CHAPITRE II DISPOSITIONS VISANT À AMÉLIORER L'EXÉCUTION DES PEINES
Article 4A (nouveau) (art. 132-24 du code pénal) Aménagement systématique des peines d'emprisonnement ferme inférieures ou égales à trois mois
Cet article, introduit par votre commission à l'initiative de sa rapporteure, prévoit l'aménagement systématique des peines d'emprisonnement ferme inférieures ou égales à trois mois.
Il s'inscrit dans le prolongement de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009. En effet, dans la nouvelle rédaction issue de ce texte, l'article 132-24 du code pénal pose deux principes fondamentaux :
- en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, une peine d'emprisonnement sans sursis ne peut être prononcée qu'en dernier recours, si la gravité de l'infraction et la personnalité de son auteur rendent cette peine nécessaire et si toute autre sanction est manifestement inadéquate ;
- lorsqu'une telle peine est prononcée, elle doit, si la personnalité et la situation du condamné le permettent, et sauf impossibilité matérielle, faire l'objet d'une mesure d'aménagement de peine (semi-liberté, placement à l'extérieur, placement sous surveillance électronique, fractionnement de peines).
La disposition proposée ici marque une avancée supplémentaire : dans tous les cas , une peine d'emprisonnement sans sursis d'une durée égale ou inférieure à trois mois devrait faire l'objet d'un aménagement.
En effet, de l'avis de la grande majorité des acteurs de la chaîne pénale rencontrés par votre rapporteure, une incarcération pour une aussi courte période provoque une rupture des liens sociaux existants sans que, par ailleurs, puisse être conduit pendant le temps de détention une action efficace en faveur de la réinsertion.
Votre commission a adopté l'article 4A (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4B (nouveau) (Chapitre I bis [nouveau], art. 712-1-A à 712-1-F [nouveaux] du code de procédure pénale Interdiction du dépassement de la capacité d'accueil des établissements pénitentiaires
Cet article, introduit dans le projet de loi sur proposition de votre rapporteure, reprend le premier volet de la proposition de loi présentée par MM. Dominique Raimbourg, Jean-Marc Ayrault et plusieurs de leurs collègues députés, visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire 34 ( * ) . Il tend à insérer dans le code de procédure pénale un nouveau chapitre constitué de six articles afin de réguler les flux d'entrée et de sortie des personnes détenues.
Le dispositif proposé repose sur le principe affirmé dans un nouvel article 712-1 A du code de procédure pénale, qu'« aucune détention ne peut ni être effectuée ni mise à exécution dans un établissement pénitentiaire, au-delà du nombre de places disponibles ».
Le second alinéa du nouvel article 712-1 A prévoit que « pour permettre l'incarcération immédiate des nouveaux condamnés, des places sont réservées dans chaque établissement, afin de mettre en oeuvre le mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire prévu à l'alinéa précédent. Un décret définit la proportion de places nécessaire à la mise en oeuvre de ce mécanisme ». Ainsi, lorsque le parquet estimera nécessaire de ramener immédiatement à exécution une peine d'emprisonnement, ou lorsqu'un placement en détention provisoire sera décidé par un juge des libertés et de la détention, l'incarcération immédiate sera possible en permanence grâce à l'utilisation du volant de places réservées qui pourrait représenter 5 % de la capacité de l'établissement.
Comme l'indiquait M. Dominique Raimbourg dans son rapport 35 ( * ) , « la régulation de la surpopulation s'opérera alors par la mise en oeuvre du mécanisme prévu aux nouveaux articles 712-1 B à 712-1 F. Ainsi, aux termes de l'article 712-1 B, lorsque l'admission d'un détenu obligera à utiliser l'une de ces places réservées, la direction de l'établissement devra mettre en oeuvre l'une des possibilités d'aménagement de peine prévues par la loi pour une des personnes détenues dans l'établissement et éligible à l'un de ces aménagements. Selon les cas, il pourra s'agir soit d'un aménagement de peine stricto sensu (placement extérieur, semi-liberté, suspension de peine, fractionnement de peine, placement sous surveillance électronique, libération conditionnelle) qui sera décidé dans les formes simplifiées prévues aux articles 723-19 à 723-27 du code de procédure pénale, soit d'un placement sous surveillance électronique (PSE) « fin de peine » prévu à l'article 723-28 du code de procédure pénale. Quel que soit le cadre dans lequel elle se réalisera, cette libération sera naturellement subordonnée au respect par le condamné des conditions prévues par les textes tant en ce qui concerne les durées de peine prononcées ou restant à subir que s'agissant des garanties d'insertion ».
Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, M. Jean-Marie Delarue, avait estimé, lors de son audition par l'auteur de la proposition de loi, que ce mécanisme, adossé au mécanisme simplifié d'aménagement de peine voté dans la loi pénitentiaire qui prévoit que l'aménagement est proposé par le directeur du SPIP et homologué par le juge de l'application des peines (JAP), apparaissait pertinent.
Afin de permettre que l'aménagement de peine ou le PSE « fin de peine » soient matériellement préparés et mis en oeuvre par le SPIP, ce qui ne saurait être exactement concomitant de l'incarcération en surnombre, il est proposé que la décision d'aménagement de peine ou de mise en oeuvre du placement sous surveillance électronique prévu par l'article 723-28 du code de procédure pénale intervienne dans un délai de deux mois à compter de la date d'écrou du détenu entré en surnombre. Elle doit être mise en oeuvre sans délai. Loin d'aboutir à des libérations sèches ou à des libérations dans le cadre d'aménagements mal préparés, le mécanisme proposé agira en fait simplement comme un accélérateur d'un aménagement de peine qui, dans tous les cas, aurait fini par être décidé un peu plus tard.
Pour le cas, en principe exceptionnel, où aucun détenu ne pourrait être libéré dans le cadre d'un aménagement ou d'un PSE « fin de peine » dans le délai de deux mois, un nouvel article 712-1 D prévoit l'octroi, au bénéfice du « détenu le plus proche de la fin de peine dans l'établissement, choisi parmi ceux condamnés à une ou des peines d'emprisonnement dont le cumul est égal ou inférieur à deux ans ou ceux condamnés à une ou des peines dont le cumul est inférieur ou égal à cinq ans et dont le reliquat de peine est égal ou inférieur à deux ans (...), d'un crédit de réduction de peine égal à la durée de l'incarcération qu'il lui reste à subir ». Les articles 712-1 E et 712-1 F prévoient qu'« en cas d'égalité de situation entre deux ou plusieurs personnes condamnées », le crédit de réduction de peine prévu à l'article 712-1 D est octroyé en prenant en compte, dans cet ordre, les critères suivants : en premier lieu, l'absence ou le plus faible nombre de procédures disciplinaires ; en second lieu, la durée de peine prononcée la plus courte. La décision d'octroi du crédit de peine devrait intervenir dans les huit jours de l'expiration du délai de deux mois prévu précédemment.
Comme le relevait M. Dominique Raimbourg, « cet octroi d'une réduction particulière de réduction de peine a néanmoins vocation à rester subsidiaire : compte tenu des flux d'entrée et de sortie permanents des maisons d'arrêt, l'impossibilité absolue d'aménager une peine d'un détenu de l'établissement en remplissant les conditions apparaît peu vraisemblable. Du reste, cette réduction de peine exceptionnelle serait non seulement subsidiaire, mais aussi résiduelle : ici encore, les flux d'entrée et de sortie dans les maisons d'arrêt sont tels qu'il y a, chaque semaine voire chaque jour dans les établissements les plus importants, un ou plusieurs détenus sortants ».
Enfin, le paragraphe final de cet article prévoit que les dispositions relatives au mécanisme de prévention de la surpopulation pénitentiaire entrent en vigueur dix-huit mois après la promulgation de la loi. Ce délai permettra aux autorités pénitentiaires de se préparer à sa mise en oeuvre et au Gouvernement d'adapter les moyens humains et matériels des services pénitentiaires de milieu ouvert aux nouveaux besoins d'accompagnement et de contrôle des condamnés libérés.
Votre commission a adopté l'article 4B (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4C (nouveau) (art. 733-1-A à 733-1-G [nouveaux] du code de procédure pénale) Libération conditionnelle aux deux tiers de la peine
Cet article, introduit dans le projet de loi à l'initiative de votre rapporteure, reproduit le second volet de la proposition de loi présentée par MM. Dominique Raimbourg, Jean-Marc Ayrault et plusieurs de leurs collègues députés, visant à instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénale 36 ( * ) . Il tend à insérer sept articles dans le code de procédure pénale permettant la mise en place d'un mécanisme de libération conditionnelle au deux tiers de la peine.
Votre commission partage avec les auteurs de la proposition de loi et avec les acteurs de la justice et de l'exécution des peines, la conviction de l'efficacité du mécanisme de la libération conditionnelle pour prévenir la récidive.
Définie dans son objet et ses conditions par l'article 729 du code de procédure pénale, la libération conditionnelle « tend à la réinsertion des condamnés et à la prévention de la récidive ». Aujourd'hui, peuvent en bénéficier « les condamnés ayant à subir une ou plusieurs peines privatives de liberté (...) s'ils manifestent des efforts sérieux de réadaptation sociale » et justifiant de l'une des cinq situations suivantes : « exercice d'une activité professionnelle, d'un stage ou d'un emploi temporaire ou de leur assiduité à un enseignement ou à une formation professionnelle », « participation essentielle à la vie de leur famille », « nécessité de suivre un traitement médical », « efforts en vue d'indemniser leurs victimes » ou « implication dans tout autre projet sérieux d'insertion ou de réinsertion ».
Sous réserve des dispositions du code pénal relatives aux périodes de sûreté, l'article 729 prévoit que « la libération conditionnelle peut être accordée lorsque la durée de la peine accomplie par le condamné est au moins égale à la durée de la peine lui restant à subir ». Toutefois, pour les condamnés en état de récidive, cette mesure ne peut intervenir « que si la durée de la peine accomplie est au moins égale au double de la durée de la peine restant à subir ». Dans le cas particulier des personnes condamnées pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru, l'article 729 prévoit que la libération conditionnelle ne peut être accordée si la personne « refuse pendant son incarcération de suivre le traitement qui lui est proposé par le juge de l'application des peines » et si elle « ne s'engage pas à suivre, après sa libération, le traitement qui lui est proposé ».
Comme l'observe M. Dominique Raimbourg dans son rapport, « les dispositions actuelles du code de procédure pénale présentent un défaut majeur : la libération conditionnelle n'y est conçue que comme un dispositif facultatif, accordé aux détenus les plus sûrs en termes de risque de récidive, ce qu'atteste le faible nombre de libérations conditionnelles accordées chaque année ».
La direction de l'administration pénitentiaire, dans son rapport d'activité pour 2009, s'interrogeait sur les moyens de développer cet aménagement de peine : « bénéficier d'une libération conditionnelle nécessite un projet particulièrement structuré. Accordée tardivement ou allongeant la durée du contrôle, elle n'est plus attractive. Le développement de cette mesure passe nécessairement par des modifications des conditions de son octroi. Sa relance pourrait passer, comme pour d'autres pays européens, par un système automatique, passage obligé vers une libération définitive ».
Le placement sous le régime de la libération conditionnelle demeurerait donc, pour les condamnés qui n'étaient pas en état de récidive, facultatif à compter de la moitié de leur peine, mais deviendrait, aux termes du nouvel article 733-1 A, de droit « lorsque la durée de la peine accomplie est égale au double de la durée de la peine restant à subir et ce sauf avis contraire du juge de l'application des peines », c'est-à-dire aux deux tiers de la peine, sous réserve des dispositions relatives à la période de sûreté.
Pour les récidivistes, « qu'il convient surtout de ne pas exclure de cette règle de la libération conditionnelle de droit afin de garantir qu'ils ne sortent pas de prison sans accompagnement ni contrôle », le moment où ils deviendraient éligibles à la libération conditionnelle coïnciderait avec le moment où celle-ci serait de droit, toujours sous réserve d'opposition du juge de l'application des peines .
Afin de permettre la mise en place selon une procédure simplifiée de cette libération conditionnelle de droit, le nouvel article 733-1 B prévoit que le dossier de chacun des condamnés éligibles est examiné en temps utile par le directeur du SPIP, « afin de déterminer, après avis du chef d'établissement pénitentiaire, la mesure de libération conditionnelle la mieux adaptée à sa personnalité et à sa situation matérielle, familiale et sociale ». Conformément à la procédure simplifiée d'aménagement prévue depuis la loi pénitentiaire par les articles 723-19 et suivants du code de procédure pénale et, hormis en cas d'absence de projet sérieux d'insertion ou de réinsertion ou d'impossibilité matérielle de mettre en place une mesure de libération, il incomberait ensuite au directeur du SPIP, après avoir obtenu l'accord du condamné à la mesure qui lui est proposée, d'adresser au procureur de la République, en vue de la saisine du juge de l'application des peines (JAP), une proposition de libération comprenant, le cas échéant, une ou plusieurs des obligations et interdictions énumérées à l'article 132-45 du code pénal. Le procureur de la République disposerait alors d'une alternative entre transmettre la proposition pour homologation au juge de l'application des peines, lequel devrait dans un délai de trois semaines accorder ou refuser l'homologation, ou informer le juge de l'application des peines qu'il n'estime pas la proposition justifiée, le JAP disposant de la faculté d'accorder l'aménagement proposé ou un autre aménagement malgré l'avis contraire du procureur de la République.
En application du nouvel article 733-1 C, la décision de refus d'homologation devrait être prise par une ordonnance motivée du JAP, qui serait susceptible de recours par le condamné et par le procureur de la République devant le président de la chambre de l'application des peines de la cour d'appel. À défaut de réponse du JAP dans le délai de trois semaines, le nouvel article 733-1 D prévoit que le directeur du service pénitentiaire d'insertion et de probation pourrait, « sur instruction du procureur de la République, ramener à exécution la mesure d'aménagement ». Cette décision, qui serait préalablement notifiée au JAP, constituerait alors une mesure d'administration judiciaire insusceptible de recours.
Le nouvel article 733-1 F prévoit que, après homologation par le JAP ou mise à exécution par le directeur du SPIP de la proposition d'aménagement, la mesure d'aménagement sera « directement mise en oeuvre dans les meilleurs délais par le service pénitentiaire d'insertion et de probation. En cas d'inobservation par le condamné de ses obligations, le directeur du service saisit le juge de l'application des peines aux fins de révocation de la mesure conformément aux dispositions de l'article 712-6. Le juge peut également se saisir d'office à cette fin, ou être saisi par le procureur de la République ».
Enfin, dans une logique de préparation à la sortie et de retour progressif et encadré à la liberté, le nouvel article 733-1 G permet au directeur du SPIP d'« adresser au procureur de la République, aux fins de saisine du juge de l'application des peines, une proposition de permission de sortir » destinée à préparer le futur aménagement.
Votre commission a adopté l'article 4C (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4D (nouveau) (art. 132-18-1, 132-19-1 et 132-19-2 du code pénal) Suppression des « peines planchers »
Cet article tend à abroger les articles 132-18-1 et 132-19-1 du code pénal relatifs à l'instauration de peines minimales d'emprisonnement applicables aux majeurs comme aux mineurs de plus de treize ans en état de récidive légale pour des crimes ou des délits passibles de plus de trois ans d'emprisonnement. Ces dispositions ont été introduites par la loi n° 2007-1198 du 10 août 2007 renforçant la lutte contre la récidive des majeurs et des mineurs.
Cet article tend également à abroger l'article 132-19-2 du code pénal, introduit par la loi n°2011-267 du 14 mars 2011 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure (« LOPPSI ») et qui a créé un mécanisme de « peines planchers » applicables aux primodélinquants ayant commis des violences graves.
En 2010, sur 16.003 condamnations éligibles à une peine plancher, 41,4 % ont fait effectivement l'objet d'une telle peine. La proportion des peines minimales avec un emprisonnement entièrement ferme s'élève à 36,9 %. Si l'effet des peines plancher sur l'augmentation du nombre de personnes détenues demeure encore mal appréhendé, son impact sur la prévention de la récidive apparaît encore plus incertain.
Le dispositif peut toutefois peser avec retard sur le nombre des incarcérations. En effet, comme l'a relevé Mme Martine Lebrun, présidente de l'ANJAP, lors de ses échanges avec votre rapporteure, les magistrats souvent réticents à prononcer des peines minimales dont la sévérité ne leur paraît pas adaptée, sont conduits à les assortir d'un sursis avec mise à l'épreuve pour des durées souvent longues. Comme l'avait déjà relevé un rapport de l'Assemblée nationale sur l'application de la loi du 10 août 2007, « des manquements mineurs peuvent conduire à révoquer un sursis et donc à incarcérer la personne pour une période relativement longue, alors même qu'elle pouvait être sur la voie de la réinsertion. Sur le plan de la pédagogie de peine, la sanction serait difficilement compréhensible . » 37 ( * )
En outre, la loi a eu pour effet de limiter la liberté d'appréciation du magistrat et la capacité à individualiser la peine.
Aussi si l'intérêt des peines plancher n'a pu être démontré, les inconvénients de ce dispositif, déjà dénoncés lors de l'examen de la loi du 5 août 2007, sont patents.
Votre commission a adopté l'article 4D (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4E (nouveau) (art. 122-1 du code pénal, 362, 721, 421-1, 706-131--6 (nouveau), 1706-137 et 706-139 du code de procédure pénale) Atténuation de la responsabilité des personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits
Votre commission reprend dans cet article les dispositions de la proposition de loi n° 649 (2009-2010), présentée par M. Jean-René Lecerf et plusieurs de ses collègues, relative à l'atténuation de responsabilité pénale applicable aux personnes atteintes d'un trouble mental ayant altéré leur discernement au moment des faits 38 ( * ) . Ce texte a été adopté par la Sénat le 25 janvier 2011.
Ce texte s'inspire pour une large part du volet législatif des propositions formulées par le groupe de travail de la commission des lois et de la commission des affaires sociales du Sénat sur la prise en charge des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions en 2010. Près de 10 % des détenus souffriraient de pathologies psychiatriques d'une gravité telle que, pour ces personnes, la peine ne peut avoir aucun sens.
Cette situation, choquante au regard des principes humanistes et de l'éthique médicale, ne paraît pas conforme à une application satisfaisante de l'article 122-1 du code pénal qui prévoit, d'une part, que les personnes dont le discernement était aboli au moment des faits sont irresponsables pénalement et, d'autre part, que celles dont le discernement était altéré, si elles restent punissables, bénéficient cependant d'un régime particulier lorsque la juridiction fixe la durée et les modalités de la peine. Dans l'esprit du législateur, cette dernière disposition devrait conduire à une réduction de la peine. Or, il en est tout autrement : en effet, pour les jurys d'assises en particulier, la maladie mentale joue souvent comme un indice de dangerosité supplémentaire et justifie une détention prolongée.
Il est impératif de rompre avec une logique qui fait de la prison le lieu d'accueil privilégié des personnes atteintes de troubles mentaux ayant commis des infractions. Afin d'établir un meilleur équilibre entre réponse pénale et prise en charge sanitaire, ce texte prévoit que :
- l'altération du discernement serait reconnue explicitement comme un facteur d'atténuation de la peine puisque la peine encourue serait réduite d'un tiers, la juridiction étant libre, dans la limite de ce plafond, de prononcer la durée la plus appropriée en vertu du principe constitutionnel d'individualisation de la peine ;
- le cadre légal relatif à la prise en charge médicale pendant et après la détention serait renforcé avec en particulier la possibilité de soumettre la personne après sa libération à une obligation de soins.
Votre commission a adopté l'article additionnel 4E (nouveau) ainsi rédigé .
Article 4 (art. 41 et 81 du code de procédure pénale) Compétence de principe du secteur associatif habilité pour réaliser les enquêtes présententielles
Cet article tend à confier par priorité les enquêtes présententielles au secteur associatif, que le procureur de la République ou le juge d'instruction peut aujourd'hui confier indifféremment au service pénitentiaire d'insertion et de probation, au service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou à toute personne habilitée.
Au titre de ses attributions générales énumérées à l'article 41 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut demander la réalisation d'une enquête de personnalité destinée, d'une part, à l'informer sur la situation matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête ; d'autre part à l'informer sur les « mesures propres à favoriser l'insertion sociale de l'intéressé ». Ces diligences sont obligatoires avant toute réquisition de placement en détention provisoire dans quatre cas de figure :
- en cas de poursuites contre un majeur âgé de moins de 21 ans au moment de la commission de l'infraction lorsque la peine encourue n'excède pas cinq ans d'emprisonnement ;
- en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate prévue par les articles 395 à 397-6 du code de procédure pénale ;
- en cas de poursuites selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité prévue par les articles 495-7 à 495-13 du code de procédure pénale ;
- lorsque la personne a fait connaître qu'elle exerce à titre exclusif l'autorité parentale sur un mineur de 16 ans ou plus ayant chez elle sa résidence (ces diligences ne sont en revanche pas nécessaires en cas de crime, en cas de délit contre un mineur ou en cas de non respect des obligations du contrôle judiciaire) - article 145-5 du code de procédure pénale.
De même, une enquête est obligatoire avant que ne soient engagées des poursuites à l'encontre d'un étranger pour une infraction susceptible d'entraîner le prononcé d'une mesure d'interdiction du territoire français lorsque l'intéressé déclare se trouver dans l'une des situations visées par l'article 131-30-1 (justifiant alors une décision spécialement motivée de la juridiction) ou par l'article 131-30-2 (rendant impossible le prononcé d'une peine d'interdiction du territoire) du code pénal. Ces diligences peuvent cependant être écartées en cas de poursuite des chefs d'entrée ou séjour irrégulier ou de soustraction à une mesure d'interdiction du territoire ou de reconduite à la frontière. Aux termes de l'article 41 (9 ème alinéa) du code de procédure pénale, les déclarations de la personne de nationalité étrangère doivent être vérifiées par l'officier de police judiciaire, le SPIP, le service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou toute personne habilitée.
Le juge d'instruction, en application de l'article 81 du code de procédure pénale, peut également demander au SPIP, au service compétent de la protection judiciaire de la jeunesse ou à toute association habilitée une enquête présententielle sur la personne mise en examen. A moins qu'elle ait déjà été prescrite par le ministère public, cette enquête est obligatoire chaque fois que le juge d'instruction envisage de placer en détention provisoire un majeur âgé de moins de 21 ans au moment des faits lorsque la peine encourue n'excède pas 5 ans d'emprisonnement.
Le projet de loi tend à prévoir que la compétence pour effectuer ces enquêtes reviendra à une personne habilitée dans les conditions prévues par l'article 81 ou, « en cas d'impossibilité matérielle », au SPIP. Le projet de loi initial prévoyait le recours au SPIP lorsqu'il n'existait pas une personne habilitée dans le ressort du tribunal, rédaction estimée trop restrictive par les députés parce qu'elle ne prenait pas en compte l'insuffisance des moyens humains ou matériels du secteur associatif susceptible de justifier un recours au SPIP. Votre rapporteure ne peut que s'étonner de ce raisonnement qui conduit à faire des SPIP la variable d'ajustement des moyens du secteur associatif.
Les personnes physiques ou morales appelées à mener ces enquêtes devront être habilitées dans les conditions prévues par les articles R. 15-34 et suivant du code de procédure pénale. L'habilitation est délivrée, après instruction, par l'assemblée générale des magistrats du siège et du parquet du tribunal ou de la cour d'appel. Une convention signée avec la personne morale détermine ces conditions d'intervention.
Par ailleurs, s'agissant des enquêtes menées sur les déclarations d'un étranger pour une infraction susceptible d'entraîner le prononcé d'une mesure d'interdiction du territoire français, la compétence de l'officier de police judiciaire « suivant les cas » est maintenue dans les termes actuels de l'article 41 du code de procédure pénale.
Les modifications proposées par cet article sont destinées, selon le Gouvernement, à recentrer les SPIP sur leur « mission première de suivi des personnes condamnées ». Selon l'étude d'impact, les SPIP ont réalisé 16.552 enquêtes sociales rapides en 2010 soit la mobilisation de 131 ETP pour un coût de 6,7 millions d'euros. Les associations ont accompli 10.823 enquêtes rapides pour un montant de 1,9 million d'euros (actuellement financé au titre des frais de justice). Le transfert des enquêtes rapides réalisées par les SPIP représenteraient un coût de 2,9 millions d'euros en année pleine.
L'attention de votre rapporteure a été attirée sur les difficultés financières des personnes habilitées pour mener ces enquêtes sociales compte tenu des retards dans le remboursement de leurs prestations au titre de frais de justice. Faut-il par ailleurs ajouter que les personnes physiques, directement réglées par les régies des tribunaux, ne cotisent pas aux régimes de sécurité sociale, pratique contraire aux dispositions du décret du 17 janvier 2000 qui prévoit que les collaborateurs occasionnels du service public de la justice sont « affiliés au régime général de la sécurité sociale » ?
La nouvelle rédaction proposée pour l'article 41 du code de procédure pénale introduit des rigidités procédurales par rapport au droit en vigueur. Ainsi, comme l'ont relevé plusieurs des magistrats rencontrés par votre rapporteure, elle aura pour effet d'obliger le parquet à saisir par principe les personnes privées même si celles-ci ne sont pas en mesure -malgré leur habilitation- de fournir un service de qualité. En outre, certains prévenus sont déjà suivis en post-sentenciel par le SPIP, dès lors plus à même d'informer rapidement le tribunal et d'éclairer l'enquête de personnalité à la lumière du suivi en cours.
En conséquence, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, la commission a supprimé l'article 4.
Article 4 bis (art. 138 du code de procédure pénale, 132-45 du code pénal et L. 3711-2 du code de la santé publique Renforcement de l'information délivrée au médecin dans le cadre d'une obligation de soins ou d'une injonction de soins
Cet article, introduit par l'Assemblée nationale en séance publique sous la forme d'un amendement de M. Jean-Paul Garraud, a pour objet de renforcer les informations données par l'autorité judiciaire aux médecins ou psychologues qui suivent les personnes poursuivies ou condamnées pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle ou justifiant un traitement, et qui sont soumis à une obligation de soins ou une injonction de soins.
Le I de l'amendement prévoit ainsi qu'en cas de contrôle judiciaire comportant l'obligation de suivre un traitement, le médecin ou le psychologue qui suivra la personne mise en examen aura systématiquement connaissance de l'ordonnance prise par le juge. Celui-ci devra également adresser au médecin ou au psychologue, à leur demande, les expertises, comme le prévoit déjà, en matière d'injonction de soins, l'article L. 3711-2 du code de la santé publique. Il aura également la faculté de leur transmettre toute autre pièce utile du dossier.
Le II de l'amendement prévoit des dispositions similaires pour les personnes condamnées à une peine de sursis avec mise à l'épreuve comprenant une obligation de soins et placées sous le contrôle du juge de l'application des peines.
En matière d'injonction de soins dans le cadre d'un suivi socio-judiciaire, le III de l'amendement modifie l'article L. 3711-2 du code de la santé publique -qui prévoit déjà un partage d'information entre le juge de l'application des peines et le médecin coordonnateur, mais uniquement si celui-ci en fait la demande- en supprimant la condition de demande du médecin pour la transmission de la décision ayant ordonné l'injonction de soins.
Ces dispositions, introduites en séance publique à l'Assemblée nationale, n'ont pu faire l'objet de consultations approfondies auprès des professionnels. Cependant, selon les observations recueillies par votre rapporteure après l'adoption de cette disposition, il apparaît peu judicieux de prévoir la transmission du jugement au médecin, d'une part, parce que la seule lecture d'une décision -le plus souvent non motivée- n'éclairera pas nécessairement le thérapeute, d'autre part, parce que cette information peut aussi entraîner un refus de prise en charge.
Peut-être serait-il préférable de privilégier la voie du conseiller d'insertion et de probation pour transmettre l'information utile pour le thérapeute qui pourra, ensuite, éventuellement, à la lumière de ces éléments, solliciter le juge de l'application des peines pour obtenir copie des expertises judiciaires ?
En tout état de cause, il semble nécessaire de poursuivre la réflexion sur ce sujet.
Sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, la commission a supprimé l'article 4 bis .
Article 4 ter (art. 138-2 et 712-22-1 du code de procédure pénale et art. L. 211-8 du code de l'éducation nationale) Extension du partage d'informations concernant les personnes poursuivies ou condamnées pour crimes ou délits violents ou de nature sexuelle
Cet article, introduit par l'Assemblée nationale à l'initiative du Gouvernement, tend à élargir le champ des personnes informées sur la situation pénale d'une personne poursuivie ou condamnée pour des crimes ou délits violents ou de nature sexuelle.
Ces dispositions concernent les personnes poursuivies ou condamnées pour une des infractions mentionnées à l'article 706-47 du code de procédure pénale : meurtre ou assassinat d'un mineur précédé ou accompagné d'un viol, de tortures ou d'actes de barbarie ; agression ou atteintes sexuelles à l'égard d'un mineur ou recours à la prostitution d'un mineur ; crimes de meurtre ou assassinat commis avec tortures ou actes de barbarie ; crimes de tortures ou d'actes de barbarie et meurtres ou assassinats commis en état de récidive légale.
Le nouvel article vise deux situations :
- celle où la personne mise en examen pour de telles infractions fait l'objet d'un placement sous contrôle judiciaire à l'initiative du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention ;
- celle où la personne condamnée pour ces infractions bénéficie d'un aménagement de peine décidé par le juge de l'application des peines.
Les dispositions proposées tendent à élargir le champ des personnes informées de la situation pénale de l'intéressé à celles chez qui il établit sa résidence ou, si la personne mise en examen ou condamnée est scolarisée ou a vocation à poursuivre sa scolarité, aux autorités académiques .
Les modalités d'information diffèrent selon les deux catégories de personnes :
- la personne chez qui l'auteur présumé ou condamné réside peut être informée, selon les cas, soit de l'ordonnance de placement sous contrôle judiciaire, soit de la décision de condamnation ou de la décision d'aménagement de la peine, de libération conditionnelle, de surveillance judiciaire ou de surveillance de sûreté. Il s'agit d'une faculté pour le magistrat, agissant d'office ou sur réquisition du parquet, qui doit être justifiée par la nécessité de prévenir la récidive ;
- l'information de l' autorité académique et, le cas échéant, du chef d'établissement , lorsque l'intéressé est scolarisé ou a vocation à poursuivre sa scolarité dans un établissement scolaire public ou privé présente un caractère obligatoire . Ainsi la copie de l'ordonnance de placement sous contrôle judiciaire doit « dans tous les cas » être transmise par le juge d'instruction, qui serait également tenu d'informer ces autorités des décisions modifiant les obligations du contrôle judiciaire. De même, copie de la décision de condamnation ou de l'aménagement de peine est transmise par le juge de l'application des peines qui doit aussi informer ces autorités des décisions modifiant les obligations imposées au condamné ayant une incidence sur le lieu ou le mode de scolarisation du condamné.
Par ailleurs, l'autorité académique ou le chef d'établissement peuvent partager l'information , d'une part avec les responsables de la sécurité et de l'ordre dans l'établissement et, éventuellement, dans les structures chargées de l'hébergement des élèves et, d'autre part, avec les professionnels , soumis au secret professionnel, chargés du suivi sanitaire et social des élèves . Le projet de loi prévoit que « le partage de ces informations est strictement limité à ce qui est nécessaire à l'exercice de leurs missions ».
Ces personnes seront tenues à une obligation de confidentialité. En cas de manquement, elles seront passibles d'une amende de 3.750 euros (similaire à celle prévue par l'article 114-1 du code de procédure pénale lorsqu'une partie remet à un tiers une pièce de procédure dont il a obtenu une copie). Les personnes soumises au secret professionnel relèveront, quant à elles, des dispositions de l'article 226-13 du code pénal réprimant la violation du secret professionnel (un an d'emprisonnement et 15.000 euros d'amende).
Le II du présent article complète le code de l'éducation par un nouvel article L. 211-9 afin de permettre à l'autorité compétente de l'Etat en matière d'éducation de décider de l'affectation de l'élève dans l'établissement le mieux adapté pour l'accueillir « sauf si celui-ci est inscrit dans un établissement privé, instruit en famille ou par le recours au service public de l'enseignement à distance ».
Les dispositions proposées sont l'écho immédiat du drame de Chambon sur Lignon (novembre 2011). Introduites en séance publique à l'Assemblée nationale sous la forme d'un amendement du Gouvernement, elles n'ont pu faire l'objet d'un réel débat. Or, elles soulèvent des questions délicates quant au champ du partage de l'information ainsi qu'à la mise en jeu de la responsabilité des chefs d'établissement sur lesquels il paraît indispensable de recueillir l'avis des professionnels. Aussi sans préjuger de l'intérêt de ces dispositions, votre commission estime, à ce stade, qu'elles ne sauraient être adoptées sans un examen plus approfondi auquel il ne lui pas été possible de procéder dans les délais imposés par l'ordre du jour prioritaire fixé par le Gouvernement.
En conséquence, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, la commission a supprimé l'article 4 ter .
Article 5 (art. 717-1, 721 et 729 du code de procédure pénale) Renforcement de l'incitation aux soins en détention
Cet article tend à modifier trois articles du code de procédure pénale afin de renforcer l'incitation aux soins en détention.
Depuis plusieurs années, le législateur s'est efforcé de rechercher un équilibre entre le principe du consentement aux soins (une personne jugée pénalement responsable de ces actes ne saurait être soignée de force) et l'exigence d'une prise en charge thérapeutique inscrite dans le parcours de réinsertion de la personne condamnée.
Cet équilibre se décline différemment selon que la personne condamnée est détenue ou libre. Dans le second cas de figure, l'exigence de soins s'impose plus fortement à l'intéressé, soit sous la forme d'une obligation de soins dans le cadre du sursis avec mise à l'épreuve (article 132-45 du code pénal), soit surtout sous la forme de l' injonction de soins lorsqu'un suivi socio-judiciaire est prononcé (article 131-36-4 du code pénal) ou dans le cadre d'une surveillance judiciaire (article 723-30 du code de procédure pénale) ou de la libération conditionnelle (article 731-1 du code de procédure pénale) lorsqu'un suivi socio-judiciaire est encouru.
Ainsi lorsque la personne a été condamnée à un suivi socio-judiciaire, le président de la juridiction de jugement rappelle à l'intéressé qu'à l'issue de sa libération -et pendant la période pendant laquelle il est soumis à l'injonction de soins- « aucun traitement ne pourra être entrepris sans son consentement, mais que, s'il refuse les soins qui lui sont proposés, l'emprisonnement prononcé 39 ( * ) pourra être mis à exécution » (article 131-36-4, 2 ème alinéa, du code pénal).
En détention , la personne condamnée à un suivi socio-judiciaire ne peut être soumise à une obligation de soins considérée comme contraire à la déontologie médicale. Elle est néanmoins fortement incitée à suivre un traitement. Ainsi, elle est avisée par le président de la juridiction qu'elle aura la possibilité de commencer un traitement pendant l'exécution de sa peine privative de liberté (article 131-36-4, 3 ème alinéa, du code de procédure pénale).
En outre, la personne pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru exécute cette peine dans un établissement pénitentiaire permettant d'assurer un suivi médical et psychologique adapté. Elle est informée par le juge de l'application des peines de la possibilité de suivre un traitement si un médecin estime que cette personne est susceptible de bénéficier d'un tel traitement (article 717-1 du code de procédure pénale). Lorsque la personne a été condamnée à un suivi socio-judiciaire, elle est immédiatement informée par le juge de l'application des peines de la possibilité d'entreprendre un traitement (cette information étant au moins renouvelée une fois tous les ans lorsque l'intéressé ne consent pas à suivre ce traitement -article 763-7 du code de procédure pénale).
Certains aménagements de peine sont, en outre, subordonnés au suivi d'un traitement.
Ainsi le juge de l'application des peines peut ordonner le retrait des réductions de peine si une personne condamnée pour un crime ou un délit, commis sur mineur, de meurtre ou assassinat, torture ou actes de barbarie, viol, agression sexuelle ou atteinte sexuelle, refuse les soins qui lui sont proposés (article 721, 3 ème alinéa, du code de procédure pénale).
De manière plus impérative, la personne condamnée pour un crime ou un délit pour lequel le suivi socio-judiciaire est encouru qui refuse de suivre le traitement proposé pendant son incarcération ne pourra bénéficier ni des réductions de peine supplémentaires, sauf décision contraire du juge de l'application des peines (article 721-1, premier alinéa, du code de procédure pénale) ni d'une libération conditionnelle.
Pour permettre au juge de l'application des peines de se prononcer sur l'octroi d'une réduction de peine supplémentaire, l'article 717-1 du code de procédure pénale prévoit que le médecin traitant de la personne détenue délivre à celle-ci des attestations de suivi du traitement (notion plus étendue que l'acceptation ou le refus d'un traitement) afin de lui permettre d'en justifier auprès du juge de l'application des peines.
Le projet de loi, dans sa version initiale, prévoyait que le médecin délivrait directement copie de ces attestations sous pli fermé au juge de l'application des peines tous les trimestres ou chaque fois que ce magistrat le demandait 40 ( * ) .
Une telle disposition aurait sapé le lien de confiance indispensable à une thérapie et qu'il est toujours difficile de construire dans un espace où le patient n'a pas le choix de son médecin et subit, de manière générale, une forte contrainte. Ces mécanismes peuvent conduire la personne détenue à s'engager de manière artificielle dans des suivis aux seules fins d'obtenir des remises de peine.
Face aux réactions suscitées au sein du corps médical par cette disposition, l'Assemblée nationale est opportunément revenue au principe selon lequel les attestations sont transmises exclusivement au patient, à charge pour celui-ci de les remettre au juge de l'application des peines.
Néanmoins, l'Assemblée nationale a réintroduit une périodicité trimestrielle pour cette délivrance, pourtant supprimée par sa commission des lois.
Or, comme l'ont observé les représentants de l'association des secteurs de psychiatrie en milieu pénitentiaire lors de leur rencontre avec votre rapporteure, un traitement, notamment psychothérapeutique, peut être interrompu pendant plusieurs mois afin de permettre une maturation progressive de la nécessité d'un accompagnement psychologique.
Par ailleurs, l'Assemblée nationale a précisé que les expertises sont adressées au médecin traitant à sa demande ou à l'initiative du juge de l'application des peines. Celui-ci peut adresser toute autre pièce utile du dossier. Il est tenu de lui communiquer la décision de condamnation. Cette dernière mesure, en particulier, ne semble ni réaliste, ni vraiment justifiée. Il est fréquent que le juge de l'application des peines ne dispose pas du jugement de condamnation (il en est ainsi chaque fois qu'une personne est incarcérée sur mandat de dépôt dans le cadre d'une comparution immédiate) et, dans le cas contraire, la charge que représentera pour le greffe la copie et la transmission de milliers de pièces judiciaires semble hors de mesure avec l'intérêt de ces documents pour le médecin (voir commentaire de l'article 4 bis ).
Enfin, le projet de loi, non modifié sur ce point par l'Assemblée nationale, prévoit que le juge de l'application des peines peut retirer des réductions de peine ou refuser des réductions de peine supplémentaires et la libération conditionnelle non seulement lorsque la personne condamnée refuse les soins qui lui sont proposés comme tel est actuellement le cas mais aussi lorsque le magistrat est « informé, conformément aux dispositions de l'article 717-1, que le condamné ne suit pas de façon régulière le traitement qui lui a été proposé ». Il est préférable d'en rester sur, ce point aussi, au droit en vigueur.
Compte tenu de ces observations, votre commission, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, a supprimé l'article 5.
Article 6 (art. 730-2 du code de procédure pénale) Recours à un psychologue dans le cadre d'expertises
Cet article permet d'associer un psychologue à un médecin psychiatre dans le cadre de l'expertise mentionnée à l'article 730-2 du code de procédure pénale.
L'article 730-2, inséré dans le code de procédure pénale par la loi du 25 février 2008 relative à la rétention de sûreté définit la procédure applicable à la libération conditionnelle d'une personne condamnée soit à la réclusion criminelle à perpétuité, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à 15 ans pour laquelle le suivi socio-judiciaire est encouru, soit à une peine d'emprisonnement ou de réclusion criminelle égale ou supérieure à dix ans pour une des infractions visées par l'article 706-53-13 du code de procédure pénale susceptibles de donner lieu à une rétention de sûreté 41 ( * ) .
Cette libération conditionnelle doit répondre à plusieurs conditions : elle ne peut être accordée que par le tribunal de l'application des peines , après l'avis de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté. Cet avis est lui-même rendu à l'issue d'une évaluation pluridisciplinaire de dangerosité réalisée dans un « service spécialisé chargé de l'observation des personnes détenues » -en l'espèce un centre national d'évaluation- et assortie d'une expertise médicale .
Pour les auteurs des crimes les plus graves -ceux pour lesquels la rétention de sûreté est applicable- l'expertise doit être réalisée par deux experts . Comme l'admet l'étude d'impact, « les lois de procédure pénale adoptées depuis dix ans, et plus particulièrement les lois de prévention de la récidive, ont multiplié les cas d'expertise psychiatrique obligatoire ».
Afin de répondre à ces difficultés, les expertises prévues par l'article 730-2 du code de procédure pénale pourraient associer un psychiatre et un psychologue. Celui-ci, dans la rédaction adoptée par les députés, devrait être titulaire d'un « diplôme, certificat ou un titre sanctionnant une formation universitaire fondamentale et appliquée en psychopathologie ».
Le ministère de la Justice attend une économie de 304 000 euros de cette disposition en se basant sur l'hypothèse où un psychologue interviendra chaque fois qu'un deuxième expert est requis -alors qu'il ne s'agit que d'une alternative au recours à un autre médecin psychiatre. 42 ( * )
Votre rapporteure ne conteste pas, dans le cadre d'une approche pluridisciplinaire, l'intérêt de recourir à un psychologue. Néanmoins, en l'espèce, la double expertise doit notamment porter sur l'opportunité, dans le cadre d'une injonction de soins, du recours à un traitement utilisant des médicaments inhibiteurs de libido . Aussi l'objet même de l'expertise implique-t-il une appréciation à caractère médical qui ne relève pas de la compétence professionnelle d'un psychologue.
Sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe communiste, votre commission a supprimé l'article 6.
Article 7 (art. L. 632-7 nouveau du code de l'éducation) Création d'un contrat d'engagement relatif à la prise en charge psychiatrique des personnes placées sous main de justice
Cet article vise à compléter le code de l'éducation afin de créer un contrat d'engagement destiné à inciter les internes en psychiatrie, en contrepartie d'une allocation mensuelle, à assurer la prise en charge psychiatrique des personnes sous main de justice en s'inscrivant sur une liste d'experts judiciaires et une liste de médecins coordonnateurs.
Ce dispositif s'inspire de l'article 46 de la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite « HPST ») qui a instauré un contrat d'engagement de service public (CESP) à destination des étudiants (à compter de la deuxième année d'études) et internes en médecine pour les fidéliser dans des spécialités et des lieux d'exercice où la continuité des soins est menacée. En contrepartie d'une allocation versée jusqu'à la fin de leurs études, les bénéficiaires s'engagent à exercer leurs fonctions à titre libéral ou salarié dans les zones où l'offre médicale fait défaut pendant une durée minimale de deux ans.
Aux termes du premier alinéa du texte proposé par le projet de loi pour le nouvel article L. 632-7 du code de l'éducation les parties contractantes seraient :
- d'une part, les internes ayant choisi pour spécialité la psychiatrie, dont le nombre sera fixé chaque année par arrêté conjoint du ministre de la justice et des ministres chargés de la santé et du budget -vingt internes par an selon l'étude d'impact ;
- d'autre part, le centre national de gestion (CNG), établissement public à caractère administratif institué par l'article 116 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière. Placé sous la tutelle du ministre chargé de la santé, cette structure assure la gestion statutaire et le développement des ressources humaines des personnels hospitaliers et des directeurs de la fonction publique hospitalière.
Les deuxième et troisième alinéas fixent les termes du contrat . Les internes pourraient bénéficier en sus de leur rémunération d'une allocation (dont le montant brut mensuel, équivalent à celui du contrat d'engagement de service public, s'élèvera à 1 200 euros) jusqu'à la fin de leurs études médicales. En contrepartie, ils s'engagent à trois obligations :
- suivre, pendant ou à l'issue de leurs études médicales, une formation en sciences criminelles, en psychiatrie légale ou criminelle, en psychologie légale ou criminelle, relative à l'expertise judiciaire ou à la prévention de la récidive dont la liste est fixée par arrêté -cette première obligation résulte d'un ajout de l'Assemblée nationale ;
- exercer en qualité de psychiatre à titre salarié ou à titre salarié et libéral à compter de la fin de leur formation dans un ressort choisi sur une liste limitative ;
- demander leur inscription sur une liste d'experts près la cour d'appel et sur une liste de médecins coordonnateurs établie par un arrêté conjoint du ministre de la justice chargé de la santé en fonction des insuffisances constatées. La durée de l'engagement est égale au double de celle pendant laquelle l'allocation n'a été versée sans pouvoir être inférieure à deux ans.
Aux termes du quatrième alinéa, le choix du ressort par les internes concernés s'effectue au cours de leur dernière année d'études.
Le cinquième alinéa prévoit que les médecins ou internes ayant souscrit le contrat peuvent se désengager au prix d'une somme dont le montant et les modalités de paiement sont fixées par un arrêté conjoint des deux ministres. Le montant de cette indemnité ne peut dépasser les sommes perçues au titre du contrat.
Un décret d'application (6 ème alinéa) détermine en particulier les conditions dans lesquelles les médecins peuvent, pendant la durée d'engagement, changer de ressort d'exercice et être inscrits sur les listes d'experts ou de médecins coordonnateurs relevant d'autres ressorts. Il précise les modalités selon lesquelles le refus d'accepter les désignations en qualité d'expert ou de médecin coordonnateur ainsi que, comme l'a prévu l'Assemblée nationale, l'absence de formation peuvent être considérés comme une rupture d'engagement.
Le II de l'article 7 rend applicables ces dispositions à Wallis-et-Futuna, en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie.
Le III applique le régime de recouvrement de la cotisation sociale sur l'allocation versée dans le cadre d'un contrat d'engagement de service public à l'allocation créé par le présent article.
A l'instar d'une grande majorité des médecins qu'elle a rencontrés, votre rapporteure est hostile à la possibilité donnée à des psychiatres encore dépourvus d'expérience d'assumer des missions d'expertise ou de médecin coordonnateur 43 ( * ) .
Ces responsabilités impliquent en effet un certain recul que seule peut procurer une pratique professionnelle.
Votre rapporteure estime que les moyens envisagés par le projet de loi de programmation pour répondre à l'insuffisance indéniable du nombre d'experts et de médecins coordonnateurs ne sont ni adaptés, ni suffisants. Elle appelle de ses voeux une revalorisation des expertises dont l'exigence avait pourtant été rappelée par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur l'affaire d'Outreau ainsi qu'une large concertation avec les professionnels de ce secteur.
A la lumière de ces observations, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, votre commission a supprimé l'article 7.
Article 7 bis (nouveau) (art. 713-42 nouveau du code de procédure pénale) Institution d'un service départemental de l'insertion des personnes placées sous main de justice
Cet article résulte d'un amendement de votre rapporteure.
Si toutes les circulaires depuis vingt ans ainsi que la loi pénitentiaire insistent sur la nécessité de préparer la sortie dès l'entrée en détention, d'éviter les sorties dites « sèches » et de privilégier les sanctions alternatives, les résultats n'ont jamais été à la mesure de ces ambitions : seules 18 % des personnes condamnées bénéficient d'un aménagement de peine.
Aussi, afin de donner à la réinsertion des personnes condamnées les moyens adaptés, l'amendement a pour objet d'instituer un service public départemental de l'insertion des personnes majeures sous main de justice.
Ce service serait chargé de :
- mettre en oeuvre les décisions judiciaires ;
- organiser et coordonner dans chaque département l'accompagnement social et l'insertion des personnes placées sous main de justice, qu'elles soient détenues ou non, et assurer sa continuité ;
- préparer la sortie de prison des personnes détenues originaires du département, quel que soit leur lieu de détention et quel que soit leur statut ;
- proposer à chaque stade de la procédure des solutions alternatives à la détention.
Afin de répondre à ces missions, le service ainsi institué organiserait en premier lieu dans chaque juridiction et en tous lieux utiles des permanences d'orientation sociale susceptibles, d'une part, de procéder aux enquêtes sociales rapides et, d'autre part, de proposer aux magistrats des solutions alternatives à la détention quel que soit le moment où les personnes sont déférées devant le juge des libertés et de la détention ou jugées en comparution immédiate.
En outre, il pourrait déléguer une partie de ses missions à des associations habilitées dont il coordonnerait l'activité.
Il serait l'interlocuteur des directions départementales de la cohésion sociale, de la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi et du conseil général pour la mise en oeuvre des mesures d'accompagnement social, s'agissant notamment de l'hébergement, de l'octroi des minima sociaux et des mesures d'insertion par l'activité économique (dans le cadre de l'obligation collective définie supra ).
Le service départemental de l'insertion des personnes placées sous main de justice conclurait toutes les conventions utiles pour la mise en oeuvre de ces missions, les mesures d'accompagnement social étant financées dans le cadre du droit commun, le financement de la partie contrôle et exécution de la peine étant assuré par le ministère de la justice.
Votre commission a adopté l'article 7 bis (nouveau) ainsi rédigé .
Article 8 (art. L. 315-2 du code de l'action sociale et des familles) Dispense d'appel à projet pour la création d'établissements et de services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse
Le présent article propose de dispenser les établissements et services relevant du secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) de la procédure d'appel à projet créée par la loi du 21 juillet 2009 portant réforme de l'hôpital et relative aux patients, à la santé et aux territoires (dite « loi HPST »), dans le but de faciliter la création des 20 nouveaux centres éducatifs fermés (CEF) annoncée par le Gouvernement.
La loi « HPST » du 21 juillet 2009 a remplacé l'ancienne procédure d'autorisation des établissements et services sociaux et médico-sociaux - dont font partie les services et établissements relevant de la PJJ - par une procédure d'appel à projet, permettant de rationaliser l'offre de prise en charge sur le territoire.
Cette procédure impose à l'autorité administrative, au vu des besoins définis dans le cadre des instances de planification et de programmation et au regard des financements disponibles, de lancer un appel à projet sur la base d'un cahier des charges. Une commission de sélection est alors chargée d'établir, après instruction des projets reçus, un classement de ces derniers ; sauf cas particulier, l'autorisation de création du service ou de l'établissement est délivrée au projet classé en tête de liste.
La protection judiciaire de la jeunesse présente des spécificités au sein de la catégorie des services et établissements sociaux et médico-sociaux, puisque les mineurs délinquants qui lui sont confiés par les juridictions pour enfants dans le cadre d'une mesure pénale ont vocation à être pris en charge, soit par l'un des 264 services et établissements relevant du secteur public de l'Etat (gestion « en régie »), soit par l'un des 1 293 services et établissements relevant du secteur associatif habilité, qui sont gérés par 573 associations 44 ( * ) .
En l'état du droit, certains projets relevant de la PJJ sont d'ores et déjà exclus de la phase d'appel à projet. Il s'agit :
- des projets de création d'établissements et services du secteur public dont les missions ne sont pas susceptibles d'être exercées par le secteur associatif habilité (services éducatifs auprès du tribunal, services territoriaux éducatifs de milieu ouvert et services territoriaux éducatifs de milieu ouvert et d'insertion) ;
- des projets d'extension inférieure ou égale à 30%, 15 places ou lits de la capacité initialement autorisée des établissements et services (secteur public et secteur associatif habilité) ;
- des opérations de regroupement d'établissements ou de services préexistants qui ne s'accompagnent pas d'une augmentation de plus de 30%, 15 places ou lits de la capacité globale initialement autorisée (secteur public et secteur associatif habilité) ;
- enfin, des transferts d'autorisation lorsqu'ils ne s'accompagnent pas d'un changement de public ou de capacité.
Le présent article propose d'élargir le champ de ces exceptions, en prévoyant que l'ensemble des établissements et services du secteur public de la PJJ seront désormais exemptés de la procédure d'appel à projet.
Ce faisant, cet article a un champ bien plus large que l'objectif qu'il poursuit , qui est de faciliter l'implantation de 20 nouveaux CEF par transformation de foyers d'hébergement existants, conformément aux engagements pris par le Gouvernement lors de l'examen de la loi du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs.
Le rapport de la commission des lois de l'Assemblée nationale indique à ce sujet qu' « il ne semble pas souhaitable que les services de la protection judiciaire de la jeunesse soient mis en concurrence avec des acteurs privés pour assurer la gestion d'établissements et services répondant à une mission régalienne. En l'état actuel du droit, la direction de la protection judiciaire de la jeunesse ne dispose plus de la liberté de répondre par elle-même aux besoins constatés » 45 ( * ) .
Or force est de constater que l'étude d'impact est muette sur les conséquences que cette modification législative pourrait avoir sur l'ensemble de l'offre de prise en charge supervisée par la PJJ, notamment sur le secteur associatif habilité.
En outre, la modification proposée par cet article paraît procéder de considérations totalement étrangères à l'objet du présent projet de loi , qui est de faciliter l'exécution des peines prononcées par les juridictions.
Au demeurant, votre commission a déjà eu à plusieurs reprises l'occasion d'exprimer ses plus vives réserves quant à ce projet d'extension du nombre de centres éducatifs fermés au détriment d'autres structures d'hébergement .
Comme l'indiquait à votre rapporteure M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, lors de son audition, les « foyers classiques » (ou établissements de placement éducatif - EPE) disposent à l'heure actuelle d'une capacité de 950 places, réparties dans 70 unités ; les CEF offrent quant à eux une capacité d'environ 500 places réparties dans 44 centres (dont les trois quarts sont gérés par le secteur associatif habilité). Le but poursuivi par le Gouvernement est de procéder à un rééquilibrage entre ces deux dispositifs, en transformant 20 EPE en CEF. A terme, la capacité d'accueil des EPE serait de 760 places, tandis que celle des CEF serait portée à 750 places. 90 ETP seraient dégagés afin de renforcer le taux d'encadrement des établissements affectés par cette transformation.
Or, comme le rappelait notamment notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire consacré aux crédits alloués à la PJJ par le projet de loi de finances pour 2012, « votre rapporteur pour avis rejoint nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet pour considérer cette orientation comme étant particulièrement préoccupante. Dans leur rapport d'information précité 46 ( * ) , nos collègues ont estimé que, « s'il [paraissait] certes nécessaire d'accroître le nombre de places en CEF, afin de répondre aux besoins des magistrats, cet accroissement ne [devrait] pas se faire au détriment des foyers classiques, dont la capacité d'accueil devrait être au minimum maintenue ».
« En effet, une telle orientation aura pour effet d'appauvrir significativement la « palette » des réponses ouvertes aux juges des enfants, au préjudice de l'ensemble des mineurs concernés :
« - d'une part, les établissements de placement éducatif (foyers traditionnels) offrent un mode de prise en charge adapté à certains mineurs délinquants qu'il importe d'extraire de leur environnement habituel sans que, pour autant, ils présentent des difficultés telles qu'un placement en CEF soit nécessaire ;
« - d'autre part, un placement en CEF - ou une détention - ne peut être qu'une étape dans le parcours du jeune, qui doit pouvoir bénéficier d'une continuité du suivi éducatif à l'issue du dispositif, dans un foyer ou dans un service de milieu ouvert. Or, comme l'ensemble des professionnels concernés le reconnaissent, les « sorties sèches » de détention ou de centre éducatif fermé ne peuvent que favoriser la réitération et l'échec des prises en charge - coûteuses - assurées par la collectivité nationale » 47 ( * ) .
En conséquence, votre commission ne peut qu'être défavorable à cet article.
Sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, votre commission a supprimé l'article 8.
Article 9 (art. 12-3 [nouveau] de l'ordonnance n°45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante) Convocation dans un délai de cinq jours par les services de la protection judiciaire de la jeunesse d'un mineur faisant l'objet d'une mesure de milieu ouvert
Le présent article vise à prévoir qu'un mineur condamné à une mesure de milieu ouvert, dans le cadre d'une mesure éducative, d'une sanction éducative ou d'une peine, doit être obligatoirement convoqué devant le service de la protection judiciaire de la jeunesse compétent dans un délai maximal de cinq jours.
Il propose, à cette fin, de modifier l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante pour la huitième fois depuis 2007.
1 - Des délais de prise en charge encore importants
Les délais d'exécution des décisions de justice sont fréquemment désignés comme l'une des difficultés principales de la justice pénale des mineurs. Comme le rappelait notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire précité, « la réduction des délais d'exécution des mesures judiciaires constitue également un objectif essentiel permettant d'asseoir la crédibilité de l'autorité judiciaire et des décisions prononcées » 48 ( * ) .
Le délai total de prise en charge se décompose en deux temps :
- une première période maîtrisée par la juridiction, séparant la date de la décision du magistrat ou du tribunal de la date de notification de cette décision au service éducatif en charge de son exécution ;
- une seconde période, imputable au service éducatif, séparant la date de notification de la décision de la date de prise en charge du mineur par un éducateur.
Les délais d'exécution des mesures décidées par les juridictions pour mineurs diffèrent sensiblement selon les territoires et la nature de la mesure prononcée.
Comme l'indique notre collègue Nicolas Alfonsi dans son avis budgétaire, « le délai global de prise en charge du mineur par les services de la PJJ est [...] passé de 28,4 jours en 2002 à 20,6 jours en 2010.
« Cette amélioration globale dissimule néanmoins des disparités importantes selon le type de mesure prononcée :
« - un placement doit pouvoir être réalisé dans des délais très brefs : ce délai, qui était de presque cinq jours en 2002, a été ramené à près de deux jours en 2010 ;
« - en revanche, une mesure à exécuter en milieu ouvert, comme un travail d'intérêt général ou une réparation pénale, par exemple, nécessite un temps de préparation (définition du TIG ou de la réparation à faire réaliser par le mineur, identification de la personne publique ou de l'association où sera exécutée la mesure, etc.) : alors que le délai d'exécution de ces mesures était de 55 jours en 2002, il a été ramené à 36,7 jours en 2010 [...].
« S'il y a lieu de saluer et d'encourager cette diminution globale des délais de prise en charge, votre rapporteur pour avis appelle toutefois à interpréter ces données avec précaution.
« S'agissant des décisions de placement, il convient en effet de relever qu'un juge des enfants rend rarement une ordonnance de placement avant d'avoir effectivement trouvé une place dans un établissement, ce qui explique le très court délai de prise en charge des mineurs faisant l'objet d'une telle mesure.
« En outre, les données de la PJJ incluent les renouvellements de mesures, pour lesquels il n'y a pas d'attente, ce qui tend à faire diminuer mécaniquement la moyenne.
« Enfin, s'agissant des mesures réalisées par les services de milieu ouvert (investigation et mesures de milieu ouvert), les données transmises par la PJJ ne constituent que des moyennes : or, sur certains territoires à « forte densité pénale », on constate parfois de très longs délais d'exécution, et il n'y est pas rare qu'un mineur réitère alors même qu'une première mesure prise à son encontre n'a pas encore été exécutée.
« Ces difficultés persistantes ne sont pas nécessairement imputables à la PJJ. Par exemple, les mesures de travail d'intérêt général (2 848 mesures prononcées en 2009, soit trois fois plus qu'en 2003) ont un délai d'exécution très long : 18 mois en moyenne, d'après les informations communiquées par le ministère de la Justice, un tiers des peines de TIG étant exécutées plus d'un an après leur prononcé » 49 ( * ) .
L'étude d'impact annexée au projet de loi se fonde quant à elle sur le constat d'un délai moyen de prise en charge des mineurs dans le secteur public de la PJJ de 12 jours en moyenne - ce délai moyen incluant les investigations (hors RRSE) et mesures de milieu ouvert, mais non les mesures de placement. Toutefois, le Gouvernement admet que ce délai moyen peut atteindre 30 jours dans certains départements très sensibles.
Afin de faire face à ces difficultés, le Gouvernement avait annoncé, dans le cadre de la discussion de la loi de finances pour 2012, l'affectation de 50 nouveaux emplois spécifiquement dédiés à la prise en charge des mineurs en milieu ouvert dans les territoires connaissant les retards les plus importants (régions de Lille, Paris, Lyon et Marseille).
2 - L'obligation d'une prise en charge dans un délai maximal de cinq jours
Le présent article propose d'insérer dans l'ordonnance du 2 février 1945 un nouvel article 12-3 disposant que, lorsque le mineur fait l'objet d'une mesure pénale à l'exception d'un placement ou d'une peine d'emprisonnement, il est convoqué, dès la fin de l'audition ou de l'audience, devant le service de la protection judiciaire de la jeunesse compétent dans un délai maximal de cinq jours ouvrables.
A cette fin, comme l'indique l'étude d'impact, il incombera au service de la PJJ de communiquer préalablement aux magistrats et juridictions des tableaux offrant des plages de convocations des mineurs, ainsi que, le cas échéant, aux bureaux de l'exécution des peines dont la généralisation est programmée.
Si le mineur ne se présente pas à la date fixée, le juge des enfants ou le juge d'instruction pourrait le convoquer s'il le juge utile, soit devant lui, soit, dans un délai maximal de dix jours, devant le service de la PJJ.
Comme l'a observé M. Jean-Louis Daumas, directeur de la PJJ, lors de son audition par votre rapporteure, la mise en oeuvre de ces dispositions ne sera pas possible sans l'affectation d'éducateurs supplémentaires dans les services connaissant les délais d'exécution les plus longs, à moins d'augmenter significativement le nombre de mineurs confiés à chaque éducateur (actuellement fixé à 25 mineurs par éducateur), ce qui ne paraît pas souhaitable. A cette fin, le rapport annexé au projet de loi prévoit le renforcement des effectifs en milieu ouvert dans 29 départements prioritaires par la création de 120 emplois d'éducateurs en 2013 et 2014 . Corrélativement, l'entrée en vigueur des dispositions créées par le présent article serait fixée au 1 er janvier 2014 .
3 - Une disposition d'affichage inutile
Comme l'ont observé l'ensemble des professionnels de la justice des mineurs entendus par votre rapporteure, les dispositions du présent article seront dépourvues de toute mise en oeuvre si les moyens nécessaires ne sont pas dégagés rapidement.
Tout d'abord, comme l'a souligné Mme Catherine Sultan, présidente de l'Association des magistrats de la jeunesse et de la famille, il convient de ne pas confondre l'obligation de convocation par le service éducatif dans un délai de cinq jours instaurée par le présent article, qui permettra une simple prise de contact entre le mineur et son éducateur, avec la mise en oeuvre effective, dans la durée et la continuité, de la mesure éducative.
En outre, l'ensemble des personnes entendues ont rappelé les diminutions de crédits et de personnels qu'avait subies la PJJ au cours des années récentes (diminution de 6,3% de son budget et suppression de 540 emplois sur la période 2008-2011 50 ( * ) ). Or les économies d'emplois permises par la restructuration des services déconcentrés de la PJJ et la fin des prises en charge au civil n'ont que partiellement compensé la charge de travail supplémentaire indue par l'augmentation du nombre de mineurs délinquants confiés à la PJJ sur la même période (+6,75% entre 2008 et 2010, +44% sur la période 2002-2010) et l'affectation d'effectifs nombreux en centres éducatifs fermés, en établissements pénitentiaires pour mineurs et en quartiers mineurs.
Aussi, si votre commission ne conteste pas l'objectif de réduction des délais de prise en charge des décisions des juridictions pour mineurs, force est de constater que l'objectif poursuivi par le présent article s'inscrit en contradiction avec les diminutions de moyens décidées depuis 2008.
En effet, votre commission observe que la réduction des délais d'exécution des décisions de justice pourrait être obtenue par la seule affectation de moyens supplémentaires aux services confrontés à une forte charge de travail , accompagnée, si nécessaire, d'instructions précises données aux greffes des juridictions et aux services de milieu ouvert pour améliorer les conditions d'exécution des décisions des juridictions pour mineurs : le recours à la loi ne constitue pas un préalable, et sera privé de toute exécution si les moyens nécessaires ne sont pas dégagés .
Opposée à cette disposition qu'elle considère comme une disposition d'affichage tant qu'elle ne s'accompagnera pas d'engagements concrets et effectifs quant à l'affectation de personnels supplémentaires aux services, votre commission, sur proposition conjointe de sa rapporteure, des membres du groupe socialiste et des membres du groupe CRC, a supprimé l'article 9.
Article 9 bis A (art. 133-16 du code pénal ; art. 736, 746, 775 et 783 du code de procédure pénale) Dispositions relatives à la réhabilitation
Le présent article, issu de deux amendements identiques du rapporteur de l'Assemblée nationale, M. Jean-Paul Garraud, et de M. Eric Ciotti, visent à modifier les dispositions relatives à la réhabilitation.
1 - Règles relatives à la réhabilitation
La réhabilitation a pour effet d'effacer la condamnation ainsi que toutes les interdictions, incapacités et déchéances qui peuvent l'accompagner. Contrairement à l'amnistie, elle suppose l'exécution - réelle ou fictive 51 ( * ) - de la peine principale.
Il existe deux formes de réhabilitation :
- la réhabilitation légale, dite de plein droit, régie par les articles 133-12 à 133-17 du code pénal ;
- la réhabilitation judiciaire, régie par les articles 783 à 798-1 du code de procédure pénale.
La réhabilitation légale se produit par l'effet du temps lorsque la personne n'a subi au cours d'une période déterminée suivant l'exécution de la condamnation aucune condamnation nouvelle à une peine criminelle ou correctionnelle (article 133-13 du code pénal).
Les délais courent à compter de l'exécution de la peine et varient selon la peine prononcée pour la condamnation :
- trois ans pour la condamnation à l'amende ou à la peine de jour-amende ;
- cinq ans pour la condamnation unique à une peine d'emprisonnement n'excédant pas un an ou une peine autre que pécuniaire ou privative de liberté ;
- dix ans dans l'hypothèse soit d'une condamnation unique à un emprisonnement n'excédant pas dix ans, soit de condamnations multiples à l'emprisonnement dont l'ensemble ne dépasse pas cinq ans.
Un délai unique de cinq ans est prévu pour la réhabilitation des personnes morales et s'applique aux condamnations à l'amende, à compter du jour du paiement de l'amende ou de la prescription accomplie, ainsi qu'aux condamnations à une peine autre que l'amende ou la dissolution à compter de l'exécution de la peine ou de la prescription accomplie.
La réhabilitation judiciaire peut, quant à elle, être sollicitée par le condamné, lorsque les conditions prévues pour la réhabilitation légale paraissent trop exigeantes ou lorsque la peine prononcée ne peut donner lieu à une telle réhabilitation (par exemple, une peine de réclusion criminelle). Elle ne peut être accordée avant l'expiration d'un certain délai - en principe cinq ans, trois ans ou un an selon que la peine prononcée était de nature criminelle, correctionnelle ou contraventionnelle. Sauf exception, le condamné ne peut prétendre à la réhabilitation que s'il justifie du paiement de l'amende et des dommages-intérêts.
Dans le souci de ne pas faire obstacle aux règles sur la récidive, la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance a prévu le maintien des condamnations réhabilitées au bulletin n°1 du casier judiciaire, avec la mention selon laquelle la réhabilitation est intervenue, et a modifié le code pénal pour prévoir que ces condamnations pourraient être prises en compte pour la récidive.
2 - Modifications proposées par le présent article
En l'état du droit, l'article 133-16 du code pénal prévoit que la réhabilitation légale, qui intervient de plein droit à l'issue d'un certain délai (voir supra ) en l'absence de nouvelle condamnation, efface toutes les incapacités et déchéances qui résultent de la condamnation.
Or, pour les auteurs de cet amendement, cette règle n'est pas cohérente lorsque la juridiction de condamnation a expressément prononcé ces incapacités et déchéances en fixant pour celles-ci une durée supérieure au délai de réhabilitation. D'ores et déjà, la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs a prévu que, lorsqu'une peine complémentaire de suivi socio-judiciaire ou d'interdiction d'exercer une activité professionnelle ou bénévole impliquant un contact habituel avec des mineurs a été prononcée, la réhabilitation ne produit ses effets qu'à la fin de la mesure.
Le présent article tend à compléter cet état du droit, en prévoyant l'hypothèse dans laquelle une juridiction aurait prononcé une interdiction, une incapacité ou une déchéance à titre définitif . Dans ce cas, la réhabilitation ne produirait ses effets qu'à l'issue d'un délai de 40 ans , qui correspond au délai maximal de conservation des condamnations au casier judiciaire.
A cette fin, seraient modifiés l'article 133-16 du code pénal, qui définit les effets de la réhabilitation, ainsi que les articles 736 et 746 du code de procédure pénale relatifs au sursis simple et au sursis avec mise à l'épreuve. Par coordination serait également modifié l'article 775 du code de procédure pénale, relatif aux mentions portées au bulletin n°2 du casier judiciaire.
Enfin, l'article 783 du code de procédure pénale serait modifié pour prévoir qu'en cas de réhabilitation judiciaire accordée par la chambre de l'instruction, la réhabilitation produirait immédiatement ses effets. Comme l'indique l'exposé des motifs des deux amendements identiques, « la décision étant alors prise, en connaissance de cause, par la chambre de l'instruction, mais ne découlant pas de façon automatique de l'expiration d'un délai prévu par la loi, il est logique que l'interdiction puisse disparaître ».
L'entrée en vigueur de ces dispositions serait reportée au 1 er janvier 2015 afin de permettre d'apporter les adaptations nécessaires à l'application informatique du casier judiciaire.
3 - Des dispositions insuffisamment évaluées
Sans se prononcer sur le fond, votre commission des lois observe que ces dispositions - techniques et sans rapport avec aucune disposition du projet de loi initial - ont été intégrées au projet de loi lors de l'examen de ce dernier en séance publique par les députés. Compte tenu des délais extrêmement restreints dans lequel le Sénat est contraint de se prononcer, ces dispositions n'ont pas pu être évoquées lors des auditions. En outre, ces dispositions n'ont donné lieu à aucun débat à l'Assemblée nationale permettant d'éclairer le Sénat sur les éventuelles difficultés que pourrait soulever cet article.
En outre, votre commission observe que les dispositions relatives à la réhabilitation ont fait l'objet d'une importante réforme dans le cadre de la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance et que les difficultés justifiant l'adoption du présent article n'ont à aucun moment des débats été évoquées.
Considérant que les conditions d'examen du présent texte ne lui permettent pas de se prononcer en toute connaissance de cause sur cet article, votre commission des lois, sur proposition de sa rapporteure, a supprimé l'article 9 bis A.
Article 9 bis B (art. 133-16-1 [nouveau] du code pénal ; art. 769, 770-1 [nouveau], 775, 775-1, 775-3 [nouveau], 777, 777-1 du code de procédure pénale ; art. 17 de la loi n°2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale) Transposition de deux décisions-cadre s'agissant de la prise en compte des condamnations étrangères pour les règles de réhabilitation des condamnations françaises et pour les règles relatives au casier judiciaire
Le présent article, inséré par l'Assemblée nationale sur proposition du Gouvernement lors de l'examen du projet de loi en séance publique, tend à adapter le code pénal et le code de procédure pénale aux règles issues des décisions-cadre 2008/675/JAI du Conseil du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l'Union européenne à l'occasion d'une nouvelle procédure pénale et 2009/315/JAI du Conseil concernant l'organisation et le contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres.
1 - Adaptation au droit communautaire des dispositions relatives à la réhabilitation
La décision-cadre 2008/675/JAI du 24 juillet 2008 relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les États membres de l'Union européenne à l'occasion d'une nouvelle procédure pénale a pour but de déterminer les conditions dans lesquelles, à l'occasion d'une procédure pénale engagée dans un État membre à l'encontre d'une personne, les condamnations antérieures prononcées à l'égard de cette même personne dans un autre État membre pour des faits différents sont pris en compte. Elle a prévu que les mesures nécessaires pour se conformer à ses dispositions devraient être adoptées, au plus tard, le 15 août 2010 .
Le présent article tend à prendre en compte tardivement l'objectif poursuivi par cette décision-cadre s'agissant des décisions de réhabilitation.
Rappelons que l'article 133-13 du code pénal prévoit que la réhabilitation est acquise de plein droit à la personne physique condamnée qui n'a subi aucune condamnation nouvelle à une peine criminelle ou correctionnelle dans un certain délai qui dépend de la peine prononcée (voir supra le commentaire de l'article 9 bis A).
Le I du présent article propose d'insérer dans le code pénal un nouvel article 133-16-1, aux termes duquel, lorsque la personne a été condamnée par une juridiction pénale d'un État membre de l'Union européenne, la réhabilitation ne pourrait produire ses effets sur les condamnations françaises antérieures qu'à l'issue des délais suivants :
- lorsque la peine prononcée est une sanction pécuniaire, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de trois ans à compter de son prononcé ;
- lorsque la peine prononcée est une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à un an, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de dix ans à compter de son prononcé ;
- lorsque la peine prononcée est une peine d'emprisonnement d'une durée supérieure à dix ans, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de 40 ans à compter de son prononcé ;
- enfin, lorsque la personne a été condamnée à une peine autre que celles qui viennent d'être mentionnées, à partir de l'effacement de cette condamnation ou de l'écoulement d'un délai de cinq ans à compter de son prononcé.
Ces délais correspondraient aux délais à l'issue desquels les condamnations françaises seraient susceptibles, en l'absence de nouvelle condamnation française, d'être réhabilitées malgré l'existence d'une condamnation étrangère.
Sans se prononcer sur le fond, qui ne présente aucun rapport avec aucune des dispositions initialement insérées dans le projet de loi, votre commission relève que le délai de transposition de cette décision-cadre était fixé au 15 août 2010. Dès lors, elle s'interroge sur les motifs qui ont conduit le Gouvernement à ne pas procéder à ces modifications plus tôt, alors même que les textes de procédure pénale n'ont pas manqué au cours des années récentes, et à les introduire par voie d'amendement en séance publique à l'Assemblée nationale, privant de ce fait votre commission, du fait des délais particulièrement contraints dans lesquels elle est tenue de se prononcer, de la possibilité d'évoquer ces dispositions dans le cadre des auditions et ainsi de se prononcer en toute connaissance de cause.
2 - Adaptation au droit communautaire des règles relatives au casier judiciaire
La décision-cadre 2009/315/JAI du Conseil du 26 février 2009 concernant l'organisation et le contenu des échanges d'informations extraites du casier judiciaire entre les États membres a pour objet :
- de définir les modalités selon lesquelles un État membre dans lequel est prononcée une condamnation à l'encontre d'un ressortissant d'un autre État membre transmet les informations relatives à cette condamnation à l'État membre de la nationalité de la personne condamnée ;
- de définir les obligations de conservation qui incombent à l'État membre de nationalité et de préciser les modalités que ce dernier doit respecter lorsqu'il répond à une demande d'informations extraites du casier judiciaire ;
- d'établir le cadre qui permettra de constituer et de développer un système informatisé d'échanges d'informations sur les condamnations pénales entre les États membres.
Le II du présent article modifie à cette fin les dispositions du code de procédure pénale relatives au casier judiciaire national.
L'article 769 du code de procédure pénale serait ainsi modifié afin de prévoir que les condamnations prononcées par une juridiction étrangère ne pourraient pas être retirées du casier judiciaire , comme c'est actuellement le cas des condamnations prononcées pour des faits imprescriptibles.
Seraient en revanche retirées du casier les condamnations prononcées par les juridictions étrangères, dès réception d'un avis d'effacement de l'État de condamnation ou d'une décision de retrait de mention ordonnée par une juridiction française. Il serait toutefois précisé que, si la condamnation a été prononcée par une juridiction d'un État membre de l'Union européenne, le retrait ordonné par une juridiction française ne pourrait faire obstacle à sa retransmission aux autres États membres de l'Union européenne ( 1° du II ).
Le 2° du II précise la procédure applicable lorsqu'un ressortissant français faisant l'objet d'une condamnation prononcée par une juridiction étrangère et inscrite au bulletin n°1 de son casier judiciaire souhaite demander le retrait de cette mention : la juridiction compétente serait alors le tribunal correctionnel de son domicile, ou le tribunal correctionnel de Paris s'il réside à l'étranger. L'intéressé ne pourrait toutefois formuler cette requête que dans les délais prévus à l'article 133-16-1 du code pénal, créé par le I du présent article (voir supra ). La requête serait instruite et jugée dans les conditions définies à l'article 703 du code de procédure pénale, qui définit les règles relatives aux demandes présentées par un condamné en vue d'être relevé d'une interdiction, d'une déchéance, d'une incapacité ou d'une mesure de publication. Enfin, il serait expressément indiqué que, si la condamnation émane d'une juridiction d'un État membre de l'Union européenne, le retrait de sa mention au bulletin n°1 ne devrait pas faire obstacle à sa retransmission aux autres États membres.
Alors que l'article 775 du code de procédure pénale prévoit à l'heure actuelle que les condamnations prononcées par les juridictions étrangères ne figurent pas sur le bulletin n°2, le 3° du II limite ces dispositions aux seules condamnations prononcées par des juridictions étrangères concernant un mineur ou dont l'utilisation à des fins autres qu'une procédure pénale a été expressément exclue par la juridiction de condamnation. Les autres condamnations seraient désormais portées au bulletin n°2 de la personne condamnée.
Le 4° du II précise la procédure applicable à un ressortissant français condamné par une juridiction étrangère souhaitant solliciter l'exclusion de la mention de cette condamnation du bulletin n°2. Le 7° du II procède à une coordination.
Le 5° du II prévoit que les informations communiquées au bulletin n°2 du casier judiciaire d'une personne, lorsqu'elles sont relatives à une condamnation prononcée par une juridiction étrangère, font l'objet d'un retrait dans les délais prévus au nouvel article 133-16-1 du code pénal, créé par le I du présent article (voir supra ).
Le 6° du II limite le champ du bulletin n°3 aux seules condamnations prononcées pour crime ou délit mentionnées à l'article 777 du code de procédure pénale par une juridiction nationale. Il permet toutefois la mention à ce bulletin des condamnations prononcées par les juridictions étrangères à des peines privatives de liberté d'une durée supérieure à deux ans qui ne sont assorties d'aucun sursis. Enfin, il autorise la transmission du bulletin n°3 à l'autorité centrale d'un État membre de l'Union européenne, lorsque celle-ci est saisie par la personne concernée.
Enfin, les III et IV fixent au 27 avril 2012 - date définie par la décision-cadre du 26 février 2009 pour l'adoption des mesures de transposition nécessaires à sa mise en oeuvre - l'entrée en vigueur des modifications précitées.
Ici encore, votre commission observe que ces dispositions techniques, qui ont une incidence essentielle sur le « droit à l'oubli » en matière judiciaire, ont été introduites par voie d'amendement en séance publique à l'Assemblée nationale dans des délais ne lui permettant pas de se prononcer en pleine connaissance de cause, alors même qu'au moins deux textes législatifs 52 ( * ) sont venus modifier les dispositions du code de procédure pénale relatives au casier judiciaire depuis l'adoption de cette décision-cadre.
S'interrogeant sur les motifs pour lesquels le Gouvernement n'a pas souhaité introduire ces dispositions dans un texte antérieur ou dès l'élaboration du présent projet de loi - ce qui aurait permis au Conseil d'Etat de les examiner et au Parlement de bénéficier des indications contenues dans l'étude d'impact, votre commission a, sur la proposition de sa rapporteure, supprimé l'article 9 bis B.
Article 9 bis C (art. 706-53-5 du code de procédure pénale) Précisions relatives au suivi de certaines personnes inscrites au FIJAISV
Le présent article, introduit en séance publique par l'Assemblée nationale à l'initiative du rapporteur de sa commission des lois, M. Jean-Paul Garraud, vise à modifier les dispositions relatives au suivi des délinquants sexuels ayant commis les infractions les plus graves.
En l'état du droit, l'article 706-53-5 du code de procédure pénale permet d'astreindre, à titre de mesure de sûreté, les personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (FIJAISV), à un certain nombre d'obligations.
En particulier, si la personne a été condamnée pour un crime ou pour un délit puni de dix ans d'emprisonnement (ou un crime puni d'au moins vingt ans de réclusion s'il s'agit d'un mineur âgé entre 13 et 18 ans), elle doit justifier de son adresse une fois tous les six mois auprès des services de police ou de gendarmerie.
En outre, si la dangerosité de la personne le justifie, la juridiction de jugement ou le juge de l'application des peines peut ordonner que cette présentation interviendra tous les mois. Cette décision est obligatoire si la personne est en état de récidive légale.
Ce sont ces dernières dispositions que le présent article propose de modifier, en prévoyant que le régime de présentation mensuelle s'applique de plein droit , y compris lorsque cette obligation - qui est pourtant obligatoire - ne figure pas dans la décision du juge.
Ces dispositions résultent d'une préconisation formulée par le rapport d'information sur la mise en oeuvre des conclusions de la mission d'information relative aux fichiers de police de Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti 53 ( * ) , qui a constaté que « si l'utilité du FIJAISV est avérée, le cadre juridique entourant ce fichier est perfectible. En effet, plusieurs éléments ont été portés à la connaissance de vos rapporteurs qui indiquent que le fonctionnement du FIJAISV n'est pas tout à fait satisfaisant aujourd'hui.
« En premier lieu, une faille juridique importante a été soulevée par Mme Élise Thévenin-Scott, magistrate en charge du FIJAISV, en matière de suivi mensuel des récidivistes. Le régime mensuel est obligatoire pour les personnes ayant commis des infractions punies de dix ans d'emprisonnement et en état de récidive légale. Toutefois, cette obligation juridique est soumise à une décision expresse des juridictions de jugement ou d'application des peines, comme le dispose l'article 706-53-5 [...].
« Une circulaire du Garde des sceaux précise d'ailleurs que « la juridiction de jugement condamnant une personne en état de récidive légale pour un crime ou un délit puni de 10 ans d'emprisonnement mentionné à l'article 706-47 du code de procédure pénale doit obligatoirement ordonner que la personne sera inscrite au FIJAIS sous le régime de la présentation mensuelle. Le dispositif de la décision de condamnation doit donc expressément et obligatoirement mentionner une telle mesure ».
« Or, il semble que les magistrats omettent parfois de préciser que le régime mensuel s'applique, si bien que le nombre de personnes inscrites au FIJAISV et qui répondent à ce régime est inférieur à ce qu'il devrait être si le droit était correctement appliqué. En effet, seules 14 personnes inscrites au FIJAISV font l'objet d'un suivi mensuel obligatoire. Il conviendrait donc de supprimer cette condition ou, à tout le moins, de permettre à la cellule FIJAISV de réparer les oublis des juridictions. Par ailleurs, les juridictions prononcent assez rarement le suivi mensuel possible en cas de dangerosité de la personne et devraient être encouragées dans cette voie. Enfin, il serait souhaitable que le procureur, qui représente les intérêts de la société, puisse également demander un suivi mensuel dans le cadre de l'application des peines ».
Sans méconnaître ces difficultés, votre commission ne peut toutefois pas approuver cette disposition qui permet à l'autorité administrative de se substituer à l'autorité judiciaire pour décider d'une mesure restrictive de liberté . Au-delà de la sensibilisation des juridictions à ce problème, il convient d'inviter le parquet à requérir systématiquement cette mesure et de privilégier les voies de recours contre les décisions des juridictions.
Sur la proposition de sa rapporteure et des membres du groupe socialiste, votre commission a supprimé l'article 9 bis C.
* 34 http://www.assemblee-nationale.fr/13/propositions/pion2753.asp .
* 35 Dominique Raimbourg, instaurer un mécanisme de prévention de la surpopulation pénale, rapport n° 2941, commission des lois, novembre 2010. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/13/rapports/r2941.asp
* 36 http://www.assemblee-nationale.fr/13/propositions/pion2753.asp .
* 37 http://www.assemblee-nationale.fr/13/rap-info/i1310.asp .
* 38 Voir pour un commentaire détaillé de ces dispositions le rapport de M. Jean-Pierre Michel n° 216 (2010-2011) fait au nom de la commission des lois (ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l10-216/l10-216.html ).
* 39 En effet, l'inobservation par le condamné des obligations résultant du suivi socio-judiciaire est sanctionnée par un emprisonnement dont la durée doit être initialement fixée par la décision de condamnation.
* 40 Dans le milieu ouvert, cette information reste une simple faculté laissée à l'appréciation du médecin traitant sauf lorsque l'interruption du traitement intervient contre son avis ; dans ce cas, le médecin traitant est tenu de signaler sans délai au médecin coordonnateur qui en informe immédiatement « dans le respect des dispositions relatives au secret médical » le juge de l'application des peines (en cas d'indisponibilité du médecin coordonnateur, le médecin traitant peut informer directement le juge de l'application des peines du refus ou de l'interruption du traitement) (article L. 3711-3, premier alinéa, du code de la santé publique).
* 41 Il s'agit des crimes commis sur une victime mineure, d'assassinat ou de meurtre, de torture ou actes de barbarie, de viol, d'enlèvement ou de séquestration ainsi que des mêmes crimes commis sur un majeur lorsqu'ils sont accompagnés de circonstances aggravantes ou qu'ils sont commis en état de récidive légale.
* 42 En effet, selon les informations communiquées par le ministère de la justice, 8 000 personnes ont bénéficié en 2010 d'une libération conditionnelle parmi laquelle la moitié pouvait entrer dans la catégorie pour laquelle la double expertise est exigée. Or le coût d'un examen médico-psychologique s'élève à 178 euros contre 254 pour une expertise psychiatrique.
* 43 Dans une contribution remise à votre rapporteur, l'association française des étudiants en psychiatrie redoute que le CESP ne mette en danger de « jeunes collègues dans des zones sous-denses où ils ne pourront ni en référer, ni demander de l'aide à des psychiatres plus expérimentés, et ce dans un domaine d'exercice où l'accompagnement est pourtant indispensable ».
* 44 Chiffres de juillet 2011.
* 45 Rapport n°4112 de M. Jean-Paul Garraud, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, décembre 2011, page 136.
* 46 « Enfermer et éduquer : quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs ? », rapport d'information n°759 (2010-2011), juillet 2011. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2010/r10-759-notice.html .
* 47 Avis n°112 - tome XIV (2011-2012) de M. Nicolas Alfonsi, fait au nom de la commission des lois du Sénat sur les crédits alloués à la protection judiciaire de la jeunesse par le projet de loi de finances pour 2012, page 30. Ce rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/a11-112-14/a11-112-14.html .
* 48 Rapport précité, page 19.
* 49 Rapport précité, pages 19 et suivantes.
* 50 Voir l'avis budgétaire précité de notre collègue Nicolas Alfonsi.
* 51 L'article 133-17 du code pénal dispose que « pour l'application des règles sur la réhabilitation, la remise gracieuse d'une peine équivaut à son exécution ».
* 52 Loi n°2010-242 du 10 mars 2010 tendant à amoindrir le risque de récidive criminelle et portant diverses dispositions de procédure pénale et loi n°2011-939 du 10 août 2011 sur la participation des citoyens au fonctionnement de la justice pénale et le jugement des mineurs
* 53 Rapport d'information n°4113 sur la mise en oeuvre des conclusions de la mission d'information sur les fichiers de police présenté par Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti, décembre 2011.