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Projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques

24 octobre 2012 : Finances publiques ( rapport - première lecture )

CHAPITRE II  DISPOSITIONS RELATIVES AU HAUT CONSEIL DES FINANCES PUBLIQUES

 

ARTICLE 8  Création d'un Haut Conseil des finances publiques

Commentaire : le présent article fixe le statut et la composition du Haut Conseil des finances publiques (HCFP).

I. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le présent article propose d'instaurer un Haut Conseil des finances publiques (HCFP), dont il fixe le statut et la composition.

Le HCFP a été présenté ci-avant dans l'exposé général.

II. LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

L'Assemblée nationale a adopté dix amendements au présent article, dont neuf à l'initiative du rapporteur de sa commission spéciale, notre collègue député Christian Eckert.

Les principaux amendements adoptés tendent à préciser que le mandat des magistrats de la Cour des comptes membres du HCFP est renouvelable une fois, que les conditions de remplacement des membres du HCFP s'appliquent notamment au cas de cessation des fonctions en raison d'incapacité ou de manquement grave et que l'autorité ayant désigné un membre du HCFP ne peut mettre fin à ses fonctions en cas d'incapacité ou de manquement grave qu'après avis conforme émis à la majorité des deux tiers des autres membres (et non à la majorité simple).

Ils prévoient également que le mandat de membre du HCFP est incompatible avec des fonctions électives non seulement nationales, mais aussi locales, et le renouvellement des membres du HCFP par moitié tous les 30 mois (selon des modalités fixées par le décret en Conseil d'Etat prévu par l'article 15).

En outre, le nombre de membres du HCFP passerait de neuf à onze, par l'ajout d'un membre nommé par le Président du Conseil économique, social et environnemental, et du directeur général de l'Insee.

Enfin, à l'initiative de notre collègue député Christophe Caresche, le présent article prévoit que les membres du HCFP nommés par le président d'une Assemblée ou d'une commission des finances le sont « après leur audition publique par la commission des finances de l'assemblée concernée ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. LA COMPOSITION DU HCFP DOIT ÊTRE STABILISÉE

Un équilibre a été trouvé et il convient de ne pas modifier encore la composition du HCFP.

En particulier, la décision de nos collègues députés d'accroître le nombre de membres a pour effet de faire perdre, mais d'un d'un siège seulement, à la Cour des comptes la majorité au sein du HCFP. Le Président du Haut Conseil reste, de droit, le Premier président de la Cour des comptes.

S'agissant des membres nommés par les assemblées parlementaires, la composition du HCFP actuellement prévue permet une représentation paritaire des membres de la majorité et de l'opposition. En effet, dans les deux chambres du Parlement la présidence des commissions des finances est exercée par un membre de l'opposition70(*).

B. LE RÔLE DES MEMBRES DU HCFP CONSISTERA À SE PRONONCER SUR LE RESPECT D'UNE RÈGLE PRÉCISÉMENT DÉFINIE

Le HCFP ne se prononcera pas sur tous les sujets relatifs aux finances publiques, mais sera un organisme indépendant chargé d'indiquer, dans des circonstances définies, si une règle est ou non respectée.

La fonction du HCFP ne devra pas consister à faire des recommandations en matière de politique de finances publiques. En particulier, il ne s'agira pas pour lui d'indiquer sur quelle(s) catégorie(s) d'administrations publiques devra porter l'effort d'ajustement.

Il importe en revanche que les membres du HCFP soient techniquement compétents, et perçus comme tels. Le HCFP sera en effet un organisme économique spécialisé dans deux domaines : les prévisions de croissance et l'appréciation du respect de la trajectoire de solde structurel. Par ailleurs, la proposition de règlement du two-pack relatif aux plans budgétaires nationaux, actuellement en cours de discussion, fera de la compétence technique de ses membres une obligation juridique71(*).

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article sans modification.

ARTICLE 8 BIS (nouveau)  Modalités de détermination, par le Haut Conseil des finances publiques, de ses prévisions de croissance et de ses estimations de solde structurel

Commentaire : le présent article précise les modalités de détermination, par le HCFP, de ses prévisions de croissance et de ses estimations de solde structurel.

Le 1° du présent article incite à la convergence des modes de calcul du solde structurel. Il tire les conséquences de la logique du dispositif du présent projet de loi organique, qui repose sur l'élaboration d'une trajectoire de solde structurel, fondée sur une hypothèse de PIB potentiel considérée comme réaliste (puisque résultant d'un vote du Parlement, sur proposition du Gouvernement et après avis du Haut Conseil des finances publiques) et à partir de laquelle sont déduits les efforts à produire en recettes et en dépenses.

Dans ces conditions, il est cohérent de mesurer le respect de la trajectoire à l'aune des hypothèses qui ont été retenues pour la construire. Retenir d'autres hypothèses reviendrait à affaiblir l'exercice de la programmation (puisque, à chaque changement d'hypothèses, il faudrait recalibrer les efforts).

En conséquence, cet article propose que, si le HCFP choisissait dans un avis de se référer à une estimation du PIB potentiel différente de celle figurant dans le rapport annexé à la loi de programmation des finances publiques (LPFP), il devrait publier sa méthodologie.

Ces points ont été présentés de manière détaillée dans l'exposé général.

Le 2° du présent article prévoit que, lorsqu'il exprime un avis sur une prévision de croissance, le HCFP tient compte des prévisions d'un ensemble d'organismes dont il a établi et rendu publique la liste.

En effet, en matière de prévisions de croissance, l'expérience du Royaume-Uni montre que la création d'un organisme indépendant n'aboutit pas toujours à faire disparaître le biais optimiste des prévisions sur lesquelles sont fondées les programmations. Ainsi, l'Office for Budget Responsibility retient systématiquement des hypothèses de croissance de l'ordre de 3 % pour les dernières années de la programmation.

Comme cela été indiqué ci-avant dans l'exposé général, en France, depuis la fin des années 1990, les prévisions de croissance pour l'année suivante associées aux projets de loi de finances ont été en moyenne supérieures de 0,3 point à la prévision du consensus des conjoncturistes, et de 0,7 point à la croissance observée. Les hypothèses de croissance associées aux trois années suivantes, couvertes par les programmes de stabilité, ont quant à elles été supérieures d'au moins 0,5 point à la croissance potentielle, telle qu'elle était alors habituellement évaluée. Ce biais optimiste systématique a faussé la sincérité globale des textes financiers et des programmations de la décennie écoulée.

On observe par ailleurs que le « consensus des conjoncturistes », qui est constitué de la moyenne des prévisions des organismes publiant des prévisions de croissance, n'a pas de biais optimiste ou pessimiste. Si au cours de la décennie écoulée il a surestimé la croissance d'environ 0,4 point en moyenne, c'est à cause de la récession de 2009.

Le présent article propose donc de s'assurer que le HCFP, lorsqu'il émet un avis sur les prévisions de croissance et quelle que soit la position qu'il prendra en définitive, tienne compte des prévisions de croissance effectuées par les organismes figurant sur une liste qu'il aura établie. De cette façon, si le HCFP décide de s'aligner sur un éventuel « biais optimiste » des prévisions gouvernementales, il devra en exposer les raisons.

Décision de la commission : votre commission a adopté cet article additionnel.

ARTICLE 9  Compétences du Haut Conseil des finances publiques à l'égard des lois de programmation des finances publiques

Commentaire : le présent article prévoit que le HCFP rend un avis au sujet des projets de LPFP.


* 70 Sans toutefois que cela soit spécifié par le règlement du Sénat.

* 71 Cette proposition de règlement définit, dans l'état actuel de sa rédaction, les « prévisions macroéconomiques indépendantes », comme des « prévisions macroéconomiques réalisées ou avalisées par un organisme indépendant et techniquement compétent jouissant d'une autonomie fonctionnelle (...) ».