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Projet de loi de finances rectificative pour 2011

7 décembre 2011 : Budget (quatrième loi de finances rectificative pour 2011) ( rapport - première lecture )

II. - AUTRES MESURES

ARTICLE 22 A (nouveau)  Ratification d'un décret d'avance

Commentaire : le présent article ratifie les ouvertures et annulations de crédits opérées par le décret n° 2011-1695 du 30 novembre 2011.

En application de l'article 13 de la LOLF, qui dispose que la ratification des modifications de crédits opérées par décret d'avance « est demandée au Parlement dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée », le présent article, adopté sur amendement du Gouvernement, ratifie les ouvertures et annulations opérées par le décret n° 2011-1695 du 30 novembre 2011.

Le projet de décret d'avance avait été notifié le 22 novembre 2011 à votre commission des finances, qui avait émis un avis partiellement défavorable aux ouvertures demandées. Cet avis était motivé par le fait que les crédits demandés en faveur de l'hébergement d'urgence et de la veille sociale avaient vocation à être partiellement reportés en 2012, et que leur ouverture ne répondait pas à la condition d'urgence posée par l'article 13 de la LOLF.

L'avis de la commission et l'analyse sur laquelle il se fonde sont reproduits en annexe au présent rapport.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 22 (Art. L. 524-2 à L. 524-4, L. 524-7 à L. 524-10, L. 524-12 à L. 524-15 du code du patrimoine, art. 1 647 du code général des impôts et art. 28 et 55 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010)  Réforme de la redevance d'archéologie préventive

Commentaire : le présent article réforme la redevance d'archéologie préventive en prévoyant son adossement à la taxe d'aménagement.

I. UN CIRCUIT COMPLEXE ET UN RENDEMENT INSUFFISANT

L'archéologie préventive se distingue de l'archéologie programmée et vise à détecter, en vue de leur sauvegarde, des éléments de patrimoine avant la réalisation d'opérations portant atteinte au sous-sol. Deux phases caractérisent la démarche archéologique préventive :

1) le diagnostic consiste en une série d'études, de prospections et de travaux de terrain destinés à mettre en évidence des éléments de patrimoine éventuellement présents sur le site ;

2) les fouilles interviennent si le diagnostic révèle l'existence d'éléments dont l'intérêt nécessite de les relever et de les protéger.

A. L'ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE ET SES ACTEURS

1. Le partage des rôles entre l'Etat, l'INRAP, les collectivités territoriales et les opérateurs privés

La politique d'archéologie préventive fait intervenir trois séries d'acteurs :

1) l'Etat a le monopole de la prescription, du contrôle et de l'évaluation des diagnostics et des fouilles. Cette mission est assignée, sur terre, aux services régionaux de l'archéologie (SRA) logés dans les DRAC, et pour le milieu subaquatique, au Département de recherches archéologiques subaquatiques et sous-marines (DRASSM) ;

2) les diagnostics sont nécessairement mis en oeuvre par des personnes de droit public. Il s'agit principalement de l'Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) - qui réalise 90 % des opérations - et des services déconcentrés des collectivités territoriales (au nombre de 61) qui ont décidé de se doter de cette compétence ;

3) les fouilles sont ouvertes à la concurrence : l'INRAP détient 70 % du marché, le reliquat étant détenu par 51 services des collectivités territoriales et 19 opérateurs privés agréés.

2. Des taux de diagnostics et de fouilles modérés, mais des délais toujours insatisfaisants

Un rapport rendu en octobre 2010 par l'Inspection générale des finances sur le financement de l'archéologie préventive montre que le volume d'activité archéologique préventive est stable depuis plusieurs années. De 2002 à 2009, la moyenne annuelle des dossiers d'aménagement instruits par les SRA s'élève à 31 844. Ces dossiers concernent essentiellement des permis de construire et d'aménager (65 %) et les lotissements (14 %). Les dossiers instruits couvrent des surfaces moyennes de 15 507 hectares, entre 2004 et 2009, en France métropolitaine et de 38 051 hectares outre-mer.

La même stabilité est observée pour les taux de diagnostics prescrits et le taux de fouilles réalisées :

1) de 2002 à 2009, le taux de diagnostic est en moyenne de 7,58 %, soit 19 308 diagnostics prescrits sur 254 750 dossiers instruits. Ce taux est modéré et jugé minimal par le ministère de la culture et de la communication. En-deçà, le ministère fait valoir que risque serait grand d'interrompre des opérations d'aménagement déjà commencées pour réaliser des fouilles ;

2) sur la même période, le taux de prescription de fouilles est de 1,12 % en moyenne annuelle (2 269 fouilles prescrites)327(*).

Si ces ordres de grandeur démentent un recours maximaliste aux diagnostics et aux fouilles, les délais de réalisation des opérations demeurent trop élevés. L'IGF indique qu'en 2009, 20 % des diagnostics ont été engagés dans un délai de trois mois à compter de la prescription et plus de 50 % six mois après. Dans le cadre du plan de relance328(*), les délais de prescription ont été ramenés d'un mois à 21 jours à compter de la réception du dossier, les délais d'engagement des diagnostics ont été limités à 4 mois à partir de la signature de la convention avec l'aménageur, les délais d'engagement des fouilles à 6 mois de la délivrance de l'autorisation de fouiller et le délai d'achèvement à 12 mois, prorogeables une fois jusqu'à 18 mois. En contrepartie de la réduction de ces délais, les taux de la redevance d'archéologie préventive (RAP) ont été augmentés (cf. infra).

La réduction des délais se heurte néanmoins à la saturation du plan de charge de l'INRAP et à une gestion de l'activité jugée peu optimale.

B. UNE REDEVANCE INADAPTÉE

Alors que les fouilles préventives sont financées par l'aménageur sur la base d'une prestation contractuelle, les diagnostics sont financés par l'impôt et, en l'occurrence, par la redevance d'archéologie préventive (RAP)329(*).

1. Une gestion complexe et éclatée

Les circuits de financement de l'archéologie préventive et la gestion de la RAP sont complexes. La redevance obéit - au moins théoriquement - au principe « aménageur-payeur » : elle est due par tous les aménageurs qui projettent de réaliser des opérations affectant le sous-sol, à l'exception des logements sociaux et des personnes construisant pour elles-mêmes. Deux modalités d'imposition coexistent :

1) pour les travaux soumis à autorisation préalable en application du code de l'urbanisme (RAP dite « filière urbanisme »), les services liquidateurs et ordonnateurs sont les directions départementales des territoires (DDT) ou les communes compétentes pour délivrer des autorisations d'urbanisme par délégation du préfet ;

2) pour les travaux donnant lieu à étude d'impact en application du code de l'environnement (RAP dite « filière DRAC » ou « filière culture »), ce sont les DRAC, sur délégation du préfet de région, qui sont chargées de la liquidation et de l'ordonnancement.

Dans les deux cas, la direction générale des finances publiques (DGFiP) est chargée du recouvrement.

Comme le souligne l'IGF, ces modalités d'organisation font intervenir trois ministères et les collectivités territoriales, qui ne disposent d'aucun système commun d'information permettant d'analyser finement l'évolution des opérations taxables ou de suivre en temps réel l'évolution du produit de la RAP.

Le produit de la RAP est enfin partagé en trois fractions :

1) 68,5 % vont aux opérateurs de diagnostics. La majeure partie (63,6 %330(*)) va donc à l'INRAP, afin de financer ses activités de diagnostic et de recherche331(*). S'agissant des collectivités territoriales, deux modes d'affectation existent. Les collectivités qui ont opté pour une compétence générale332(*) d'au moins trois ans reçoivent directement le produit de la RAP (4,7 %). Les collectivités qui ne font réaliser les diagnostics qu'au coup par coup reçoivent la RAP par l'intermédiaire de l'INRAP (0,2 %) ;

2) 30 % vont au Fonds national pour l'archéologie préventive (FNAP) logé dans les comptes de l'INRAP. Le fonds permet une prise en charge totale du coût des fouilles pour les particuliers construisant pour eux-mêmes et, au prorata de leur usage social, pour les logements à usage locatif aidés par l'Etat. Ces prises en charge sont également accordées aux zones d'aménagement concerté (ZAC) et lotissements destinés à accueillir les logements sociaux. Il permet aussi, sous conditions, de subventionner les aménageurs quand le montant des fouilles est élevé au regard de l'équilibre économique de l'opération et que ce coût ne peut être répercuté sur l'utilisateur final ;

3) 1,5 % sont enfin conservés par la DGFiP au titre des frais de recouvrement.

2. Un régime sophistiqué et perclus de défauts

Dans son rapport de 2010, l'IGF émet un certain nombre de critiques sur le régime de la redevance :

1) son assiette et sont taux sont duals : pour la filière urbanisme, l'assiette est la surface hors oeuvre nette (SHON) à laquelle est appliquée un taux de 0,5 % ; pour la filière DRAC, le taux de 0,49 euro333(*) par mètre carré est appliqué à l'emprise au sol lorsque la superficie du terrain est supérieure à 3 000 mètres carrés334(*) ;

2) les opérations taxables sont mal définies : plusieurs faits générateurs existent, qui peuvent parfois entrer en conflit335(*). Au surplus, les services de l'Etat semblent éprouver des difficultés à collecter l'ensemble des opérations passibles de la taxe ou à liquider cette dernière (notamment lorsque les aménageurs ne communiquent pas l'emprise au sol) ;

3) les exonérations, mises hors champ et les seuils applicables conduisent à soustraire un grand nombre d'opérations à la redevance. Sont ainsi exonérés les travaux de construction de logements sociaux, les travaux de construction de logement par les personnes physiques pour elles-mêmes, les affouillements nécessaires aux travaux agricoles, forestiers ou de prévention des risques naturels. Sont mises hors champ les travaux réputés ne pas affecter le sous-sol (constructions sans fondations ni terrassement, reconstructions sur fondations existantes, travaux de surélévation, créations de places de stationnement sans terrassement) et les lotissements de ZAC. Enfin, toutes les opérations sont exonérées lorsque les terrains n'atteignent pas 1 000 mètres carrés pour la filière urbanisme et 3 000 mètres carrés pour la filière DRAC. Selon l'IGF, de tels seuils conduiraient certains aménageurs à scinder les opérations pour échapper au prélèvement ;

4) les travaux subaquatiques échappent enfin presque totalement à la RAP, faute d'opérateur qualifié pour réaliser des diagnostics et de procédure d'agrément adaptée. Dans ses travaux consacrés au DRASSM, notre collègue Yann Gaillard avait relevé cette carence : « les prescriptions émises par (le DRASSM) en matière d'archéologie préventive sont très rarement suivies d'effets. De fait, les interventions en milieu subaquatique ou sous-marin nécessitant un personnel très spécialisé et un matériel coûteux, aucun opérateur, qu'il soit une collectivité territoriale ou une entreprise privée ne s'est encore déclaré. L'INRAP demeure donc le seul opérateur potentiel, mais cette compétence apparaît à son tour largement théorique, puisque l'institut ne dispose pas encore des moyens techniques de la mettre en oeuvre. Si le développement embryonnaire de l'archéologie préventive en milieu immergé tient donc d'abord à l'absence d'opérateur techniquement prêt à y intervenir, il semble également imputable à la très faible diffusion du "réflexe préventif" chez les aménageurs et au sein même des administrations. Ainsi (...) les aménageurs ne songent pas toujours à déclarer leurs opérations en milieu fluvial, lacustre ou maritime, ou ne les adressent pas nécessairement aux services compétents de l'Etat, ce qui peut aboutir à l'absence pure et simple de prescription. »336(*)

Le tableau ci-après synthétise le régime de la RAP applicable en 2010.

Présentation globale de la redevance d'archéologie préventive en 2010

Opérations

(art. L 524-2 du code du patrimoine)

Fait générateur

(art. L 524-4 du code du patrimoine)

Assiette

Taux

Limites

Seuils

Exonérations

Projets de travaux affectant le sous-sol soumis à autorisation ou déclaration préalable en application du code de l'urbanisme, y compris les constructions effectuées sur les surfaces d'une ZAC ou d'un lotissement (sauf voirie et espaces verts).

Autorisation administrative (permis de construire) ou non-opposition aux travaux (sauf lotissements).

Valeur de l'ensemble immobilier (terrains et bâtiments) déterminée en appliquant à la SHON de la construction la valeur prise en compte pour la taxe locale d'équipement.

0,5 % de la valeur de l'ensemble immobilier.

SHON ou surface** inférieure à 1 000 mètres carrés.

De droit (art. L. 524-3 du code du patrimoine)

Travaux relatifs aux logements à usage locatif construits ou améliorés avec le concours financier de l'Etat ;

Construction de logement par une personne physique pour elle-même ;

Affouillements pour travaux agricoles, forestiers ou pour la prévention des risques naturels.

De fait

Travaux de création de ZAC ;

Travaux de création de lotissements ;

Ouvrages non inclus dans la SHON (ouvrages agricoles, parcs d'attractions, aires de sport et de jeux) ;

Ouvrages de voirie et espaces verts dans les ZAC et lotissements).

Projets de travaux affectant le sous-sol donnant lieu à étude d'impact en application du code de l'environnement.

Acte décidant la réalisation du projet et en déterminant l'emprise (sauf ZAC).

Emprise au sol des travaux d'aménagement (art. L. 524-7 du code du patrimoine).

0,49 euro* par mètre carré de surface au sol, sauf demande de réalisation anticipée de diagnostic, pour laquelle la surface de la zone concernée par la demande est prise en compte (art. L 524-7 du code du patrimoine).

Terrains dont l'emprise au sol est inférieure à 3 000 mètres carrés.

Autres projets d'affouillement soumis à déclaration préalable.

Dépôt de déclaration administrative.

* Indexés sur le coût de la construction, annuellement et par arrêté du ministre chargé de la culture. ** Pour les parcs de stationnement.

Source : D'après l'inspection générale des finances

3. Un rendement insuffisant dès l'origine

Le rendement de la RAP ne couvre pas les besoins de fonctionnement courant de l'archéologie préventive ni - à plus forte raison - les besoins conjoncturels qui peuvent résulter des fluctuations de l'activité archéologique. Ces insuffisances s'ajoutent aux difficultés financières chroniques que traverse l'INRAP, en partie dues à l'absence de dotation en fonds de roulement de l'opérateur337(*) lors de sa création. Ces difficultés ont rendu nécessaire le versement régulier de subventions budgétaires à l'INRAP, pour un montant total estimé à 154 millions d'euros à fin 2011. De fait, en 2003, le produit de la RAP était attendu à 80 millions d'euros : elle n'a pourtant rapporté qu'une douzaine de millions d'euros en 2004, 29,3 millions d'euros en 2005, puis s'est stabilisée aux alentours de 65 millions d'euros jusqu'en 2008. A compter de 2009, le produit a dépassé les 70 millions d'euros, sous l'effet des grands travaux, puis des augmentations de taux votées dans le cadre du plan de relance (cf. graphique).

Rendement de la RAP

(en millions d'euros)

Source : commission des finances, d'après l'INRAP

En 2010, l'INRAP a évalué à 116,5 millions d'euros les besoins annuels de fonctionnement de l'archéologie préventive (hors besoins conjoncturels liés à d'éventuels pics d'activité), soit :

1) 59,5 millions d'euros pour les activités de diagnostic (56 millions d'euros pour l'INRAP et 3,5 millions d'euros pour les services des collectivités territoriales). L'IGF a jugé cette estimation cohérente avec les ordres de grandeur en matière d'activité opérationnelle de l'INRAP, tout en qualifiant la méthode d'évaluation de « largement estimative », l'INRAP n'étant pas en mesure de détailler avec précision la décomposition de ses coûts ;

2) 16 millions d'euros pour les activités de recherche et 3,5 millions d'euros pour la valorisation. L'activité de recherche est aujourd'hui largement obérée par la situation budgétaire de l'institut et l'empêche d'exploiter le potentiel scientifique des opérations au rythme des découvertes effectuées ;

3) un million d'euros pour le développement des activités internationales et 1,5 million d'euros pour la création d'une capacité d'intervention subaquatique.

Parallèlement, la capacité souhaitable d'intervention du FNAP était estimée à 35 millions d'euros, à raison de 30 millions d'euros pour les prises en charge de droit et de 5 millions d'euros de subventions aux aménageurs.

Venant de l'INRAP, ces chiffrages peuvent être considérés comme constituant une estimation haute.

Au demeurant, ajuster perpétuellement les recettes à la dynamique des dépenses constitue un expédient particulièrement inapproprié dans la période que nous traversons. Il reste que les replâtrages budgétaires incessants de l'INRAP ne sont guère plus satisfaisants et nuisent à l'application du principe « aménageur-payeur » qui avait guidé la mise en place de la RAP. Enfin, l'impécuniosité de l'institut allonge encore des délais d'intervention déjà considérés comme excessifs, aboutissant à retarder les opérations d'aménagement et de construction.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article adosse la RAP à la taxe d'aménagement et procède à diverses simplifications et mises en cohérences.

A. LES OBJECTIFS POURSUIVIS

1. Augmenter le rendement en contrepartie d'une amélioration des performances de l'INRAP

Selon l'évaluation préalable de l'article, « la mesure proposée (...) devrait permettre de couvrir les besoins de financement identifiés, sans bouleverser la logique de la redevance d'archéologie préventive. Par ailleurs, l'augmentation de la ressource doit s'accompagner impérativement d'une amélioration de la gestion interne de l'INRAP, notamment en vue d'une réduction des délais.

« La réforme proposée poursuit ainsi les objectifs suivants :

« 1) conserver un lien entre l'atteinte au patrimoine archéologique du fait des projets d'aménagement et le financement des mesures permettant d'apporter des réponses aux atteintes portées ;

« 2) maintenir une mutualisation de la charge de ces mesures, sans pour autant en faire une contrepartie d'un service rendu, ce qui rendrait le coût insupportable pour de nombreux aménagements (...) ;

« 3) participer à la lutte contre l'étalement urbain, en conservant un lien entre la base d'imposition et les surfaces consommées ;

« 4) assurer un produit qui corresponde aux besoins réels de l'archéologie préventive, incluant un dispositif de contrôle permanent en instaurant notamment le paiement au service fait ;

« 5) mettre en oeuvre une nouvelle gouvernance de la ressource fiscale avec la création, en 2013, d'un compte d'affectation spéciale ».

2. Les options écartées : un aménagement a minima de la RAP ou la création d'une taxe sur les terrains à bâtir

De nombreuses pistes de financement ont été explorées, et notamment le financement intégral par dotation budgétaire, la création de taxes additionnelles aux plus-values sur terrains constructibles, à la taxe générale sur les activités polluantes « Granulats », à la taxe foncière sur les terrains constructibles, ou encore des taxes spécifiques de type TVA ou taxe foncière lors de l'achèvement des opérations. Ont également été envisagés des aménagements limités de la RAP ou sa suppression pure et simple au profit d'une nouvelle taxe sur les mutations de terrains à bâtir. Les pistes de financement budgétaire, de taxes additionnelles ou spécifiques ont été écartées en raison de l'insuffisance de leur rendement ou parce qu'elles n'obéissaient pas au principe « aménageur-payeur ».

L'aménagement a minima de la RAP aurait consisté à l'étendre aux lotissements et aux ZAC, à augmenter de 0,1 point le taux de chaque filière et à abaisser le seuil d'imposition à 300 mètres carrés de SHON. Aurait également été créé un fait générateur lié à l'ouverture d'une tranche d'une carrière. Cette option n'a pas été retenue au motif qu'elle compliquait davantage la redevance pour un rendement faiblement amélioré.

La suppression au profit d'une nouvelle taxe sur les terrains à bâtir338(*) applicable à l'ensemble des mutations à titre onéreux réalisées par les particuliers et les professionnels n'a pas davantage reçu d'arbitrage favorable. Elle permettait certes de taxer à la source une assiette large, pouvait entrer en vigueur rapidement, respectait le principe « aménageur-payeur » et favorisait les logements collectifs moins consommateurs d'espace. Néanmoins, le calibrage de son taux était rendu incertain par la connaissance imparfaite de l'assiette, son rendement aurait été volatil car lié au marché immobilier, et cette taxe aurait renchéri le prix du foncier.

B. LE DISPOSITIF FINALEMENT RETENU : UN « ADOSSEMENT » À LA TAXE D'AMÉNAGEMENT

Le Gouvernement a finalement retenu l'adossement de la RAP à la taxe d'aménagement, solution qui lui semble la plus pertinente en ce qu'elle simplifie l'architecture existante de la fiscalité de l'aménagement, améliore le rendement grâce à un élargissement de l'assiette et respecte les objectifs du Grenelle de l'environnement « en rétablissant l'égalité de traitement entre le logement collectif et le logement individuel, qui était jusqu'ici totalement exclu du paiement de la redevance, alors que les particuliers bénéficient des ressources du FNAP pour financer les fouilles éventuelles ».

1. L'adossement à la taxe d'aménagement

a) Une nouvelle assiette : la valeur de l'ensemble immobilier

Le coeur du dispositif (D du I du présent article) consiste donc à adosser la RAP « filière urbanisme » à la taxe d'aménagement. Désormais, lorsqu'elle sera perçue pour les travaux affectant le sous-sol soumis à autorisation ou déclaration préalable en application du code de l'urbanisme, la redevance aura pour assiette la valeur de l'ensemble immobilier déterminée dans les conditions prévues aux articles L. 331-10 à L. 331-13 du code de l'urbanisme pour la taxe d'aménagement. La valeur de l'ensemble immobilier est la surface de construction (et non plus la surface hors oeuvre nette), valorisée en 2011 à 660 euros par mètre carré et à 748 euros par mètre carré en Île-de-France.

Articles L. 331-10 à L. 331-13 du code de l'urbanisme

Article L. 331-10. - L'assiette de la taxe d'aménagement est constituée par :

1° La valeur, déterminée forfaitairement par mètre carré, de la surface de la construction ;

2° La valeur des aménagements et installations, déterminée forfaitairement dans les conditions prévues à l'article L. 331-13.

La surface de la construction mentionnée au 1° s'entend de la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies.

Article L. 331-11. - La valeur par mètre carré de la surface de la construction est fixée à 660 euros. Dans les communes de la région d'Ile-de-France, cette valeur est fixée à 748 euros.

Ces valeurs, fixées au 1er janvier 2011, sont révisées au 1er janvier de chaque année par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme en fonction du dernier indice du coût de la construction publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques. Elles sont arrondies à l'euro inférieur.

Article L. 331-12. - Un abattement de 50 % est appliqué sur ces valeurs pour :

1° Les locaux d'habitation et d'hébergement ainsi que leurs annexes mentionnés aux articles 278 sexies et 296 ter du code général des impôts et, en Guyane et à Mayotte, les mêmes locaux mentionnés aux mêmes articles 278 sexies et 296 ter ;

2° Les cent premiers mètres carrés des locaux d'habitation et leurs annexes à usage d'habitation principale, cet abattement ne pouvant être cumulé avec l'abattement visé au 1° ;

3° Les locaux à usage industriel ou artisanal et leurs annexes, les entrepôts et hangars non ouverts au public faisant l'objet d'une exploitation commerciale et les parcs de stationnement couverts faisant l'objet d'une exploitation commerciale.

Article L. 331-13. - La valeur forfaitaire des installations et aménagements est fixée comme suit :

1° Pour les emplacements de tentes, caravanes et résidences mobiles de loisirs, 3 000 euros par emplacement ;

2° Pour les emplacements des habitations légères de loisirs, 10 000 euros par emplacement ;

3° Pour les piscines, 200 euros par mètre carré ;

4° Pour les éoliennes d'une hauteur supérieure à 12 mètres, 3 000 euros par éolienne ;

5° Pour les panneaux photovoltaïques au sol, 10 euros par mètre carré ;

6° Pour les aires de stationnement non comprises dans la surface visée à l'article L. 331-10, 2 000 euros par emplacement, cette valeur pouvant être augmentée jusqu'à 5 000 euros par délibération de l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public compétent en matière de plan local d'urbanisme ou de plan d'occupation des sols. La valeur forfaitaire ainsi déterminée sert également d'assiette départementale et à la part versée à la région d'Ile-de-France.

Source : Légifrance

La surface de construction est la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre, calculée à partir du nu intérieur des façades du bâtiment, déduction faite des vides et des trémies. On rappelle que, lors de la réforme de la fiscalité de l'urbanisme, cette notion a été préférée à celle de SHON, sensible à la nature des aménagements intérieurs et pouvant faire l'objet d'une optimisation339(*).

b) Une refonte des exonérations

L'adossement se traduit par une refonte des exonérations. A cette fin, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 524-3 du code du patrimoine (B du I du présent article) exonère de RAP urbanisme340(*) :

1) les constructions destinées à un service public dont la liste sera déterminée par décret en Conseil d'Etat. Ce décret, dont il a été indiqué à votre rapporteure générale que la signature était imminente, prévoit d'exonérer de taxe d'aménagement et - par homothétie - de RAP urbanisme les constructions édifiées par l'Etat, les collectivités territoriales et leurs groupements qui sont déjà exonérées de taxe foncière sur les propriétés bâties en application du 1° de l'article 1382 du CGI341(*). Seraient également exonérées les constructions faisant l'objet d'un contrat de partenariat ou d'un bail emphytéotique administratif, les constructions destinées à recevoir une affectation d'assistance, de bienfaisance, de santé, d'enseignement ou culturelle, scientifique ou sportive, les constructions à vocation cultuelle et les constructions de locaux diplomatiques et consulaires ou accueillant des organisations intergouvernementales ;

2) les logements sociaux financés par un prêt locatif aidé d'intégration (PLA-I) ;

3) les constructions agricoles destinées à l'exploitation342(*). A l'instar de ce qui est prévu pour la taxe d'aménagement, en cas de déclassement de telles constructions aboutissant à les inclure dans le champ de la redevance, celle-ci serait perçue. Par exemple, des travaux ayant pour objet de transformer une grange en habitation donneraient lieu à paiement de la RAP ;

4) les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels (PPRN), un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) ou un plan de prévention des risques miniers (PPRM)343(*) ;

5) certaines reconstructions de bâtiments344(*) ;

6) les constructions dont la surface est inférieure ou égale à cinq mètres carrés.

En revanche, alors qu'ils sont exonérés de la part communale de la taxe aménagement, les constructions et aménagements réalisés dans les périmètres des opérations d'intérêt national, dans les zones d'aménagement concerté et dans les périmètres délimités par une convention de projet urbain partenarial seront passibles de la RAP urbanisme. L'exonération de taxe d'aménagement se justifie par le fait que, dans le cadre de ces procédures, les aménageurs prennent en charge le financement d'équipements publics.

Par ailleurs, l'exonération de RAP au bénéfice des travaux de construction créant moins de 1 000 mètres carrés de surface de construction disparaît et fait, notamment, entrer dans l'assiette de la RAP les « petits » logements collectifs.

Concrètement, sortent donc du nouveau champ d'application les constructions destinées à un service public et entrent dans ce champ les constructions de logements réalisées par une personne physique pour elle-même, les constructions inférieures à 1 000 mètres carrés et les constructions de logements locatifs sociaux hors PLA-I (soit 80 % du parc). En revanche, s'appliquera à la RAP urbanisme, l'abattement de 50 % prévu, pour la taxe d'aménagement, en faveur du logement social, des 100 premiers mètres carrés de locaux à usage d'habitation et des locaux à usage industriel, artisanal, des entrepôts et hangars et des parcs de stationnement couverts.

L'évaluation préalable jointe à l'article indique que les exonérations accordées dans le cadre du nouveau régime « sont justifiées par des considérations d'intérêt général ». Ainsi, la limitation de l'exonération aux seuls logements très sociaux (PLAI) est motivée par le fait qu'ils « s'adressent aux plus défavorisés ». Les exonérations agricoles sont motivées par l'existence d'un « enjeu tant en matière d'aménagement des territoires que de production industrielle. En effet, il convient que l'activité agricole ne soit pas pénalisée, notamment lorsqu'elle implique la construction d'installations ». Enfin, l'élargissement de la redevance aux particuliers est jugé « cohérent avec les principes du Grenelle de l'Environnement tendant à une utilisation économe de l'espace. Actuellement, seuls les logements collectifs de plus de 1 000 mètres carrés de surface (...) sont passibles de la redevance, les maisons individuelles en étant exclues alors même qu'elles consomment davantage d'espace que les logements collectifs ».

c) Les aménagements concernant la RAP « filière DRAC »

S'agissant de l'assiette de la RAP filière DRAC, trois précisions sont en outre apportées :

1) le droit entérine la pratique qui veut que les diagnostics anticipés sollicités par les aménageurs soient soumis au taux de 0,50 euro par mètre carré ;

2) la surface prise en compte pour le calcul de la redevance n'est plus la surface au sol des installations terminées, mais la surface au sol des travaux nécessaires à la réalisation des installations, ce qui apparaît plus cohérent avec la logique selon laquelle la redevance doit être proportionnée à l'atteinte portée au sous-sol ;

3) le seuil d'exonération de 3 000 mètres carrés ne s'entend plus de la superficie totale des terrains accueillant les travaux, mais de la surface au sol des seuls travaux et aménagements. Ce seuil est donc, en pratique, plus exigeant.

2. Un taux de 0,4 % et un rendement attendu de 83 millions d'euros

a) Une baisse de taux qui compense l'extension du champ d'application

Le taux de la nouvelle RAP urbanisme est fixé à 0,4 % de la valeur de l'ensemble immobilier, soit 0,1 point de moins que le taux actuel, en contrepartie de l'élargissement du champ d'application de la redevance.

Les frais d'assiette et de recouvrement passent de 1,5 % à 3 %, soit le taux retenu pour la taxe d'aménagement345(*).

Une comparaison avec la taxe pour le financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnement (TDCAUE), qui présente des caractéristiques similaires à la RAP réformée, permet d'estimer le rendement de la nouvelle RAP urbanisme à environ 83 millions d'euros346(*), auxquels s'ajoutent 40 millions d'euros au titre de la filière DRAC, soit un total de 123 millions d'euros. En année pleine347(*), le rendement global serait donc en augmentation de 49 millions d'euros par rapport à l'estimation pour 2011, soit + 66 %.

b) L'affectation du produit

S'agissant de l'utilisation du produit, le présent article (G du I) actualise et précise les modalités de prise en charge des fouilles par le FNAP (article L. 524-14 du code du patrimoine). Il est désormais explicitement indiqué que la prise en charge sera totale ou partielle. Cette mention vise à responsabiliser les aménageurs, qui s'acquitteront d'un ticket modérateur. Outre qu'il contribuera à modérer les dépenses du FNAP, ce principe de prise en charge partielle vise à mettre un terme à un effet d'aubaine qui veut que les aménageurs optimisent l'allotissement de leur projet en implantant des constructions ouvrant droit à prise en charge sur des surface où des fouilles ont été prescrites ou sont susceptibles de l'être. Selon les informations dont dispose votre rapporteure générale, le taux de prise en charge obéira à un barème déterminé par décret en Conseil d'Etat. Ce taux passerait à 90 % puis à 75 % pour les logements locatifs sociaux et à 50 % pour les aménagements dans le cadre des ZAC et des lotissements. Les fouilles afférentes aux constructions de logements individuels continueraient en revanche d'être prises en charge à 100 %.

L'exposé des motifs du présent article prévoit enfin que la réforme « sera complétée, à partir de 2013, par la mise en place d'une nouvelle gouvernance. Le produit de la redevance actuellement réparti entre les opérateurs de diagnostic et le FNAP sera ainsi versé dans sa totalité à un compte d'affectation spéciale, géré par le ministre chargé de la culture ».

Cette seconde étape, dont les contours méritent d'être précisés, semble opportune. Elle permettra en effet la rebudgétisation d'une taxe affectée, améliorera l'information et le contrôle du Parlement et simplifiera les circuits de financement de l'archéologie préventive. Le cas échéant, afin que l'évolution du produit de la RAP réformée ne « stimule » pas à l'excès la dépense, la redevance pourrait être soumise au dispositif de plafonnement global institué par l'article 16 ter du présent projet de loi de finances. Un tel plafond serait une incitation supplémentaire, pour l'INRAP, à réaliser des gains de productivité.

3. Les autres modifications

a) Plusieurs simplifications

Les autres modifications prévues par l'article revêtent une portée essentiellement technique :

1) le fait générateur de la RAP urbanisme est précisé (C du I). Par coordination avec la réforme de la fiscalité de l'urbanisme, il est fait référence, en sus de la délivrance de l'autorisation ou de la non-opposition aux travaux à la délivrance d'un permis modificatif, à l'autorisation tacite de construire ou d'aménager et, en cas d'absence fautive d'autorisation, au procès-verbal constatant les infractions. La référence à l'exonération des lotissements est par ailleurs supprimée, par coordination avec l'adossement à la taxe d'aménagement. De fait, les autorisations de lotir ne sont pas soumises à la taxe d'aménagement, ce qui les place automatiquement hors du champ de la RAP réformée et rend superflue toute exonération explicite ;

2) les procédures de liquidation, de contrôle et de recouvrement sont simplifiées et harmonisées (E, F, H et I du I). Sont ainsi alignés sur les règles applicables à la taxe d'aménagement les règles applicables en matière de litiges, les modalités de liquidation, les délais de reprise de l'administration (soit trois mois au lieu de quatre actuellement), les modalités de recouvrement par les comptables publics, qui renvoient aux règles applicables en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine, la durée de la prescription de l'action en recouvrement (portée de quatre à cinq ans), et le principe de solidarité de paiement pour les époux et les partenaires liés par un PACS. Les procédures de dégrèvement sont enfin simplifiées. Ceux-ci pourront être prononcés par le service liquidateur sans avis conforme de l'INRAP ou de la collectivité territoriale bénéficiaire. Par ailleurs, en cas de dégrèvement ou de décharge après paiement de la redevance, le remboursement au redevable pourra intervenir avant la récupération des sommes auprès de l'INRAP ou de la collectivité territoriale bénéficiaire et sans réfaction des frais d'assiette et de recouvrement prélevés par l'Etat ;

3) une précision rédactionnelle (A du I) prévoit enfin que la redevance est due par les membres d'une indivision.

b) Une entrée en vigueur différée

Le IV du présent article définit les modalités d'entrée en vigueur des modifications proposées. Cette entrée en vigueur s'opère au 1er mars 2012 pour la RAP urbanisme, en cohérence avec la date d'entrée en vigueur de la réforme de la fiscalité de l'urbanisme adoptée fin 2010. En conséquence, le III abroge les coordinations rédactionnelles prévues par ladite réforme concernant la RAP, qui ne sont plus nécessaires.

Compte tenu du décalage d'un an entre fait générateur et perception, le produit de la RAP urbanisme réformée ne sera pas encaissé avant le 1er mars 2013348(*). Il conviendra donc de doter transitoirement l'INRAP des moyens nécessaires à l'accomplissement de ses missions, ce que le présent projet de loi prévoit grâce à l'ouverture de 60 millions d'euros d'AE.

S'agissant de la filière DRAC, l'exigibilité immédiate dès l'émission du titre de perception est maintenue. Les nouvelles modalités de calcul s'appliqueront à compter du 1er mars 2013, lorsque la RAP urbanisme sera exigible.

III. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

La commission des finances de l'Assemblée nationale avait adopté un amendement de suppression du présent article. En séance, notre collègue Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a pointé la « dérive extrêmement importante des dépenses en matière d'archéologie préventive » et contesté que les recettes soient alignées sur cette dynamique. Il a également fait valoir que les opérations d'archéologie préventive « ralentissaient et parfois bloquaient pendant très longtemps des opérations de logements dont on peut avoir cruellement besoin ». Des critiques ont également été formulées sur l'assujettissement des maisons individuelles.

Le Gouvernement a émis un avis défavorable à l'adoption de cet amendement et proposé une solution de compromis, tendant à maintenir l'exonération actuellement en vigueur au bénéfice des maisons individuelles. Selon la ministre chargée du budget, « avec cette modification, le produit de la redevance sera ramené à 105 millions d'euros par an environ, au lieu de 123 millions. Cela permettra néanmoins de sécuriser les recettes de l'Institut national de recherches archéologiques préventives. Cette modification s'accompagnera d'une maîtrise de la politique de prescription de diagnostics et des dépenses de l'INRAP ». Le Gouvernement a en outre réitéré son engagement de créer, en 2013, un compte d'affectation spéciale qui recueillera les recettes de la RAP.

Sous le bénéfice de ces aménagements, la commission des finances a retiré son amendement et l'Assemblée nationale a adopté l'amendement du Gouvernement, assorti de quinze amendements rédactionnels ou de précision du rapporteur général. Un amendement du rapporteur général a également été adopté afin de prévoir l'entrée en vigueur, dès le 1er janvier 2012, des précisions apportées en matière de redevables membres d'une indivision, des nouvelles règles d'assiette de la RAP « filière DRAC » (non adossée à la taxe d'aménagement) et des nouvelles modalités de prise en charge totale ou partielle des fouilles par le FNAP. L'entrée en vigueur des nouvelles modalités de liquidation et de recouvrement demeure fixée au 1er mars 2012 pour la RAP « filière urbanisme » et au 1er mars 2013 pour la RAP « filière DRAC ».

IV. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE RÉFORME COMPLEXE, PARTIELLE ET DES CONDITIONS D'EXAMEN INAPPROPRIÉES

De nombreux enjeux sont soulevés par le présent article, dont il est regrettable que le Parlement soit saisi au détour d'un collectif budgétaire de fin d'année. A l'occasion de l'examen de la réforme de la fiscalité de l'urbanisme, notre collègue Philippe Marini, alors rapporteur général, s'était félicité de ce que « la réforme de la redevance d'archéologie préventive (RAP) ait été remise à plus tard », cette réforme étant « de toute évidence, trop délicate pour être réalisée à l'occasion d'une loi de finances de fin d'année ». Cette analyse n'a manifestement pas été partagée par le Gouvernement.

La conduite de la politique d'archéologie préventive doit, en premier lieu, concilier les impératifs scientifiques, culturels et patrimoniaux liés à la collecte et à la conservation des vestiges avec la nécessaire réalisation, dans des délais et pour des coûts raisonnables, des opérations de construction et d'aménagement.

Le champ d'application de la RAP doit ensuite être défini de sorte que la pression fiscale soit équitablement répartie entre les différents types d'aménagements assujettis (logement individuel ou collectif, social ou non, constructions à usage économique...) et entre les différentes catégories de maîtres d'ouvrage.

Enfin, le calibrage du prélèvement doit produire un rendement suffisant pour que les difficultés structurelles de financement de l'archéologie préventive soient enfin surmontées, tout en évitant que l'abondance des nouvelles ressources ne conduise à un excès de prescription et ne dispense les opérateurs - au premier rang desquels l'INRAP - de réaliser des gains de productivité.

On comprend que l'ensemble de ces équilibres ne sauraient être améliorés par la seule réforme de la RAP, dont il est ici question. C'est pourquoi le Parlement, s'il adopte cette réforme, devra être particulièrement vigilant au respect des engagements pris par le Gouvernement en matière de rebudgétisation des ressources tirées de la RAP, d'amélioration du fonctionnement de l'INRAP et de modération de la dépense d'archéologie préventive.

Le Sénat devra en outre, conformément à sa vocation, veiller à ce que les retouches apportées au financement et à la conduite de la politique d'archéologie préventive ne lèsent pas les collectivités territoriales qui ont souhaité mettre en oeuvre cette compétence. Des doutes ont ainsi pu être exprimés sur le financement des services archéologiques territoriaux dans le cadre de la RAP réformée. Interrogée à ce sujet par nos collègues députés, la ministre chargée du budget a néanmoins confirmé que la réforme serait sans incidence sur ce financement.

Enfin, les solutions ici mises en oeuvre laissent sans réponse un certain nombre de questions, au premier rang desquelles figure le développement d'une archéologie préventive digne de ce nom en milieu immergé. Ces aspects méritent néanmoins d'être traités à brève échéance. Il n'y a aucune raison que le principe « aménageur-payeur » ne trouve pas à s'appliquer aux travaux subaquatiques, ni que les vestiges archéologiques que recèlent les lacs ou les océans soient de facto moins bien protégés que les vestiges terrestres, alors même que l'exploitation des ressources marines, les aménagements de ports ou les implantations d'éoliennes off shore ou d'hydroliennes constituent une menace croissante pour le patrimoine immergé.

B. DES AJUSTEMENTS NÉCESSAIRES

Votre commission juge enfin nécessaire de corriger et de compléter le dispositif adopté à l'Assemblée nationale.

Il convient, en premier lieu, de supprimer l'exonération des constructions de maisons individuelles réalisées pour elles-mêmes par une personne physique, introduite par le Gouvernement à l'Assemblée nationale. Cette exonération entraînerait une diminution excessive des recettes de la redevance d'archéologie préventive, incompatible avec la volonté affichée de remédier aux difficultés structurelles de financement de cette activité et de réduire les délais de diagnostics. Au demeurant, cette exonération apparaît contraire à l'objectif de lutte contre l'étalement urbain.

L'exonération actuellement en vigueur au bénéfice de l'ensemble du logement social doit en revanche être maintenue, et non restreinte au seul logement très social comme le souhaitait le Gouvernement.

Enfin, et compte tenu des conditions inappropriées dans lesquelles le Parlement a eu à connaître successivement des réformes de la fiscalité de l'urbanisme et de la redevance d'archéologie préventive, son information sur l'impact cumulé de ces réformes devra être complétée avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2013.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 23   Modalités de compensation financière de la compétence relative à la délivrance des autorisations préalables de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation

Commentaire : le présent article institue les modalités de la compensation financière de la compétence relative à la délivrance des autorisations préalables de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation.

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

L'article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit que, dans les communes de plus de 200 000 habitants et celles des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est soumis à autorisation préalable.

L'article 13 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a transféré à compter du 1er avril 2009 cette compétence du préfet aux maires des communes.

S'agissant de la Ville de Paris, le transfert de services (représentant 11,5 emplois) est intervenu au 1er janvier 2010.

Les 132 autres communes concernées, bénéficient depuis le 1er avril 2009 de la mise à disposition des services du ministère chargé de l'équipement pour l'exercice de cette compétence.

Le recensement des moyens consacrés par l'Etat à l'exercice de cette compétence fait apparaître, pour chacune de ces communes, que l'effectif constaté est très inférieur à 1 ETP, ce qui exclut le transfert physique d'agents.

En conséquence, le présent article propose, d'une part, de mettre fin à compter du 1er janvier 2011 à la mise à disposition des services de l'État et, d'autre part, de compenser forfaitairement le coût du transfert de cette compétence selon des modalités qui ont fait l'objet d'une présentation à la Commission consultative sur l'évaluation des charges (CCEC) qui leur a donné un avis favorable.

Le montant total de la compensation s'élève, à compter du 1er janvier 2011, à 64 805 euros à répartir entre les 132 communes bénéficiaires par le biais de la dotation globale de décentralisation (DGD) des communes.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sous réserve de trois amendements rédactionnels.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le mode de calcul retenu assure une juste compensation financière des communes auxquelles a été transférée la compétence relative à la délivrance des autorisations préalables de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation.

Cette compensation sera calculée en deux étapes. Dans un premier temps, dans chaque département, il est procédé au recensement des services ou parties de services de l'Etat chargés de l'exercice de la compétence qui a été transférée en tenant compte du nombre d'emplois pourvus au 31 décembre 2008 ou au 31 décembre 2006 si leur nombre était alors supérieur. Ces emplois sont valorisés en « pied de corps », c'est-à-dire sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade des agents concernés.

Dans un second temps, le montant par département est réparti entre les communes concernées, au prorata du nombre d'autorisations de changement d'usage des locaux accordées en 2008 concernant le territoire de chacune de ces communes.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 23 bis (nouveau)  Compensation des communes et groupements de communes concernées par des transferts de compétences en matière de voies d'eau sous la forme de dotation générale de décentralisation (DGD)

Commentaire : le présent article tend à autoriser la compensation des communes et groupements de communes concernés par des transferts de compétences en matière de voies d'eau sous la forme de dotation générale de décentralisation (DGD).

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances.

Il modifie l'article 121 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales afin d'ouvrir la possibilité de compenser les communes et groupements de communes concernées par des transferts de compétences en matière de voies d'eau sous la forme de dotation générale de décentralisation (DGD).

En effet, si l'article 119 de la loi précitée prévoit que « la compensation financière des transferts de compétences s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature », l'article 121 prévoit que certains transferts, notamment ceux prévus par les articles 97 et 101 relatifs aux monuments historiques ou aux crédits versés par l'État aux établissements d'enseignement artistiques, ouvrent droit à compensation sous forme de dotation générale de décentralisation (DGD). Le présent article modifie donc l'article 121 de la loi LRL pour y inclure le transfert du domaine public fluvial.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette disposition technique et de coordination est nécessaire à la concrétisation de l'ouverture d'un montant de crédits de 86 343 euros, destinés à être versés à la Communauté urbaine de Strasbourg au titre du transfert du Rhin Tortu, prévue par l'article 9 et l'état B du présent projet de loi de finances rectificative.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification

ARTICLE 24  Financement des aides exceptionnelles attribuées aux allocataires du revenu de solidarité active

Commentaire : le présent article propose que les aides exceptionnelles aux allocataires du revenu de solidarité active (RSA), plus souvent dénommées « prime de Noël », soient financées, à compter de 2011, par le Fonds national des solidarités actives (FNSA).

I. LE DROIT EXISTANT

A. UNE PRIME « EXCEPTIONNELLE » RECONDUITE DEPUIS QUATORZE ANS

Lors de l'hiver 1997, le Gouvernement a créé une aide « exceptionnelle », d'abord destinée aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) puis étendue, en décembre 2000, à tous les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion et de l'allocation de parent isolé (ces deux derniers dispositifs étant devenus le revenu de solidarité active ou RSA).

Depuis, le Gouvernement a reconduit, année après année, cette aide qui est devenue de moins en moins exceptionnelle pour être désormais pleinement inscrite dans le paysage des minima sociaux. Néanmoins, le Gouvernement a toujours maintenu la fiction selon laquelle il s'agissait d'une décision discrétionnaire. Elle est ainsi renouvelée par décret.

Pour les bénéficiaires du RSA, le montant de la prime varie selon la composition familiale mais elle est fixée forfaitairement à 152,45 euros pour les bénéficiaires de l'ASS à taux simple (ou de la prime forfaitaire mensuelle de reprise d'activité ou de l'allocation équivalent retraite) et à 219,53 euros pour les bénéficiaires de l'ASS à taux majoré349(*).

Il convient de souligner que seuls les bénéficiaires du « RSA socle », c'est-à-dire de l'équivalent de l'ancien RMI et de l'ancienne API, perçoivent la prime de Noël. Les bénéficiaires du « RSA activité » en sont exclus car leurs ressources sont supérieures au plafond prévu par le décret.

Le tableau ci-dessous rappelle les différents montants de la prime, pour les bénéficiaires du RSA, en fonction de la composition familiale.

Montant de la prime de Noël 2010 pour les bénéficiaires du RSA en fonction de la composition familiale

Composition du foyer

Montant

(en euros)

Personne seule

152,45

2 personnes (dont personne seule avec un enfant)

228,67

3 personnes (dont personne seule avec 2 enfants)

274,41

Personne seule avec 3 enfants

335,39

Couple avec 2 enfants

320,14

Personne seule avec 4 enfants

396,37

Couple avec 3 enfants

381,12

Par personne supplémentaire

60,98

La prime est versée par les organismes gestionnaires du RSA, à savoir les Caisses d'allocations familiales ou les Mutualités sociales agricoles.

B. UNE DÉPENSE QUE LE GOUVERNEMENT REFUSE DE BUDGÉTISER

D'après le Gouvernement, en 2010, la prime de Noël versée aux allocataires du RSA a représenté un coût de 363,5 millions d'euros pour 1,64 million de bénéficiaires au total.

En loi de finances initiale, aucune ligne n'a jamais été inscrite pour le financement de la prime de Noël, compte tenu de son caractère soi-disant « exceptionnel ».

Traditionnellement, le Gouvernement utilisait le collectif budgétaire de fin d'année - et le présent article s'inscrit dans cette filiation - ou le non moins traditionnel décret d'avances de fin d'année pour ouvrir les crédits nécessaires. Ces deux méthodes étant également critiquables dès lors que la prime est, de facto, récurrente. Formellement, le versement de la prime était néanmoins autorisé par le Parlement.

Tel n'a plus été le cas en 2009 et 2010 puisque la somme nécessaire a été directement prélevée, sans autorisation parlementaire, sur le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

Le programme 304 porte, à titre principal, la dotation d'équilibre du Fonds national des solidarités actives (FNSA). Outre cette dotation d'équilibre, le Fonds reçoit des taxes affectées et finance le « RSA activité », le « RSA jeunes » et le « RSA outre-mer » ainsi quelques autres dépenses liées à la gestion du RSA.

Or le « RSA activité », créée par la loi du 1er décembre 2008 généralisant le RSA, a connu un rythme de montée en charge beaucoup plus lent que prévu. Le Fonds a par conséquent accumulé des excédents de trésorerie très importants, qui se sont élevés jusqu'à 1,3 milliard d'euros fin 2010.

Profitant de cet effet d'aubaine, le Gouvernement a réduit, en dehors de toute autorisation parlementaire, la dotation d'équilibre du Fonds pour payer la prime de Noël versée aux bénéficiaires du « RSA socle ».

Là encore, il ne s'agit pas de critiquer le fonds de la mesure mais bien la méthode, d'autant que le Sénat avait souligné, lors des débats budgétaires, que la dotation du Fonds était surévaluée par rapport à ses besoins.

Deux années de suite, lors du projet de loi de finances initial, le Gouvernement a fait le choix de ne pas réduire le fonds de roulement du FNSA car il savait qu'il pourrait être amené à puiser dans cette manne pour payer la prime de Noël tout en refusant d'admettre qu'il reconduirait ladite prime en fin d'année. Votre commission a eu l'occasion, encore cette année lors de l'examen des crédits de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », de déplorer ce manque de rigueur budgétaire.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article dispose que, « à compter de 2011 », les aides exceptionnelles de fin d'année, c'est-à-dire la prime de Noël versée aux allocataires du « RSA socle », « sont financées par le [FNSA] ».

Il s'agit donc de pérenniser et, en quelque sorte, de fiabiliser, par son inscription dans la loi, le mode de financement retenu ces deux dernières années.

*

* *

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. UNE AMBIGUÏTÉ PERSISTANTE SUR LA PÉRENNISATION DE LA PRIME DE NOËL

Le caractère pérenne de la prime de Noël n'a jamais été assumé par le Gouvernement. Pourtant, comme le notait notre collègue Eric Bocquet, rapporteur spécial de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances », le versement de la prime de Noël est « hautement souhaitable dans le contexte économique actuel ».

Le présent article ne lève pas l'ambiguïté originelle de ce dispositif. Il ne fait qu'énoncer les modalités de financement de la prime « au cas où » le Gouvernement déciderait de la renouveler les années à venir.

D'ailleurs, si le FNSA peut encore financer la prime sur son fonds de roulement en 2011, tel ne sera plus le cas en 2012. En effet, à la fin de l'année 2012, sa trésorerie devrait s'élever à environ 277 millions d'euros. Il manquerait donc plus de 86 millions d'euros pour assurer l'équilibre du FNSA s'il devait verser la prime de Noël en 2012.

Interrogée sur ce point en séance publique lors de l'examen des crédits de la mission « Solidarité », Roselyne Bachelot, ministre des solidarités et de la cohésion sociale, n'a pas apporté de réponse devant le Sénat.

B. LA PRIME DE NOËL EST UNE DÉPENSE D'ÉTAT QUI DEVRAIT ÊTRE INSCRITE DANS LE BUDGET INITIAL

Le Gouvernement justifie le présent article par « la volonté de rationalisation des circuits budgétaires » qui doit en outre « assurer une meilleure lisibilité des moyens mis en oeuvre en faveur des dispositifs de solidarité ».

Sur le premier point, la justification demeure assez mystérieuse. En effet, le FNSA finance le « RSA activité » tandis que la prime de Noël est versée aux bénéficiaires du « RSA socle ». Les destinataires étant différents, on peut se demander en quoi les circuits budgétaires sont rationalisés.

Sur le second point, dès lors que la prime de Noël n'est pas pérennisée, il est fort douteux que l'on puisse attendre du présent article une quelconque amélioration de la lisibilité des moyens mis en oeuvre en faveur des dispositifs de solidarité. Bien au contraire, ces dernières années, le FNSA a été un modèle d'opacité budgétaire dont la trésorerie a été mise à contribution pour bien d'autres fins que sa mission initiale350(*).

Le fonds de roulement a en réalité constitué une utile cagnotte permettant au Gouvernement d'échapper aux normes de progression des dépenses (« zéro volume » et « zéro valeur »).

L'exposé des motifs du présent article indique également qu'il « conforte la situation prévalant depuis 2009, mettant de fait à la charge du FNSA la prime de Noël des bénéficiaires du RSA, au travers d'une réduction à due concurrence des subventions de l'Etat accordées à ce fonds ».

Cette dernière explication apparaît la plus convaincante sans pour autant que votre rapporteure générale se résigne à cette situation de fait.

En effet, elle estime qu'aucune raison structurelle ne justifie de faire transiter la prime de Noël par le FNSA, ce qui ne peut entraîner qu'une opacité budgétaire supplémentaire.

La bonne méthode serait d'inscrire de manière pérenne la prime de Noël dans le code de l'action sociale et des familles et que, en conséquence, chaque année, le Gouvernement propose, en loi de finances initiale, l'ouverture de crédits pour son financement sur une ligne ad hoc au sein de la mission « Solidarité ».

C. SÉCURISER LE VERSEMENT DE LA PRIME DE NOËL POUR 2011

La ministre des solidarités et de la cohésion sociale, Roselyne Bachelot, a annoncé, le 28 novembre 2011, que la prime de Noël serait reconduite en 2011 dans les mêmes conditions qu'en 2010. Un décret sera prochainement publié à cet effet.

Comme en 2009 et en 2010, le Gouvernement a prévu d'utiliser les excédents de trésorerie disponibles sur le FNSA pour financer la prime et demande l'autorisation parlementaire de procéder ainsi par le biais du présent article.

Avant versement de la prime le fonds de roulement du FNSA devrait atteindre plus de 850 millions d'euros et devrait par conséquent s'établir à environ 490 millions d'euros fin 2011.

Le mode de financement proposé apparaît satisfaisant dès lors qu'il permet de « dégonfler » la trésorerie du Fonds et d'assurer le versement de la prime de la Noël sans aggraver le déficit budgétaire.

En revanche, il n'est pas acceptable que cette modalité de financement devienne pérenne sans que le Gouvernement s'engage, de manière définitive, sur l'existence même de la prime de Noël. Au surplus, à compter de 2012, le FNSA ne disposera plus d'excédents de trésorerie suffisants pour financer la prime de Noël.

Par conséquent, votre rapporteure générale vous propose d'amender le présent article afin de limiter sa portée à la seule année 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

ARTICLE 24 bis (nouveau)  Création d'une dotation d'ajustement exceptionnelle pour la Polynésie française

Commentaire : le présent article vise à créer une dotation exceptionnelle en faveur de la Polynésie française, versée en 2011 et 2012 et dont le montant est fixé à 50 millions d'euros sur deux ans.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article résulte d'un amendement du Gouvernement adopté par l'Assemblée nationale avec l'avis favorable de sa commission des finances.

Son dispositif se contente de créer « une dotation d'ajustement exceptionnelle pour la Polynésie française, versée en 2011 et 2012. Le montant maximal de cette dotation est fixé à 50 millions d'euros sur deux ans ».

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Les seules informations transmises par le Gouvernement lors des débats à l'Assemblée nationale relatifs à cette aide exceptionnelle sont les suivantes : « Cet amendement autorise une dotation budgétaire exceptionnelle à la Polynésie française qui connaît actuellement une crise de trésorerie aiguë et, au-delà, une crise économique et budgétaire majeure.

Le versement de cette aide est toutefois soumis à deux conditions. D'une part, le montant maximal de 50 millions d'euros fixé par l'amendement sera minoré du produit de la vente de deux actifs dont le prix n'est pas encore précisément déterminé - il s'agit d'un immeuble de la Polynésie situé boulevard Saint-Germain, qui serait racheté par l'État, et de la cession des parts détenues par la collectivité dans une banque locale, la SOCREDO. D'autre part, l'aide ne sera débloquée par tranches qu'à condition qu'un plan de redressement des comptes soit mis en oeuvre par la collectivité ».

D'après les informations recueillies depuis lors par votre rapporteure générale, cette dotation répond aux inquiétudes du Président polynésien quant à la capacité du territoire à faire face à ses engagements financiers d'ici la fin de l'année 2011. « La trésorerie de la collectivité, du fait d'une situation économique dégradée et de rentrées fiscales moindre que prévues fait face à des difficultés importantes qui ont conduit à ne pas régler certaines factures. L'affaiblissement de la capacité d'autofinancement de la collectivité ainsi que le risque que fait porter le territoire sur les communes et les entreprises à ne pas régler les mensualités, amène le Gouvernement à accorder une aide exceptionnelle à ce territoire suite à la demande formulée par le Président Oscar Temaru ».

Cette dotation sera financée par redéploiement au sein de la mission « Outre-mer » :

- sur le programme n° 138 « Emploi outre-mer », mobilisation de 7 millions d'euros en AE et de 12,9 millions d'euros en CP, ces crédits provenant d'une sous-consommation constatée sur le dispositif de l'aide au fret ;

- sur le programme n° 123 « Conditions de vie outre-mer », mobilisation de 36 millions d'euros en AE et de 28 millions d'euros en CP sur la mise en réserve et de 7 millions d'euros en AE et 9,1 millions d'euros en CP sur le BOP « Polynésie ».

Toujours d'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, « l'immeuble situé boulevard Saint-Germain serait évalué à 10 millions d'euros environ. L'estimation de la valeur des parts du territoire dans la SOCREDO est en revanche encore à mener ». D'après les informations recueillies par votre rapporteure générale, le service France Domaine a été saisi de la demande d'acquisition formulée par l'Etat, qui précise que l'achat se fera au prix tel que déterminé par France Domaine.

Enfin, le plan de redressement devrait conduire à « un retour à la sincérité des comptes, à la cession des actifs non essentiels dont l'immeuble situé boulevard Saint-Germain, à la restructuration de l'administration notamment dans le domaine des établissements satellites du pays, à une réforme globale de la fiscalité et à diverses mesures liées aux ressources humaines. Les grands axes de ce plan de redressement ont été adoptés par la collectivité à l'été 2011 et leur mise en oeuvre concrète fait l'objet d'un suivi attentif par le gouvernement Polynésien ».

Attentive à la situation financière très difficile de la Polynésie française et aux efforts faits pour l'améliorer, votre commission des finances est favorable au déploiement de l'aide prévue par le présent article.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 25  Souscription de l'Etat à l'augmentation de capital de la Banque de développement du Conseil de l'Europe

Commentaire : afin d'accroître les ratios de solvabilité de cet établissement, le présent article vise à permettre l'augmentation de la souscription de la France dans le capital de la Banque de développement du Conseil de l'Europe (« Council of Europe Development Bank » ou CEB).

I. LA FRANCE ET LA BANQUE DE DÉVELOPPEMENT DU CONSEIL DE L'EUROPE

A. LA BANQUE POURSUIT UN OBJECTIF DE FINANCEMENT DE PROJETS D'INVESTISSEMENT DANS LE DOMAINE SOCIAL

1. L'évolution des missions de la banque depuis 1956

Basée à Paris, la Banque de développement du Conseil de l'Europe (« Council of Europe Development Bank » ou CEB) finance des projets d'investissement, prioritairement dans le domaine social, selon les objectifs fixés par le Conseil de l'Europe et afin de mieux contribuer au renforcement de la cohésion sociale en Europe351(*).

Depuis la signature en 1956 d'un accord entre huit Etats membres fondateurs pour apporter des solutions aux problèmes des réfugiés, la CEB a largement évolué par rapport à ses missions d'origine. À sa fondation, il s'agissait en effet de créer un « fonds de rétablissement du Conseil de l'Europe pour les réfugiés nationaux et les excédents de population ».

Treize nouveaux pays membres ont rejoint ce fonds entre 1962 et 1976 et puisque ses interventions se sont diversifiées en s'adaptant à l'évolution du contexte politique, économiques et social, ce fonds pris le nom de « fonds de développement social du Conseil de l'Europe » en 1993, puis de « Banque de développement du Conseil de l'Europe » en 1999.

Entre temps, dix-neuf autres nouveaux pays ont adhéré successivement entre 1994 et 2007, portant à quarante le nombre total d'Etats membres à ce jour352(*).

Instrument pour la solidarité en Europe, la CEB contribue à la réalisation de projets d'investissement à caractère social au travers de trois lignes d'action sectorielle : le renforcement de l'intégration sociale, la gestion de l'environnement et le soutien aux infrastructures publiques à vocation sociale. Elle a ainsi pour objectif d'investir dans des projets qui promeuvent la cohésion sociale et le développement humain, aident à apporter de solutions aux conséquences des migrations, soutiennent une croissance respectueuse de l'environnement et participent à la reconstruction après des catastrophes naturelles ou contribuent à les prévenir. Comme elle y avait été invitée par l'appel du plan d'action du troisième sommet du Conseil de l'Europe qui s'est tenu à Varsovie, en mai 2005, la CEB a entrepris d'élargir sa mission en adhérant explicitement à des politiques qui visent à renforcer la démocratie, les droits de l'homme et l'Etat de droit par le biais de projets dans le domaine des services et infrastructures judiciaires et civiles.

Ses interventions couvrent aujourd'hui l'ensemble des 40 Etats membres qui composent la Banque, y compris la France, l'Espagne et l'Italie principaux clients de la CEB, mais elles sont censées viser plus particulièrement les pays dits « cibles », c'est-à-dire ceux disposant d'un niveau de revenu inférieur à la moyenne européenne353(*). L'accent se porte donc, de plus en plus, sur les Etats d'Europe centrale et du Sud-Est, et d'ici 2014, la CEB cherchera à réserver 60 % des encours de prêts à ces Etats. Douze des 21 pays cibles pouvant accéder directement à des instruments de financement de l'Union européenne, la CEB cherche à réorienter une part plus grande de son action vers des pays non membres de l'Union européenne.

La CEB accorde des prêts à ses membres, à des collectivités territoriales et à des institutions financières (publiques ou privées), mais pas à des clients privés tels que des entreprises. La procédure d'attribution de prêts prend en compte un ensemble de critères spécifiques dans une perspective sectorielle, géographique et sociale. De plus, toutes les demandes de financement de projet doivent être avalisées par les autorités nationales des Etats concernés, qu'il s'agisse du projet comme du demandeur lui-même. Ces demandes doivent également être étayées de garanties suffisantes, émanant par exemple du gouvernement de l'Etat membre, d'une collectivité locale ou d'une institution financière de premier rang. La CEB serait de deux à quatre fois plus compétitive que des institutions similaires : elle pratique en moyenne des marges sur le loyer de l'argent de l'ordre de 0,2 à 0,25 %, alors que la Banque mondiale et la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), par exemple, consentent des prêts avec, respectivement, des marges de 0,57 % et 1 %.

Dans les faits, les projets soutenus par la CEB couvrent divers domaines qui vont de l'éducation à la formation professionnelle en passant par la santé publique, le logement social, la création et la préservation d'emplois (en particulier dans les petites et moyennes entreprises), le développement urbain et rural, la protection de l'environnement, la conservation du patrimoine ou encore les infrastructures pénitentiaires.

S'agissant de sa gouvernance, la CEB est dirigée par un conseil de direction, avec un président élu et des représentants des Etats membres de la Banque (pour l'essentiel des ambassadeurs auprès du Conseil de l'Europe354(*)), et par un conseil d'administration, présidé par M. Reiner Steckhan et qui comprend un représentant par Etat membre (émanant dans la plupart des cas du ministère des finances de l'Etat membre355(*)).

Il existe, en outre, un comité de surveillance, dont les trois membres sont choisis parmi les Etats membres.

Son gouverneur, de nationalité française, est M. Raphaël Alomar. Reconduit à trois reprises pour un mandat de cinq ans après avoir été élu en 1993, il doit terminer son quatrième mandat à la fin de l'année 2011, après 18 années passées à la tête de l'institution. Il est assisté par trois vice-gouverneurs.

La CEB compte 154 agents permanents sur son siège parisien et dix agents du Conseil de l'Europe en assurent le secrétariat à Strasbourg. Les agents basés à Paris sont issus de 26 Etats différents, mais ont cependant la nationalité française pour 40 % d'entre aux. La banque déploierait des efforts pour diversifier l'origine géographique de ses agents.

2. Le cadre législatif de la participation de la France à la CEB

Membre fondateur de la futur CEB dès 1956, la France a, sur un plan législatif, officialisé sa qualité de membre et d'actionnaire de la banque par la loi n° 77-1406 du 23 décembre 1977 autorisant l'approbation de l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe signé à Paris le 2 septembre 1949, comprenant notamment un protocole additionnel du 6 mars 1959356(*).

Cette loi a ainsi permis, entre autres, d'approuver la participation initiale de la France au capital de la banque, en donnant un cadre légal à la participation française au Fonds de rétablissement du Conseil de l'Europe pour les réfugiés nationaux et les excédents de population, devenu « fonds de développement social du Conseil de l'Europe » en 1993, puis « Banque de développement du Conseil de l'Europe » en 1999.

B. LES PRÉCÉDENTES AUGMENTATIONS DE CAPITAL DE LA BANQUE

1. Quatre augmentations de capital de 1977 à 1990

Le capital initial offert était de 10 millions de dollars en 1956, avec un capital souscrit de 9,735 millions de dollars, soit un capital appelable de 1,84 million de dollars pour la France.

Une première augmentation de capital, par la résolution 125-1977 a procédé à un doublement du capital souscrit, soit 9,8 millions de dollars, avec une prise d'effet au 1er janvier 1979 et un capital appelable de 1,84 million de dollars pour la France.

Elle a été suivie d'une deuxième augmentation de capital, effective au 31 décembre 1982 selon la résolution 159-1981, à hauteur de 50 millions de dollars, soit une augmentation du capital souscrit de 278 % et une libération du capital par incorporation de réserves.

La résolution 190-1987, entrée en vigueur le 1er janvier 1988, a conduit à une troisième augmentation de capital, de 160 millions de dollars, soit une augmentation de 200 % du capital souscrit et toujours avec une libération du capital par incorporation de réserves.

Enfin, une quatrième augmentation de capital est intervenue au 1er juillet 1991, par une résolution 222-1990, et représentant un milliard d'écus, soit une augmentation du capital souscrit de 512 %, toujours grâce à une libération du capital par incorporation de réserves.

2. La dernière augmentation de capital, en date de 1999

Il a, en outre, été procédé en 1999 à une cinquième augmentation de capital, suite à la résolution 321-1999, d'un montant de 1,847 milliard d'euros, soit une augmentation du capital souscrit de 132 % et libération du capital par incorporation de réserves.

Elle n'a cependant connu sa prise d'effet que le 14 mars 2001.

Cette dernière augmentation de capital de la Banque a, in fine, porté le capital appelable de la Banque à 3,3 milliards d'euros.

Les fonds propres de la CEB sont, aujourd'hui, composés majoritairement de réserves et d'une part de capital appelé correspondant à environ 5 % du capital souscrit par les Etats membres. La Banque engage chaque année environ 2 milliards d'euros et représente un total de bilan de 26 milliards d'euros.

La participation des Etats membres au capital de la banque s'établit aujourd'hui telle que l'indique le tableau de la page suivante.

Participation des Etats membres au capital de la banque au 31/12/2010

Etats membres

Date d'adhésion

Taux de participation

Albanie 

24 juin 1999

0,243 %

Allemagne (Membre fondateur)

16 avril 1956

16,640 %

Belgique (Membre fondateur)

16 avril 1956

2,986 %

Bosnie-Herzégovine 

18 décembre 2003

0,176 %

Bulgarie 

28 mai 1994

1,135 %

Chypre 

18 novembre 1962

0,361 %

Croatie 

24 juin 1997

0,388 %

Danemark 

1er avril 1978

1,629 %

Espagne 

1er janvier 1978

10,852 %

Estonie 

3 avril 1998

0,231 %

Finlande 

13 mai 1991

1,268 %

France (Membre fondateur)

16 avril 1956

16,640 %

Géorgie 

10 janvier 2007

0,179 %

Grèce (Membre fondateur)

16 avril 1956

2,986 %

Hongrie 

10 mars 1998

0,814 %

Irlande 

30 novembre 2004

0,878 %

Islande (Membre fondateur)

16 avril 1956

0,184 %

Italie (Membre fondateur)

16 avril 1956

16,640 %

L'ex-République yougoslave de Macédoine 

15 décembre 1997

0,231 %

Lettonie 

14 septembre 1998

0,233 %

Liechtenstein 

1er janvier 1976

0,088 %

Lituanie 

8 janvier 1996

0,229 %

Luxembourg (Membre fondateur)

16 avril 1956

0,631 %

Malte 

1er mars 1973

0,184 %

Moldova 

1er avril 1998

0,100 %

Monténégro 

19 novembre 2007

0,120 %

Norvège 

1er janvier 1978

1,268 %

Pays-Bas 

1er janvier 1978

3,613 %

Pologne 

17 août 1998

2,331 %

Portugal 

1er août 1976

2,529 %

République slovaque 

22 décembre 1998

0,344 %

République tchèque 

12 février 1999

0,782 %

Roumanie 

5 mars 1996

1,089 %

Saint-Marin 

27 avril 1989

0,088 %

Saint-Siège 

4 septembre 1973

0,002 %

Serbie 

23 avril 2004

0,470 %

Slovénie 

1er février 1994

0,223 %

Suède 

1er juillet 1977

2,529 %

Suisse 

1er janvier 1974

1,629 %

Turquie (Membre fondateur)

16 avril 1956

7,056 %

Source : Banque de développement du Conseil de l'Europe

C. LA SITUATION ÉCONOMIQUE ACCROÎT LA PERTINENCE D'UNE NOUVELLE AUGMENTATION DE CAPITAL

1. Un profil de risque impacté par la crise de la zone euro

Selon l'exposé des motifs du présent article, sous l'effet de la crise, le profil de risque de la Banque est détérioré par la dégradation de la notation d'une partie de ses actionnaires. Ainsi, la CEB atteint ses limites en matière d'augmentation de ses ratios de risque prudentiel et de lancement de nouvelles opérations en faveur de contreparties du groupe cible, c'est-à-dire les pays les plus pauvres du Conseil de l'Europe.

Entre la fin de l'année 2009 et la fin de l'année 2010, son « ratio de risque de couverture des placements à risque » (« risk asset coverage ratio ») a en effet augmenté de 10 points, puisqu'il s'élevait à 50,7 % contre 40,5 % l'année précédente, avec une limite de ce ratio fixée à 66 %, soit 2,8 milliards d'euros. De même, le ratio d'emploi des capitaux propres s'élevait à 23,5 % fin 2010 contre 20,3 % à fin 2009.

Si la Banque veut maintenir son effort en faveur des pays les plus pauvres du Conseil de l'Europe357(*), une augmentation de capital est nécessaire.

Il convient de relever que parallèlement, et du fait de cette même crise, la demande des pays les plus pauvres pour des financements de la CEB s'accroît. Comme l'indique l'exposé des motifs du présent article, ces pays sont de plus en plus confrontés à :

- des besoins dans le domaine social en forte croissance sous l'effet notamment de l'augmentation du chômage et de la pauvreté ;

- un renchérissement des financements alternatifs, les bailleurs de fonds ayant désormais une aversion au risque accrue.

Cette demande importante de financements de la Banque devrait, en outre, se maintenir dans les années qui viennent sous l'effet de trois facteurs affectant globalement l'ensemble des pays européens, à savoir :

- le vieillissement des populations, ce qui nécessite la mise en place d'infrastructures d'hébergement et de soins adaptées ;

- les importants investissements nécessaires pour renforcer l'efficacité énergétique dans le logement et le bâtiment en général ;

- la demande croissante de financement de la part des collectivités territoriales, compte tenu de la progression des transferts de responsabilités opérés vers celles-ci.

2. La proposition d'une sixième augmentation de capital

Dans ce contexte et dans le but d'être en mesure de respecter ses engagements à l'horizon de dix ans, le conseil d'administration de la banque a choisi de conforter son activité en proposant, par sa résolution 1532-2011 du 28 janvier 2011, une augmentation de capital de 2,2 milliards d'euros soit une augmentation de 67 %.

Le Conseil de direction de la CEB a accepté le principe de cette sixième augmentation par sa résolution 386-2011 du 4 février 2011, avec la décision de porter le capital souscrit de l'établissement de 3 303,45 millions d'euros à 5 503,45 millions d'euros, avec une prise d'effet au 31 décembre 2011 au plus tôt.

Cette opération ne s'accompagne cependant d'aucun appel de fonds des Etats membres. En effet, le capital supplémentaire effectivement libéré est procuré par l'incorporation de réserves et non, même en partie, sous forme d'appel de capital.

Les réserves transformées en parts de capital sont réparties au prorata des quote parts des Etats membres. Cette incorporation conduira à reconstituer les réserves de la CEB, sachant que son résultat net est précisément consacré à former ces réserves.

Il peut également être précisé qu'il n'a pas été envisagé de modifier les quote parts des Etats membres, la clé de répartition du capital de la CEB demeurant identique et conforme aux engagements contractés par les Etats membres.

Suite à cette sixième augmentation de capital, la participation des Etats membres au capital de la banque serait modifiée selon des modalités précisées par le tableau de la page suivante.

Répartition par Etat membre de la sixième augmentation de capital

(en millions d'euros)

 

Situation au 31/12/2010

Augmentation de capital

Situation après augmentation du capital

Etats membres

Capital souscrit

Capital appelé

Capital appelé (par incorporation

de réserves)

Fraction non appelée

Capital souscrit

Capital appelé (par incorporation

de réserves)

Fraction non appelée

Capital souscrit

Albanie 

8,00

0,89

0,60

4,75

5,35

1,48

11,90

13,38

Allemagne (membre fondateur)

549,70

60,69

40,96

325,11

366,08

101,66

814,11

915,77

Belgique (membre fondateur)

98,64

10,88

7,35

58,34

65,69

18,24

146,08

164,32

Bosnie-Herzégovine 

5,80

0,65

0,44

3,44

3,87

1,08

8,61

9,69

Bulgarie 

37,50

4,15

2,80

22,17

24,97

6,93

55,53

62,46

Chypre 

11,95

1,32

0,89

7,06

7,95

2,21

17,67

19,88

Croatie 

12,85

1,42

0,95

7,59

8,54

2,37

19,00

21,37

Danemark 

53,85

5,94

4,01

31,83

35,84

9,96

79,71

89,67

Espagne 

358,50

39,58

26,72

212,04

238,75

66,30

530,96

597,26

Estonie 

7,65

0,84

0,57

4,52

5,01

1,41

11,31

12,72

Finlande 

41,90

4,63

3,12

24,78

27,90

7,75

62,04

69,79

France (membre fondateur)

549,69

60,69

40,96

325,11

366,08

101,65

814,11

915,77

Géorgie 

5,93

0,65

0,44

3,51

3,95

1,09

8,80

9,90

Grèce (membre fondateur)

98,63

10,88

7,35

58,34

65,69

18,24

146,08

164,32

Hongrie 

26,88

2,97

2,00

15,90

17,90

4,97

39,82

44,79

Irlande 

28,99

3,20

2,16

17,15

19,31

5,36

42,95

48,31

Islande (membre fondateur)

6,09

0,67

0,45

3,60

4,05

1,13

9,02

10,15

Italie (membre fondateur)

549,69

60,69

40,96

325,11

366,08

101,66

814,11

915,77

Ex-République Yougoslave de Macédoine

7,64

0,84

0,56

4,52

5,08

1,41

11,31

12,72

Lettonie 

7,69

0,85

0,57

4,55

5,12

1,42

11,40

12,80

Liechtenstein 

2,92

0,55

0,22

1,73

1,95

0,76

4,10

4,86

Lituanie 

7,55

0,83

0,56

4,47

5,03

1,40

11,20

12,60

Luxembourg (membre fondateur)

20,85

2,30

1,55

12,33

13,89

3,85

30,88

34,73

Malte 

6,09

0,67

0,45

3,60

4,05

1,13

9,01

10,14

Moldova 

3,29

0,36

0,25

1,95

2,19

0,61

4,88

5,49

Monténégro 

3,95

0,44

0,30

2,34

2,63

0,73

5,85

6,58

Norvège 

41,89

4,63

3,12

24,78

27,88

7,75

62,04

69,79

Pays-Bas 

119,34

13,17

8,90

70,58

79,48

22,07

176,74

198,81

Pologne 

76,98

8,50

5,73

45,53

51,27

14,24

114,02

128,26

Portugal 

83,54

9,23

6,22

49,41

55,63

15,45

123,72

139,17

République slovaque 

11,38

1,26

0,85

6,73

7,56

2,11

16,85

18,96

République tchèque 

25,83

2,85

1,92

15,28

17,20

4,78

38,26

43,04

Roumanie 

35,96

3,97

2,68

21,27

23,95

6,65

53,26

59,91

Saint-Marin 

3,92

0,44

0,22

1,73

1,95

0,66

4,21

4,87

Saint-Siège 

0,08

0,024

0,005

0,05

0,055

0,03

0,11

0,14

Serbie 

15,51

1,71

1,15

9,17

10,33

2,87

22,97

25,84

Slovénie 

7,38

0,81

0,55

4,36

4,91

1,36

10,93

12,29

Suède 

83,54

9,22

6,22

49,41

55,63

15,45

123,72

139,17

Suisse 

53,82

10,59

4,01

31,83

35,84

14,61

75,06

89,67

Turquie (membre fondateur)

233,07

25,73

17,37

137,85

155,22

43,10

346,20

388,30

Total

3 303,45

369,74

246,18

1 953,82

2 200,00

615,92

4 887,53

5 503,45

Source : Banque de développement du Conseil de l'Europe

La France ayant accepté le principe de cette augmentation de capital, sa mise en oeuvre effective suppose la souscription du capital dès 2012, souscription au capital appelable qui sera comptabilisée au 31 décembre 2011 et qui donne lieu de ce fait à une autorisation parlementaire, d'où l'examen du présent article dans le cadre du collectif de la fin de l'année 2011.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le I du présent article a pour objet d'autoriser le ministre chargé de l'économie à souscrire à l'augmentation de 67 % du capital de la CEB, augmentant la participation de la France de 366,078 millions d'euros.

Sur cette somme, 40,964 millions d'euros seraient prélevés de la réserve générale et incorporés dans le capital libéré et le solde étant sujet à appel. En effet, le capital souscrit sujet à appel peut être appelé selon les modalités fixées par le statut de la banque. Comme indiqué précédemment, cette opération ne s'accompagne cependant d'aucun appel de fonds des Etats membres dans la mesure où le capital supplémentaire effectivement libéré est procuré par l'incorporation de réserves et non, même en partie, sous forme d'appel de capital.

Le II du présent article fixe le montant total maximal de la participation de la France au capital souscrit de la banque, soit 915,77 millions d'euros à l'issue de l'augmentation de capital.

Selon l'évaluation préalable annexée au présent projet de loi, l'augmentation du capital de la CEB lui permettra de renforcer sa capacité d'engagement ainsi que de lever des fonds avec une plus grande facilité sur les marchés internationaux. Cette facilité qui lui est offerte doit conduire à renforcer l'effet de levier du capital appelé. Pour un euro de capital, la CEB prête actuellement 3,7 euros, soi un effet de levier plus important que ceux de la BEI (2,1), de la BERD (1,3) ou de la Banque mondiale (0,6).

Cette approbation, s'agissant du capital sujet à appel, n'a pas d'incidence budgétaire en soi. Par ailleurs, il est à noter que, compte tenu de la surveillance prudentielle et financière effectuée, aucun appel en capital auprès des Etats actionnaires n'est jusqu'à présent intervenu.

Il n'existe pas non plus de redistribution des dividendes aux membres : les profits de la banque alimentent en effet ses réserves et permettent d'anticiper les éventuelles augmentations de capital.

La souscription autorisée sera mise en oeuvre dès 2012, avec comptabilisation dans les écritures de la CEB à partir du 31 décembre 2011.

L'Assemblée nationale a adopté ce dispositif sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article permettra notamment à la France d'honorer ses engagements internationaux, en souscrivant à l'augmentation de capital proposée. Le refus par le Parlement d'approuver cette dernière aurait en effet pour conséquence de l'empêcher et donc de susciter des difficultés dans les relations entre la France et ses partenaires au sein du Conseil de l'Europe. Une telle option n'est donc pas envisageable.

De plus, à ce jour, seize Etats membres ont déjà confirmé leur souscription à cette sixième augmentation de capital de la banque, pour près de 45 % du montant total des participations358(*).

Par ailleurs, il faut souligner que cette augmentation de capital n'aura pas de coût budgétaire direct pour l'État. Il n'y a en effet pas encore eu d'appel en capital depuis la création de la CEB. Elle augmente toutefois l'exposition de l'Etat vis-à-vis de la CEB, qui pourrait être accrue d'un peu plus de 325 millions d'euros dans un scénario d'augmentation du capital égal au plafond de l'autorisation accordée par le projet d'article.

Il faut noter que cette exposition sera retracée en annexe du compte général de l'Etat, puisqu'il s'agit juridiquement d'une garantie et donc d'un engagement hors bilan.

Sur le fond, il convient de relativiser l'ampleur de l'augmentation de capital de la CEB proposée : établie à 2,2 milliards d'euros soit une augmentation de 67 %, elle est moindre que les augmentations précédentes (100 % en 1977, 278 % en 1982, 200 % en 1987, 512 % en 1991 et 132 %, en 1999 comme il a été vu). A titre de comparaison, la BERD a approuvé en mai 2010 une augmentation de 50% de son capital (+ 10 milliards d'euros), pour mieux répondre aux besoins accrus de ses pays clients et à la conjoncture. Il est vrai que les grandes banques multilatérales de développement basées en Europe (la BERD et la BEI) ont un capital souscrit bien plus important que celui de la CEB, ainsi qu'un volume plus grand d'activités de prêts.

Sur la forme, il est loisible de relever que c'est la première fois qu'une loi de finances vient autoriser une augmentation de capital de la CEB. La décision du conseil de direction de la banque, prise le 4 février 2011 par sa résolution 386-2011, peut en effet être approuvée par une disposition de loi de finances, conformément au d) du 7° du II de l'article 34 de la LOLF.

Il s'agit d'un point positif pour l'information du Parlement. Les cinq précédentes augmentations de capital de la banque n'avaient pas été soumises à de telles procédures, mais il est vrai qu'elles sont toutes intervenues avant la LOLF. Le présent article est toutefois dans la continuité d'un précédent récent, qui faisait suite à un engagement pris à l'occasion de la réunion du G 20 du 2 avril 2009 à Londres : la participation de la France aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement a ainsi été autorisée par l'article 103 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.

Le présent article ne doit cependant pas dissimuler le problème de l'absence d'informations exhaustives et consolidées sur les engagements hors bilan de l'Etat et leur évolution. Notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial de la mission « Participations financières de l'Etat », a ainsi estimé que « s'agissant spécifiquement des garanties, aucune liste complète n'est donc disponible dans la documentation officielle adressée au Parlement et ce défaut d'exhaustivité se double de problèmes de cohérence, certains dispositifs de garantie mentionnés dans le projet annuel de performances ne figurant pas au compte général de l'Etat (...) les questionnaires budgétaires adressés au Gouvernement par le Parlement en vue de la préparation de l'examen des projets de loi de finances ne sont d'aucun secours en la matière, dans la mesure où il n'est tout simplement pas répondu aux questions portant sur le recensement des garanties octroyées par l'Etat. Votre commission des finances ne méconnaît pas les obstacles, notamment techniques, qui se heurtent au recensement et à la comptabilisation exhaustifs des engagements hors bilan, notamment liés aux garanties. Pour autant, ces obstacles ne sauraient justifier que le Parlement ne dispose pas d'une information plus claire et plus complète sur ces questions, dans un contexte de crise financière et de crise des dettes souveraines où l'Etat garant est sollicité comme jamais et où ses engagements constituent un critère d'appréciation des agences de notation »359(*).

Bien que la direction générale du Trésor ne maîtrise pas la survenue des risques faisant jouer la garantie de l'Etat, un rappel des ordres de grandeur concernés et leur évolution au fil du temps, des recettes que l'Etat tire des garanties rémunérées, ainsi que de l'articulation entre les informations retracées dans les PAP et les RAP et les éléments figurant au compte général de l'Etat, serait souhaitable. Notre collègue Jean-Claude Frécon, rapporteur spécial, a donc suggéré à votre commission des finances de confier à la Cour des comptes une enquête sur ce sujet en 2012, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

En outre, cette augmentation de capital, quelles qu'en soient les motivations360(*), pourrait être l'occasion de s'interroger sur la gouvernance de la CEB ainsi que sur son avenir

Le rapport « La stratégie, la gouvernance et le fonctionnement de la Banque de développement du Conseil de l'Europe » de M. Tuur Elzinga, fait au nom de la commission des questions économiques et du développement de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et rendu public le 27 juillet 2010, relève qu'en « s'appuyant sur les accords de coopération existants, la CEB pourrait renforcer ses capacités de cofinancement de projets et de prise de risque en partageant les coûts, les pratiques, les compétences, l'expérience et les risques avec d'autres institutions financières internationales et les banques multilatérales de développement actives dans les pays qui forment les clients prioritaires de la CEB ».

A cet égard, et alors que la CEB a instauré et renforcé des modalités de coopération avec d'autres institutions financières internationales, telles que la BEI, la BERD et la Banque mondiale (notamment à travers la Société financière internationale ou IFC), la question posée au Gouvernement pourrait également porter sur le rôle et les contours de l'action des banques multilatérales de développement, dans un contexte d'imbrication croissante des structures de coopération internationale. Il serait, en ce sens, justifié d'ouvrir une réflexion sur un rapprochement de ces organes dans le cadre européen. Sans être laissée à l'écart d'une démarche de coopération accrue, la Banque mondiale resterait, bien entendu, en-dehors du processus de rapprochement lui-même.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 26 (Art. 107 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 et 97 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010)  Garantie des emprunts de l'Unédic en 2011 et 2012

Commentaire : le présent article vise à accorder la garantie de l'Etat aux emprunts contractés en 2012 par l'Unédic dans la limite d'un plafond de 7 milliards d'euros.

I. LA SITUATION FINANCIÈRE DE L'UNÉDIC EST SOUMISE AUX CYCLES CONJONCTURELS

A. UNE AGGRAVATION DU MARCHÉ DE L'EMPLOI EST ANNONCÉE POUR TOUTE L'ANNÉE 2012

L'aggravation du marché de l'emploi, au moins à court terme et pour 2012, est une donnée confirmée tant par l'Insee361(*) que par l'Unedic. Le taux de chômage en France métropolitaine pourrait remonter à 9,2 % au quatrième trimestre 2011, contre 9,1 %, niveau le plus bas atteint au deuxième trimestre 2011, et poursuivre sa progression en 2012. L'Unedic présente des prévisions qui laissent à penser que la progression du chômage atteindra fin 2012 un niveau proche de celui de début 2011.

Si le Gouvernement a tardé, jusqu'au 27 octobre 2011, pour réviser son hypothèse de croissance de 1,75 % pour 2012 à 1 %, l'Unedic a pour sa part révisé, dès le 22 septembre, sa situation financière pour 2011 et 2012 sur la base d'une croissance ramenée à 1,2 %, suivant ainsi le consensus des conjoncturistes de septembre qui prévoyaient déjà une croissance de 1,2 %. Depuis celle-ci a été ramenée à 0,9 % selon leur dernière prévision établie en octobre362(*).

En tout état de cause l'évolution négative de la conjoncture confirme les prévisions de hausse du nombre des demandeurs d'emploi (cf. infra la prévision du nombre des chômeurs indemnisés par l'assurance chômage).

B. LE REDÉMARRAGE À LA HAUSSE DES DÉPENSES D'INDEMNISATION DES DEMANDEURS D'EMPLOI CREUSERA LE DÉFICIT DE L'UNEDIC

La hausse du nombre des demandeurs d'emploi entraîne mécaniquement une augmentation des dépenses d'indemnisation financées par l'assurance chômage. Ainsi, l'Unedic a chiffré que le nombre de chômeurs indemnisés continuerait à augmenter tout au long de l'année prochaine pour s'établir à 2 139 600 en décembre 2012.

Prévision du nombre des chômeurs indemnisés par l'Assurance chômage

(en milliers)

Source : Pôle emploi, Prévisions Unedic (situation financière de l'Assurance chômage pour les années 2011 et 2012, publiée le 22 septembre 2011)

La conséquence directe de cette dégradation de la conjoncture serait une aggravation du déficit de l'Unedic en raison de l'augmentation des dépenses d'assurance chômage. Celles-ci passeraient de 33,6 milliards en 2011 à 34,6 milliards d'euros en 2012. Cette situation aura pour effet de fragiliser l'équilibre financier de l'Unedic sous le double effet d'une hausse de ses dépenses et d'un ralentissement de ses recettes.

Le compte de résultat de l'assurance chômage pourrait présenter un déficit supplémentaire de 2,5 milliards d'euros en 2011 et de 1,8 milliard d'euros en 2012.

Le tableau ci-dessous présente l'évolution du résultat financier de l'Unedic depuis 1990 et les prévisions de déficit annuel pour 2011 et 2012.

Résultat financier de l'assurance chômage

(en millions d'euros)

Source : Unédic

La dette de l'assurance chômage continuerait ainsi à se creuser, passant de 11 milliards d'euros fin 2011 à 12,8 milliards d'euros fin 2012.

Situation financière de l'assurance chômage au 31 décembre de chaque année

(en millions d'euros)

Source : Unédic

Il convient de préciser que ces dernières hypothèses ont été réalisées sur la base d'une évolution du PIB de 1,7 % en 2011 et 1,2 % en 2012, soit un niveau de croissance encore supérieur au dernier état du consensus des conjoncturistes. De plus, les projections de l'organisation de coopération et de développement économique (OCDE) rendues publiques le 28 novembre 2011 - 0,3 % de croissance pour la France en 2012 - rendent plausibles des perspectives plus pessimistes encore de montée du chômage et de ralentissement de l'activité363(*). Tout en soulignant l'incertitude considérable qui pèse sur ses projections, les possibilités de création d'emplois en France se sont « dégradées » avec un taux de chômage qui risque de franchir la barre des 10 % à 10,4 % fin 2012.

C. LA COUVERTURE DES BESOINS DE FINANCEMENT DE L'UNEDIC POUR 2012

L'équilibre du régime de l'assurance chômage repose sur deux principales variables d'ajustement : le taux de contribution (actuellement de 6,4 % du salaire brut dont 4 % de part employeur et 2,4 % de part salarié) et le niveau des allocations versées aux demandeurs d'emploi (57 % du salaire brut).

Compte tenu de ces données, l'Unedic devrait en 2012 enregistrer 32,8 milliards d'euros de recettes mais dépenser 34,6 milliards d'euros au titre des allocations et des dispositifs prévus par la nouvelle convention d'assurance chômage.

Aussi, pour couvrir ce déficit, la dette et les besoins de financement du régime pour assurer le versement mensuel de quelque 2,8 milliards d'euros de prestations, l'Unedic gère sa trésorerie en recourant aux marchés financiers au moyen d'émission de titres à moyen terme (EMTN) et de billets de trésorerie à court terme basé sur les taux de l'EURIBOR 3 mois.

Pour accéder à ces marchés, l'Unédic est respectivement noté AAA, Aaa et AAA par les agences de notation Fitch Rating, Moody's et Standard & Poor's364(*), ce qui lui a permis d'obtenir des conditions de prêt compétitives :

- une émission d'emprunts de 4 milliards d'euros souscrit en 2009, sans la garantie de l'Etat, aux taux de 2,125 % à l'échéance de décembre 2012 ;

- une émission d'obligations de 1,5 milliard d'euros à taux fixe en mars 2011 d'une maturité de trois ans et un « spread » négatif de huit points de base (taux de 2,375 %) ;

- un placement privé de 250 millions d'euros en octobre 2011.

Ces deux derniers emprunts sont couverts par la garantie de l'Etat en application de l'article 97 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, celle-ci ayant autorisé l'Unedic a contracter, sous cette garantie, jusqu'à 7,5 milliards d'euros d'emprunts. Dans le cadre de cette autorisation, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a fixé à 4,5 milliards d'euros l'encours maximum de la garantie365(*) accordée pour l'année 2011.

Pour compléter le besoin de financement global de l'assurance chômage, évalué à 12 milliards d'euros en 2012 (cf. graphique ci-dessous), l'Unedic gère également un programme de billets de trésorerie de 6 milliards d'euros pour subvenir aux besoins de liquidité à très court terme.

Evolution de l'endettement de l'assurance chômage

(en milliards d'euros)

Source : Unédic

Or les conditions du marché n'ont pas permis en 2011 à l'assurance chômage de boucler l'intégralité de son programme d'émission : 1,75 milliard d'euros, au lieu de 4,5 milliards, ont été levés sur le marché obligataire. De plus, on observe que l'emprunt de quatre milliards d'euros souscrit en 2009 arrivera à son terme fin 2012. L'Unedic devra donc lancer de nouvelles émissions en 2012 pour prendre le relais de ces quatre milliards d'euros et pour couvrir le déficit causé par la crise.

Toutefois, elle est soumise aux dispositions de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier relatif à la situation de fonds propres des associations émettrices d'obligations.

D. L'ARTICLE L. 213-15 DU CODE MONÉTAIRE ET FINANCIER : LE RÉGIME JURIDIQUE DES EMPRUNTS APPLICABLE AUX ASSOCIATIONS

L'Unedic, association déclarée conformément à la loi du 1er juillet 1901 créée en application de la convention nationale du 31 décembre 1958 et maintenue par les conventions du 24 février 1984 et du 22 mars 2001, est assujettie aux dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux associations.

A ce titre, lui est applicable l'article L. 213-15 dudit code qui détermine le régime juridique de l'émission d'obligations par les associations. Ce régime prévoit, à l'image des dispositions du code de commerce applicables à l'ensemble des sociétés, que lorsque les fonds propres d'une association diminuent de plus de moitié par rapport au montant qu'ils avaient atteint à la fin de l'exercice précédant celui durant lequel une émission obligataire a été lancée :

- l'assemblée générale doit statuer, dans les quatre mois suivant l'approbation des comptes ayant fait apparaître ces résultats déficitaires, sur l'opportunité de continuer l'association ou de procéder à sa dissolution ;

- si la dissolution n'est pas décidée, l'association est tenue de reconstituer ses fonds propres au plus tard au terme du deuxième exercice qui suit celui durant lequel ont été constatés les résultats déficitaires.

Le sixième alinéa de l'article L. 213-15 précité dispose qu'à défaut de la satisfaction de l'une ou l'autre de ces deux obligations, l'association perd le droit d'émettre de nouvelles obligations et tout porteur de titres déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de la totalité de l'émission.

Comme les années précédentes, depuis 2009, la dégradation de la situation financière de l'assurance chômage la placerait sous le coup de ces dispositions. L'Unedic pourrait alors se voir interdire tout accès au marché obligataire, ne pourrait donc plus émettre et serait ainsi privée des ressources nécessaires à l'accomplissement de sa mission.

C'est pourquoi, l'article 97 de la loi de finances rectificative pour 2010 précitée a expressément accordé la garantie de l'Etat aux emprunts effectués par l'Unedic en 2011 et écarté l'application, pour cette année, de l'article L. 213-15 précité.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Compte tenu de la situation financière de l'Unedic précédemment exposée, le Gouvernement propose, à la demande du conseil d'administration de l'assurance chômage, de reconduire pour 2012 le dispositif prévu en 2011 :

- en abaissant le plafond de la garantie accordée pour 2011 de 7,5 milliards d'euros à 4,5 milliards d'euros (I du présent article) ;

- en autorisant l'octroi d'une nouvelle garantie de l'Etat à l'Unedic à hauteur de 7 milliards d'euros pour 2012 (II du présent article) ;

- et en prévoyant, par coordination, une exemption temporaire de l'application de l'article L. 213-15 du code monétaire et financier en application de l'article 107 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 (III du présent article).

La commission des finances de l'Assemblée nationale a proposé d'adopter le présent article sans modification.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

S'il est nécessaire de ne pas créer au bénéfice de l'Unedic une dérogation permanente au droit des associations, qui se traduirait par la multiplication des sollicitations, il n'en demeure pas moins que la situation financière de l'assurance chômage subit des variations conjoncturelles d'une très forte amplitude dont les cycles économiques peuvent excéder le délai de deux ans imposé pour la reconstitution des fonds propres. Les effets de la crise 2008-2009 montrent que le besoin de financement de l'Unedic est récurrent et que, dans ces périodes, l'article L. 213-15 précité est inadapté : le critère de reconstitution des fonds propres, lorsqu'il n'est pas respecté, fait peser le risque qu'une seule personne soit en mesure de déclencher l'exigibilité anticipée de la totalité d'un emprunt obligataire.

L'interruption temporaire de l'application de l'article 213-15 se justifie donc pleinement.

L'octroi de la garantie de l'Etat aux emprunts de l'Unedic en 2012 constitue un nouvel engagement hors titres pour l'Etat, dont la garantie est sollicitée comme jamais depuis l'année dernière. Mais si l'assurance chômage avait pu se passer de la garantie pour emprunter en 2004, année de son plus fort déficit, et en 2009, tel n'a pas été le cas pour ses deux derniers emprunts.

Compte tenu de l'urgence et, dans la mesure où la dérogation octroyée à l'Unédic est clairement circonscrite aux emprunts qui seront émis en 2012 et que leur montant maximum (7 milliards d'euros) correspond au besoin de financement de l'association (quatre milliards d'euros d'emprunt à reconduire, 1,8 milliard d'euros de déficit pour 2012 et 1,2 milliard d'euros de marge de sécurité en cas de dégradation de la conjoncture) il y a donc tout lieu de reconduire pour 2012 le dispositif appliqué en 2011.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 27 (nouveau)  (Art. L. 1611-2-1 du code général des collectivités territoriales)  Transfert de compétence aux communes en matière d'encaissement des amendes de police et de circulation

Commentaire : le présent article vise à transférer aux communes la compétence de l'encaissement des amendes de police et de circulation, ainsi qu'à prévoir un système d'indemnisation pour mettre fin aux contentieux actuels dans ce domaine.

I. LE DROIT EXISTANT

La circulaire du 3 mai 2002 relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale a institué une obligation pour les communes de disposer d'une régie de recettes d'Etat pour encaisser les amendes de la police de la circulation.

Dans cette perspective, environ 3 300 régies de recettes ont été créées. Sur la période allant de 2007 à 2010, ce sont 19 859 066 amendes qui ont été encaissées.

Le transfert de compétence résultant de la circulaire précitée a toutefois fait l'objet d'un contentieux dont le dénouement est intervenu en 2010.

La ville de Versailles avait, la première, saisi le juge administratif afin d'obtenir la condamnation de l'Etat à lui rembourser les frais de fonctionnement de la régie des amendes et les frais d'établissement des avis de contravention, des cartes de paiement et des quittances remis aux contrevenants par les agents de police municipale.

Dans son arrêt du 22 octobre 2010 (CE 22 octobre 2010, ministère de l'intérieur c/ commune de Versailles et commune de Strasbourg), le Conseil d'Etat a retenu le principe suivant : lorsque des dispositions législatives confient à des agents de collectivités territoriales ou de leurs groupements des missions à exercer au nom de l'Etat, elles mettent indirectement à la charge de ces collectivités territoriales ou groupements, sauf disposition contraire, les dépenses nécessaires à l'exercice de ces missions. Les frais liés à ces missions sont donc pris en charge par les communes ou leurs groupements, alors même qu'elles sont exercées au nom de l'Etat.

Pour ce qui est des frais d'établissement des avis de contravention, des cartes de paiement et des quittances remis aux contrevenants par les agents de police municipale, le Conseil d'Etat a donc fait l'analyse suivante :

- les frais d'établissement des avis de contravention et des cartes de paiement des amendes forfaitaires, qui sont remis aux contrevenants lors de la constatation des contraventions au code de la route, sont liés à cette constatation ;

- es frais d'établissement des quittances, délivrées immédiatement par les agents verbalisateurs aux contrevenants qui s'acquittent des amendes forfaitaires entre leurs mains, sont liés à cette perception.

L'ensemble de ces frais constitue dès lors des dépenses nécessaires à l'exercice des missions confiées aux agents de police municipale par les diverses dispositions législatives, lesquelles ont ainsi mis ces dépenses à la charge des communes.

En revanche, pour ce qui est des frais de fonctionnement de la régie de recettes, le Conseil d'Etat estime que ni l'article L. 2212-5 du code général des collectivités territoriales (CGCT), ni son article L. 2212-5-1 du même code, ni aucune autre disposition législative ne met, directement ou indirectement à la charge des communes, les frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale.

Ainsi les frais de fonctionnement d'une telle régie, créée par un arrêté préfectoral auprès de la commune de Versailles, supportés par cette dernière et chiffrés par la Cour administrative d'appel à 272 017 euros, doivent être mis à la charge de l'Etat.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, avec l'avis favorable de la commission des finances.

Il confie aux maires, en tant qu'agents de l'Etat, la compétence d'encaisser des amendes forfaitaires résultant des contraventions réprimées par le code de la route et établies par les agents de police municipale.

Il prévoit que « sous réserve des décisions passées en force de chose jugée, les communes ne peuvent se prévaloir, sur le fondement de l'incompétence du pouvoir réglementaire à mettre à leur charge les dépenses résultant, postérieurement au 3 mai 2002, de l'exercice par les maires des missions d'encaissement des amendes résultant des contraventions réprimées par le code de la route et émises par les agents de police municipale, d'un préjudice correspondant à ces dépenses ».

Il crée une dotation exceptionnelle « attribuée aux communes au titre de l'indemnisation des charges résultant pour elles, jusqu'au 31 décembre 2011, de l'application de la circulaire du ministre de l'intérieur du 3 mai 2002 relative à l'encaissement des amendes forfaitaires et des consignations émises par les agents de police municipale ».

Cette dotation correspond à 0,5 euro par amende encaissée.

Son montant global est plafonné à 9,87 millions d'euros.

Cette somme est répartie entre les communes en fonction du nombre d'amendes qu'elles ont effectivement recouvrées entre 2008 et 2011.

Si le nombre total d'amendes recouvrées ces quatre années est supérieur à 19,74 millions, la somme de 9,87 millions d'euros est répartie entre les communes proportionnellement au nombre d'amendes qu'elles ont recouvrées de 2008 à 2011.

Enfin, les communes ayant engagé un contentieux indemnitaire fondé sur l'illégalité de la circulaire précitée du 3 mai 2002 ne sont éligibles à cette dotation exceptionnelle qu'à la condition que cette instance soit close par une décision passée en force de chose jugée et excluant toute condamnation de l'Etat.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Selon les informations recueillies par votre commission auprès de l'Association des maires de France (AMF), soixante communes ont engagé un contentieux contre l'Etat pour obtenir le remboursement de leurs charges. Le contentieux porterait sur un total de 31,6 millions d'euros. A ce stade, vingt huit communes ont obtenu une indemnisation (en procédure de référé ou par un jugement rendu sur le fond) pour un montant global de 10 millions d'euros.

Sur la base de l'arrêt précité du Conseil d'Etat, il y a tout lieu de penser que beaucoup d'autres collectivités vont réclamer le remboursement des frais de fonctionnement des régies de recettes mises en place par l'Etat auprès des communes pour l'encaissement, par les comptables publics de l'Etat, des amendes pouvant résulter des procès-verbaux établis par les agents de police municipale.

Ceci explique la volonté du Gouvernement de donner une base légale au transfert de compétence opéré de facto en matière d'encaissement des amendes de police et de circulation.

Le dispositif proposé par le présent article s'inspire de celui prévu à l'article 103 de la loi n° 2008-1443 de finances rectificative pour 2008 accordant aux communes une indemnisation des charges résultant du recueil des demandes et de la remise aux intéressés des cartes nationales d'identité et des passeports.

La question essentielle réside bien évidemment dans le montant proposé par l'Etat en vue de l'indemnisation des communes. Le présent article arrête ce montant à 0,5 euro par amende.

Dans le cas de la commune de Versailles, il a été dénombré par la direction générale des collectivités locales (DGCL), sur les trois ans au titre desquels la commune a été indemnisée, une moyenne de 15 000 amendes traitées par mois. La commune ayant perçu  272 017 euros pour les charges supportées sur ces trois ans, cela revient bien à un coût unitaire de 0,5 euro par amende. L'arrêt précité du Conseil d'Etat ne permet toutefois pas de vérifier le calcul, puisque l'indemnité a été fixée par le juge non pas sur la base du nombre d'amendes traitées mais sur la masse salariale générée par le fonctionnement de la régie.

Le précédent en matière de transfert de compétences dans le domaine des titres d'identité (carte nationale d'identité et passeport) incite à la plus grande prudence s'agissant des conditions d'indemnisation des communes. Or, le montant proposé par l'Etat (0,5 euro par amende encaissée) dans le présent article ne fait l'objet d'aucune justification.

Par ailleurs, le présent article organise un transfert de compétence de l'Etat vers les communes sans prévoir concomitamment de transfert de ressources.

Au total, le règlement du contentieux entre l'Etat et les communes ne peut pas se faire dans la précipitation, mais doit au contraire être largement concerté avec les communes.

Décision de la commission : votre commission a décidé de réserver sa position sur cet article.

ARTICLE 28 (nouveau) (Art. 1635 bis M du code général des impôts)  Reconduction des plafonds de la taxe destinée au développement de la formation professionnelle dans les transports routiers

Commentaire : afin de permettre la continuité du financement de la formation professionnelle dans le secteur des transports, le présent article propose de reconduire pour cinq ans les plafonds de la taxe qui lui est dédiée.

I. L'ASSOCIATION POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DANS LES TRANSPORTS

A. UN ACTEUR MAJEUR DE LA FORMATION INTERPROFESSIONNELLE

L'Association pour le développement de la formation professionnelle dans les transports (AFT) a été créée en 1957 par les organisations professionnelles du transport366(*). D'autres organisations professionnelles ont ensuite rejoint l'association. L'AFT s'est associée en 1989 à l'Institut de formation aux techniques d'implantation et de manutention (IFTIM), association interprofessionnelle créée en 1961 sous l'égide du Commissariat au plan et à la productivité367(*), pour former le groupe AFT-IFTIM, organisme de formation compétent sur toute la chaîne du transport et de la logistique.

L'AFT-IFTIM emploie aujourd'hui environ 2 300 collaborateurs permanents et est structurée en 2 centres de formation nationaux, 6 directions inter-régionales, 79 centres de formation régionaux et 21 services « Emploi formation information transport logistique ». Elle comprend également 7 écoles nationales professionnelles et 40 centres régionaux de formation d'apprentis. Elle est partenaire de 283 établissements d'enseignement publics ou privés.

Environ 200 000 personnes ont suivi une formation de transport, logistique ou tourisme en 2009.

B. UN FINANCEMENT ASSURÉ PAR UNE TAXE AFFECTÉE

Depuis le 1er janvier 2001, l'AFT-IFTIM est financée par une taxe affectée, instituée par un décret du 26 décembre 2000368(*) et codifiée à l'article 1635 bis M du code général des impôts. Cette taxe parafiscale, initialement créée pour cinq ans et reconduite depuis, est destinée à « financer le développement des actions de formation professionnelle dans les transports routiers ».

Elle concourt en priorité au financement des formations qualifiantes et des formations professionnelles obligatoires des conducteurs routiers, telles qu'instituées par la réglementation et les conventions collectives en vigueur. Au moins la moitié de son produit doit financer la formation professionnelle de jeunes de moins de vingt-six ans.

La taxe est perçue en addition de celle sur les certificats d'immatriculation (« carte grise »), prévue à l'article 1599 quindecies du même code, lors de la délivrance des certificats des véhicules automobiles de transport de marchandises, des tracteurs routiers et des véhicules de transport en commun de personnes. Les véhicules de collection et de la catégorie « véhicules à aménagements spéciaux » - VASP (tels que les utilitaires aménagés en véhicules de loisirs ou camping-cars) en sont toutefois exonérés.

Le montant de la taxe est fonction du poids total autorisé en charge (PTAC) des véhicules de transport assujettis. Les plafonds fixés par l'article 1635 bis M sont aujourd'hui applicables jusqu'au 31 décembre 2011, et la dernière révision des tarifs a été réalisée par un arrêté du 30 janvier 2008. Ils s'établissent comme suit :

Plafonds et tarifs de la taxe parafiscale

PTAC

Tarif (arrêté)

Plafond (article 1635 bis M)

< ou = 3,5 tonnes

34

38

De 3,5 tonnes à 6 tonnes

127

135

De 6 tonnes à 11 tonnes

189

200

> ou = 11 tonnes, tracteurs routiers et véhicules de transport en commun de personnes

285

305

L'AFT-IFTIM est placée, au titre de la taxe, sous le contrôle économique et financier de l'Etat. Le ministre chargé des transports désigne également un commissaire du Gouvernement en accord avec le ministre chargé de la formation professionnelle.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté à l'initiative du Gouvernement et avec l'avis favorable de la commission des finances, propose de reconduire jusqu'au 31 décembre 2016 les plafonds de la taxe destinée au développement de la formation professionnelle dans les transports routiers.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Cette mesure de reconduction était nécessaire, la légitimité de cette taxe n'étant pas remise en cause puisqu'elle finance en priorité des formations professionnelles obligatoires, susceptibles de contribuer à la réduction des accidents de la route et des accidents du travail.

D'après l'évaluation des recettes figurant dans le fascicule « Voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2012, le produit de cette taxe serait de 58 millions d'euros en 2011 et de 60 millions d'euros en 2012.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 29 (nouveau) (Art. L. 1233-69 du code du travail, 44 de la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 et premier de l'ordonnance n° 2006-433 du 13 avril 2006)  Prorogation temporaire de la compétence de la société de gestion du contrat de transition professionnelle

Commentaire : le présent article vise principalement à proroger jusqu'au 30 juin 2012 la compétence de la société de gestion du contrat de transition professionnelle, puis à donner une base légale au financement par l'Etat du contrat de sécurisation professionnelle.

I. L'ÉVOLUTION DES DISPOSITIFS D'ACCOMPAGNEMENT DES RESTRUCTURATIONS ÉCONOMIQUES

A. LA CRÉATION DU CONTRAT DE SÉCURISATION PROFESSIONNELLE (CSP)

La loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a procédé à la fusion, au sein d'un nouveau contrat de sécurisation professionnelle (CSP), de deux dispositifs d'accompagnement des restructurations économiques : le contrat de transition professionnelle (CTP) et la convention de reclassement personnalisé (CRP).

Mis en place à titre expérimental, par l'ordonnance n° 2006-339 du 23 mars 2006, le contrat de transition professionnelle (CTP) s'adressait aux salariés dont le licenciement économique est envisagé dans les entreprises de moins de mille salariés.

La convention de reclassement personnalisé (CRP) permettait, dans des conditions fixées par les partenaires sociaux, aux salariés d'entreprises de moins de mille salariés, licenciés pour motif économique, de bénéficier pendant douze mois d'un ensemble de mesures favorisant leur reclassement professionnel. Ce dispositif était financé par l'employeur, l'Unedic et l'Etat, ce dernier participant à hauteur de 915 euros par nouveau bénéficiaire.

La fusion de ces deux dispositifs au sein du contrat de sécurisation des parcours professionnel peut être considérée comme simplification et une rationalisation des dispositifs de reclassement professionnel. En effet, comme la CRP ou le CTP, le CSP s'adresse aux salariés qui disposent des droits suffisants pour prétendre à l'allocation de retour à l'emploi (ARE) dont le licenciement économique est envisagé dans une entreprise non soumise à l'obligation de proposer un congé de reclassement. Le CSP, d'une durée maximale de 12 mois, a pour objet le suivi d'un parcours de sécurisation professionnelle pouvant comprendre des mesures d'accompagnement, des périodes de formation et des périodes de travail au sein d'entreprises ou d'organismes publics. Pendant la durée de ce contrat, et en dehors des périodes durant lesquelles il exerce une activité rémunérée, le titulaire du CSP, qui avait un an d'ancienneté dans son entreprise au moment de son licenciement, perçoit une « allocation de sécurisation professionnelle » égale à 80 % du salaire brut moyen perçu au cours des 12 mois précédant la conclusion du CSP.

La création du CSP a répondu à des critiques formulées par la Cour des comptes.

B. LES PROBLÈMES SOULEVÉES PAR LA COUR DES COMPTES

Dans un référé transmis à votre commission des finances le 28 janvier 2011, la Cour des comptes avait préconisé la fusion de ces dispositifs369(*), devenus très proches dans leurs objectifs. La gestion des CTP était néanmoins plus onéreuse compte tenu de la dualité de ses gestionnaires, une partie du dispositif étant gérée par une société filiale de l'AFPA, la société de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP) dite « Transitio », et l'autre par Pôle emploi pour le reste des bassins d'emplois concernés.

Initialement, le CTP a d'abord été créé dans sept bassins d'emplois (Charleville-Mézières, Montbéliard, Morlaix, Saint-Dié, Toulon, Valenciennes et Vitré) dont la mise en oeuvre a été confiée à la SGCTP. Ensuite, l'article 19 de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie a prolongé cette expérimentation jusqu'au 1er décembre 2010 et l'a étendue à trente trois nouveaux bassins d'emplois gérés par Pôle Emploi. La possibilité d'adhérer au CTP a été prorogée, en loi de finances pour 2011, jusqu'au 31 mars 2011, afin d'aligner le terme de l'expérimentation sur la date d'extinction des CRP, puis jusqu'au 15 août dernier pour assurer la jonction entre la fin de ce dispositif et le nouveau contrat de sécurisation professionnelle négocié entre l'Etat et les partenaires sociaux, en application de l'article 68 de la loi de finances rectificative précitée.

Parallèlement, l'article 41 de la loi n° 2011-893 du 28 juillet 2011 pour le développement de l'alternance et la sécurisation des parcours professionnels introduit dans le code du travail les dispositions régissant le CSP et en confie la gestion à Pôle emploi.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

A l'initiative du Gouvernement, l'Assemblée nationale a adopté un amendement tendant à préciser les modalités de financement et de mise en oeuvre concrète du CSP sur le territoire.

En premier, le I du présent article insère à l'article L. 1233-69 du code du travail la base légale du financement par l'Etat du CSP, au côté de l'employeur, des organismes collecteurs paritaires agréés, du fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels et des régions, en précisant que « l'Etat peut contribuer au financement des dépenses engagées dans le cadre du contrat de sécurisation professionnelle ».

Le II du présent article proroge temporairement, jusqu'au 30 juin 2012, la compétence de la société de gestion du contrat de transition professionnelle (SGCTP) dans les sept bassins d'emplois qu'elle gère afin de donner un délai supplémentaire à Pôle emploi pour étendre son champ d'action à l'ensemble du territoire, dans le cadre d'un nouveau marché de sous-traitance.

Enfin, le III du présent article prolonge de 15 jours, du 15 août au 31 août 2011, la date limite des dernières entrées dans le CTP à titre de validation des contrats conclus sous ce statut, juste avant l'entrée en vigueur des CSP.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Plusieurs remarques doivent être faites concernant la mise en oeuvre du CSP, qui a nécessité de nombreux ajustements législatifs.

La création du CSP répond aux recommandations de la Cour des comptes. Ainsi, l'action de la SGCTP prendra fin lorsque le déploiement complet de Pôle emploi sur l'ensemble des bassins sera acquis. Il semble sur ce point compréhensible que, pour les partenaires sociaux, l'Etat, le service public de l'emploi et l'AFPA, un délai de transition soit accordé.

En pratique, le présent article répond à cette demande de rationalisation en prévoyant les conditions de mise en oeuvre concrète du nouveau dispositif unique d'accompagnement. Il consacre également dans le code du travail la participation financière de l'Etat au côté des partenaires sociaux.

Toutefois, si les conditions juridiques et pratiques de la mise en oeuvre du CSP sont dorénavant réunies, à l'aune des dispositions aujourd'hui examinées, il n'en reste pas moins que l'appréciation de l'efficacité du dispositif d'accompagnement des restructurations dépendra aussi des crédits qui y seront effectivement consacrés.

Notre collègue François Patriat, rapporteur spécial des crédits de la politique de l'emploi et de l'apprentissage au sein de la mission « Travail et emploi », déplore que les crédits affectés au CSP pour 2012 ne s'établissent qu'à 87,2 millions d'euros, montant qui ne couvre pas le niveau de consommation des crédits cumulés en 2010 par les CRP (59,47 millions d'euros) et les CTP (143,22 millions d'euros). Ces considérations ont, pour partie, justifié le rejet des crédits de cette mission par le Sénat.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 30 (nouveau) (Art. L. 6331-65 à L. 6331-68 [nouveaux] du code du travail)  Financement de la formation professionnelle continue des artistes auteurs

Commentaire : le présent article prévoit les modalités de financement de la formation professionnelle des artistes auteurs.

I. LES ARTISTES AUTEURS N'ONT PAS ACCÈS À LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE

A. LE DROIT À LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE

Le droit à la formation professionnelle continue a été institué par la loi n°71-575 du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue dans le cadre de l'éducation permanente. La formation continue n'est pas seulement un outil d'adaptation des salariés mais aussi un moyen de développement personnel et de promotion sociale. Ainsi l'article L. 6311-1 du code du travail, dans sa rédaction issue de la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, prévoit que « la formation professionnelle continue a pour objet de favoriser l'insertion ou la réinsertion professionnelle des travailleurs, de permettre leur maintien dans l'emploi, de favoriser le développement de leurs compétences et l'accès aux différents niveaux de la qualification professionnelle, de contribuer au développement économique et culturel, à la sécurisation des parcours professionnels et à leur promotion sociale ».

A l'origine, ce droit concernait principalement les entreprises, puis il s'est étendu progressivement aux agents de l'Etat et des collectivités territoriales ainsi qu'à un certain nombre de secteurs : les employeurs du bâtiment et des travaux publics, les particuliers employeurs, les travailleurs indépendants, membres des professions libérales et professions non salariées, ainsi que les employeurs occupant des salariés intermittents du spectacle.

Le financement des dispositifs de formation est fondé sur des cotisations prélevées sur les salaires ou le chiffre d'affaires collecté par des organismes paritaires de collecte agréés (OPCA). Ceux-ci ont pour mission de de contribuer au développement de la formation professionnelle continue.

Les prélèvements sont effectués selon des modalités et des taux différents selon les seuils d'effectifs salariés et les catégories de formation. Certaines cotisations sont obligatoires, d'autres sont facultatives (cf. schéma ci-après).

Conditions de versement aux Opca des contributions à la formation professionnelle en fonction du nombre de salariés

Source : rapport n° 618 (2008-2009) sur le projet de loi relatif à l'orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie.

Parmi les dispositions les plus récentes qui ont ouvert un financement de la formation professionnelle continue, il faut relever l'article 137 de la loi de finances pour 2011 qui a assujetti les auto-entrepreneurs à une cotisation de formation professionnelle, comme les autres travailleurs indépendants. Cette contribution est calculée en pourcentage du montant du chiffre d'affaires annuel réalisé :

- 0,1 % pour les auto-entrepreneurs qui relèvent du secteur commercial ;

- 0,2 % pour ceux qui ont une activité de prestation de services ou qui sont membres de professions libérales ;

- 0,3 % pour ceux relevant du secteur artisanal.

B. UN DROIT QUI EST UNE REVENDICATION DE LONGUE DATE

Mais, en dépit des avancées constantes du droit à la formation professionnelle, il demeure une lacune dans le secteur de la création artistique. En effet, contrairement aux salariés intermittents du spectacle370(*), les artistes auteurs au sens de l'article L. 382-1 du code de la sécurité sociale - c'est-à-dire les artistes auteurs d'oeuvres littéraires et dramatiques, musicales et chorégraphiques, audiovisuelles et cinématographiques, graphiques et plastiques, ainsi que photographiques - ne disposent d'aucun mécanisme de collecte obligatoire. Faute de dispositif de financement, les artistes auteurs ne peuvent accéder au droit à la formation professionnelle continue.

Cette revendication est portée par les organisations professionnelles du spectacle vivant ainsi que sur le fonds d'assurance formation des secteurs de la culture, de la communication et des loisirs (AFDAS) qui est l'organisme agréé par l'Etat pour collecter les contributions obligatoires des entreprises au titre de la formation et répondre aux demandes de financement des entreprises, salariés et intermittents du spectacle dans les domaines relevant du spectacle vivant, du cinéma, de l'audiovisuel, de la publicité, des loisirs, de la distribution directe et, à partir de janvier 2012, de la presse écrite et des agences de presse.

A la demande des organisations professionnelles d'auteurs, le ministère de la culture et de la communication a missionné, le 26 août 2006, l'inspection générale des affaires culturelles pour l'établissement d'un rapport devant formuler des propositions pour la mise en place d'un dispositif de formation continue pour les artistes- auteurs. Finalement remis en décembre 2009 par Gilles Butaud, chargé de mission et Serge Kancel, inspecteur général, ce rapport a été le point d'origine d'une déclaration commune de 17 organisations représentatives des artistes auteurs en faveur d'un système de financement maîtrisée par les professionnels et de mutualisation sur la base de cotisations obligatoires proportionnelles non plafonnées des artistes auteurs assujettis et affiliés (0,45 %) et des diffuseurs (0,1 %), permettant d'atteindre un niveau équivalent aux cotisations des entreprises de moins de 20 salariés.

Sur cette base, un groupe de travail interministériel - faisant intervenir les ministères en charge de la culture, du travail et de la formation professionnelle - a été lancé, le 28 septembre 2010, avec les professionnels du secteur afin de proposer un dispositif bâti autour du principe de la formation permanente des artistes auteurs assujettis et affiliés doté d'un financement de plusieurs sources, dont une contribution financière proportionnelle et non forfaitaire des artistes auteurs et une contribution obligatoire des diffuseurs en vue d'alimenter un fonds autonome de gestion rattaché à l'AFDAS.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Présenté comme un aboutissement de ce travail, le Gouvernement a présenté à l'Assemblée nationale un amendement tendant à introduire une nouvelle section composée de quatre articles nouveaux (articles L. 6331-65 à L. 6331-68 du code du travail) consacrée au financement de la formation professionnelle continue des artistes auteurs.

L'article L. 6331-65 crée deux cotisations :

- une contribution annuelle des artistes auteurs assise sur les revenus au taux de 0,35 % ;

- et une contribution annuelle des diffuseurs, personnes physiques ou morales, au taux de 0,1 %.

Les articles suivants précisent les modalités de recouvrement par l'organisme de collecte agréé et prévoit la création d'une section particulière de gestion de ces fonds par l'AFDAS, dont les modalités d'organisation et de fonctionnement seront déterminées par décret en Conseil d'Etat en vue d'une entrée en vigueur au 1er juillet 2012.

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le dispositif proposé est le fruit d'une concertation entre les partenaires sociaux et les ministères concernés.

Aussi, même si le taux des cotisations assises sur les revenus des artistes auteurs a fait l'objet d'une modération par rapport à l'épure initiale et se rapproche du taux appliqué aux auto-entrepreneurs relevant du secteur artisanal, il n'en demeure pas moins que l'ouverture de l'accès à la formation professionnelle continue constitue une opportunité pour le secteur.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 31 (nouveau) (Art. 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963)  Réforme de la responsabilité personnelle et pécuniaire  des comptables publics

Commentaire : le présent article vise à réformer la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics. À cet effet, il prévoit de préciser la notion de mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics et encadre le pouvoir de remise gracieuse dont dispose le ministre chargé du budget.

I. UNE RÉFORME INACHEVÉE DE LA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITÉ PERSONNELLE ET PÉCUNIAIRE DES COMPTABLES PUBLICS

A. LA RÉFORME DE LA PROCÉDURE DE JUGEMENT DES COMPTES PUBLICS

Les comptables publics constituent une catégorie particulière d'agents publics responsables du mouvement des deniers publics371(*) et sont soumis, par conséquent, à un statut spécifique. La spécificité de ce statut réside notamment dans le fait qu'ils encourent, vis-à-vis de l'administration, une responsabilité personnelle et pécuniaire372(*) établie par l'article 60 de la loi n° 60-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963. Cette responsabilité est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre du budget ou le juge des comptes, soit la Cour des comptes ou les chambres régionales des comptes (CRC).

La procédure de jugement des comptes a été profondément réformée par la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes. L'ancienne procédure appliquée devant les juridictions financières avait, en effet, été jugée incompatible avec les principes posés par l'article 6§1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme (CEDH) et notamment avec le droit à un procès équitable.

Ainsi, la loi précitée a prévu une saisine de la juridiction exclusivement par le ministère public, imposé un respect scrupuleux du contradictoire, tant durant l'instruction (avec le rôle du magistrat instructeur) que pendant la phase du jugement (audience publique, non-participation du rapporteur au délibéré, droit pour le comptable de s'exprimer en dernier) et, pour garantir le respect au délai raisonnable de l'instance, supprimé de la règle du double arrêt.

B. LES CONDITIONS DE LA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITÉ PERSONNELLE ET PÉCUNIAIRE DES COMPTABLES PUBLICS DOIVENT ENCORE ÊTRE PRÉCISÉES

Si la procédure de mise en jeu de la responsabilité des comptables publics devant le juge des comptes a été rénovée par la loi du 28 octobre 2008, les suites à donner à celle-ci et le principe de la responsabilité personnelle et pécuniaire sont restés inchangés.

La responsabilité du comptable public repose sur les seules constatations de fait et de droit à partir des comptes, sans qu'il y ait lieu d'apprécier le comportement personnel du comptable ou les circonstances. La responsabilité personnelle et pécuniaire est engagée par le seul constat d'un manquement ou d'une irrégularité. Le « débet » est alors prononcé, qui oblige le comptable à combler, dans son intégralité, le manquant constaté par le juge dans la caisse de la personne publique concernée373(*). Le VI de l'article 60 de la loi du 23 février 1963 de finances pour 1963 précise que, dans ce cas, le comptable a l'obligation de verser immédiatement les sommes dues. Il peut toutefois obtenir un sursis.

En outre, le IX de l'article précité dispose que les comptables publics peuvent obtenir la remise gracieuse des sommes laissées à leur charge. Cette remise est accordée par le ministre chargé du budget374(*) en dehors de tout contrôle du juge des comptes375(*).

Cependant, le régime actuel de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics présente certaines insuffisances.

Tout d'abord, le recours fréquent à la remise gracieuse des sommes à la charge des comptables publics rend incertaine la responsabilité effective de ces derniers et peut porter atteinte à l'autorité de la chose jugée par les juridictions financières.

Ensuite, le juge financier, comme cela a été dit, ne tient pas compte de l'attitude du comptable : lorsqu'un manquant est constaté, il faut le combler, quelle qu'en soit la cause. Cet état de fait ne semble plus adapté aux évolutions de la gestion publique qui s'accompagnent d'un développement du contrôle partenarial et du contrôle hiérarchisé : le comptable public doit concentrer son contrôle sur les actes sensibles et non plus vérifier systématiquement l'ensemble des actes des ordonnateurs.

Enfin, l'engagement de la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public n'a pas pour objet de réparer le dommage subi par la collectivité mais de sanctionner l'inobservation des obligations qui s'imposent à lui et qui se traduisent par la constatation d'un manquant. L'existence d'un manquant sans préjudice pour la personne publique est suffisant376(*). À titre d'exemple, en cas de frais de déplacement payés par le comptable public en l'absence de titres de transport, il y a irrégularité comptable même si le budget de la collectivité concernée n'a pas été amputé à tort dès lors que ce déplacement a bien eu lieu.

Les conditions de la mise en jeu de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publiques ont été abordées lors de l'examen, par les commissions des Lois et des finances de l'Assemblée nationale, du projet de loi portant réforme des juridictions financières377(*). Toutefois, bien que déposé au mois d'octobre 2009 sur le bureau de l'Assemblée nationale, ce projet de loi n'a pas encore été examiné en séance publique.

II. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article, adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de la commission des finances avec l'avis favorable du Gouvernement, modifie l'article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963 (alinéa 1) portant sur la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics.

A. UNE RESPONSABILITÉ SPÉCIFIQUE DU COMPTABLE PUBLIC

Le début du premier alinéa du I de l'article 60 précité est rédigé de manière à rappeler que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public vient s'ajouter à la responsabilité attachée à leur qualité d'agent public (alinéa 2). Il est ainsi fait référence aux responsabilités de droit commun du comptable, disciplinaire, civile et pénale.

B. LA MISE EN JEU DE LA RESPONSABILITÉ PERSONNELLE ET PÉCUNIAIRE

La rédaction du VI de l'article 60 de la loi de finances pour 1963 est modifiée (alinéa 4). Son premier alinéa dispose que la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable public est mise en jeu par le ministre dont relève le comptable, le ministre chargé du budget ou le juge des comptes. Il est précisé que les ministres concernés peuvent déléguer cette compétence (alinéa 5). Par voie de conséquence, le premier alinéa du IV du même article, qui prévoyait des dispositions similaires, est supprimé (alinéa 3).

C. EN L'ABSENCE DE PRÉJUDICE FINANCIER POUR L'ORGANISME PUBLIC AU SERVICE DUQUEL LE COMPTABLE PUBLIC EST PLACÉ

Lorsque le manquement du comptable à ses obligations n'a pas causé de préjudice financier pour l'organisme public concerné, le juge peut l'obliger à s'acquitter d'une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l'espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d'État ; ce montant est déterminé en fonction des garanties que les comptables sont tenus de constituer avant d'être installés dans leur poste (alinéa 6).

Le IX de l'article 60 précité est modifié (alinéa 10) afin, notamment, de prévoir que dans un tel cas, les comptables publics ne peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge (alinéa 11).

D. EN CAS DE PRÉJUDICE FINANCIER POUR L'ORGANISME PUBLIC AU SERVICE DUQUEL LE COMPTABLE PUBLIC EST PLACÉ

Lorsque le manquement du comptable à ses obligations a causé un préjudice financier à l'organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l'organisme public a dû procéder à l'indemnisation d'un autre organisme public ou d'un tiers ou a dû rétribuer un commis d'office pour produire les comptes, le comptable doit verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante (alinéa 7). Il peut néanmoins obtenir un sursis (alinéa 8).

Les modifications apportées au IX de l'article 60 de la loi de la loi de finances pour 1963 prévoient également que, dans ce cas, les comptables publics peuvent obtenir du ministre chargé du budget la remise gracieuse des sommes mises à leur charge. Toutefois, aucune remise gracieuse totale ne peut être accordée aux comptables publics dont la responsabilité personnelle et pécuniaire a été mise en jeu par le juge des comptes ; le ministre chargé du budget doit en effet laisser à la charge du comptable une somme au moins égale au double de celle prévue pour les manquements n'ayant pas causé de préjudice financier à l'organisme public concerné. Une remise totale gracieuse peut malgré tout être accordée en cas de décès du comptable ou du respect par celui-ci, sous l'appréciation du juge des comptes, des règles du contrôle sélectif des dépenses (alinéa 12).

Dans le cas où le ministère public placé auprès du juge des comptes requiert l'instruction d'une charge à l'égard du comptable public, ce dernier a la faculté de verser immédiatement de ses deniers personnels une somme égale au montant de la perte de recette subie, de la dépense irrégulièrement payée, de l'indemnité versée de son fait à un autre organisme public ou à un titre, de la rétribution d'un commis d'office par l'organisme public intéressé, ou encore à la valeur du bien manquant (alinéa 9).

E. L'ENTRÉE EN VIGUEUR

Enfin, il est prévu que le présent article entre en vigueur le 1er juillet 2012. Il est aussi précisé que les déficits ayant fait l'objet d'un premier acte de mise en jeu de la responsabilité d'un comptable public ou d'un régisseur avant cette date demeurent soumis aux dispositions antérieures (alinéa 13).

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Le présent article garantit l'effectivité de la responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics tout en maintenant le principe de la remise gracieuse des sommes dues par le comptable et confirme l'autorité de la chose jugée par les juridictions financières.

En cas de non-respect des obligations qui sont les siennes, le comptable public se voit imposer le paiement d'une somme d'argent arrêtée, dont le montant maximal est fixé au regard du montant des garanties constituées par les comptables. Si le manquement constaté n'a pas causé un préjudice financier à l'organisme public auprès duquel il est placé, la remise gracieuse est exclue mais le montant à payer est déterminé en tenant compte des circonstances de l'espèce. Il y a donc lieu de se satisfaire de cette évolution, tendant à s'éloigner d'un jugement focalisé sur les comptes et aucunement sur le comptable dont les erreurs peuvent connaître des circonstances atténuantes, mais aussi aggravantes.

Lorsqu'un préjudice financier pour l'organisme est observé, le comptable voit sa responsabilité personnelle et pécuniaire pleinement engagée. Il doit procéder au remboursement du manquant. Cependant, une remise gracieuse des sommes dues est possible ; néanmoins, celle-ci ne peut être que partielle.

Enfin, la remise des sommes mises à la charge du comptable public peut être totale notamment lorsque le comptable a respecté les règles du contrôle sélectif des dépenses. Appliquée sous le contrôle du juge des comptes, cette possibilité permet de tenir compte des évolutions du métier de comptable public et, plus généralement, de la gestion publique.

La préservation de la remise gracieuse, même si elle doit être encadrée, est justifiée ; en effet, si le comptable public est jugé à l'aune de ses résultats, il ne faut pas perdre de vue que ses moyens lui sont fournis par le ministre chargé du budget. Il paraît par conséquent logique que le ministre soit en mesure de compenser les conséquences d'irrégularités comptables imputables à un manque de moyens.

L'équilibre à trouver entre responsabilisation des comptables publics et prise en compte des réalités inhérentes à la gestion publique est délicat à trouver. Pour y parvenir, le présent article propose de concilier la sanction du non-respect des obligations auxquelles sont soumis les comptables et le maintien de la remise gracieuse, désormais encadrée.

Décision de la commission : votre commission des finances vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 32 (nouveau) (Art. 111 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005)  Prorogation de la prise en charge de la dette des agriculteurs de Corse

Commentaire : le présent article propose de proroger le dispositif de prise en charge partielle de la dette des agriculteurs de Corse et de porter le plafond des aides attribuées à ce titre de 6,2 millions d'euros à 8,7 millions d'euros.

I. UN DISPOSITIF DE PRISE EN CHARGE ASSEZ ANCIEN

A. LA CIRCULAIRE DE 1989 ET LES MESURES « BALLADUR-JUPPÉ »

Conçue dès 1989 par une circulaire en date du 24 juillet 1989, cosignée par les ministres chargés de l'agriculture et du budget, et mise en oeuvre entre 1991 et 1994, la mesure dite « Nallet » consistait à procéder à la prise en charge du paiement, intégral ou partiel, de certaines échéances de prêts des agriculteurs de Corse.

Cette mesure de désendettement direct de grande envergure, bien que d'un coût budgétaire élevé, de l'ordre de 67,3 millions d'euros d'après un rapport public de la Cour des comptes de septembre 1996 sur « les aides financières aux agriculteurs de Corse en difficulté », n'a eu qu'un impact limité en terme de désendettement et n'a concerné que 1 060 dossiers au total.

Les raisons de l'échec de cette mesure de désendettement auraient tenu, d'une part, à son mode d'action378(*) et, d'autre part, à l'attitude des agriculteurs bénéficiaires de la mesure et à celle du Crédit agricole : la mise en place de la mesure « Nallet » prévoyait un dispositif de nouveaux prêts pour encourager la restructuration et le développement ainsi que des subventions d'accompagnement. Mais, dans la pratique, les échéances des nouveaux prêts sont venues se substituer à celles prises en charge dans le cadre du plan de désendettement.

En conséquence, pour faire face à de nouveaux impayés, la caisse régionale du Crédit agricole a mis en place, en 1993, des systèmes de prêts de sauvegarde et de consolidation visant notamment à consolider les échéances impayées de 1993 et 1994. Concrètement, un nouveau prêt était proposé à l'agriculteur, prêt qui intégrait à la fois des échéances impayées et éventuellement un apport de trésorerie. Ce mécanisme a également permis à la banque d'annuler des créances douteuses et de réafficher des nouveaux prêts qui intégraient, dans le nouveau capital, des intérêts et éventuellement des pénalités provenant des échéances impayées antérieures.

Les mesures dites « Balladur-Juppé » mises en oeuvre en 1994 et 1995 ont ensuite poursuivi l'objectif de consolider les dettes des agriculteurs à jour de paiement de leurs créances en globalisant des prêts d'origine diverses - prêts bonifiés, prêts de sauvegarde, prêts d'acquisition - qui résultaient de créances dont certaines pouvaient être très anciennes379(*).

L'originalité de ce montage, qui devait entraîner un coût limité pour l'Etat puisqu'il se cantonnait à la prise en charge de la bonification d'intérêts de 1994 à 2003, puis conduisait ensuite à un niveau d'échéance quasi constant présentait toutefois deux inconvénients majeurs : d'une part, le différé de remboursement portait lui-même intérêts ce qui, au final, alourdissait la charge de la dette pour l'agriculteur ; d'autre part, le nouveau prêt étalait sur une durée de 13 à 20 ans les remboursements, sur des matériels éventuellement obsolètes depuis longtemps et incorporait des intérêts et frais issus des consolidations antérieures.

Le remboursement du premier prêt à 6,5 % s'étant achevé en 2003, il est apparu au moment de mettre en paiement le remboursement du second prêt à 7,3 % que la charge était difficile à supporter car la capitalisation des intérêts du prêt sur neuf ans (soit les sept ans initialement proposés, prorogés de deux ans) aurait entraîné une augmentation brutale des remboursements.

B. LES APPORTS DE LA LOI DE FINANCES POUR 2005

La commission régionale de conciliation (CRC), instituée en 2000, a alors été chargée de résoudre le problème de la dette agricole de Corse.

Par le biais d'une convention tripartite signée le 21 mars 2002, il a obtenu que l'Etat, la caisse régionale du Crédit agricole (CRCA) et la collectivité territoriale de Corse (CTC) prennent en charge la bonification de ce prêt en assurant une prise en charge de taux d'intérêt pouvant aller jusqu'à 5,8 points afin d'entraîner une baisse de mensualités de 40 % environ pour les agriculteurs.

Le coût pour l'Etat, engendré par l'application de cette convention tripartite, avait été estimé à 3,2 millions d'euros répartis sur une période de cinq ans, soit 610 000 euros par an. La dépense totale engendrée par la convention était en effet de 9,6 millions d'euros sur cinq ans, partagée à part égale entre l'Etat, la CTC et la CRCA, soit un tiers de cette somme, 3,2 millions d'euros donc, à la charge de chacun des signataires de la convention.

L'article 111 de la loi de finances pour 2005380(*), issu d'un amendement du Gouvernement, est venu donner une base législative au dispositif contractuel mis en oeuvre par cette convention tripartite du 21 mars 2002, et qui porte également le nom de dispositif « Hirel », du nom de l'inspecteur général des finances, Jean-Claude Hirel, qui avait piloté le dossier. Dominique Bussereau, alors secrétaire d'Etat au Budget et à la réforme budgétaire, a indiqué, lors de l'examen de cet amendement par l'Assemblée nationale, qu'il s'agissait « d'honorer des engagements pris par le précédent gouvernement en faveur d'agriculteurs qui n'arriveraient pas à faire face à leurs échéances ».

Ce dispositif de prise en charge partielle par l'Etat des intérêts dus par les exploitants agricoles de Corse au titre des prêts professionnels bancaires obtenus depuis le 1er janvier 1994 pour les besoins de leur exploitation vise les échéances allant de 2002 à 2010381(*).

Le montant de la prise en charge, compte tenu du complément qui peut être apporté par l'établissement prêteur ainsi que par la collectivité territoriale de Corse, est proposé par la CRC mise en place en 2000, sans que la somme totale des aides attribuées puisse dépasser 3,2 millions d'euros. Le montant de l'aide est ensuite arrêté par le préfet de Corse dans la limite globale des crédits qui alloués.

Pour 2005, le nombre d'exploitants agricoles susceptibles d'être concernés par ce dispositif de prise en charge et ayant présenté une demande de prise en charge à la CRC était de 233.

C. LES MODIFICATIONS APPORTÉES EN 2007

L'article 69 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale - dite loi DALO - a modifié l'article 111 de la loi de finances pour 2005 précité, qui autorisait la prise en charge par l'État des intérêts afférents aux échéances allant de 2002 à 2010 pour les prêts bancaires contractés par les exploitants agricoles de Corse dont le niveau d'endettement compromettait la pérennité de l'exploitation382(*).

Le plafond de 3,2 millions d'euros pouvant être engagées à ce titre par le préfet de Corse a ainsi été porté à 6,2 millions d'euros.

Cet ajustement se justifiait par le constat de besoins supérieurs aux prévisions, sachant que la date limite de dépôt des demandes de prise en charge était fixée au 31 mars 2006.

II. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement avec un avis favorable de sa commission des finances383(*), propose de proroger le dispositif existant au-delà de 2010, et en conséquence de porter le plafond des aides attribuées de 6,2 millions d'euros à 8,7 millions d'euros.

L'exposé des motifs de l'amendement précise que la procédure de dépôt des dossiers de demande de prise en charge au titre du dispositif « Hirel » est close depuis 2010 mais que « la fin des engagements financiers de l'Etat au titre du dispositif « Hirel » est prévue pour l'année 2035. La base juridique sous-tendant ce dispositif étant limitée aux échéances de prêts dues jusqu'en 2010, il convient de la modifier, en prorogeant le dispositif jusqu'à 2035, date d'extinction des derniers prêts ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

Votre rapporteure générale ne souhaite pas revenir sur ce dispositif de prise en charge par l'État des intérêts d'emprunt contractés par les agriculteurs corses, qui, en l'absence d'intervention du législateur arriverait à son terme cette année. Elle recommande donc d'adopter le présent article sans modification mais souhaite obtenir des éléments précis du Gouvernement sur le bilan qu'il dresse de cette mesure. Elle rappelle que la mesure « Nallet » mise en place en 1989 avait, par exemple, conduit à ce que les échéances des nouveaux prêts se substituent à celles prises en charge dans le cadre du plan de désendettement.

Par ailleurs, elle estime qu'il convient, encore, d'insister sur la nécessité impérieuse de conduire de manière scrupuleuse les contrôles nécessaires à l'application de cette mesure de prise en charge partielle de la dette des agriculteurs corses. Ces contrôles sont facilités par le petit nombre d'exploitants agricoles susceptibles encore concernés par ce dispositif de prise en charge et ayant présenté leur demande de prise en charge à la CRC avant 2010, ils seraient en effet 138.

Ces contrôles ne recouvrent plus ceux des conditions d'éligibilité au dispositif ou de conformité permettant de vérifier l'objet des prêts antérieurement contractés par les exploitants, il s'agit donc désormais pour l'essentiel d'un contrôle a posteriori analogue à celui de l'emploi des fonds structurels européens consistant notamment dans des contrôles sur pièces, sur la base des dossiers fournis par les services déconcentrés de l'Etat en Corse complétés par la CRCA, et des contrôles sur place destinés à s'assurer de la réalité des opérations, actions ou investissements financés. Il faut relever que ces contrôles relèvent de la responsabilité des services du ministère de l'Agriculture et de la DGFip.

Décision de la commission : sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

ARTICLE 33 (nouveau) (Art. 69 de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit)  Exceptions à la règle d'abrogation après cinq ans des remises de rapports au Parlement

Commentaire : le présent article prévoit une série d'exceptions à la règle selon laquelle les dispositions prévoyant des remises régulières de rapport au Parlement sont abrogées cinq années après leur entrée en vigueur.

I. LE DISPOSITIF ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Le présent article a été introduit par un amendement de notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, qui a reçu un avis de sagesse du Gouvernement.

A. UNE RÈGLE QUI A TOUJOURS LAISSÉ LE SÉNAT SCEPTIQUE...

L'article 69 (III) de la loi n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d'amélioration de la qualité du droit a inséré, au sein de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, un article 4 ter qui prévoit que « toute disposition législative prévoyant la remise régulière par le Gouvernement d'un rapport au Parlement sans préciser la durée de son application est abrogée à l'expiration d'un délai de cinq ans suivant l'année de son entrée en vigueur ».

Au cours de l'examen de ce texte, le Sénat, par la voix de notre collègue Bernard Saugey, rapporteur au nom de la commission des lois, s'était opposé à l'édiction d'une telle règle. Le rapporteur avait alors fait valoir qu'une « telle disposition, par son caractère général, pose une grave question de principe, sans oublier les nombreuses difficultés pratiques qu'elle soulève, (...) :

« - atteinte manifeste à l'exercice de la mission constitutionnelle du Parlement en matière de contrôle de l'action du Gouvernement et d'évaluation des politiques publiques ;

« - champ d'application qui ne couvre pas tous les rapports périodiques (par exemple rapports remis par des organismes de sécurité sociale) ;

« - complexité pratique du nouveau dispositif pour le suivi des rapports existants et facilité de son contournement par une mention expresse pour chaque nouveau rapport créé ;

« - suppression dès l'entrée en vigueur de la loi de plusieurs dizaines de rapports créés depuis plus de cinq ans et dont l'utilité est avérée, sans que le texte adopté par l'Assemblée nationale ne les recense pour les exonérer de l'abrogation ;

« - "prime" aux administrations de l'Etat qui négligent ou refusent de réaliser les rapports, se soustrayant à une obligation posée par le législateur, dans l'attente de l'abrogation automatique au bout de cinq ans. »

Le Sénat avait, en première comme en deuxième lecture, supprimé cette règle, à laquelle il avait préféré une « démarche pragmatique de toilettage régulier des rapports périodiques au Parlement, le cas échéant sur proposition du Gouvernement », invitant par ailleurs sénateurs et députés à la « modération (...) en matière de création de nouveaux rapports au Parlement ».

La commission mixte paritaire avait abouti à un compromis peu satisfaisant, maintenant la règle d'abrogation au terme de cinq ans, mais prévoyant plusieurs exceptions. Etaient ainsi soustraits à l'application de cette règle les rapports remis tous les trois ans sur le contrôle de légalité dans les communes, les départements et les régions, le rapport annuel sur les orientations pluriannuelles de la politique d'immigration et d'intégration, le rapport trisannuel sur la mise en oeuvre de la politique nationale en faveur des personnes handicapées, le rapport bisannuel sur l'application de la loi n° 99-641 du 27 juillet 1999 portant création d'une couverture maladie universelle et le rapport annuel sur l'évolution de la situation démographique, sanitaire et sociale des personnes prostituées. La cohérence d'une telle liste échappe, en première analyse, à votre rapporteure générale.

B. ... ET QU'IL EST DÉJÀ NÉCESSAIRE DE CORRIGER

Six mois après sa promulgation, il apparaît déjà nécessaire de corriger cette disposition de la loi dite « Warsmann ». En effet, l'application de la règle prévue au nouvel article 4 ter de l'ordonnance du 17 novembre 1958 aurait, à terme, pour conséquence fâcheuse de supprimer purement et simplement les jaunes budgétaires et les documents de politique transversale annexés au projet de loi de finances !

Dans ces conditions, le présent article vise :

1) à exclure de l'application de la règle les « annexes et rapports prévus par une loi de finances ou une loi de programmation des finances publiques » ;

2) à instituer une nouvelle série d'exceptions - non moins bigarrée que la première - visant les rapports relatifs à la déclinaison en droit européen des normes prudentielles applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement384(*), à la prise en compte par les entreprises des conséquences sociales et environnementales de leur activité ainsi qu'à leurs engagements sociétaux en faveur du développement durable et en faveur de la lutte contre les discriminations et de la promotion des diversités385(*), à la situation du logement en France386(*), à la mise en oeuvre des engagements de la loi dite « Grenelle I » et à leur impact sur le secteur agricole387(*), à la réalisation de l'objectif quantifié de réduction de la pauvreté388(*), à l'activité de l'observatoire des tarifs bancaires de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer389(*), à la situation du marché du logement dans les départements et collectivités d'outre-mer390(*), à la tarification à l'activité des établissements de santé et à ses conséquences sur l'activité et l'équilibre financier des établissements publics et privés391(*), au bilan de la politique financière d'emprunt ou de placement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes financés par ces régimes392(*), à l'évolution des péages pour chaque exploitant autoroutier393(*), et à l'évolution des relations entre Réseau ferré de France et le gestionnaire d'infrastructures délégué394(*) ;

3) à ré-instituer des rapports « tombés » sous le coup de la règle d'abrogation. Le présent article prévoit ainsi la remise, avant le dépôt du projet de loi de finances, de sept rapports concernant le financement et le fonctionnement de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France, les achats des services de l'État aux petites et moyennes entreprises, les travaux de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, les objectifs de la politique de santé publique et les principaux plans d'action, la mise en oeuvre de la politique nationale en faveur des personnes handicapées, la mise en oeuvre du revenu de solidarité active et l'évolution des zones urbaines sensibles et des zones franches urbaines.

II. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LES COMPLICATIONS DE LA SIMPLIFICATION

Non contents de mobiliser régulièrement les assemblées parlementaires autours de dispositions hétéroclites et d'inégale importance, les textes de simplification du droit ont donc également pour conséquence d'encombrer des collectifs budgétaires de fin d'année qui n'en avaient guère besoin.

Sans entrer dans le débat sur les avantages et inconvénients de la simplification du droit, votre rapporteure générale ne peut que relever l'incongruité des conséquences de la règle d'abrogation au terme de cinq ans. Outre qu'elle supprime, à terme, les annexes au projet de loi de finances, cette règle conduit en effet, dès ses premiers mois d'application, à établir des listes d'exceptions ou à recréer les rapports supprimés. Il est, au demeurant, vraisemblable que la liste de ces exceptions et « résurrections » s'allongera à mesure que disparaîtront des rapports dont l'utilité était avérée... Si simplifier consiste, pour le législateur, à défaire ce qu'il a fait ou à refaire ce qu'il a défait, peut-être devrait-il s'en abstenir à l'avenir.

Le dispositif voté par l'Assemblée nationale suscite en outre des questions, s'agissant des rapports annexés aux lois financières. Exonérer les « annexes et rapports prévus par une loi de finances ou une loi de programmation des finances publiques » pourrait ne pas suffire à prémunir les lois de finances contre les « dommages collatéraux » de la règle générale d'abrogation. En effet, toutes les annexes générales et les rapports ne sont pas créés par une loi de finances ou une loi de programmation (réciproquement, tous les rapports créés en loi de finances ou en loi de programmation ne sont pas considérés comme des annexes générales au projet de loi de finances).

B. PRÉFÉRER LE PRAGMATISME

Au cours des débats à l'Assemblée nationale, le Gouvernement et les députés n'ont pas remis en cause le bien-fondé de la règle d'abrogation automatique instituée par l'article 69 de la loi de simplification et d'amélioration de la qualité du droit. De fait, on ne saurait contester l'opportunité de supprimer certaines publications dont l'utilité n'est plus démontrée. Néanmoins, et comme l'indiquait la commission des lois du Sénat, ces simplifications devraient résulter d'une démarche pragmatique et régulière de toilettage des rapports, plutôt que d'une règle transversale dont l'application suscite plus de complications qu'elle ne règle de problèmes.

Dans ces conditions, la solution la plus opportune consiste à abroger la règle transversale prévue à l'article 4 ter de l'ordonnance de 1958, ne serait-ce que pour « sauvegarder » les annexes budgétaires et préserver ainsi l'information et le contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques. Cette abrogation n'interdit pas que le Gouvernement et les assemblées travaillent, dans le courant de l'année 2012, à la mise à jour des demandes de rapports et à la suppression, au cas par cas, de ceux qui ne présenteraient plus d'intérêt.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.


* 327 Ces statistiques concernent l'archéologie terrestre. En milieu subaquatique, le taux de fouilles préventives est de 1,5 %. Sur les enjeux spécifiques liés à l'archéologie sous-marine, voir le rapport d'information de notre collègue Yann Gaillard : « Archéologie subaquatique et sous-marine : un havre abrité de la rigueur » (n° 109, 2010-2011).

* 328 Loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés.

* 329 En dépit de son appellation de « redevance », la RAP a été qualifiée d'imposition de toute nature par le Conseil constitutionnel.

* 330 Données à juillet 2010.

* 331 En réalité, la situation financière dégradée de l'INRAP ne lui permet pas de développer ses activités de recherche.

* 332 Dans ce cas, les services archéologiques des collectivités établissent les diagnostics pour l'ensemble des opérations réalisées sur leur ressort.

* 333 Indexé sur l'indice du coût de la construction.

* 334 Pour les demandes de réalisation anticipée de diagnostic, seule est prise en compte la surface de la zone sur laquelle porte la demande.

* 335 Ainsi en cas d'implantation d'éolienne : le fait générateur est-il l'étude d'impact ou l'autorisation d'urbanisme ?

* 336 Rapport d'information précité.

* 337 Afin de remédier à ces difficultés, le présent projet de loi de finances rectificative ouvre 60 millions d'euros de crédits en faveur de l'INRAP. Ces ouvertures, de même que la situation financière de l'INRAP, sont analysées dans le cadre de l'exposé général du présent rapport.

* 338 Certaines opérations auraient été exonérées afin d'éviter une taxation en cascade (établissements publics fonciers, marchands de biens...). L'assiette aurait été constituée par le prix de cession, accru des charges augmentatives du prix. Les terrains à bâtir se seraient entendus des terrains au sens du 1° du 2 du I de l'article 257 du CGI (terrains sur lesquels des constructions peuvent être autorisées en application des règles et documents d'urbanisme). Concernant les infrastructures, une taxe identique aurait frappé les acquisitions amiables ou par expropriation des établissements ou collectivités territoriales. Le taux aurait été d'environ 1 %.

* 339 Ainsi, certaines maisons sont délibérément construites avec une surface importante mais une faible SHON. Certaines maisons ont ainsi une surface hors oeuvre brute (SHOB) de 200 m², pour une SHON de 70 m². Il suffit ensuite d'aménager l'espace à disposition (sous-sols, garages...), parfois sans déclaration et donc sans taxe, au gré des besoins.

* 340 Les exonérations de la RAP filière DRAC ne sont pas modifiées. Elles concernent les affouillements rendus nécessaires pour la réalisation de travaux agricoles, forestiers ou pour la prévention des risques naturels.

* 341 Soient les immeubles nationaux, les immeubles régionaux, les immeubles départementaux pour les taxes perçues par les communes et par le département auquel ils appartiennent et les immeubles communaux pour les taxes perçues par les départements et par la commune à laquelle ils appartiennent, lorsqu'ils sont affectés à un service public ou d'utilité générale et non productifs de revenus, notamment : les palais, châteaux et bâtiments nationaux, le Palais-Bourbon et le Palais du Luxembourg, le Panthéon, l'Hôtel des Invalides, l'Ecole militaire, l'Ecole polytechnique, la Bibliothèque nationale, les bâtiments affectés au logement des ministres, des administrations et de leurs bureaux, les bâtiments occupés par les cours de justice et les tribunaux, les lycées, prytanées, écoles et maisons d'éducation nationale, les bibliothèques publiques et musées, les hôtels des préfectures et sous-préfectures, les maisons communales, les maisons d'école appartenant aux communes, les hospices, dépôts de mendicité, prisons, maisons de détention, les magasins, casernes et autres établissements militaires, à l'exception des arsenaux, les bâtiments formant dépendance nécessaire des cimetières, y compris militaires, et les haras.

* 342 Soit les surfaces de plancher des serres de production, celles des locaux destinés à abriter les récoltes, à héberger les animaux, à ranger et à entretenir le matériel agricole, celles des locaux de production et de stockage des produits à usage agricole, celles des locaux de transformation et de conditionnement des produits provenant de l'exploitation et, dans les centres équestres de loisir, les surfaces des bâtiments affectées aux activités équestres.

* 343 Pour les travaux sur des biens construits ou aménagés avant l'approbation de ces plans et mis à la charge des propriétaires ou exploitants de ces biens.

* 344 Soit la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans, ainsi que la reconstruction sur d'autres terrains de la même commune ou des communes limitrophes des bâtiments de même nature que les locaux sinistrés dont le terrain d'implantation a été reconnu comme extrêmement dangereux et classé inconstructible, pourvu que le contribuable justifie que les indemnités versées en réparation des dommages occasionnés à l'immeuble ne comprennent pas le montant de la taxe d'aménagement normalement exigible sur les reconstructions.

* 345 Par coordination, le X de l'article 1 647 du code général des impôts est abrogé. Cette augmentation du taux de prélèvement devrait se traduire pour le budget de l'État par un produit additionnel de 50 000 euros.

* 346 Le rendement annuel moyen de la TDCAUE sur la période 2005-2009 s'est élevé à 56,2 millions d'euros, pour un taux moyen pratiqué de 0,25 %. Avec un taux de 0,4 %, la RAP urbanisme réformée rapporterait donc 83 millions d'euros.

* 347 La réforme doit entrer en vigueur le 1er mars 2012. Compte tenu de l'existence d'un délai de douze mois entre la date du fait générateur et l'exigibilité de la redevance, ses premiers effets ne se produiront qu'au deuxième trimestre 2013.

* 348 Les directions départementales des territoires ont néanmoins près de six mois de retard dans l'émission des titres d'assujettissement à la redevance, de sorte que des recettes continueront d'être perçues après le 1er mars 2012 et que la charge de trésorerie de l'INRAP en sera allégée d'autant.

* 349 Le montant est forfaitaire pour les bénéficiaires de l'ASS car le montant de l'allocation n'est pas familialisée. Il s'agit donc d'un simple parallélisme des formes.

* 350 En particulier, de nombreuses mesures de dépenses décidées en loi de finances, telles que des aides à l'agriculture, à l'emploi ou encore les investissements d'avenir, ont souvent été gagées par une ponction sur le programme 304.

* 351 A la différence de la CEB et bien qu'elle vise également le financement de projets, la banque européenne d'investissement ou BEI est une institution financière insérée dans l'Union européenne (UE). Elle finance des projets au sein des Etats membres de l'UE mais également en dehors de celle-ci, notamment dans les pays partenaires méditerranéens par son fonds euro-méditerranéen d'investissement et de partenariat (FEMIP).

* 352 Albanie, Belgique, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Danemark, Estonie, Finlande, France, Géorgie, Allemagne, Grèce, Saint-Siège (en tant qu'observateur auprès du Conseil de l'Europe), Hongrie, Islande, Irlande, Italie, Lettonie, Liechtenstein, Lituanie, Luxembourg, Malte, Moldova, Monténégro, Pays-Bas, Norvège, Pologne, Portugal, Roumanie, Saint-Marin, Serbie, République slovaque, Slovénie, Espagne, Suède, Suisse, «L'ex-République yougoslave de Macédoine» et Turquie. Pour mémoire, le Conseil de l'Europe comporte quant à lui 47 Etats membres. La CEB s'est donc développée parallèlement à ce dernier. Le Royaume-Uni a par exemple choisi de ne pas se joindre à la création de la banque en 1956 alors qu'il faisait partie des fondateurs du Conseil de l'Europe en 1949, initialement parce qu'il était peu concerné par la problématique des réfugiés. Au total, avec le Royaume-Uni, ce sont huit Etats membres du Conseil de l'Europe qui ne sont actuellement pas membres de la CEB : Andorre, l'Arménie, l'Autriche, l'Azerbaïdjan, Monaco, la Fédération de Russie et l'Ukraine.

* 353 Albanie, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Chypre, République tchèque, Estonie, Géorgie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Malte, Moldova, Monténégro, Pologne, République slovaque, Roumanie, Slovénie, Serbie, « L'ex-République yougoslave de Macédoine» et Turquie.

* 354 Notre ancien collègue député Laurent Dominati a été nommé ambassadeur, représentant permanent de la France auprès du Conseil de l'Europe lors du conseil des ministres du 29 septembre 2010. Il siège ainsi au conseil de direction de la CEB.

* 355 La France y est ainsi représenté par un fonctionnaire issu de la Direction général du Trésor.

* 356 Il s'agit, de plus, d'un accord complémentaire du 18 mars 1950 et de trois autres protocoles additionnels des 6 novembre 1952, 15 décembre 1956, et 16 décembre 1961.

* 357 Cf. supra.

* 358 Il s'agit, dans l'ordre d'approbation, des Etats suivants : la Moldavie le 17 mai, l'Allemagne le 1er juin, la Géorgie le 2 juin, la Serbie le 20 juin, le Luxembourg le 22 juin, l'Espagne le 8 juillet, la République tchèque le 18 août, l'Islande et la Turquie le 14 septembre, Chypre le 14 octobre, la Belgique et la Bulgarie le 10 novembre, le Portugal le 15 novembre, la République slovaque le 18 novembre et, enfin, la Slovénie et la Croatie le 22 novembre.

* 359 Annexe n° 12 au tome III du rapport général n° 107 (2011-2012).

* 360 Dans un communiqué de presse en date du 7 février 2011, la CEB parle de « permettre, dans le respect d'une stricte politique de gestion des risques, de mobiliser des moyens d'action supplémentaires, en particulier en faveur des pays membres les moins favorisés », or l'exposé des motifs du présent article explique que « la CEB ne peut plus augmenter ses ratios de risque et approuver de nouvelles opérations (...) sauf à mettre en péril sa notation AAA. Si la Banque veut maintenir son effort en faveur de ces pays, une augmentation de capital est nécessaire ».

* 361 Source : Insee (3 novembre 2011).

* 362 Consensus Forecasts, septembre 2011 et octobre 2011.

* 363 Rapport semestriel sur les perspectives économiques (OCDE).

* 364 Présentation investisseurs - novembre 2011 (Unedic).

* 365 La garantie autonome à première demande inconditionnelle et irrévocable de l'Etat est accordée aux obligations émises en 2011 par l'Unédic dans le cadre du programme d'émissions de 12 milliards d'euros approuvé par son conseil d'administration par décision du 26 juin 2009, modifié par décisions des 29 juin 2010 et 4 novembre 2010. La garantie porte sur un encours maximum en principal de quatre milliards cinq cents millions d'euros auquel s'ajoutent tous intérêts et frais y afférents (Arrêté du 16 mars 2011 accordant la garantie de l'Etat aux emprunts obligataires émis par l'Unédic en 2011).

* 366 Soit la Fédération nationale du transport routier (FNTR), la Fédération nationale du transport routier de voyageurs (FNTV), Transports logistiques de France (TLF), la Chambre syndicale du déménagement (CSD), la Fédération nationale des prestataires logistiques et des magasins généraux agréés par l'Etat (FEDIMAG), la Fédération des entreprises de la sécurité fiduciaire (FEDESFI) et la Chambre nationale des services d'ambulances (CNSA).

* 367 Afin d'assurer la formation aux métiers de la logistique des entreprises industrielles et commerciales et des prestataires logistiques.

* 368 Décret n° 2000-1336 du 26 décembre 2000 instituant une taxe parafiscale en vue du développement de la formation professionnelle dans les transports routiers.

* 369 En réponse à ces observations, le ministre du travail, de l'emploi et de la santé avait indiqué, dans un courrier du 17 mai 2011 adressé au Premier président de la Cour des comptes, que le futur dispositif de reclassement garderait les caractéristiques principales du CTP en matière d'accès à la formation et de retour à l'emploi. En effet, depuis sa création, l'expérimentation du CTP a permis d'obtenir des taux de reclassement supérieurs à ceux mesurés à l'issue d'une CRP. A la fin 2010, 84 125 personnes ont bénéficié d'une CRP et 12 822 d'un CTP pour un taux de retour à l'emploi durable de 38 % pour le premier dispositif et de 45 % pour le second.

* 370 L'article 6331-56 du code du travail prévoit que les taux de cotisation ne peuvent être inférieur, pour le salaire de l'année de référence, à 0,6 %, au titre de congé individuel de formation, 0,6 %, au titre du plan de formation et 0,3 %, au titre des contrats ou des périodes de professionnalisation.

* 371 Tant en matière de recouvrement des recettes que de paiement des dépenses.

* 372 La responsabilité personnelle et pécuniaire correspond à l'obligation, pour les comptables publics, de réparer, sur leurs deniers personnels, les préjudices qu'ils ont causés dans l'exercice de leurs fonctions aux organismes au service desquels ils sont placés.

* 373 À cette fin, avant d'être installés dans leur poste, les comptables publics sont tenus de constituer des garanties.

* 374 Article 8 du décret n° 2008-228 du 5 mars 2008 relatif à la constatation et à l'apurement des débets des comptables publics et assimilés.

* 375 Toutefois, la loi n° 2008-1091 du 28 octobre 2008 relative à la Cour des comptes et aux chambres régionales des comptes a modifié l'article L. 131-12 du code des juridictions financières (CJF) afin de supprimer la possibilité de remise pour les amendes prononcées à l'égard des comptables publics.

* 376 Cf. C. comptes 31 janvier 2002, Commune de Villefranche-sur-Saône, Rev. Trésor 2003.229.

* 377 Projet de loi portant réforme des juridictions financières, n° 2001, déposé à l'Assemblée nationale le 28 octobre 2009.

* 378 Il a été choisi de procéder à la prise en charge d'échéances qui incluent une part de capital et une part d'intérêts, or la mesure aurait probablement eu un effet plus important si elle avait permis un abattement sur le capital restant dû au lieu de prendre en charge des échéances.

* 379 Il s'est alors agi de fractionner la dette bancaire en deux parties, la première sous forme d'un prêt bonifié à 6,5 % couvrant la période 1994-2003, la seconde, dont la charge était différée pour entrer en paiement au 28 février 2003, capitalisait les intérêts cumulés pendant la période différé au taux de 7,3 %, sur treize à vingt ans. L'obtention des deux prêts était conditionnée à des règles d'éligibilité et de contrôle fixées dans une circulaire datée du 26 octobre 1994. La dette initiale de la procédure « Balladur-Juppé » était de l'ordre de 15 millions d'euros.

* 380 Loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005.

* 381 Le premier alinéa de l'article dispose que « en vue de consolider la relance de l'agriculture de Corse, les exploitants agricoles de Corse en activité au 1er janvier 1994, dont le niveau d'endettement compromet la pérennité de l'exploitation, peuvent bénéficier d'une prise en charge partielle par l'Etat des intérêts dus, hors intérêts de retard et capitalisés, au titre des échéances allant de 2002 à 2010 des prêts professionnels bancaires qu'ils ont obtenus depuis le 1er janvier 1994 au titre de leur activité agricole pour les besoins de leur exploitation ». Le deuxième alinéa précise que cette prise en charge a pour objet de ramener la charge d'endettement à un niveau compatible avec les capacités de remboursement de l'exploitation. Le troisième alinéa conditionne le bénéficiaire à la production de résultats comptables ou d'un audit extérieur permettant d'apprécier la capacité de redressement et la viabilité économique de son exploitation, de même qu'il soit s'engager à respecter les échéances fixées par un plan individuel de traitement de l'endettement, l'aide de l'Etat étant subordonnée au respect par l'exploitant de ce plan individuel. Enfin, le quatrième alinéa indique que la demande de prise en charge doit avoir été présentée à l'autorité administrative de l'Etat entre le 1er janvier 2002 et le 31 mars 2006.

* 382 Le rapport entre cette disposition et le reste de la loi DALO n'a rien d'évident. De même, la possibilité de modifier le plafond d'une dépense de l'Etat, même s'il s'agit d'un plafond pluriannuel et non d'une autorisation budgétaire annuelle, dépense consistant dans la prise en charge des intérêts de la dette de tiers, aurait dû trouver sa place dans le cadre d'une loi de finances. Aux termes des articles 34 et 35 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), il appartient en effet aux seules lois de finances initiales et rectificatives de fixer les autorisations budgétaires et d'autoriser la prise en charge de la dette de tiers par l'Etat.

* 383 Notre collègue député Gilles Carrez, rapporteur général du budget, a indiqué lors du débat en séance : « je n'ai pas d'avis particulier sur ce sujet que je ne connais pas, mais nous avons ici, en la personne de M. de Rocca Serra, un excellent membre de la commission des finances qui, lui, doit le connaître ». Notre collègue député Camille de Rocca Serra a alors souhaité suivre le Gouvernement, en précisant qu'il se réjouissait de cet amendement.

* 384 Article 18 de la loi n° 2010-1249 du 22 octobre 2010 de régulation bancaire et financière.

* 385 Article L. 225-102-1 du code de commerce.

* 386 Article L. 101-1 du code de la construction et de l'habitation.

* 387 Articles 1er et 31 de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement.

* 388 Article L. 115-4-1 du code de l'action sociale et des familles.

* 389 Article L. 711-5 du code monétaire et financier.

* 390 Article 37 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer.

* 391 Article L. 162-22-10 du code de la sécurité sociale.

* 392 Article 34 de la loi n° 2008-1330 du 17 décembre 2008 de financement de la sécurité sociale pour 2009.

* 393 Article L. 119-8 du code de la voirie routière.

* 394 Article 1er de la loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.