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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

V. LE POSITIONNEMENT DU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES DOIT ÊTRE PRÉCISÉ

Il est difficile, compte tenu du caractère subjectif des éléments sur lesquels le Haut Conseil des finances publiques devra se prononcer, d'anticiper ce que sera son rôle effectif. Disposera-t-il d'une légitimité telle qu'il pourra peser, à côté du Parlement et du Gouvernement, sur la détermination des grandes orientations de la politique de finances publiques ? Sera-t-il au contraire perçu comme un commentateur parmi d'autres de la situation des finances publiques, exprimant un point de vue essentiellement subjectif ? Deviendra-t-il, comme il serait souhaitable, l'organisme de référence dont la crédibilité des avis améliorera la gouvernance des finances publiques ?

A. UN HCFP QUI EXPRIMERA DES AVIS SUR DES SUJETS PAR NATURE SUBJECTIFS

1. Les prévisions de croissance

Les avis du Haut Conseil des finances publiques en matière de prévisions de croissance seront par nature contestables, compte tenu de l'impossibilité pratique de prévoir la croissance.

Le graphique ci-après permet d'évaluer la fiabilité des prévisions de croissance à l'automne d'une année donnée, pour l'année suivante. On constate que :

- une fois sur deux le consensus a été trop optimiste, et une fois sur deux trop pessimiste ;

- depuis la fin des années 1990, le « consensus » a surestimé la croissance de 0,4 point en moyenne (croissance moyenne de 1,4 %, pour une prévision de 1,8 %) ;

- il est dans une certaine mesure possible de « prévoir le consensus » en faisant la moyenne entre la croissance de l'année en cours et la croissance potentielle44(*). Cela vient du fait que les conjoncturistes tendent généralement à prévoir, de manière largement conventionnelle, un « retour à la normale », ce qui limite évidemment la portée de leurs prévisions.

La croissance du PIB :  prévision à l'automne d'une année donnée pour l'année suivante et exécution

(en %)

NB : le chiffre indiqué ici pour l'exécution de 2012 est le consensus des conjoncturistes (Consensus Forescasts, septembre 2012).

(1) Commission des comptes de la Nation puis commission économique de la Nation.

(2) Fixée par convention à 2 % jusqu'en 2007 et 1,5 % à compter de 2008.

Sources : Insee, rapports économiques, sociaux et financiers, commission économique de la Nation, calculs de la commission des finances

(1) Les prévisions de croissance des PLF : un « biais optimiste » de 0,3 point par an

A l'automne d'une année donnée, les prévisions pour l'année suivante (celle couverte par le projet de loi de finances de l'année et le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année) sont supérieures d'environ 0,3 point au consensus des conjoncturistes.

La croissance du PIB :  prévision à l'automne d'une année donnée pour l'année suivante et exécution

(en %)

(1) Commission des comptes de la Nation puis commission économique de la Nation.

Sources : Insee, rapports économiques, sociaux et financiers, commission économique de la Nation, calculs de la commission des finances

Comme il n'est pas possible, à l'automne d'une année donnée, de prévoir ce que sera la croissance de l'année suivante, et à plus forte raison celle des trois années ultérieures, un gouvernement peut toujours trouver des arguments pour justifier des hypothèses légèrement plus optimistes que celles du consensus (surtout si sa prévision demeure dans l'intervalle des prévisions disponibles). Toutefois, sur longue période cette pratique conduit les gouvernements à surestimer la croissance.

(2) Les hypothèses de croissance des programmations : un « biais optimiste » de 0,5 point par an

Par ailleurs, les programmations à moyen terme (programmes de stabilité ou lois de programmation des finances publiques) retiennent pour les années suivant celle couverte par la loi de finances de l'année des hypothèses supérieures d'environ 0,5 point à la croissance potentielle.

Les gouvernements successifs justifient cet écart en évoquant un « rattrapage » qui n'a été qu'exceptionnellement constaté, comme le montre le graphique ci-après.

La croissance du PIB :  hypothèses associées aux programmations et exécution

PS : programme de stabilité. LPFP : loi de programmation des finances publiques. PJLPFP : projet de loi de programmation des finances publiques. H : scénario haut ; B : scénario bas.

Sources : commission des finances, d'après l'Insee et les texte indiqués

La lecture du graphique ci-avant pourrait a priori suggérer une plus grande prudence, l'hypothèse associée au programme de stabilité d'avril 2012 et au projet de LPFP 2012-2017 étant de 2 % par an (contre 2,5 %, voire 3 % jusqu'alors). Toutefois la croissance potentielle a été revue à la baisse depuis 2008, à un taux compris entre 1 % et 1,5 %, en raison de la crise et du ralentissement démographique45(*). L'hypothèse de croissance de 2 % par an de 2014 à 2017 est donc supérieure d'environ 0,5 point à la croissance potentielle.

Là encore, il ne s'agit pas d'affirmer que la croissance ne sera pas de 2 % par an de 2014 à 2017 (cela n'est pas prévisible). Il est en revanche certain que si tous les gouvernements retiennent une hypothèse de croissance supérieure à la croissance potentielle, en évoquant le comblement d'un écart de production, sur longue période l'hypothèse de croissance sera biaisée à la hausse.

Sur la durée d'une programmation, l'impact de ce biais optimiste est significatif. Ainsi, au bout de quatre ans, une croissance inférieure de 0,5 point chaque année suscite, toutes choses égales par ailleurs, un déficit supplémentaire d'au moins 1 point de PIB la dernière année.

2. Le solde structurel
a) Une estimation du solde structurel qui résulte mécaniquement de celle du PIB potentiel

Le solde public structurel se définit comme ce que serait le solde public si le PIB était égal à son niveau potentiel, en supposant que l'élasticité des recettes publiques au PIB soit « normale », c'est-à-dire, schématiquement, égale à 1 (autrement dit, il s'agit de la situation dans laquelle, hors mesures nouvelles, les recettes tendent à rester stables en points de PIB).

Le solde public structurel se calcule donc « mécaniquement » à partir de l'estimation de l'écart de production (output gap), c'est-à-dire de l'écart du PIB par rapport à son potentiel.

Dans le cas de l'année 2011, on peut faire le raisonnement simplifié indiqué par l'encadré ci-après.

Le calcul du solde structurel à partir de l'écart de production : une présentation simplifiée dans le cas de l'année 2011

Pour passer du solde effectif au solde structurel, il faut lui ajouter l'écart de production (c'est-à-dire l'écart entre le PIB et le PIB potentiel) multiplié par environ 0,5.

En effet, les dépenses représentent environ la moitié du PIB. Un PIB augmenté d'un point réduit donc le ratio dépenses/PIB, et donc le déficit, d'environ 0,5 point (le ratio recettes/PIB étant supposé inchangé).

Exemple : selon le Gouvernement, l'écart de production était en 2011 de - 0,8 point de PIB. Le solde effectif, de - 5,2 points de PIB, correspondait donc à un solde structurel de -5,2 + (0,8×0,5)=-4,8 points de PIB.

b) Un PIB potentiel qui ne peut être évalué avec précision

Il résulte des considérations ci-avant que le niveau du solde structurel dépend fortement de l'estimation que l'on fait de l'écart de production, et donc du PIB potentiel.

D'une manière générale, les méthodes utilisées par les organisations internationales tendent à ce que le PIB potentiel soit très proche du PIB observé :

- une première approche, purement statistique, consiste à recourir à un filtre (comme celui dit « de Hodrick-Prescott »), de manière à « lisser » les fluctuations du PIB ;

- une seconde approche, économétrique, consiste à utiliser une fonction de production, qui modélise le PIB en fonction de différents facteurs (population active, capital, productivité globale des facteurs). La question est alors de savoir quelles variables sont considérées comme exogènes au modèle. Par exemple, si l'on considère que l'investissement et le taux de participation des salariés sont exogènes, un sous-investissement et une sous-utilisation de la main-d'oeuvre résultant d'une récession ne seront jamais rattrapés, réduisant d'autant le PIB potentiel. Par ailleurs, le « réservoir » de main-d'oeuvre sera sous-évalué si le mode de calcul du taux de chômage structurel revient à « lisser » le taux de chômage effectif.

Ces calculs sont parfois contestés, en raison de leur caractère largement conventionnel :

- il est toujours possible de les remettre « frontalement » en cause en retenant une lecture « extrême » de la crise, en affirmant par exemple que la perte du PIB par rapport à une croissance « normale » (par exemple, de 1,5 % ou 2 %) constatée depuis 2007 est totalement structurelle ou, au contraire, totalement conjoncturelle ;

- par ailleurs, les estimations du PIB potentiel pour une année donnée ne sont pas stables dans le temps, mais varient en fonction de la « lecture » du cycle économique qui est faite a posteriori. Ainsi, il est possible qu'une année n+1, la Commission européenne estime qu'un Etat avait l'année n un déficit structurel plus élevé que prévu, puis, l'année n+2, que la révision de son estimation du PIB potentiel pour l'année n l'amène à considérer qu'au contraire il respectait sa trajectoire cette même année n.

c) Une absence de consensus sur le niveau du déficit structurel

Il est en principe possible (en retenant des hypothèses de PIB potentiel « extrémistes ») de fixer le solde structurel quasiment à n'importe quel niveau entre le solde effectif et l'équilibre. Si l'on considère que la perte de PIB depuis 2007 par rapport à ce qu'aurait été, par exemple, une croissance de 1,5 % par an, est permanente, et donc structurelle, alors la quasi-totalité du déficit actuel est structurelle46(*). En revanche, si on considère, pour prendre l'autre possibilité extrême, que cette perte de PIB est totalement conjoncturelle, et sera donc totalement rattrapée à plus ou moins long terme, le solde structurel est d'ores et déjà quasiment équilibré.

Les estimations disponibles évitent généralement de tels extrêmes. Toutefois les écarts peuvent être significatifs. Ainsi, si dans le cas de l'année 2011 le déficit structurel est de 4,1 points de PIB selon la Commission européenne47(*), les estimations du Gouvernement ont varié : alors que le précédent Gouvernement retenait une estimation plus favorable (3,7 points de PIB), celle du Gouvernement actuel est moins favorable (4,8 points de PIB). On est donc passé d'une estimation plus favorable de 0,4 point de PIB à une estimation moins favorable de 0,7 point de PIB.

L'intervalle entre les deux estimations successives du Gouvernement est de 0,9 point de PIB. Elles correspondent aux deux extrêmes de l'intervalle des estimations disponibles, comme le montre le tableau ci-après.

Le solde public structurel de la France,  selon les principales estimations disponibles (2011)

(en points de PIB)

 

2011

Précédent Gouvernement (1)

-3,7

FMI (2)

-3,8

OCDE (3) et Cour des comptes (4)

-3,9

Commission européenne (5)

-4,1

Gouvernement actuel (6)

-4,8

Sources : programme de stabilité d'avril 2012 (1) ; FMI, « Prévisions pour l'économie mondiale », juillet 2012 (2) ; OCDE, perspectives économiques de mai 2012 (3) ; Cour des comptes, « Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques », juillet 2012 (4) ; prévisions économiques de la Commission européenne de mai 2012 (5) ; projet de LPFP 2012-2017 (6)

En réponse à une question de votre rapporteur, le Gouvernement a précisé la méthodologie qu'il retient pour établir ses prévisions de solde structurel : « La croissance potentielle et l'écart de production servant à calculer le solde structurel dans la loi programmation pluriannuelle des dépenses publiques sont obtenus en faisant appel à une fonction de production. Plus précisément :

« Le NAIRU est obtenu grâce à l'estimation d'une courbe de Phillips par une méthode statistique (« filtre de Kalman48(*) ») ;

« Le taux de participation des salariés est obtenu à partir de la mesure de la population active de l'Insee ;

« Enfin, l'investissement correspond à la chronique mesurée par la comptabilité nationale.

« La Commission européenne utilise également une approche « fonction de production »49(*). Pour l'estimation de la croissance potentielle et de l'écart de production sur le passé, l'estimation de la Commission ne diffère de celle du Gouvernement que sur l'interprétation de la crise. En effet, les estimations du Gouvernement reposent sur l'hypothèse que la crise s'est traduite par une chute temporaire de la croissance de la productivité tendancielle. La Commission, en revanche, n'effectue pas de traitement particulier de cette période dans son estimation de la productivité tendancielle par un filtre de Kalman bayésien.

« L'OCDE50(*) et le FMI51(*) utilisent également une méthode d'estimation par une fonction de production. Enfin, la Cour des Comptes52(*) utilise une hypothèse conventionnelle de croissance potentielle obtenue à partir des estimations fournies par les institutions précitées : 0,8 % en 2009, 1,0 % en 2010 et 1,2 % en 2011.

« Le scénario présenté par la Gouvernement, avec un écart de production positif jusqu'en 2008 et l'apparition d'un déficit de production très creusé à partir de 2009, qui se résorberait lentement, apparaît consensuel au sein des organisations internationales. »

Le présent projet de loi organique prévoit plusieurs avis du haut Conseil des finances publiques sur le solde structurel, la principale procédure étant celle relative au mécanisme de correction, prévue par l'article 16.

Les avis consultatifs du futur Haut Conseil des finances publiques (HCFP) autres que ceux portant sur les hypothèses macroéconomiques

Articles du présent projet de loi organique

Textes concernés

Trajectoire de solde

Mesures de correction envisagées par le Gouvernement

9

LPFP

Prévision : cohérence avec les engagements européens de la France

 

10

PLF et PLFSS de l'année

Prévision : cohérence avec la trajectoire de solde structurel de la LPFP

 

16

Mécanisme de correction :

   
 

I. Avis préalable au dépôt du projet de loi de règlement pour l'année n*

   
 

III. PLF et PLFSS pour n+2 (si « écarts importants »** en n)

 

X

* Dans le texte adopté par l'Assemblée nationale. Dans le texte initial, il s'agissait d'un avis préalable au débat d'orientation des finances publiques pour l'année n+2.

** Selon le II de l'article 16 du présent projet de loi organique, « un écart est considéré comme important au regard des orientations pluriannuelles de solde structurel de l'ensemble des administrations publiques définies par la loi de programmation des finances publiques lorsqu'il représente au moins 0,5 % du produit intérieur brut sur une année donnée ou au moins 0,25 % du produit intérieur brut par an en moyenne sur deux années consécutives ».

*** Renvoi à la définition de l'article 3 du TSCG.

Source : commission des finances

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que « pour l'appréciation de la trajectoire structurelle des finances publiques, le gouvernement comme le HCFP devra prendre l'ensemble des éléments en considération, et pourra en particulier prendre en compte la trajectoire d'effort structurel : pour cela, la loi organique prévoit que l'effort structurel doit être indiqué dans le rapport annexé à la LPFP et dans le rapport annexé au projet de loi de finances de l'année ».

3. Les « circonstances exceptionnelles », par ailleurs mal définies

L'article 16 du présent projet de loi organique prévoit que l'avis que le HCFP devra publier au printemps sur l'exécution de l'année précédente « tient compte, le cas échéant, des circonstances exceptionnelles définies à l'article 3 du [TSCG] de nature à justifier les écarts constatés ».

Or, ces « circonstances exceptionnelles » au sens du TSCG sont définies de manière vague, comme on le verra dans le 2 du C ci-après.

Faute de définition claire des « circonstances exceptionnelles » dans le présent projet de loi organique, dans le TSCG et dans les textes communautaires, le Haut Conseil devra fixer ses propres critères.


* 44 L'écart important constaté dans le cas de l'année 2010 vient de la forte récession de 2009.

* 45 Dans le rapport annexé au projet de LPFP 2012-2017, le Gouvernement évalue la croissance potentielle à 1,1 % en 2011, ce taux augmentant progressivement jusqu'à 1,6 % en 2016 et en 2017.

* 46 La croissance du PIB en volume a été nulle de 2008 à 2011, et devrait encore l'être en 2012. Par rapport à une croissance annuelle de 1,5 %, cela correspond à un écart de production de 7,5 points de PIB, correspondant à un déficit structurel d'environ 3,75 points de PIB (à comparer au déficit effectif prévu de 4,5 points de PIB en 2012).

* 47 Prévisions économiques de mai 2012.

* 48 Source : Renne, J.-P., 2007: « Quelles sont les parts cyclique et structurelle du chômage en France ? ». Trésor-Eco n°10 (mars 2007).

* 49 D'Auria, F., Denis, C., Havik, K., McMorrow, K., Planas, C., Raciborski, R., Röger, W., Rossi, A., 2010: «The production function methodology for calculating potential growth rates and output gap», European Economy Economic Paper 420.

* 50 Beffy, P.-O., P. Ollivaud, P. Richardson, F. Sédillot, 2006, «New OECD methods for supply-side and medium-term assessments: a capital services approach», OECD Economics Department Working Paper No.482.

* 51 Cheng, K., Poirson, H., Sy, A., 2011, «France: Selected Issues Paper» Country Report No. 11/212.

* 52 Cour des comptes, rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, juillet 2012.