées à la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Ces mesures visent à redéfinir le périmètre d'intervention de cette direction ainsi que son organisation.

La compétence actuelle des douanes en matière de jaugeage (douze bureaux de jauge existent en France métropolitaine et outre-mer) s'explique par le fait que, jusqu'en 2006, l'assiette du droit de francisation et de navigation (DAFN) reposait sur la jauge. Depuis 2006, cette assiette se calcule toutefois à partir de la longueur de coque et de la puissance administrative du moteur, et non plus de la jauge.

Dès lors, le Gouvernement souhaite tirer les conséquences de cette évolution et confier la mission de jaugeage des navires à la direction des affaires maritimes du ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement.

Le présent article ne se contente toutefois pas d'une simple réorganisation administrative au sein de l'Etat, puisqu'il ouvre également la possibilité d'une externalisation de la mission de jaugeage des navires. Il fait en effet référence à des « sociétés de classification habilitées ».

L'autre novation de cet article réside dans l'inscription dans la loi de la possibilité de percevoir une rémunération à l'occasion de la délivrance du certificat de jauge : « leur délivrance peut donner lieu à perception d'une rémunération ». Cette faculté est naturellement à mettre en lien avec la logique d'externalisation évoquée supra.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 ter (nouveau) (Art. L. 121-7 du code de l'énergie)  Modification de la définition des charges résultant des obligations de service public incombant aux entreprises locales de distribution d'électricité

Commentaire : le présent article tend à modifier légèrement la définition des charges résultant des obligations de service public incombant aux entreprises locales de distribution d'électricité, ce qui aurait pour effet de majorer légèrement les montants de CSPE que percevront ces opérateurs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES CHARGES DU SERVICE PUBLIC DE L'ÉLECTRICITÉ ET LEUR COMPENSATION

1. La définition des charges

Les entreprises du secteur de l'électricité assument des obligations de service public entraînant des charges.

Aux termes de l'article 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, ces charges comprennent :

a) En matière de production d'électricité :

1° Les surcoûts qui résultent, le cas échéant, de la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres en cas d'insuffisance d'investissements de production par les opérateurs ou des surcoûts résultant du rachat obligatoire à un tarif préférentiel de l'électricité produite par certaines filières (en particulier pour les filières liées au développement durable) par rapport aux coûts évités à Electricité de France (EDF) ou, le cas échéant, à ceux évités aux distributeurs non nationalisés (DNN) qui seraient concernés ;

2° Les surcoûts de production dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental qui, en raison des particularités du parc de production inhérentes à la nature de ces zones, ne sont pas couverts par la part relative à la production dans les tarifs réglementés de vente d'électricité ou par les éventuels plafonds de prix prévus par le I de l'article 4 de la présente loi ;

b) En matière de fourniture d'électricité :

1° Les pertes de recettes et les coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de la mise en oeuvre de la tarification spéciale « produit de première nécessité » ;

2° Les coûts supportés par les fournisseurs d'électricité en raison de leur participation au dispositif institué en faveur des personnes en situation de précarité énergétique.

Sur la base de ces principes, l'article 5 de la loi du 10 février 2000 précitée prévoit que les charges sont calculées à partir d'une comptabilité appropriée293(*) tenue par les opérateurs qui les supportent, c'est-à-dire, en pratique, les opérateurs « historiques » (EDF et les DNN).

2. La CSPE

La compensation de ces charges, au profit des opérateurs qui les supportent, est assurée par la contribution au service public de l'électricité (CSPE), due par les consommateurs finals d'électricité installés sur le territoire national, dont le montant est calculé au prorata de la quantité d'électricité consommée (dans la limite, le cas échéant, des plafonds susmentionnés).

Le ministre chargé de l'énergie arrête ce montant sur proposition de la Commission de régulation de l'énergie (CRE), effectuée annuellement. En outre, du fait des dispositions de l'article 37 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, si le ministre chargé de l'énergie ne prend pas d'arrêté fixant le montant de la contribution due pour une année donnée avant le 31 décembre de l'année précédente, le montant proposé par la CRE entre en vigueur le 1er janvier. Il s'agit donc d'un pouvoir administratif par défaut conféré au régulateur, dans une double limite :

- celle du pouvoir du ministre, dont les actes restent d'une force supérieure à celle de la CRE ;

- celle de l'augmentation, limitée à 0,003 euro par kilowattheure (Kwh) par rapport au montant applicable avant cette date.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, propose de réviser la définition des coûts évités par les entreprises locales de distribution d'électricité. Ceux-ci viennent en déduction des surcoûts qui résultent, le cas échéant, de la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres ou du rachat obligatoire à un tarif préférentiel de l'électricité produite par certaines filières294(*).

Ces « coûts évités » seraient désormais calculés, pour les entreprises locales de distribution, au tarif de cession de l'électricité par EDF qui leur est propre, y compris pour les quantités acquises au titre :

- de la mise en oeuvre de la procédure d'appel d'offres en cas d'insuffisance d'investissements de production par les opérateurs ;

- et du rachat obligatoire à un tarif préférentiel de l'électricité produite par certaines filières.

Actuellement, selon les dispositions de l'article L. 121-7 du code de l'énergie, le tarif de cession préférentiel est pris en compte pour le calcul des coûts évités à proportion de la part de l'électricité acquise à ces tarifs, et en déduisant l'électricité acquise à ce double titre.

Cette modification augmenterait légèrement (de l'ordre de 2 millions d'euros) le montant de CSPE perçue par ces entreprises locales de distribution.

Comme le niveau de la CSPE ne compensera pas intégralement ces charges avant de nombreuses années295(*), cela revient donc à en faire subir le coût par EDF pendant ce laps de temps.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article propose une définition plus exacte des charges subies par les entreprises locales de distribution.

Il mérite donc d'être suivi.

S'agissant d'EDF, même si ce dispositif devrait minorer ses recettes au titre de la CSPE, l'adoption de l'article 37 de la loi de finances pour 2011 devrait, à terme, régler la question des arriérés de contribution qui lui sont dus.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 quater (nouveau) (Art. 238 bis HW du code général des impôts)  Adaptation du régime fiscal des consortiums d'industriels électro-intensifs

Commentaire : le présent article tend à supprimer la condition selon laquelle aucune société ne peut détenir plus de 25 % du capital d'un consortium d'industriels électro-intensifs.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LES DISPOSITIONS RELATIVES À LA MISE EN PLACE DE CONSORTIUMS D'ENTEPRISES ELECTRO-INTENSIVES

1. La définition des entreprises électro-intensives et l'autorisation des consortiums

L'article 43 de la loi n° 2005-1720 de finances rectificative pour 2005 a introduit les articles 238 bis HV à 238 bis HZ bis dans le code général des impôts (CGI), autorisant la création de consortiums dédiés à la conclusion de contrats d'approvisionnement à long terme en électricité. Le décret n° 2006-506 du 3 mai 2006 en a fixé les modalités d'application.

Selon ces dispositions, une entreprise est considérée comme électro-intensive lorsqu'au titre du dernier exercice clos, le rapport existant entre la quantité d'électricité consommée et la valeur ajoutée était supérieur à 2,5 kilowattheures par euro.

Les volumes d'électricité éligibles correspondent, quant à eux, à la consommation annuelle en France des sites vérifiant trois conditions cumulatives :

- une consommation du site en heures creuses, c'est-à-dire réalisée entre 20 heures et 8 heures en semaine, ainsi que le samedi et le dimanche, représentant au moins 55 % de la consommation annuelle totale d'électricité ;

- un rapport entre l'énergie consommée au-dessous d'un certain seuil de puissance et cette puissance supérieur ou égal à 8 000 heures, hors arrêts exceptionnels et périodes d'entretien ;

- et une consommation du site donnant lieu au paiement des charges de service public de l'électricité, définies par l'article 5 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité.

Cette définition concerne un peu plus d'une centaine de sites industriels sur le sol national, lesquels représentent environ 13 % de la consommation électrique française.

2. L'amortissement exceptionnel des souscriptions au capital

Aux termes de l'article 217 quindecies du code général des impôts, pour l'établissement de l'impôt sur les sociétés, les entreprises peuvent pratiquer, dès l'année de réalisation de l'investissement, un amortissement exceptionnel égal à 50 % du montant des sommes effectivement versées pour la souscription au capital des sociétés définies à l'article 238 bis HV du même code, c'est-à-dire des consortiums d'électro-intensifs.

Toutefois, l'article 238 bis HV borne ce dispositif dans le temps. Après quatre prorogations296(*), il dispose que sont concernées par l'avantage fiscal précité les souscriptions en numéraire, effectuées avant le 1er janvier 2012, au capital de tels consortiums.

B. LA LENTE MISE EN PLACE D'EXELTIUM

Un groupement s'est constitué le 15 mai 2006, dénommé Exeltium, autour de sept industriels297(*).

Toutefois, le processus a pris un départ très difficile, ce qui explique d'ailleurs les prorogations évoquées précédemment :

- d'une part, en raison de difficultés communautaires, la Commission européenne contestant la conformité du dispositif initial avec le droit communautaire. De longues négociations ont abouti à des modifications législatives et à une redéfinition du fonctionnement d'Exeltium. L'article 89 de la loi n° 2008-574 du 29 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 a ainsi supprimé le principe selon lequel le consortium ne pouvait vendre son électricité qu'aux sites de ses actionnaires ;

- d'autre part, en raison du temps pris pour négocier un contrat avec un fournisseur d'électricité, qui soit conforme à la fois au droit national et communautaire ainsi qu'à l'intérêt des parties.

Finalement, au terme d'un long chemin, un accord a été conclu le 14 avril 2010 entre Exeltium et EDF, les désormais vingt-six membres du consortium s'étant engagés à acheter environ 150  terawattheures (TWh) d'électricité à EDF pour une durée de 24 ans, pour un prix non communiqué mais qui, tout en offrant une visibilité de long terme, demeure, selon Exeltium, « soumis à des aléas significatifs ». Les premières livraisons ont commencé en mai 2010.

Cependant, l'accord de 2010 ayant finalement porté sur la moitié environ des besoins estimés nécessaires à l'origine, cette « première phase » doit être suivie d'une « deuxième phase », nécessitant de nouvelles souscriptions au capital d'un consortium « Exeltium II », ainsi que la conclusion d'un nouvel accord.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Michel Bouvard, avec les avis favorables de la commission des finances et du Gouvernement, propose de supprimer la condition, figurant à la deuxième phrase du dernier alinéa de l'article 238 bis HW du code général des impôts, selon laquelle aucune société ne peut détenir plus de 25 % du capital d'un consortium d'industriels électro-intensifs.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article vise à adapter le statut des consortiums de sociétés électro-intensives à la nouvelle situation créée :

- d'une part, par la loi n°2010-488 du 7 décembre 2010 portant nouvelle organisation du marché de l'électricité, qui se traduira par l'émergence de prix de marché plus attractifs ;

- d'autre part, par le durcissement des conditions de crédits, le « modèle » des consortiums étant fondé notamment sur un endettement important.

Il est donc possible que la deuxième tranche d'Exeltium regroupe moins d'industriels que la première tranche, et éventuellement que l'un d'eux dépasse le seuil de 25 % du capital de la nouvelle structure.

Dès lors, votre rapporteure générale n'est pas opposée au dispositif proposé, qui devrait, en outre, n'être que très peu coûteux pour les finances publiques. Selon les informations recueillies auprès du Gouvernement, la première tranche se serait ainsi traduite par une dépense fiscale de quelques centaines de milliers d'euros.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 quinquies (nouveau)  (Art. 963 du code général des impôts)  Majoration du permis de conduire les bateaux de plaisance à moteur

Commentaire : le présent article vise à augmenter de 10 euros le permis de conduire les bateaux de plaisance à moteur.

I. LE DROIT EXISTANT

Il existe deux principaux types de permis bateau : le permis côtier et le permis hauturier. Le permis côtier ne permet pas de s'éloigner à plus de 6 miles des côtes. En revanche, le permis hauturier permet de naviguer sur tous les océans.

Dans tous les cas, le permis bateau se compose d'une partie théorique, sanctionnée par un examen similaire au code de la route, et d'une épreuve pratique de navigation.

En 2008, une réforme est intervenue dans le but de moderniser le contenu de la formation (théorique et pratique) et de responsabiliser le plaisancier. Cette réforme a été approfondie en 2011 afin notamment de tenir compte des propositions du Grenelle de la mer : la partie du programme de formation relative à la protection de l'environnement est étoffée.

En application de l'article 963 du code général des impôts (CGI), la délivrance du permis de conduire les bateaux de plaisance à moteur est subordonnée au paiement par le titulaire d'un droit fixe de 60 euros.

Le droit d'examen pour l'obtention de l'option côtière, de l'option eaux intérieures, de l'extension hauturière et de l'extension grande plaisance eaux intérieures est, pour sa part, fixé à 38 euros.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de plusieurs de nos collègues députés dont MM. Philippe Boënnec, Michel Diefenbacher et Jean Roatta. Leur amendement a été sous-amendé par le Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

Le dispositif du présent article consiste à augmenter de 10 euros le droit du permis de conduire les bateaux de plaisance à moteur, ce droit passant de 60 euros à 70 euros.

Alors que nos collègues députés auteurs de l'amendement adopté envisageaient d'affecter le produit du droit de timbre, dans la limite d'un montant de 820 000 euros, à l'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), le sous-amendement du Gouvernement a supprimé cette affectation.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le montant de la recette procurée par le droit de délivrance du permis (actuellement de 60 euros) et le droit d'examen (de 38 euros) s'élève à 8 millions d'euros.

On estime qu'environ 82 000 permis sont délivrés par an.

La majoration proposée de 10 euros du droit de délivrance du permis devrait donc procurer environ 820 000 euros supplémentaires.

Il convient par ailleurs de rappeler que la précédente augmentation de ce droit remonte à 1998.

Dans l'esprit de nos collègues députés auteurs de l'amendement adopté, ce surplus de recettes doit permettre le financement de deux améliorations concernant la sécurisation du système actuel de délivrance du permis de conduire les bateaux de plaisance à moteur.

D'une part, il s'agit d'assurer une meilleure sécurisation de l'acheminement du permis à son destinataire, en recourant au processus de « courrier suivi »298(*) des titres délivrés par l'Imprimerie nationale. Ce procédé d'envoi de courrier est d'ailleurs celui retenu dans le cas du permis de conduire « véhicule ». Il est toutefois un peu plus onéreux qu'un envoi simple.

D'autre part, ce souci d'amélioration renvoie à la sécurisation de l'accès à la base de données « permis » afin de permettre l'accès de cette base à certains services de l'Etat (police, gendarmerie, douanes). Cette évolution de la base de données suppose un investissement informatique supplémentaire ainsi qu'une expertise particulière sur ce type de projet.

Pour le Gouvernement, il apparaît toutefois que la majoration envisagée relève plus d'une mesure de rendement. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle il a sous-amendé l'amendement de nos collègues députés afin de supprimer l'affectation de la recette à l'ANTS.

Partageant cette approche, notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, a d'ailleurs affirmé que le budget de l'ANTS lui permettrait de mener à bien un tel projet de sécurisation sans avoir besoin d'un financement supplémentaire299(*).

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 19 sexies (nouveau)  Régime fiscal applicable aux mutuelles et institutions de prévoyance en matière d'impôt sur les sociétés et de contribution économique territoriale

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, vise, d'une part, à abroger les mesures dérogatoires relatives à certains contrats d'assurance maladie, jugées constitutives d'aides d'Etat incompatibles avec le marché intérieur et, d'autre part, à prévoir la taxation progressive des mutuelles à l'impôt sur les sociétés (IS) et à la contribution économique territoriale (CET).

I. LE DROIT EXISTANT : UN RÉGIME FISCAL DÉROGATOIRE AU PROFIT DU SECTEUR MUTUALISTE

Il existe trois types de mutuelles qui sont régis respectivement par les livres I, II et III du code de la mutualité. Deux de ces trois catégories peuvent ou non développer un objet lucratif. Il s'agit des mutuelles dites « fédératives » relevant du livre I ainsi que des organismes pratiquant la prévention, l'action sociale et la gestion de réalisations sanitaires et sociales couverts par le livre III. En revanche, les mutuelles régies par le livre II exercent systématiquement des activités d'assurance de manière concurrentielle.

Une instruction fiscale, en date de 1998, a cependant considéré que l'ensemble de ces organismes étaient exonérés d'impôt sur les sociétés (IS), à l'exception des revenus patrimoniaux relevant du régime du cinquième paragraphe de l'article 206 du code général des impôts (CGI). Les institutions de prévoyance (IP) qui constituent des sociétés de personnes à but non lucratif et soumises au code de la sécurité sociale, bénéficient également du même régime.

En réponse aux observations des autorités communautaires sur l'absence d'assujettissement à l'IS de certaines mutuelles en dépit de leur activité assurancielle concurrentielle, la loi de finances rectificative pour 2006300(*) a profondément modifié le régime fiscal des mutuelles et des IP afin de les intégrer dans le droit commun en les soumettant à l'impôt sur les sociétés ainsi qu'à la taxe professionnelle, devenue désormais la contribution économique territoriale (CET) qui se décompose en contribution foncière des entreprises (CFE) et cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE).

La normalisation du régime fiscal en matière d'IS des mutuelles et des IP est définie de manière progressive à l'article 217 septdecies du CGI.

La loi de finances rectificative pour 2006 a aussi prévu un nouveau régime d'exonération spécifique en matière de contrats d'assurance maladie dit « solidaires et responsables ». Aux termes du 2° de l'article 207 du CGI, les résultats sur ces contrats sont exonérés d'IS. Les activités de gestion de ces contrats ne sont également pas soumises à la CET au titre du 1° de l'article 1461 du CGI.

Enfin, l'article 39 quinquies GD du CGI autorise ces organismes à constituer en franchise d'impôt une provision d'égalisation destinée à faire face aux fluctuations de sinistralité afférente à certains contrats d'assurance complémentaires collectifs de prévoyance.

L'entrée en vigueur de ces nouveaux régimes était initialement fixée à 2008, à l'exception de l'exonération de la taxe professionnelle prévue pour 2010. Elle a été cependant reportée chaque année301(*), en raison de l'ouverture en 2007 d'une enquête de la Commission européenne sur ces régimes dérogatoires.

Cette dernière avait pour objet de vérifier sa compatibilité avec la réglementation en matière d'aides d'Etat, au regard du respect de trois conditions : le caractère social des mesures d'aide, le transfert effectif des avantages à des consommateurs individuels et le caractère non discriminatoire de ces avantages.

La Commission européenne a conclu le 26 janvier 2011 à l'incompatibilité des mesures d'exonérations fiscales302(*) et de constitution de la provision d'égalisation303(*) avec les règles de la concurrence de l'Union européenne sur le fondement du caractère incertain de la répercussion des avantages fiscaux sur l'assuré304(*) et sur celui du risque de discrimination au profit des opérateurs historiques, telles que les mutuelles, qui sont légalement tenues de n'offrir que des contrats solidaires et responsables305(*).

Il convient de souligner que les dispositifs précités n'ont pas été modifiés au fond depuis l'adoption de la loi de finances rectificative de 2006. Aux termes de l'article 15 de la loi de finances pour 2011306(*), leur entrée en vigueur est, cependant, prévue au :

- 1er janvier 2012 pour l'IS et au 1er janvier 2013 pour la CET, s'agissant de l'exonération des activités de gestion des contrats solidaires et responsables d'IS et de CET (articles 207-2 et 1461-1° du CGI) ;

- 1er janvier 2012 quant à la possibilité de constituer en franchise d'impôt une provision d'égalisation relative aux contrats de prévoyance de groupe 1 (article 39 quinquies GD du CGI).

La fiscalisation progressive à l'IS au moyen d'une réserve spéciale de solvabilité (article 217 septdecies du CGI) est reportée aux exercices ouverts à compter du 1er janvier 2012.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA TAXATION PROGRESSIVE DES MUTUELLES EN CONFORMITÉ AVEC LE DROIT COMMUNAUTAIRE

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, à l'initiative du Gouvernement sur l'avis favorable de la commission des finances, vise, en premier lieu, à abroger les dispositions relatives à l'exonération d'IS et de CET des contrats d'assurance maladie dit « solidaires et responsables », ainsi que celles prévoyant la provision d'égalisation concernant les contrats de prévoyance de groupe. Celles-ci ont été jugées constitutives d'aides d'Etat incompatibles avec le marché intérieur, aux termes de la décision du 26 janvier 2011 de la commission européenne. En l'absence d'abrogation, ces dispositifs entreraient en vigueur au 1er janvier 2012, s'agissant de l'IS et au 1er janvier 2013, s'agissant de la CET, tout en étant incompatibles avec le droit communautaire.

Ces derniers sont codifiés respectivement au 2° de l'article 207, au 1° de l'article 1461, à l'article 39 quinquies GD et à l'article 217 septdecies du code général des impôts (CGI) concernant l'exonération d'IS et de CET des activités de gestion des contrats solidaires et responsables, la possibilité de constituer en franchise d'impôt une provision d'égalisation relative aux contrats de prévoyance de groupe et la taxation progressive des organismes mutualistes et IP à l'IS et à la CET.

En second lieu, le présent article prévoit un aménagement de l'entrée en fiscalité à l'IS des mutuelles et des IP, tout en respectant le calendrier initialement prévu. Corrélativement, il tend à faire bénéficier ces organismes d'un tel aménagement en matière de taxation à la CET, à compter de 2013.

Le 1° du I du présent article est de nature rédactionnelle. Il vise à modifier le XII de l'article 88 de la loi de finances rectificative précitée de 2006 afin de supprimer, d'une part, la référence au I de l'article 88 renvoyant au 2 de l'article 207 du CGI relatif à l'exonération à l'IS des résultats afférents à la gestion des contrats d'assurance maladie dit « solidaires et responsables » et, d'autre part, celle au IV dudit article relatif à la provision d'égalisation prévue à l'article 39 quinquies GD du CGI.

Corrélativement, le 2° du I du présent article tend à modifier le XIII de l'article 88 de la loi de finances rectificative précitée afin d'abroger la référence au II de l'article renvoyant à l'article 1461 du CGI concernant l'exonération desdits contrats de cotisation foncière des entreprises307(*).

Le 1° du II du présent article abroge l'article 39 quinquies GD du CGI relatif à la provision d'égalisation.

Le 2° du II vise à supprimer le 2° de l'article 207 du CGI prévoyant l'exonération d'IS.

Le 3° du II modifie l'article 217 septdecies du CGI afin de prévoir un assujettissement des mutuelles et des IP à l'IS à hauteur de 60 % du résultat imposable pour l'exercice ouvert en 2012 et de 40 % pour celui de 2013.

Le 4  du II du présent article vise à abroger les dispositions du 1° de l'article 1461 du CGI en matière d'exonération totale de CFE.

Le 5° du II du présent article tend à poser les modalités de l'application progressive de la CFE aux mutuelles et IP en réduisant la base d'imposition de 60 % en 2013, puis de 40 % en 2014. Ces organismes seront imposés sur la totalité de leur base d'imposition à partir de 2015.

Le 6° du présent article vise à modifier corrélativement l'article 1586 sexies du CGI relatif au calcul de la valeur ajoutée dans le cadre de la CVAE afin de ne prendre en compte les produits et les charges qu'à raison de 40 % de leur montant en 2013, de 60 % en 2014 et en totalité à partir de 2015.

Le III du présent article prévoit la remise d'un rapport au Parlement avant le 30 septembre 2012 sur « l'impact de l'application d'un régime fiscal de droit commun sur les fonds propres des mutuelles et institutions de prévoyance ».

Le IV du présent article dispose que les mesures relatives à la fiscalisation progressive à la CET s'appliquent à compter des impositions dues au titre de 2013.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La décision de la Commission européenne du 26 janvier 2011 a déclaré incompatible avec le droit communautaire d'une part, l'exonération d'IS et de CET des contrats d'assurance maladie dit « solidaires et responsables » et, d'autre part, celle prévoyant la provision d'égalisation concernant les contrats de prévoyance de groupe. Cette décision a pour conséquence non seulement d'entrainer l'abrogation desdites mesures dans notre droit interne, mais également l'application aux mutuelles et institutions de prévoyance du régime fiscal de droit commun à compter des exercices ouverts en 2012 en matière d'IS et en 2013 en matière de CET.

Il convient toutefois de relever que cette nouvelle fiscalisation dépendra de la catégorie et de la nature des activités des mutuelles en question. Les organismes du livre II du code de la mutualité exerçant des activités assurancielles de manière concurrentielle y seront soumis au même titre que les sociétés d'assurance. En revanche, la taxation à l'IS et à la CET des IP et mutuelles du livre II et III du code précité sera réalisée au cas par cas en fonction d'une analyse dite de lucrativité.

Votre rapporteure générale prend acte de la taxation graduelle de ces organismes, d'une part à l'IS, à hauteur de 40 % en 2012, et de 60 % en 2013 et d'autre part, à la CET, à proportion de 40 % en 2013 et de 60 % en 2014308(*).

En réponse à sa demande sur le rendement de ce nouveau dispositif, le Gouvernement a fourni les éléments suivants :

Fiscalisation des Mutuelles et des Institutions de prévoyance

 

IS

CVAE

CFE

Année d'imposition

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

Année budgétaire

2013

2014

2015

2016

2017

2012

2013

2014

2015

2016

2012

2013

2014

2015

2016

Part imposable

40 %

60 %

100 %

100 %

100 %

0 %

40 %

60 %

100 %

100 %

0 %

40 %

60 %

100 %

100 %

Rendement en M€

150

225

375

375

375

0

28

42

70

70

nc

nc

nc

nc

nc

Source : Direction de la législation fiscale

Le caractère progressif de la fiscalisation des mutuelles et IP au droit commun de la fiscalité tend à atténuer la charge financière résultant de l'entrée en vigueur du principe d'imposition, voté en 2006, mais reporté chaque année dans l'attente de la décision de la Commission européenne sur la partie dérogatoire du nouveau dispositif fiscal de ces organismes.

Le présent article répond aux inquiétudes des acteurs du secteur mutualiste. Ainsi le communiqué de la Mutualité Française du 2 décembre 2011 indique que celle-ci « prend acte avec satisfaction de la volonté du gouvernement, suite aux discussions qui ont eu lieu entre Valérie Pécresse, ministre du Budget et des Comptes publics et Etienne Caniard, président de la Mutualité Française, de limiter les conséquences de la décision négative de la Commission européenne qui a qualifié d'aides d'Etat les exonérations fiscales existantes pour les mutuelles ».

Du côté des IP, Jean-Louis Faure, délégué général du Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP), a salué « la relation constructive engagée avec le Gouvernement » qui doit se poursuivre en 2012309(*).

Le rôle du secteur mutualiste en matière de dépenses de santé n'est pas négligeable. Tout d'abord, il constitue un financeur important de ces dépenses après la Sécurité sociale. De surcroît, ces organismes ne pratiquent pas la sélection des risques. Ils exercent également un rôle de régulateur de ces frais par la voie des 2 500 services de soins et d'accompagnement mutualistes.

Il est donc essentiel que les mutuelles soient en mesure de continuer à pratiquer des tarifs accessibles au plus grand nombre. De ce point de vue, les dispositions du présent article, qui pèseront sur le résultat des entreprises, légitiment l'opposition du Sénat au doublement de 3,5 % à 7 % de la taxe sur les contrats complémentaires santé « solidaires et responsables » réalisé dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2011. L'application de cette taxe s'ajoute à celle de 6,27 % destinée au financement de la CMU, soit un total de 13,27 %.

Enfin, la remise d'un rapport au Parlement sur l'impact de cette réforme sur les mutuelles est particulièrement utile. Toutefois, son champ devrait être élargi. Plutôt que de le limiter à « l'impact de l'application d'un régime fiscal de droit commun sur les fonds propres des mutuelles et institutions de prévoyance », il serait préférable qu'il porte également sur les recettes des collectivités territoriales ainsi que sur les effets concomitants de la nouvelle taxation et du doublement de la taxe sur les conventions d'assurances (TSCA) sur le coût de l'accès aux soins. Votre commission vous propose un amendement en ce sens.

En effet, s'il est essentiel de mesurer l'incidence du passage au régime fiscal de droit commun sur les fonds propres et donc sur la capacité de ces institutions à respecter les normes de la directive solvabilité II310(*), il importe également de disposer d'une vision d'ensemble des incidences de la loi fiscale sur l'activité des mutuelles et sur les bénéficiaires des impositions locales qui seront acquittées par ces mutuelles.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 19 septies (nouveau)  Prorogation du dispositif de remboursement partiel de TIC au profit des agriculteurs

Commentaire : le présent article, introduit par l'Assemblée nationale, proroge le dispositif du remboursement partiel de TIC au profit des agriculteurs, et l'étend aux volumes de gazole non routier.

I. LE REMBOURSEMENT PARTIEL, EN FAVEUR DES AGRICULTEURS, DE LA TAXE INTÉRIEURE DE CONSOMMATION SUR LES PRODUITS ÉNERGÉTIQUES

A. UN DISPOSITIF CRÉÉ EN 2004 MAIS PROROGÉ D'ANNÉE EN ANNÉE

Depuis 2005, afin de pallier la hausse des tarifs du fioul et du gaz naturel, les exploitants agricoles bénéficient, sur demande, d'un remboursement partiel311(*) des taxes intérieures de consommation (TIC) acquittées l'année précédente sur le fioul domestique, le fioul lourd et le gaz naturel (taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers - TIPP - pour les deux premiers produits et TICGN pour le dernier)312(*).

Le dispositif était initialement présenté comme une mesure prise à titre exceptionnel. Or il est, en réalité, prorogé année après année.

Les demandes de remboursement sont instruites conjointement par les services déconcentrés du ministère chargé de l'agriculture et les trésoreries générales, ces dernières assurant les paiements. Un décret intervient pour fixer les règles applicables aux demandes formulées par les exploitants agricoles ainsi qu'à la procédure de remboursement313(*).

Sont visés par la mesure les exploitants agricoles à titre individuel ou sociétaire, y compris dans le secteur de l'aquaculture, les entreprises de travaux agricoles et forestiers, les coopératives d'utilisation en commun du matériel agricole (CUMA), les autres sociétés ou personnes morales ayant une activité de production agricole et les redevables de la cotisation de solidarité.

Le fioul domestique est principalement utilisé pour le chauffage (domiciles et entreprises), mais aussi pour certains véhicules professionnels, dont la liste est fixée par arrêté314(*), et qui peuvent l'utiliser comme carburant. Les véhicules bénéficiaires de ce taux privilégié sont utilisés hors route : tracteurs agricoles, engins forestiers, engins de chantier pour les bâtiment et travaux publics (BTP), navires de transporteurs fluviaux, etc. S'agissant plus précisément des véhicules agricoles, l'arrêté se réfère aux « machines, appareils et engins agricoles automoteurs pour la préparation et le travail du sol, la culture, la récolte ou des travaux agricoles analogues ».

Pour la TICGN, il faut relever tout particulièrement que les exploitations agricoles spécialisées dans la culture sous serres de fruits et légumes sont de grandes consommatrices de gaz naturel pour leur chauffage.

B. UNE ÉVALUATION MITIGÉE

Les principales conclusions du rapport du comité Guillaume sur l'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales, relatives au remboursement partiel de TIC au profit des agriculteurs, sont les suivantes :

- le taux de recours au dispositif est élevé, estimé par la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA) à plus de 95 %. Les exploitants agricoles se sont en effet habitués aux procédures de remboursement partiel ;

- le dispositif est lisible pour les bénéficiaires, dans la mesure où le taux est stable dans le temps depuis près de dix ans. Son impact peut donc être prévu par les bénéficiaires ;

- en termes de compétitivité, le secteur agricole considère que cette mesure compense d'autres coûts, supérieurs en France par rapport à nos voisins européens, tels que les coûts de travail supplémentaires ou la règlementation des poids lourds. Les exploitants agricoles jugent souvent que ce remboursement permet d'aligner le secteur agricole avec l'exonération de la TIC pour les bateaux du secteur de la pêche ;

- du point de vue de l'emploi, le comité Guillaume estime qu'avec un impact moyen de 1,11 % sur les revenus nets des non salariés du secteur, « la dépense fiscale n'exerce pas à elle seule d'effet significatif en termes de soutien à l'emploi, même si ce chiffre moyen cache d'importantes divergences entre exploitants de différents secteurs ». En tout état de cause, « le dispositif n'a pas contribué sensiblement à endiguer l'érosion du nombre d'exploitants constatée depuis plusieurs décennies » ;

- du point de vue environnemental, le dispositif ne favorise pas l'adaptation des exploitations à un profil de production plus écologique et vient contredire l'objectif de réduction des émissions polluantes sous-tendant les dispositions du Grenelle de l'environnement. A cet égard, la Cour des comptes relevait en 2009 que « les dépenses fiscales du secteur agricole, d'un coût très élevé et accordées sans aucune contrepartie, ont pour effet, en gommant les signaux du marché, de retarder les adaptations nécessaires des exploitations agricoles et du secteur de la pêche ».

Enfin, cette dépense fiscale représente un coût estimé à 150 millions d'euros en 2010 et 2011, soit une moyenne annuelle 650 euros par bénéficiaire315(*).

C. UN DISPOSITIF CONFORME AU DROIT COMMUNAUTAIRE

Il convient de relever la conformité de cette mesure au droit communautaire. L'article 15-3 de la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité autorise ainsi les Etats membres de l'Union européenne à appliquer « un niveau de taxation allant jusqu'à zéro aux produits énergétiques et à l'électricité utilisés pour les travaux agricoles, horticoles ou piscicoles et dans la sylviculture ».

Le dispositif proposé de remboursement partiel de TIPP et de TICGN en faveur des professions agricoles est donc conforme à la législation communautaire en vigueur.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE : LA PROROGATION DU REMBOURSEMENT PARTIEL ET SON EXTENSION AUX VOLUMES DE GAZOLE NON ROUTIER

Le présent article, introduit à l'Assemblée nationale par le Gouvernement, sans que la commission des finances ait pu l'examiner, proroge d'un an, comme chaque année depuis 2005, le dispositif de remboursement partiel de la TIC sur les produits énergétiques au profit des exploitants agricoles, en ce qui concerne les consommations de fioul domestique, de fioul lourd et de gaz naturel effectuées entre le 1er janvier et le 31 décembre 2011.

Ce remboursement équivaut à 90 % de la taxe acquittée, soit cinq euros par hectolitre de fioul domestique, 16,65 euro par tonne pour le fioul lourd, et 1,071 euro par mégawattheure de gaz naturel.

De surcroît, cet article étend le remboursement précité aux volumes de gazole non routier (GNR), « afin de tenir compte de l'obligation des exploitants agricoles d'utiliser celui-ci comme carburant en lieu et place du fioul domestique à compter du 1er novembre 2011 ».

L'exposé des motifs de cet amendement précise que « dans la mesure où le GNR se substitue au fioul domestique, une telle extension, purement technique, n'a pas pour objet d'augmenter le coût de la dépense ».

Néanmoins, la prorogation de cette dépense fiscale coûterait de l'ordre de 150 millions d'euros par an.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le Gouvernement justifie cette nouvelle extension du remboursement partiel de TIC au profit des agriculteurs par « la crise économique qui frappe le secteur agricole et l'instabilité du prix de l'énergie, qui reste à des niveaux importants, notamment pour le gazole et le fioul domestique ». Il est vrai que les agriculteurs ont objectivement connu une période particulièrement dure de 209 à 2010, dont ils se remettent difficilement.

La ministre a également souligné à l'Assemblée nationale que les revenus des exploitants agricoles, « bien qu'en augmentation, demeurent inférieurs à leur niveau de 2007 ».

Toutefois, le caractère exceptionnel et transitoire du remboursement octroyé a beaucoup perdu de son évidence à mesure que s'additionnent les prorogations successives.

Il conviendrait donc, à nouveau, d'exiger du Gouvernement qu'il clarifie ses objectifs et fasse part de ses intentions s'agissant de l'extinction ou pas de cette mesure de remboursement à moyen terme.

La disparition programmée du remboursement pourrait à cet égard constituer une incitation à la modernisation des exploitations, en particulier sur un plan énergétique. Il est en effet hautement probable que l'effacement du caractère réellement « transitoire » de l'avantage fiscal a contribué à réduire sa portée incitative.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 (Art. 568, 575 et 575 A du code général des impôts)  Mesures relatives au tabac

Commentaire : le présent article vise à modifier diverses mesures relatives à la fiscalité sur le tabac.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE RÉGIME FISCAL DES CIGARETTES

Dans le domaine des produits de tabac et donc plus particulièrement des cigarettes, la fiscalité et son produit présentent la caractéristique d'être indirectement déterminés par les fabricants. En effet, c'est in fine par rapport au prix de vente décidé par ceux-ci (dans les limites de l'article 572 du code général des impôts) que la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) s'applique et que les différents taux du droit de consommation sont calculés.

En effet, les taux de TVA et de droit de consommation s'appliquent « à rebours » ou « en dedans », c'est-à-dire à partir du prix toute taxe comprise (TTC), et non, comme c'est normalement le cas, à partir du prix hors taxe (HT), ou « en dehors », des produits concernés.

L'article 298 quaterdecies du code général des impôts (CGI) soumet les opérations portant sur les tabacs manufacturés à la TVA dans les conditions de droit commun, soit au taux normal de 19,6 %. Cela correspond à un taux de 16,3856 % « en dedans » du prix de vente au détail.

Cette taxe s'applique sur les accises, dont le régime est fixé par les articles 575 à 575 D du CGI, modifiés par la loi n° 2010-1658 du 30 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

Le régime fiscal des cigarettes s'articule autour du prix moyen pondéré de vente au détail. Celui-ci est calculé en fonction de la valeur totale de l'ensemble des cigarettes mises à la consommation, basée sur le prix de vente au détail TTC, divisée par la quantité totale de cigarettes mises à la consommation. Ce prix est établi, sur la base des données concernant toutes les mises à la consommation effectuées l'année civile précédente, par arrêté du ministre chargé du budget316(*).

Il permet de déterminer la classe de prix de référence, qui correspond au prix moyen pondéré de vente au détail exprimé pour mille cigarettes et arrondi à la demi-dizaine d'euros immédiatement supérieure.

Pour les cigarettes, le droit de consommation se décompose en une part spécifique, exprimée en euros pour 1 000 cigarettes, et une part proportionnelle au prix de vente au détail.

Ces parts se calculent par rapport au prix de vente au détail des cigarettes de la classe de prix de référence (5,40 euros avant la hausse de 6 % intervenue en octobre 2011, et 5,70 euros depuis lors), de telle sorte que le total de la part spécifique et de la part proportionnelle corresponde à 64,25 % du prix de vente.

Les cigarettes sont les seuls produits du tabac en France pour lesquels le droit de consommation comporte une part spécifique et une part proportionnelle au prix de vente au détail. Les tabacs manufacturés autres que les cigarettes sont soumis à un taux normal applicable à leur prix de vente au détail, sous réserve d'un minimum de perception fixé par mille unités ou par mille grammes.

Le taux du droit de consommation applicable aux produits de tabac

Groupe de produits

Taux normal

Cigarettes

64,25 %

Cigares

27,57 %

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

58,57 %

Autres tabacs à fumer

52,42 %

Tabacs à priser

45,57 %

Tabacs à mâcher

32,17 %

Source : CGI

Pour les cigarettes de la classe de prix de référence, le montant du droit de consommation est déterminé globalement en appliquant le taux normal de ce droit, prévu à l'article 575 A du CGI (soit 64,25 %), à leur prix de vente au détail. La part proportionnelle est réputée égale à la différence entre le montant total du droit de consommation et la part spécifique. Le rapport entre cette part proportionnelle et le prix de vente au détail de ces cigarettes constitue le taux de base.

Pour les autres cigarettes, la part proportionnelle est déterminée en appliquant le taux de base à leur prix de vente au détail.

La part spécifique est égale à 9 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix de référence, qui comprend le droit de consommation et la TVA.

La décomposition du prix de vente d'un paquet de vingt cigarettes

Structure de prix

Taux

Classe de prix de référence, en euros en septembre 2011

Après la hausse des prix de 6 % en octobre 2011

Prix de vente au détail

100,00 %

5,40

5,70

Remise brute allouée au débitant

8,44 %

0,45

0,48

Droit de consommation

64,25 %

3,47

3,66

- dont une part proportionnelle au prix de vente au détail

7,00 %

3,08

3,26

- dont une part spécifique

9,00 %  de la charge fiscale totale

0,39

0,41

TVA

16,38 %

0,88

0,93

Charge fiscale totale

80,64 %

4,35

4,59

Marge du fabricant

10,93 %

0,60

0,623

Source : commission des finances

Par ailleurs, le montant du droit de consommation applicable aux cigarettes ne peut être inférieur à un minimum de perception (mentionné à l'article 575 du CGI) fixé par 1 000 unités, majoré de 10 % pour les cigarettes dont le prix de vente est inférieur à 94 % de la classe de prix de référence. Ce minimum de perception est fixé, par l'article 575 A du CGI, à 173 euros pour les cigarettes, à 105 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, à 60 euros pour les autres tabacs à fumer et à 89 euros pour les cigares.

La loi de finances précitée du 30 décembre 2010 rectificative pour 2010 a renforcé le dispositif du minimum de perception. L'article 575 du CGI prévoit désormais que, lorsque le prix de vente au détail homologué des cigarettes ou des tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes est inférieur, respectivement, à 95 % et 97 % du prix moyen de ces produits constaté par le dernier arrêté de prix, le montant des minimums de perception prévu à l'article 575 A du CGI peut être relevé par arrêté du ministre chargé du budget, dans la limite de 25 %. Le mécanisme ainsi institué, qui placerait le fabricant dans une situation de vente à perte, est donc très dissuasif. Par ailleurs, le seuil de déclenchement du minimum de perception peut désormais être majoré lorsqu'une hausse des prix intervient en cours d'année, ce qui permet au Gouvernement de relever fortement la fiscalité s'appliquant à un fabricant qui refuserait de s'associer à une hausse des prix.

Le droit de consommation est exigible à la mise à la consommation ou lors de l'importation. Sous réserve des dispositions spécifiques aux comptoirs de vente dans les ports, aéroports, terminal du tunnel sous la Manche, et aux moyens de transport, le droit de consommation est liquidé le dernier jour de chaque mois d'après la déclaration des quantités de tabacs manufacturés mis à la consommation. Il est payé par le fournisseur à l'administration au plus tard le 5 du deuxième mois suivant celui au titre duquel la liquidation a été effectuée.

En ce qui concerne les tabacs manufacturés fabriqués dans les départements de France métropolitaine ou dans un autre Etat membre de l'Union européenne (UE) ou mis en libre pratique dans un autre État membre, le droit de consommation est recouvré selon les procédures et sous le bénéfice des sûretés prévues par le CGI en matière de contributions indirectes.

A l'importation, le droit est dû par l'importateur et il est recouvré comme en matière de douane.

Au total, le lien entre le prix et la fiscalité des produits de tabac et a fortiori des cigarettes est donc à double sens, puisque tous les éléments du prix sont définis en pourcentage du prix de détail (qui est homologué par arrêté) et sont donc interdépendants. Une modification du prix du fabricant entraîne une hausse du prix de détail et donc du montant des prélèvements et de la rémunération des buralistes. A l'inverse, une hausse du droit de consommation modifie l'assiette de la TVA et le montant de taxe collecté. A son tour, une modification du taux de TVA se répercute sur le prix de vente au détail et donc sur le droit de consommation pour maintenir le taux global de prélèvement. Enfin, une hausse de la remise des buralistes entraîne soit une hausse du prix de détail et des taxes, soit, sans modification du prix de détail, une baisse de la marge des fabricants.

B. LA RÉMUNÉRATION DES BURALISTES

Un débitant de tabac est rémunéré à partir d'une remise brute sur le prix de vente au détail des produits égale à 8,44 % pour les cigarettes et le tabac fine coupe destiné à rouler les cigarettes.

Par ailleurs, un droit de licence est payé à l'Etat par les débitants en contrepartie de l'autorisation de vente de tabac accordée par l'administration.

La rémunération des débitants de tabacs, dite « remise nette » est le résultat d'un pourcentage appliqué au chiffre d'affaire. Ce pourcentage est l'application d'une formule de calcul intégrant le droit de licence.

En pratique, une remise directe de 6,5 % est versée au débitant de tabac, sur facture, par le fournisseur.

Les 1,94 % restants sont versés par le fournisseur à l'administration qui prélève dessus le droit de licence et la cotisation retraite : 21,09 % de la remise brute permettent d'acquitter le droit de licence et 1,90 % servent à financer la cotisation au régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabacs (RAVGDT).

Les buralistes bénéficient d'une exonération du droit de licence sur les 157 650 premiers euros de chiffre d'affaires. L'administration reverse aux buralistes les sommes précomptées au titre du droit de licence jusqu'à hauteur du seuil d'exonération. Ce reversement est dénommé « complément de remise ».

Une remise compensatoire et une remise additionnelle ont été créées dans le cadre du contrat d'avenir signé le 18 décembre 2003 et confirmées dans le second contrat d'avenir pour les buralistes signés le 21 décembre 2006.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A. LA BAISSE DU TAUX DE DROIT DE LICENCE DÛ PAR LES DÉBITANTS DE TABACS

Le 1° du I du présent article vise à réduire le taux du droit de licence applicable aux produits de tabac autres que les cigares et les cigarillos, en le faisant passer de 21,09 % de la remise brute à 20,84 %.

B. LA MODIFICATION DE LA STRUCTURE DU DROIT DE CONSOMMATION

Le 2° du I du présent article prévoit, sans modifier le taux du droit de consommation qui reste égal à 64,25 % du prix de vente au détail du paquet, d'augmenter sa part spécifique de 9 % à 12 % de la charge fiscale totale, ce qui signifie aussi une diminution de la part proportionnelle.

C. LA HAUSSE DU MINIMUM DE PERCEPTION

Le 3° et le 4° du I du présent article relèvent les minima de perception pour les cigarettes et les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes.

Le minimum de perception passe de 173 euros à 183 euros pour 1 000 cigarettes (soit une hausse de 5,78 %) et de 105 euros à 115 euros pour 1 000 grammes de tabac fine coupe (soit une hausse de 9,52 %).

D. UNE ENTRÉE EN VIGUEUR À COMPTER DU 1ER JANVIER 2012

Le II du présent article prévoit l'entrée en vigueur de ce dispositif à compter du 1er janvier 2012.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA MISE EN oeUVRE DU TROISIÈME CONTRAT D'AVENIR POUR LES BURALISTES

Depuis les fortes hausses des prix du tabac en 2003 et en 2004, le réseau des buralistes a connu des difficultés économiques, notamment du fait du développement des trafics frontaliers, justifiant la signature de deux précédents contrats d'avenir (le premier en 2003 et le deuxième en 2006).

Le troisième contrat d'avenir des buralistes, portant sur la période 2012 à 2016, a été signé le 23 septembre 2011 par la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat et le président de la Confédération nationale des buralistes de France.

Cet accord prévoit, pour les produits de tabac autres que les cigares et les cigarillos, une hausse de la remise nette de 0,4 point sur l'ensemble de la durée du contrat.

Prévue par ledit contrat, la programmation de la hausse se répartit comme suit : 0,1 point en 2012, 0,1 point en 2013, 0,1 point en 2014, 0,05 point en 2015 et 0,05 point en 2016.

Dans la mesure où le taux de la remise nette s'établit à 6,5 % depuis le 1er janvier 2011, il doit donc être porté à 6,6 % à compter du 1er janvier 2012.

Dans ces conditions, afin de maintenir constant le montant du droit de licence à la charge des buralistes, il est nécessaire de diminuer le taux de ce droit. Le présent article tire les conséquences de cette nécessité en faisant passer le taux du droit de licence applicable aux produits de tabac, autres que les cigares et les cigarillos, de 21,09 % à 20,84 % de la remise brute.

Le bilan économique et budgétaire attendu de cette mesure est le suivant :

aucun impact sur la recette budgétaire, étant rappelé que celle-ci est affectée au budget de la Sécurité sociale ;

une hausse de 16 millions d'euros de la rémunération des buralistes, cette hausse étant financée à due concurrence par la baisse de celle des fabricants.

B. LA POURSUITE DU RELÈVEMENT DES PRIX DU TABAC

Parmi les mesures annoncées par le Premier ministre le 24 août 2011 dans le cadre d'un plan d'économies d'un milliard d'euros pour 2011 et de onze milliards d'euros pour 2012, figurait la hausse des prix du tabac, de 6 % dès le mois d'octobre 2011, puis de 6 % en 2012. Ces décisions s'inscrivaient dans la lignée de la précédente hausse décidée en novembre 2010.

Mise en oeuvre par l'arrêté du 3 octobre 2011 modifiant l'arrêté du 28 décembre 2010 portant homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés en France, à l'exclusion des départements d'outre-mer, la hausse de 6 % des prix du tabac correspond à une hausse moyenne de 30 centimes par paquet.

Les recettes supplémentaires attendues de ces mesures pour les organismes de sécurité sociale s'élèvent à 90 millions d'euros en 2011 et à 600 millions d'euros en 2012. Le montant total des droits sur les tabacs est estimé par l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) à 10,6 milliards d'euros, auxquels s'ajoutent 3 milliards d'euros du produit de la TVA.

Cette mesure de rendement s'inscrit aussi dans un objectif de santé publique. En effet, avec 60 000 morts attribuables par an, le tabac reste la première cause de mortalité évitable en France. Avec environ 30 % de fumeurs réguliers, la France est loin de l'objectif d'une prévalence à 20 %, tel que défini par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la région Europe.

L'augmentation de la part spécifique du droit de consommation, dont le taux passerait de 9 % à 12 % en application du présent article, permet une différenciation des prix et évite un prix unique créateur de position dominante. En effet, dans la mesure où la part spécifique du droit de consommation spécifique pèse davantage sur les paquets les moins chers, son augmentation incite les fabricants à créer des gammes de tabacs plus chères, sans que le montant global des taxes augmente au même rythme.

Par ailleurs, le relèvement des minima de perception pour les cigarettes et les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes permet d'éviter que la hausse des prix intervenue en octobre dernier ne rende ces minima inopérants.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 20 bis (nouveau)  (Art. 216, 218, 223 et 224 du code des douanes)  Réforme du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN)

Commentaire : le présent article vise à étendre le champ du droit annuel de francisation et de navigation (DAFN) et à modifier les règles de calcul de ce droit.

I. LE DROIT EXISTANT

A. LE DROIT ANNUEL DE FRANCISATION ET DE NAVIGATION (DAFN) : UN DROIT S'APPLIQUANT AUX NAVIRES BATTANT PAVILLON FRANÇAIS

1. La francisation des navires

Selon l'article 217 du code des douanes, la francisation confère à un navire le droit de porter le pavillon de la République française, avec les avantages qui s'y attachent.

Tout navire français prenant la mer doit avoir à son bord son acte de francisation. Seuls les navires et bateaux de plaisance ou de sport d'une longueur de coque inférieure à sept mètres et dont la puissance administrative des moteurs est inférieure à vingt-deux chevaux fiscaux (CV) sont dispensés de l'obligation de la formalité de francisation.

En application de l'article 223 du code des douanes, les navires francisés dont la longueur de coque est supérieure ou égale à sept mètres, ou dont la puissance administrative des moteurs est supérieure ou égale à vingt-deux CV sont soumis au paiement d'un droit annuel. Ce droit est dénommé droit annuel de francisation et de navigation (DAFN). Il est à la charge du propriétaire du navire au 1er janvier de chaque année.

Jusqu'en 2006, le DAFN était calculé en fonction des trois paramètres suivants :

- la jauge en tonneaux (les navires de moins de trois tonneaux étant exonérés) ;

- la puissance fiscale du moteur ;

- un abattement lié à la vétusté du navire, le cas échéant.

Bien que la France ait été un des rares pays de la communauté européenne à percevoir un droit de pavillon sur les bateaux de plaisance, le DAFN était plutôt bien accepté par les plaisanciers concernés.

2. Un droit affecté au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

A l'occasion du trentenaire du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres, le Président de la République a annoncé que le produit du DAFN serait affecté directement au profit de cet organisme à compter du 1er janvier 2006, lui apportant ainsi une recette pérenne. Cette recette était alors estimée à environ 35 millions d'euros et devait constituer l'essentiel des ressources du conservatoire.

En application de l'article 224 du code des douanes, le montant du DAFN est affecté (à l'exception du produit spécifique perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse, cf. infra), depuis 2007 et jusqu'en 2011, au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

L'article 16 ter du projet de loi de finances pour 2012 actuellement en cours d'examen par le Parlement plafonne la ressource affectée au conservatoire, en tant qu'opérateur de l'Etat, à 37 millions d'euros. Par ailleurs, il rend définitive dans le temps l'affectation du produit du DAFN au conservatoire (alors qu'actuellement cette affectation n'était prévue que jusqu'en 2011, cf. supra).

Pour 2011, le produit du DAFN est estimé à 39 millions d'euros, la prévision pour 2012 étant du même montant317(*).

B. LES CRITÈRES PRIS EN COMPTE POUR LE CALCUL DU DAFN

Depuis la réforme introduite par la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, l'assiette du DAFN repose sur les trois paramètres suivants :

la longueur de coque (les navires de moins de sept mètres étant exonérés) ;

la puissance fiscale du moteur (les navires de moins de sept mètres étant taxés si la puissance de leur moteur est supérieure ou égale à vingt-deux CV fiscaux) ;

- la vétusté (les navires faisant l'objet d'un abattement allant de 25 % à 33 % du montant du droit en fonction de leur âge).

1. La longueur de coque

Le montant du DAFN selon la longueur de coque est retracé dans le tableau suivant.

Le droit sur la coque, composante du DAFN

Longueur de la coque

Montant du droit (en euros)

Moins de 7 mètres

Exonération

De 7 mètres inclus à 8 mètres exclus

92

De 8 mètres inclus à 9 mètres exclus

131

De 9 mètres inclus à 10 mètres exclus

223

De 10 mètres inclus à 11 mètres exclus

300

De 11 mètres inclus à 12 mètres exclus

342

De 12 mètres inclus à 15 mètres exclus

573

De 15 mètres et plus

1 108

Source : article 223 du code des douanes

2. La puissance fiscale du moteur

Le tableau ci-dessous rend compte de la mise en oeuvre du critère portant sur la motorisation des navires.

Le droit sur le moteur des navires, composante du DAFN

Puissance administrative

Montant du droit

Jusqu'à 5 CV inclusivement

Exonération

De 6 à 8 CV

13 euros par CV au dessus du cinquième

De 9 à 10 CV

15 euros par CV au dessus du cinquième

De 11 à 20 CV

32 euros par CV au dessus du cinquième

De 21 à 25 CV

36 euros par CV au dessus du cinquième

De 26 à 50 CV

40 euros par CV au dessus du cinquième

De 51 à 99 CV

45 euros par CV au dessus du cinquième

Source : article 223 du code des douanes

3. Les cas particuliers

Pour les moteurs ayant une puissance administrative égale ou supérieure à 100 CV, le droit sur le moteur des navires est remplacé par une taxe spéciale de 57,96 euros par CV.

Pour les navires de plaisance francisés dont le port d'attache est situé en Corse, et qui ont stationné dans un port corse au moins une fois au cours de l'année écoulée, le taux du droit est fixé par la collectivité territoriale de Corse. Il doit être compris entre 50 % et 90 % du taux prévu ci-dessus pour la même catégorie de navires. Ce droit est alors perçu au profit de la collectivité territoriale de Corse et l'Etat opère un prélèvement pour frais d'assiette et de recouvrement égal à 2,5 % du montant dudit droit.

Le montant du DAFN affecté à la collectivité territoriale de Corse sera, en 2011, voisin de 3 millions d'euros.

Le DAFN fait, par ailleurs, l'objet d'une exonération pour :

- les embarcations appartenant à des écoles de sports nautiques et relevant d'associations agréées par le ministère chargé des sports ;

- certaines embarcations mues principalement par l'énergie humaine ;

- les bateaux classés au titre des monuments historiques et les bateaux d'intérêt patrimonial ayant reçu le label de la fondation du patrimoine maritime et fluvial.

Le montant du DAFN est calculé par les services des douanes puis transmis au propriétaire du navire, qui envoie son titre de paiement aux services des douanes. S'il est inférieur à 76 euros, le DAFN n'est pas perçu.

Pour mémoire, il convient enfin de rappeler que les navires battant pavillon étranger sont, pour leur part, soumis à un droit de passeport318(*). Ce droit est calculé dans les conditions, selon l'assiette, le taux et les modalités d'application prévus à l'article 233 du code des douanes. Il est donc « calqué » sur le DAFN.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Jérôme Bignon, avec l'avis favorable de la commission des finances et un avis de sagesse du Gouvernement.

A. L'ASSUJETISSEMENT DES VÉHICULES À MOTEUR (VNM) AU RÉGIME ADMINISTRATIF DES NAVIRES DE PLAISANCE OU DE SPORT

Il assimile les véhicules nautiques à moteur (VNM) aux navires de plaisance ou de sport en matière de régime administratif et donc, en particulier, il applique à ces véhicules le DAFN et le droit de passeport (I du A).

Pour éclairer cette disposition, il convient de rappeler qu'un VNM est un engin d'une longueur inférieure à 4 mètres, disposant d'une puissance propulsive maximale de plus de trois kilowatts et manoeuvré par une ou plusieurs personnes. L'utilisation de ces engins nautiques à moteur requiert le permis côtier. Ils disposent d'une forte motorisation et correspondent notamment aux véhicules de type « jet ski » ou « scooters des mers ».

Le présent article dispense toutefois de l'obligation de la formalité de francisation les VNM dont la puissance réelle des moteurs est inférieure à 90 kilowatts (II du A).

B. L'AMÉNAGEMENT DU BARÈME DU DAFN POUR LES NAVIRES DE PLAISANCE OU DE SPORT

S'agissant des navires de plaisance ou de sport, le présent article modifie les modalités de calcul du DAFN (III du A).

Le tableau ci-après présente le nouveau barème du droit de coque issu de cette modification.

Le DAFN pour les navires de plaisance ou de sport : la composante « droit sur la coque » proposée par le présent article

Longueur de la coque

Montant actuel du droit

(en euros)

Montant proposé

(en euros)

Moins de 7 mètres

Exonération

Exonération

De 7 mètres inclus à 8 mètres exclus

92

77

De 8 mètres inclus à 9 mètres exclus

131

105

De 9 mètres inclus à 10 mètres exclus

223

178

De 10 mètres inclus à 11 mètres exclus

300

240

De 11 mètres inclus à 12 mètres exclus

342

274

De 12 mètres inclus à 15 mètres exclus

573

458

De 15 mètres et plus

1 108

886

Le tableau ci-dessous présente le nouveau barème du droit de coque issu de cette modification.

Le DAFN pour les navires de plaisance ou de sport : la composante « droit sur le moteur des navires » proposée par le présent article

Puissance administrative

Montant du droit

Montant proposé du droit

Jusqu'à 5 CV inclusivement

Exonération

Exonération

De 6 à 8 CV

13 euros par CV au dessus du cinquième

14 euros par CV au dessus du cinquième

De 9 à 10 CV

15 euros par CV au dessus du cinquième

16 euros par CV au dessus du cinquième

De 11 à 20 CV

32 euros par CV au dessus du cinquième

35 euros par CV au dessus du cinquième

De 21 à 25 CV

36 euros par CV au dessus du cinquième

40 euros par CV au dessus du cinquième

De 26 à 50 CV

40 euros par CV au dessus du cinquième

44 euros par CV au dessus du cinquième

De 51 à 99 CV

45 euros par CV au dessus du cinquième

50 euros par CV au dessus du cinquième

Par ailleurs, pour les moteurs ayant une puissance administrative égale ou supérieure à 100 CV, le présent article fait passer la taxe spéciale de 57,96 euros par CV à 64 euros par CV.

C. LA CRÉATION D'UN DAFN POUR LES VNM

Le présent article applique le DAFN aux VNM en se fondant sur le critère de la puissance réelle du moteur (III du A). Ainsi, instaure-t-il le barème suivant.

Le DAFN pour les VNM

Puissance réelle

Montant proposé du droit

Jusqu'à 90 kilowatts exclus

Exonération

De 90 à 159 kilowatts

3 euros par kilowatt ou fraction de kilowatt

A partir de 160 kilowatts

4 euros par kilowatt ou fraction de kilowatt

Contrairement au produit du DAFN issu de la taxation des navires de plaisance (cf. supra), la recette collectée via le DAFN propre aux VNM ne sera pas perçue par la collectivité territoriale de Corse.

L'entrée en vigueur de ces dispositions spécifiques au DAFN pour les VNM est fixée au 1er janvier 2013 (B).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE POIDS ACCRU DE LA PUISSANCE FISCALE DU MOTEUR DANS LE CALCUL DU DAFN POUR LES NAVIRES DE PLAISANCE OU DE SPORT

La France compte environ 923 500 navires de plaisance, mais seule environ la moitié de cette flotte est active. Parmi ces navires, on compte 693 392 bateaux à moteur. Par ailleurs, les immatriculations de navires de plaisance augmentent d'environ 22 000 unités chaque année avec une forte représentation des navires à moteurs.

Le présent article propose un nouvel équilibre du DAFN entre sa composante « longueur de coque » et sa composante « puissance fiscale du moteur ».

Plus précisément et ainsi que l'illustrent les tableaux supra, le poids de la part de ce droit liée à la puissance fiscale s'accroit, tandis que celle liée à la longueur du navire diminue. Autrement dit, les bateaux très motorisés sont plus lourdement frappés par le droit et les bateaux longs voient leur taxation diminuer.

Dans le détail, le tableau ci-dessous présente l'évolution du montant du « droit sur la coque ».

La variation du « droit sur la coque »

Longueur de la coque

Diminution du droit en euros

Variation du droit en pourcentage

Moins de 7 mètres

0

0

De 7 mètres inclus à 8 mètres exclus

15

- 16,3

De 8 mètres inclus à 9 mètres exclus

26

- 19,8

De 9 mètres inclus à 10 mètres exclus

45

- 20,2

De 10 mètres inclus à 11 mètres exclus

60

- 20

De 11 mètres inclus à 12 mètres exclus

68

- 19,9

De 12 mètres inclus à 15 mètres exclus

115

- 20,1

De 15 mètres et plus

222

- 20

Selon la longueur, le montant du droit concernant chaque tranche baisse donc dans une fourchette de - 16,3 % à - 20,2 %.

Toutefois, les « petits » navires dont la longueur ne dépasse pas sept mètres bénéficient toujours de l'exonération existant aujourd'hui.

De même, le tableau ci-dessous présente l'évolution du montant du « droit sur le moteur des navires ».

La variation du « droit sur le moteur des navires »

Puissance administrative

Augmentation du droit en euros

Variation du droit en pourcentage

Jusqu'à 5 CV inclusivement

0

0

De 6 à 8 CV

1

+ 7,7

De 9 à 10 CV

1

+ 6,7

De 11 à 20 CV

3

+ 9,4

De 21 à 25 CV

4

+ 11,1

De 26 à 50 CV

4

+ 10

De 51 à 99 CV

5

+ 11,1

Selon la puissance fiscale, le montant du droit concernant chaque tranche augmente donc dans une fourchette de + 6,7 % à + 11,1 %.

Ce choix s'inscrit dans le prolongement direct de l'engagement n° 57 du Livre bleu du Grenelle de l'environnement. Cet engagement prévoit en effet de « verdir » le DAFN afin d'encourager une pratique responsable de la navigation de plaisance et des sports nautiques.

Selon les informations recueillies par votre commission auprès de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), les évolutions en sens inverse des deux composantes du DAFN se compensent et seraient sans impact sur le budget général de l'Etat. Ce volet de la réforme du DAFN s'opérerait ainsi à produit constant.

B. L'EXTENSION DU DAFN AUX VNM

Actuellement, les VNM sont hors champ du DAFN, malgré une forte motorisation.

Le  nombre de VNM d'une puissance supérieure ou égale à 90 kilowatts est évalué à 10 456 par le ministère de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, qui a la charge de les immatriculer.

Le présent article étend ce droit à cette catégorie d'engins se caractérisant notamment par une forte motorisation et également, hélas, de fortes nuisances (pollution sonore et visuelle, consommation énergétique...).

Ici aussi, ce choix vise à mettre en oeuvre la logique de l'engagement n° 57 du Livre bleu du Grenelle de l'environnement.

Le barème retenu pour ce DAFN propre aux VNM assure une certaine cohérence avec le DAFN appliqué aux navires de plaisance. Ainsi, par exemple, pour un VNM de 90 kilowatts ce droit se montera à 270 euros. Un navire de plaisance dont la puissance du moteur est similaire sera assujetti à un DAFN d'un montant d'environ 220 euros (ce montant varie bien évidemment en fonction de la longueur de coque aussi). De même, pour un VNM de 260 kilowatts le DAFN sera de 1 060 euros, tandis que le propriétaire d'un navire de plaisance d'une puissance similaire devra s'acquitter d'un DAFN de 1 160 euros environ.

On peut en revanche regretter que le barème du DAFN pour les navires de plaisance s'exprime en chevaux fiscaux, tandis que celui relatif au droit s'appliquant aux VNM s'appuie sur la puissance réelle du moteur. Un tel manque d'homogénéité dans les unités utilisées s'explique toutefois par l'impossibilité de convertir automatiquement les chevaux fiscaux en kilowatts : une étude au cas par cas pour chaque bateau est nécessaire. Le présent article maintien donc la référence à la puissance fiscale pour les navires de plaisance, mais il serait toutefois souhaitable que le système évolue pour l'avenir vers une plus grande homogénéité en ne s'appuyant plus que sur la puissance réelle du moteur.

Selon les informations recueillies par votre commission auprès de la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), cette extension du DAFN aux VNM serait susceptible de rapporter un produit supplémentaire de 5 à 6 millions d'euros par an.

C. UNE RECETTE FISCALE SUPPLÉMENTAIRE PERMETTANT LA PRÉSERVATION ET LA RESTAURATION DES PHARES

Dans son esprit, le présent article vise à ce que le produit supplémentaire du DAFN permette d'accompagner le conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres dans sa mission de préservation et de restauration des phares qui lui sont progressivement affectés. En effet, présent sur l'ensemble des côtes de France et engagé dans la préservation du patrimoine naturel et culturel du littoral, le conservatoire est un partenaire privilégié pour combiner le maintien d'une domanialité publique et l'optimisation de la gestion des sites. Actuellement, quatre phares lui ont déjà été confiés et cinq autres sont en cours d'affectation dans le cadre d'une convention, liant le conservatoire, la direction des affaires maritimes et France Domaine. Cette convention a été signée le 15 octobre 2008.

Dans la dynamique de cette convention, le conservatoire pourrait porter la politique de sauvegarde des phares des côtes de France (en métropole et outre-mer), en particulier s'agissant des phares situés en mer (au nombre de 25) et de ceux situés sur les caps et les îles (au nombre de 65). Il faut souligner que les phares en mer demandent des moyens nautiques et des compétences spécifiques pour leur entretien et les travaux de réparation.

Il convient, à cet égard, de rappeler que le Grenelle de la mer a fixé des objectifs en matière de gestion des phares (proposition n° 103 du Livre bleu). Il propose notamment de reconnaître la dimension patrimoniale pour les 130 grands phares des côtes de France et préconise des mesures de gestion dépassant la vision « sécurité maritime », unique critère pris en compte aujourd'hui.

D. UNE RECETTE FISCALE PÉRENNE VENANT ABONDER LE BUDGET DU CONSERVATOIRE DE L'ESPACE LITTORAL ET DES RIVAGES LACUSTRES

Selon les informations communiquées par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer à votre commission à la fin de l'année 2010, le budget primitif pour 2011 du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres se décompose de la manière suivante.

Le budget primitif pour 2011 du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres

Poste de dépenses

Montant

(en millions d'euros)

Part dans le budget

(en %)

Fonctionnement

« Train de vie »

3,27

7,5

Fonctionnement foncier (études, expertises, taxes foncières...)

3,26

7,4

Personnel

8,07

18,3

Investissement

29,43

66,8

TOTAL

44,03

100

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

L'analyse des postes de dépenses du conservatoire fait apparaître la part relative modeste des dépenses de fonctionnement (14,9 %) et de personnel (18,3 %) dans le budget de cet établissement. Pour mémoire, le plafond d'emploi autorisé de l'établissement devrait s'élever à 117 emplois équivalent temps plein travaillé (ETP).

Au total, le budget prévisionnel pour 2011 du conservatoire s'établit à 44,03 millions d'euros.

Au regard de ce montant, il convient de rappeler que la recette prévue du DAFN pour 2011 est estimée à 39 millions d'euros, soit 88,6 % du budget du conservatoire.

Par ailleurs, les subventions extérieures (collectivités territoriales, fonds européens, dons et legs...), versées au conservatoire dans le courant de l'année 2011, devaient être consacrées uniquement à l'investissement. Les parts relatives du fonctionnement et du personnel dans le budget total en sont d'autant plus réduites. En 2010, elles s'élevaient, respectivement, à 10,3 % pour le fonctionnement (5,1 % pour le « train de vie » et 5,2 % pour le fonctionnement foncier) et à 10,8 % pour les dépenses de personnel.

Concernant la situation financière du conservatoire, il convient de préciser que sa trésorerie est estimée, par le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, à 5 millions d'euros et son fonds de roulement à 7 millions d'euros.

Dans la mesure où le développement de l'activité du conservatoire dans le domaine de la préservation et de la restauration des phares serait vraisemblablement à l'origine de charges durables, un redimensionnement à la baisse de la trésorerie et du fonds de roulement du conservatoire ne paraît pas en mesure de répondre à une problématique de financement de long terme. En effet, un tel redimensionnement n'aurait qu'un effet ponctuel et ne permettrait pas d'assurer le financement de ces nouvelles activités au-delà de cet exercice budgétaire.

Dans cette perspective, l'élargissement du champ du DAFN proposé par le présent article présente l'avantage de fournir une ressource pérenne pour financer une activité de long terme. C'est d'ailleurs cette logique qui avait guidé l'affectation, en 2006, du produit du DAFN au conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres.

E. LA POSSIBLE RÉVISION À LA HAUSSE DU PLAFONNEMENT DE LA TAXE AFFECTÉE AU CONSERVATOIRE EN 2013

Afin que la logique poursuivie du renforcement des moyens financiers du conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres se concrétise, encore faudra-t-il que le conservatoire puisse effectivement bénéficier du surplus de recettes fiscales affectées à compter de 2013.

D'apparence évidente, cette observation mérite toutefois d'être soulignée. En effet, l'article 16 ter du projet de loi de finances pour 2012 actuellement en cours d'examen plafonne la ressource affectée au conservatoire, en tant qu'opérateur de l'Etat, à 37 millions d'euros.

Or, la prévision pour 2012 (stable par rapport au produit constaté en 2010 et à celui estimé pour 2011) arrête le montant du produit du DAFN à 39 millions d'euros. Même si 3 millions d'euros environ sont perçus au profit de la collectivité territoriale de Corse, le surplus de recettes attendu du DAFN spécifique aux VNM (de 5 à 6 millions d'euros) devrait donc porter la ressource potentielle du conservatoire à 41 ou 42 millions d'euros.

On peut déduire des estimations supra que le produit du « nouveau » DAFN pouvant potentiellement être affecté au conservatoire sera supérieur d'environ 4 à 5 millions d'euros au plafond fixé pour 2012 par l'article précité du projet de loi de finances pour 2012.

L'adoption du présent article supposerait donc, si l'objectif poursuivi est un accroissement des moyens budgétaires du conservatoire, une révision à la hausse de ce plafond en loi de finances pour 2013.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21 (Art. 285 ter du code des douanes)  Prorogation de la taxe d'embarquement sur les passagers dans les départements d'outre-mer

Commentaire : le présent article vise à proroger du 31 décembre 2011 au 31 décembre 2016 la taxe d'embarquement sur les passagers dans les départements d'outre-mer.

I. LE DROIT EXISTANT

L'article 285 ter du code des douanes institue, au profit des régions d'outre-mer, une taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime. La taxe est assise sur le nombre de passagers embarquant dans ces régions.

Le tarif de la taxe, modulable en fonction du mode de transport et de la distance parcourue, est fixé par le conseil régional dans la limite de 4,57 euros par passager.

Une part égale à 30 % du produit de la taxe est affectée au budget des communes littorales érigées en stations classées de tourisme au sens de l'article L. 133-13 du code du tourisme, au prorata de la population de ces communes.

Cette taxe, créée par la loi de finances pour 1994319(*) pour une durée initiale de deux ans, a été prorogée à quatre reprises. La dernière prorogation a été opérée par l'article 117 de la loi de finances rectificative du 30 décembre 2006320(*) et a prévu son application jusqu'au 31 décembre 2011.

Son produit était en 2010 de 8,6 millions d'euros, ainsi répartis :

- 2,5 millions d'euros en Guadeloupe ;

- 0,8 million d'euros en Guyane ;

- 2,3 millions d'euros en Martinique ;

- et 3 millions d'euros à La Réunion.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose une nouvelle fois de proroger la taxe d'embarquement, pour une durée de cinq ans, jusqu'au 31 décembre 2016.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté, avec un avis favorable du Gouvernement, un amendement proposé par notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général, qui pérennise indéfiniment la taxe d'embarquement.

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

La taxe d'embarquement que le présent article propose de pérenniser est une ressource essentielle pour les régions et les communes des départements d'outre-mer. Ces collectivités font d'ailleurs face à des contraintes particulières qui se traduisent notamment par des besoins en investissements élevés et par une situation financière globalement difficile.

Dans ce contexte, il paraît souhaitable de ne pas priver les collectivités territoriales concernées de la ressource que représente pour elles la taxe d'embarquement, qui majore toutefois à due concurrence le prix des titres de transport.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 21 bis (nouveau) (Art. L. 2333-6, L. 2333-7, L. 2333-8, L. 2333-9, L. 2333-10, L. 2333-11, L. 2333-12, L. 2333-13, L. 2333-14, L. 2333-15, L. 2333-16 du code général des collectivités territoriales)  « Toilettage » du régime de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE)

Commentaire : le présent article propose de « toiletter » le régime de la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE). Il donne une base juridique explicite à un futur décret en Conseil d'Etat devant permettre la taxation d'office, allonge la liste des supports exonérés, modifie les modalités de perception de la taxe par un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), et apporte diverses précisions et modifications rédactionnelles.

I. LE DROIT EXISTANT

La taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE) a été instaurée à compter du 1er janvier 2009 par l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (dite « LME »), à l'initiative du président Philippe Marini, alors rapporteur général, et à la suite de diverses propositions d'amendements du groupe socialiste.

Comme les trois taxes qu'elle remplace, elle est régie non par le code général des impôts (CGI), mais par le code général des collectivités territoriales (CGCT), et relève donc du ministère de l'intérieur.

A. LA SITUATION ANTÉRIEURE À LA RÉFORME DE 2008 : TROIS TAXES OBSOLÈTES ET À L'ASSIETTE ÉTROITE

Avant la réforme, il existait trois taxes communales sur la publicité, d'un produit total d'environ 45 millions d'euros :

- la taxe sur les emplacements (TSE), au produit global important (environ 25 millions d'euros) mais rapportant peu à chaque commune (environ 15 euros par mètre carré) ;

- la taxe sur les affiches (TSA), rapportant globalement un peu moins (environ 20 millions d'euros) mais rapportant beaucoup à chaque commune, en pratique des grandes villes (environ 35 euros par mètre carré, avec de forts écarts entre communes, les plus grandes percevant jusqu'à 40 ou 50 euros par mètre carré) ;

- la taxe sur les véhicules publicitaires (1 500 euros (sic) en 2006).

Selon les informations fournies en 2008 à la commission des finances par les afficheurs, le produit acquitté par les trois principaux afficheurs « grand format » (Avenir, CBS Outdoor et Clear Channel) au titre des taxes concernées a été en 2007 de 21 millions d'euros. L'écart avec les 45 millions d'euros précités vient essentiellement du fait que même si ces trois sociétés correspondent à la quasi-totalité du marché de l'affichage, ils ne prennent pas en compte les enseignes.

Le tableau ci-après synthétise le droit antérieur à la réforme.

Les trois taxes antérieures à la TLPE : présentation simplifiée

 

Taxe sur les affiches

Taxe sur les véhicules

Taxe sur les emplacements fixes

Instauration

Article 3 de la loi n° 50-939 du 8 août 1950

Articles 14 et 40 de la loi n° 79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux enseignes et préenseignes

Article 55 de la loi de finances pour 1981

Assiette

Affiches

Préenseignes

Enseignes lumineuses

Véhicules terrestres servant de support à de la publicité ou à des préenseignes

Emplacements publicitaires (y compris préenseignes de grande taille)

Absence de taxation des enseignes

Redevable

Ceux dans l'intérêt desquels l'affiche a été apposée

Propriétaire du véhicule

Exploitant de l'emplacement

Exclusivité

Institution exclusive de l'application de la taxe sur les emplacements fixes

Pas de règle d'exclusivité

Institution exclusive de celle de la taxe sur les affiches, ainsi que de la perception, au titre de cet emplacement, de tout droit de voirie ou de redevance d'occupation du domaine public

Fixation initiale des tarifs (montants apparaissant dans le CGCT)

1984 puis 2007 (article 116 de la loi de finances rectificative pour 2006)

Même montant que celui de la « vignette » automobile

1984

Indexation des tarifs

Remarque : les tarifs résultant de l'indexation ne sont pas intégrés au CGCT, mais publiés dans des circulaires du ministère de l'intérieur.

De 1984 à 2006 : indexation sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu (soit sur l'inflation)

A partir de 2008 : indexation sur la DGF

-

Indexation sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu (soit sur l'inflation)

Recouvrement

Services municipaux

Services municipaux

Services municipaux

Sources : code général des collectivités territoriales, direction générale des collectivités locales

Le droit applicable à la publicité, et en particulier la TLPE, implique la distinction de plusieurs types de supports. L'encadré ci-après en rappelle les principales définitions, et indique les nouveaux concepts proposés par le présent article.

Précisions terminologiques importantes

On rappelle que, selon l'article L. 581-3 du code de l'environnement :

- « constitue une publicité, à l'exclusion des enseignes et des préenseignes, toute inscription, forme ou image, destinée à informer le public ou à attirer son attention, les dispositifs dont le principal objet est de recevoir lesdites inscriptions, formes ou images étant assimilées à des publicités » ;

- « constitue une enseigne toute inscription, forme ou image apposée sur un immeuble et relative à une activité qui s'y exerce » ;

- « constitue une préenseigne toute inscription, forme ou image indiquant la proximité d'un immeuble où s'exerce une activité déterminée ».

Le présent article propose, pour ce qui concerne la TLPE :

- de regrouper ces trois types de supports dans une catégorie générale dénommée « supports publicitaires » ;

- de désigner le premier type de support par l'expression de « dispositif publicitaire ».

B. LES PRÉMISSES DE LA RÉFORME

1. Une initiative du groupe socialiste du Sénat fin 2006

A la suite de diverses propositions d'amendements du groupe socialiste321(*), le Sénat a adopté un amendement de la commission des finances insérant l'article 116 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006.

a) Pour la seule taxe sur les affiches : une augmentation à la marge du tarif

Dans le cas de la TSA, l'amendement adopté consistait :

- à revaloriser d'environ 15 % en 2007 les tarifs (qui depuis 1984 n'avaient été revalorisés chaque année qu'en fonction de l'inflation) ;

- à indexer les tarifs sur la dotation globale de fonctionnement (alors que jusqu'alors ils étaient indexés sur la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu, soit en pratique sur l'inflation) ;

- à abaisser le seuil de population à partir duquel les communes pouvaient effectuer certaines majorations, ou instituer une échelle de tarifs variable selon les rues : ce seuil, jusqu'alors de 100 000 habitants, a été abaissé à 30 000 habitants.

b) Pour l'ensemble des trois taxes : la demande d'un rapport du Gouvernement

L'amendement adopté prévoyait que le Gouvernement présentait, avant la fin du mois de septembre 2007, un rapport sur les perspectives de réforme des trois taxes.

Ce rapport, remis à l'automne 2007, soulignait la nécessité de supprimer la taxe sur les véhicules, qui n'était quasiment pas utilisée.

Le débat portait sur les deux autres taxes (sur les affiches et sur les emplacements). Le rapport du Gouvernement évoquait quatre pistes :

- instauration d'une taxe unique, qui aurait été une taxe sur les emplacements rénovée (solution privilégiée par le Gouvernement, et correspondant au dispositif finalement adopté) ;

- maintien des deux taxes, harmonisées et modernisées (solution alors retenue par l'amendement de la commission);

- maintien des deux taxes, dont on se serait contenté d'augmenter les tarifs, et de les indexer selon des modalités identiques (solution « a minima »);

- suppression des deux taxes sur la publicité, remplacées par une taxe unique sur le chiffre d'affaires (solution en pratique impossible à mettre en oeuvre).

2. Un amendement volontairement « maximaliste » adopté fin 2007 à l'initiative de la commission des finances

Le Sénat a adopté, à l'unanimité, un amendement de la commission des finances insérant l'article 73 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.

La réforme proposée par la loi de finances rectificative du 25 décembre 2007 consistait essentiellement :

- à supprimer la taxe sur les véhicules publicitaires, qui rapportait seulement 1 500 euro par an ;

- à maintenir la TSE et la TSA, mais en harmonisant et en simplifiant leurs régimes et leurs tarifs ;

- à très fortement réévaluer les tarifs des deux taxes : comme la TSE aurait été alignée sur la TSA, l'imposition des afficheurs aurait été accrue de 100 millions d'euros.

Il s'agissait alors essentiellement de permettre au Sénat d'exprimer une volonté politique forte, afin de rendre possible une véritable réforme en 2008.

C'est pour cela que cet amendement prévoyait que ses dispositions n'entraient en vigueur qu'en 2009.

C. LA RÉFORME PROPREMENT DITE : L'AMENDEMENT DE LA COMMISSION SPÉCIALE CHARGÉE D'EXAMINER LA LOI DE MODERNISATION DE L'ÉCONOMIE

La réforme proprement dite a été réalisée par l'article 171 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (dite « LME »), à l'initiative du président Philippe Marini, alors rapporteur général.

La réforme a consisté à fusionner les deux taxes subsistantes et, pour en accroître le produit global :

- à en augmenter les tarifs d'environ 40 % en moyenne ;

- surtout, à étendre l'assiette aux enseignes (l'ancien système prévoyant l'imposition des seules enseignes lumineuses, et dans le seul cas de la TSA).

1. La réforme de la taxation de l'affichage : simplification et augmentation du tarif

a) Une augmentation brute de la taxation de l'affichage d'environ 8 millions d'euros

Les tarifs des enseignes et préenseignes sont déterminés, dans un souci de cohérence et d'équité, par référence à ceux applicables aux dispositifs publicitaires.

Ces derniers ont été fixés à ce qui semblait le niveau maximal économiquement supportable par les afficheurs. Ainsi, selon les données alors transmises par les afficheurs à la commission des finances, la réforme correspondait, pour les trois principaux afficheurs, à une augmentation de 8 millions d'euros d'une imposition de l'ordre de 20 millions d'euros, soit une augmentation de 40 %.

En pratique toutefois, l'augmentation « nette » était moins importante, en raison de l'impossibilité de cumuler TLPE et droit de voirie sur un dispositif publicitaire ou une préenseigne, et de l'absence d'indexation des tarifs pendant la période transitoire.

b) Des tarifs fixés de manière à effectuer un transfert de produit des grandes communes vers les communes moyennes

En moyenne la taxation en 2007 était de l'ordre de 14 euros par mètre carré, ce qui correspondait au tarif habituel de la TSE. Les écarts étaient importants d'une commune à l'autre, à cause des tarifs très élevés de la TSA (35 euros par mètre carré en moyenne), principalement appliquée par de grandes communes, et surtout des écarts importants entre communes à la TSA (certaines percevant jusqu'à 40 ou 50 euros par mètre carré).

Le nouveau dispositif permet aux communes, si elles le souhaitent, de porter progressivement leur tarif (sur une période de 5 ans) à 15, 20 ou 30 euros par mètre carré, selon leur population et celle de l'EPCI auquel, le cas échéant, elles appartiennent.

Les nouveaux tarifs

Les affiches et les préenseignes « ordinaires » sont taxées selon un tarif maximal de droit commun de 15 euro par mètre carré, porté à 20 euro par mètre carré pour les communes de plus de 50 000 habitants, et à 30 euro par mètre carré pour les communes de plus de 200 000 habitants. Les communes de moins de 50 000 habitants situées dans un EPCI de plus de 50 000 habitants et les communes de plus de 50 000 habitants situées dans un EPCI de plus de 200 000 habitants ont la possibilité de porter cette taxe à, respectivement, 20 et 30 euro par mètre carré.

Le fait que la taxation croisse en fonction de la population vient du fait que plus la population est importante, plus la commune est intéressante pour l'afficheur.

Le tarif est multiplié par 3 pour les affiches et préenseignes numériques. Pour les enseignes, le tarif est plus complexe : c'est le même que pour les affiches et préenseignes « ordinaires », sauf que les enseignes de moins de 7 mètres carrés sont en principe exonérées, et que celles de plus de 50 mètres carrés ont un tarif majoré.

Compte tenu des seuils de population retenus, la plupart des communes (les communes « moyennes ») peuvent porter progressivement leurs tarifs de 14 à 20 euros par mètre carré (ce qui correspond à une augmentation de l'ordre de 40 %).

Pour permettre cette augmentation des tarifs appliqués par les communes « moyennes », il a été nécessaire de réduire ceux des communes à la TSA appliquant les tarifs les plus élevés. Ainsi, dans le cas des seuls dispositifs publicitaires, si les communes de plus de 100 000 habitants gagnaient globalement à la réforme (le produit de ces 38 communes passait de 7 à 8 millions d'euros), tel n'était pas le cas de toutes.

L'ensemble des communes devaient cependant être gagnantes, après prise en compte de l'extension de l'assiette à la totalité des enseignes (l'ancien système prévoyant la taxation des seules enseignes éclairées, et dans le seul cas de la TSA).

2. Un élargissement de l'assiette de la taxe aux enseignes (plusieurs dizaines de millions d'euros de recettes supplémentaires)

L'un des objectifs essentiels de la réforme de 2008 était d'accroître le rendement par rapport aux anciennes taxes en retenant une assiette plus large.

Ainsi, l'assiette de la TLPE a été étendue :

- aux enseignes (jusqu'alors taxées dans le cas de la seule TSA, et pour les seules enseignes éclairées), ce qui constitue le principal facteur d'augmentation du produit de la taxe ;

- aux préenseignes dites « dérogatoires » (c'est-à-dire aux petits panneaux d'entrée de ville) ;

- au mobilier urbain (jusqu'alors soumis à la seule TSA), mais pas pour les contrats en cours.

Faute d'estimation fiable de la superficie globale des enseignes, il n'était pas possible de simuler l'impact de cet élargissement de manière fiable. Cependant, les données alors disponibles suggéraient une augmentation du produit de la taxe de plusieurs dizaines de millions d'euros.

De fait, les données figurant dans les rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexés aux projets de lois de finances suggèrent une évolution significative du produit des taxes concernées, qui serait passé de 47 millions d'euros en 2009 à près de 100 millions d'euros en 2010, comme le montre le tableau ci-après.

Le produit des taxes locales sur la publicité

(en millions d'euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

Taxe locale sur la publicité extérieure

-

-

-

53

99

Taxe sur enseignes et affiches

16,3

16

20

16

-

Taxes sur les emplacements publicitaires

26,4

25

27

-

-

Total

42,7

41

47

69

99

Source : d'après les rapports sur les prélèvements obligatoires et leur évolution annexés aux projets de lois de finances

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec un avis de « sagesse plutôt favorable » de sa commission des finances.

Malgré sa longueur (trois pages), il consiste, pour l'essentiel, en un simple « toilettage » du régime de la TLPE.

· Les dispositions mises en avant par le Gouvernement dans son objet concernent celles qui, dans l'esprit du législateur, avaient vocation à figurer dans le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article L. 2333-6 du code général des collectivités territoriales :

définition « fine » de l'assiette (exclusion des croix de pharmaciens...) ;

- possibilité de recourir à la taxation d'office en cas d'absence de déclaration.

On ne peut que se féliciter de ce que ces dispositions soient inscrites dans la loi. Les interrogations portent plutôt sur le délai (près de trois ans) qu'il a fallu pour que le Gouvernement renonce au projet de décret et prenne la décision d'une mesure législative.

· La seule modification de fond concerne les conditions auxquelles la perception de la TLPE peut être transférée par une commune à un EPCI.

Cette modification ne peut être adoptée en l'état, comme on le verra dans le III du présent commentaire.

· Le présent article corrige en outre deux erreurs du dispositif actuel :

- une erreur de référence à l'article L. 2333-15, dans le cas des infractions susceptibles d'être sanctionnées par une amende ;

- de manière plus anecdotique, à l'article L. 2333-8, le remplacement de la définition d'un seuil de superficie, défini par la formule « de moins de », par la formule « inférieure ou égale à ».

· Pour le reste, le présent article se contente d'apporter des précisions et des modifications rédactionnelles. Il s'agit notamment :

- de précisions sur les modalités de paiement et les sanctions ;

- d'une précision sur la surtaxation des dispositifs publicitaires et des préenseignes de plus de 50 m² ;

- du remplacement systématique du mot « dispositif » par le mot « support », dès lors que le dispositif concerné n'est pas un « dispositif publicitaire ». En effet, on a vu que le présent article propose de retenir l'expression « support publicitaire » pour désigner les trois types de supports visés par l'article L. 581-3 précité, et celle de « dispositif publicitaire » pour désigner les supports autres que les enseignes et préenseignes ;

- d'une disposition de précision dans le cas de la période transitoire de cinq ans ;

- sans que cela change quoi que ce soit sur le fond, du remplacement systématique, pour la définition des seuils, de la formule « égale au plus à » par la formule « inférieure ou égale à ».

Le tableau ci-après synthétise les modifications proposées par le présent article.

Synthèse des modifications apportées par le présent article

Paragraphe du présent article

Article du CGCT

Objet de l'article du CGCT

Objet du présent article

Remarque

Changement de fond

Dispositions devant initialement être prises par décret en Conseil d'Etat

Correction d'une erreur

Précision/modification marginale

Modification rédactionnelle

I. - A

L. 2333-6

Définition de la TLPE. Perception par un EPCI. Non cumul, dans le cas des dispositifs publicitaires et des préenseignes, avec les droits de voirie

     

« Supports » au lieu de « dispositifs »

   

I. - B

Modalités de perception de la TLPE par un EPCI

       

Revient sur l'intention du législateur en 2008 (cf. III du présent commentaire)

I. - C

     

Non cumul non seulement avec les droits de voirie, mais aussi avec les redevances d'occupation du domaine public

   

II. - A

L. 2333-7

Assiette (dispositifs publicitaires, enseignes, préenseignes). Types de supports exonérés, systématiquement (publicités à visée non commerciale...) ou sauf délibération contraire (enseignes de moins de 7 m²)

     

Introduction de la notion de « support publicitaire », désignant à la fois les « dispositifs publicitaires », les « enseignes » et les « préenseignes ».

   

II. - B

     

Définition des dispositifs publicitaires par référence à l'article concerné du code de l'environnement

   

II. - C

     

« Support » au lieu de « dispositif »

   

II. - D

     

« Support » au lieu de « dispositif »

   

II. - E

 

Exclusion de certains supports de l'assiette

     

Risque d'abus dans le cas des supports « exclusivement dédiés » aux « tarifs ».

II. - F

     

Prise en compte pour l'exonération des enseignes de moins de 7 m² de superficie cumulée de celles installées sur un terrain, dépendances comprises

   

III. - A

L. 2333-8

Types de supports pouvant faire l'objet d'une exonération ou d'une réfaction de 50 %

     

Précision que l'exonération est totale

   

III. - B

       

Modification rédactionnelle relative aux seuils de superficie

 

III. - C

       

Modification rédactionnelle relative aux seuils de superficie

 

III. - D

   

Remplacement de « de moins de » par « inférieure ou égale à »

     

III. - E

     

Précision que les dispositifs visés sont « publicitaires »

   

III. - F

       

Modification rédactionnelle relative aux seuils de superficie

Nécessité de supprimer les mots « au plus » de la nouvelle rédaction

IV. - A

L. 2333-9

Tarifs maximaux hors majoration éventuelle (15 €/m² dans les communes et EPCI de moins de 50 000 habitants, 20 €/m² dans les communes et EPCI ayant entre 50 000 et 200 000 habitants, 30 €/m² dans les communes et EPCI de plus de 200 000 habitants + dispositions propres à certains supports)

       

Fusion des alinéas relatifs aux communes et aux EPCI dans un alinéa unique

 

IV. - B

         

IV. - C

     

Précision relative à la surtaxation des dispositifs publicitaires et préenseignes de plus de 50 m²

 

Logique analogue à celle actuellement retenue pour la surtaxation des enseignes de grande taille.

IV. - D

       

Modification rédactionnelle relative aux seuils de superficie

 

V. - A

L. 2333-10

Possibilité de fixer les tarifs à un niveau inférieur aux tarifs maximaux de l'article L. 2333-9 ; possibilité de majorer ces tarifs maximaux (pour les communes de moins de 50 000 habitants appartenant à un EPCI de plus de 50 000 habitants, 20 €/m² ; pour les communes de plus de 50 000 habitants appartenant à un EPCI de plus de 200 000 habitants, 30 €/m²)

       

Modification rédactionnelle relative aux seuils de population

Nécessité de supprimer les mots « au plus » de la nouvelle rédaction

V. - B

       

Modification rédactionnelle relative aux seuils de population

Nécessité de supprimer les mots « au plus » de la nouvelle rédaction

VI. - A

L. 2333-11

Après la période transitoire, augmentation maximale du tarif de 5 €/m²

     

Précision que le tarif concerné est le « tarif de base »

   

VI. - B

     

« Support » au lieu de « dispositif »

   

VII

L. 2333-12

Indexation des tarifs maximaux sur l'inflation

       

Suppression des mots « pour le recouvrement », inutiles

 

VIII

L. 2333-13

Redevable

     

« Support » au lieu de « dispositif »

   

IX

L. 2333-14

Paiement sur déclaration

 

Possibilité de taxation d'office

 

Précisions sur les modalités de paiement

 

Il serait préférable que le texte soit applicable même en l'absence de textes réglementaires  (arrêté pour le modèle de déclaration ; décret en CE pour la taxation d'office).

X

L. 2333-15

Sanctions

   

Correction d'une erreur de référence

Précisions sur les sanctions

   

XI. - A

L. 2333-16

Période de transition de 5 ans pour les tarifs des dispositifs publicitaires et des préenseignes (et donc des enseignes, dont le tarif est défini par référence à celui-ci)

     

Référence explicite aux supports numériques

   

XI. - B

       

Mise au pluriel du mot « tarif »

 

Source : commission des finances, d'après le présent article

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LE CONTEXTE D'ADOPTION DU PRÉSENT ARTICLE SUSCITE CERTAINES INTERROGATIONS

1. La longue réticence de l'Exécutif à prendre les nécessaires mesures d'application

L'article L. 2333-6 du CGCT prévoit que « les modalités de mise en oeuvre de la [TLPE] sont précisées, en tant que de besoin, par un décret en Conseil d'Etat ».

Bien que la TLPE soit entrée en vigueur le 1er janvier 2009, aucun décret n'a été pris près de trois ans plus tard.

a) L'absence d'autorisation de la taxation d'office

Les dispositions législatives adoptées en 2008 ne prévoient pas explicitement la possibilité d'une taxation d'office. Dans l'esprit du législateur, la taxation d'office devait être permise par le décret en Conseil d'Etat. On rappelle que dans le dispositif antérieur, celle-ci était prévue (dans le cas de la TSE) par l'article R. 2333-40 du CGCT.

Ainsi, la circulaire du ministère de l'intérieur du 24 septembre 2008 relative à la TLPE prévoit que « s'il est constaté, à l'occasion d'un contrôle, qu'un redevable ne respecte pas ses obligations en ce domaine, le maire pourra, après une mise en demeure restée sans effet, procéder à une taxation d'office. Ce point ne relève pas de la présente circulaire, mais du décret d'application à venir, qui comportera des dispositions inspirées de l'article R. 2333-40 du CGCT, dans sa rédaction en vigueur à la date de la présente circulaire ».

Toutefois, ce décret n'a jamais été pris. Sollicité à plusieurs reprises par la commission des finances, le ministère de l'intérieur présentait sans cesse ce décret comme imminent. Par exemple, en mars 2010, il indiquait prévoir de présenter avant l'été 2010 un projet de décret en Conseil d'Etat fixant le montant des amendes, précisant le contenu de la déclaration et permettant la taxation d'office.

Il découle de l'absence de décret que la taxation d'office, pratiquée par certaines communes, n'a aucune base juridique. Ainsi, le 30 juin 2011 la commune de Brives Charensac a été condamnée par le tribunal de grande instance du Puy en Velay à rembourser à un contribuable le montant de TLPE perçue au titre de l'imposition de 2009.

Le Gouvernement estime, dans l'exposé sommaire de l'amendement insérant le présent article, que « l'écriture des articles ne permettait pas de produire les décrets autorisant le recouvrement forcé de la taxe ». Cette interprétation, contestable, n'était pas la sienne en 2008.

b) L'absence de précisions relatives à l'assiette

Le législateur a considéré en 2008 qu'il n'avait pas à entrer dans la définition fine du périmètre des supports taxables. Il lui a semblé que ce n'était pas à la loi de se prononcer au cas par cas sur l'inclusion ou non dans l'assiette, par exemple, des menus des restaurants, ou des autocollants posés à l'intérieur des vitrines (« vitrophanies »).

Ainsi, dans l'ancien dispositif la partie réglementaire du CGCT comprenait des dispositions concernant la superficie prise en compte pour le calcul de la taxe322(*). Rien n'aurait empêché de préciser l'inclusion ou non dans l'assiette de certains dispositifs.

Le ministère de l'intérieur retient toutefois une interprétation maximaliste du domaine de la loi, considérant que de telles dispositions ne peuvent figurer dans un texte réglementaire.

Là encore, l'absence de décret en Conseil d'Etat empêche la bonne application du texte. Le Gouvernement indique, dans l'objet du présent amendement, que « la mise en oeuvre du texte a montré de nombreux excès ou incongruités (taxation des croix de pharmaciens, enseignes institutionnelles « Police » par exemple) ».

2. Si le Gouvernement considérait qu'une disposition législative était nécessaire, pourquoi avoir attendu aussi longtemps ?

Le choix de recourir à une disposition législative, plutôt qu'à un décret en Conseil d'Etat, peut se justifier par le souci de permettre la plus grande sécurité juridique possible.

On peut toutefois se demander pourquoi le Gouvernement a choisi d'attendre près de trois ans, et de réaliser le « toilettage » de la TLPE par voie d'amendement au collectif de fin d'année. S'agissant d'une taxe instaurée par le Parlement, il aurait été élégant que celui-ci, en particulier la commission des finances du Sénat, à l'initiative de la réforme, ait été prévenu.

Cette méthode présente en outre l'inconvénient de ne pas permettre un examen approfondi par les commissions des finances des deux assemblées.

B. LE PRÉSENT ARTICLE APPORTE DES PRÉCISIONS UTILES

Sur le fond toutefois, il convient de se féliciter du présent article, qui apporte des précisions utiles.

Les nombreuses modifications de précision, voire purement rédactionnelles, proposées par le présent article, traduisent en outre l'intention de l'Exécutif de s'approprier enfin ce dispositif.

C. LE PRÉSENT ARTICLE NE PEUT ÊTRE ADOPTÉ EN L'ÉTAT

Il convient cependant de modifier le présent article sur certains points.

1. La possibilité pour une commune de transférer la TLPE à un EPCI sur certaines zones relevant de la compétence de l'EPCI

a) Le droit actuel : un transfert seulement sur une partie de la commune et exigeant seulement l'accord de la commune et de l'EPCI

Actuellement, l'article L. 2333-6 du code général des collectivités territoriales prévoit qu'une commune membre d'un EPCI à fiscalité propre peut, « par délibérations concordantes » de son organe délibérant et de celui de l'EPCI (mais sans nécessité de délibérations concordantes des autres communes), transférer à celui-ci la perception de la TLPE, sur le périmètre de la voirie d'intérêt communautaire, des zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire et des zones d'activités économiques d'intérêt communautaire.

Autrement dit, le transfert de la TLPE se fait seulement sur une partie du territoire de la commune, et peut être décidé, pour ce qui la concerne, par cette seule commune, dès lors que l'EPCI donne son accord.

b) Le présent article : un transfert sur la totalité du territoire de la commune et exigeant l'accord de la majorité qualifiée des communes membres

Le présent article propose de supprimer ces dispositions pour prévoir que, si la perception de la TLPE par l'EPCI peut toujours être limitée à certaines communes :

- elle s'appliquerait désormais à la totalité du territoire des communes concernées ;

- elle devrait être renouvelée après chaque renouvellement de l'organe délibérant de l'EPCI ;

- elle ne serait plus prise par de simples « délibérations concordantes » des organes délibérants de la commune concernée et de l'EPCI, mais par délibérations concordantes de l'EPCI et de la majorité qualifiée des communes membres. L'exposé sommaire de l'amendement insérant le présent article précise que « les conditions d'accords préalables et concordants des communes membres et de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale sont celles du droit commun afin d'éviter tout blocage ». La procédure serait toutefois plus contraignante qu'actuellement, puisque s'appliquerait celle prévue par le II de l'article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales (deux tiers des communes et moitié de la population, ou moitié des communes et deux tiers de la population).

Le transfert de la TLPE à un EPCI : le 2e alinéa de l'article L. 2333-6 du code général des collectivités territoriales

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