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Projet de loi relatif à l'élection des conseillers départementaux, des conseillers municipaux et des délégués communautaires, et modifiant le calendrier électoral

19 décembre 2012 : Élection et modification du calendrier électoral ( rapport - première lecture )

TITRE III DISPOSITIONS DIVERSES ET TRANSITOIRES

Article 21 (art. L. 336 du code électoral) : Concomitance des élections régionales et départementales

L'article 21 organise la concomitance des élections départementales et régionales.

La durée des mandats dans les deux assemblées est, rappelons-le, identique et fixée à six ans.

Le conseil régional se renouvelle intégralement. Le conseil départemental, aujourd'hui renouvelable par moitié, devrait voir son régime aligné sur celui de l'assemblée régionale par l'adoption de l'article 4 du projet de loi.

Les conditions seraient donc réunies pour permettre la concomitance des deux élections alors que, par ailleurs, l'article 24 propose de modifier le calendrier électoral pour mettre fin simultanément aux mandats en cours des conseillers généraux et régionaux et des membres de l'assemblée de Corse. Le mandat de ces derniers est aligné sur celui des précédents par l'article L. 364 du code électoral qui prévoit le renouvellement intégral de l'Assemblée le même jour que les conseils régionaux.

Le Gouvernement motive l'article 21 par l'analyse des résultats de participation obtenus depuis 25 ans au second tour des élections cantonales47(*). « Quand les élections cantonales sont organisées isolément, le taux de participation est plus faible » : 49,9 % en 1988, 55 % en 1998, 55,4 % en 2008 et 44,8 % en 2011 à titre d'exemple. Il souligne en revanche que l'organisation, le même jour, des régionales et des cantonales en 1992 a conduit à une chute significative du taux d'abstention48(*) (29,8 % au premier tour mais 38 % au second tour) ; en 2004, la participation s'est élevée à 66,5 % au second tour.

Acceptons-en l'augure ! Il est vrai que la convocation simultanée du corps électoral pour deux scrutins est de nature à stimuler l'électeur.


·
La commission des lois, sur la proposition de son rapporteur, a adopté l'article 21 sans modification.

Article 22 (art. L. 558-1, L. 558-1-1 (nouveau) du code électoral) : Application des dispositions communes des élections des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux à l'élection des conseillers de l'assemblée de Guyane et de l'assemblée de Martinique

Cet article insère un nouvel article L. 558-1, avant le titre Ier du livre sixième bis du code électoral, qui fixe le mode d'élection spécifique des futurs conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique.

A l'initiative de votre commission et dans un souci de lisibilité des dispositions propres à cette catégorie d'élections, la loi du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique49(*) comporte les dispositions applicables intégralement à ces deux nouvelles collectivités, en procédant le moins possible par renvoi à d'autres dispositions du code, en particulier aux dispositions relatives à l'élection des conseillers régionaux. Votre commission considérait en effet qu'il ne s'agissait pas d'élire des élus assimilables à des conseillers régionaux comme peuvent l'être les conseillers à l'Assemblée de Corse, mais des élus de deux nouvelles collectivités qui seront à la fois département et région.

Le renvoi explicite aux dispositions au titre Ier du livre premier du code électoral permettrait d'appliquer, aux élections des futurs conseillers à l'assemblée de Guyane et à celle de Martinique, les dispositions communes applicables aux élections des députés, des conseillers départementaux et des conseillers municipaux, pour les dispositions relatives aux listes électorales (chapitre II), aux modalités de financement des dépenses électorales (chapitre V bis) et aux opérations de vote (chapitre VI).

Par coordination, l'actuel article L. 558-1 du code électoral, qui dispose que « Les conseillers à l'assemblée de Guyane sont élus pour six ans en même temps que les conseillers régionaux. Ils sont rééligibles. » deviendrait l'article L. 558-1-1 du même code.

Si votre commission approuve le principe de l'extension des dispositions générales applicables aux futures élections des conseillers des assemblées de Guyane et de Martinique, elle estime qu'un renvoi ciblé aux seuls chapitres concernés permettrait d'éviter une éventuelle contradiction entre les dispositions prévues au titre Ier du livre premier avec celles prévues au titre Ier du livre sixième bis. Les dispositions concernées sont celles relatives aux conditions requises pour être électeur (chapitre I), aux listes électorales (chapitre II), au financement et au plafonnement des dépenses électorales (chapitre V bis), aux opérations de vote (sections III et V du chapitre VI) et aux dispositions pénales (chapitre VII).

Votre commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article 23 (art. L. 5211-10 du code général des collectivités territoriales) : Remodelage de la carte cantonale

Les nouvelles modalités régissant l'élection des conseillers départementaux et les dispositions de l'article 3 du présent projet de loi qui prévoient la diminution de moitié du nombre actuel des cantons impliquent le remodelage de la carte cantonale. Le présent article précise les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, qui définit la procédure suivie pour toute modification des limites territoriales des cantons, sur le fondement de l'article 3 de l'ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 194550(*).

On soulignera que la carte cantonale repose encore largement sur le premier découpage cantonal issu de la loi du 8 Pluviôse an IX (28 janvier 1801).

I. Le dispositif actuel du remodelage des cantons

Les disparités démographiques entre cantons d'un même département s'élèvent, d'après l'étude d'impact du projet de loi, à un rapport de un à quarante-sept.

A. Les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales

Aux termes de cet article, la délimitation des cantons est une compétence réglementaire. Il prévoit que « Les modifications des limites territoriales des cantons, les créations et suppressions de cantons et le transfert du siège de leur chef-lieu sont décidés par décret en Conseil d'État après consultation du conseil général. »

Seule la consultation du conseil général est requise, le gouvernement n'étant toutefois pas lié par l'avis de celui-ci51(*). En revanche, celle des conseils municipaux demeure facultative52(*) bien qu'en pratique, le Conseil d'État exige, avant de se prononcer sur un projet, la production de l'avis des conseils municipaux de toutes les communes dont le territoire est compris dans le périmètre des cantons remodelés.

Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales permet aux communes qui la possédaient avant la promulgation de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, de conserver leur qualité de « chef-lieu de canton ». Cette disposition vise à permettre aux communes qui perdraient cette qualité et les avantages qui lui sont attachés, en raison de la modification territoriale de leur canton, de conserver ce statut.

Ainsi, dans le cadre d'une fusion de cantons, le nouveau canton qui en serait issu disposerait de plusieurs chefs-lieux. On rappellera qu'à l'origine, le chef-lieu de canton était le siège d'une brigade de gendarmerie, d'une recette-perception des impôts et d'une justice de paix, c'est-à-dire d'une institution juridique de proximité. Si cette règle est depuis longtemps dépassée, la qualité de chef-lieu de canton permet à une commune de bénéficier des dispositions suivantes :

- le conseil municipal peut voter des majorations d'indemnités de fonction, en vertu de l'article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales ;

- la commune est éligible à la première fraction de la dotation de solidarité rurale, comme le prévoit l'article L. 2334-21 du code général des collectivités territoriales ;

- la communauté de communes à laquelle appartient la commune peut bénéficier d'une majoration de la dotation globale de fonctionnement, en particulier si elle est intégrée, conformément aux dispositions de l'article L. 5214-23-1 du même code.

B. Le découpage des cantons : une compétence réglementaire contestée

Cette compétence du pouvoir réglementaire peut, a priori, sembler entrer en conflit avec l'article 34 de la Constitution, qui dispose que « la loi fixe les règles concernant [...] le régime électoral [...] des assemblées locales ». Elle a toutefois été validée par le Conseil constitutionnel, ce dernier estimant qu'il ne lui appartenait pas « de rechercher si les dispositions de portée générale de l'article 34 de la Constitution définissant le domaine de la loi [avaient] eu une incidence sur les habilitations consenties au profit du Gouvernement par des lois spéciales antérieures et si, en conséquence, l'article 3 de l'ordonnance du 2 novembre 1945 [avait] été abrogé »53(*).

Il ressort des termes de cette décision que le découpage des cantons, s'il peut valablement être confié au pouvoir réglementaire, peut également être confié au législateur. Le Conseil affirme d'ailleurs, à cette occasion, que « la délimitation des circonscriptions électorales est une composante » du régime électoral des assemblées parlementaires, visé par l'article 3454(*).

C. La jurisprudence du Conseil d'État

1°) Un contrôle restreint sensiblement plus exigeant que celui du Conseil constitutionnel

En matière de délimitation des circonscriptions électorales, le Conseil d'État exerce un contrôle similaire à celui du Conseil constitutionnel : ainsi, dès 1977, le juge administratif a affirmé sa volonté de se limiter à un contrôle restreint, visant à « censurer des découpages manifestement inégalitaires ou délibérément arbitraires » et à « sanctionner des pratiques systématiquement électoralistes »55(*).

Malgré ce cadre commun, le contrôle du Conseil d'État est sensiblement plus exigeant que celui du Conseil constitutionnel.

Le Conseil d'État considère ainsi que :

- le redécoupage des cantons ne saurait en principe avoir pour effet d'accroître les disparités existant auparavant entre les cantons les plus peuplés et les cantons les moins peuplés56(*) ;

- un découpage réduisant la disparité démographique entre les cantons d'un département par rapport à la moyenne départementale, mais qui a pour effet d'accroître l'écart entre la population du canton le plus peuplé et celle du canton le moins peuplé, est illégal57(*).

Cependant, le juge administratif refuse de censurer un découpage cantonal au motif que le gouvernement a procédé à un remodelage partiel et, ce faisant, a laissé subsister des disparités démographiques dans d'autres cantons du département58(*) ;

- le découpage des cantons doit en principe respecter la carte communale et celle des arrondissements départementaux, « dans la mesure nécessaire à la bonne organisation et au bon fonctionnement des pouvoirs publics et des services publics ». Cependant, il peut y déroger pour des motifs d'intérêt général59(*) ; 

- de même, des motifs d'intérêt général (c'est-à-dire des considérations d'ordre historique, géographique ou économique) peuvent conduire le pouvoir réglementaire à adopter un découpage cantonal qui accroît les inégalités démographiques60(*).

Toutefois, dans ce dernier cas, la réalité des motifs d'intérêt général invoqués et la proportionnalité des choix du gouvernement sont alors strictement contrôlées : par exemple, selon la jurisprudence du Conseil d'État, le Premier ministre ne peut refuser de modifier la délimitation de cantons affectés par de fortes disparités démographiques que si les motifs d'intérêt général sur lesquels il s'appuie font obstacle, de manière insurmontable, à ce que la carte cantonale soit remodelée61(*).

La jurisprudence du Conseil d'État, bien que très similaire à celle du Conseil constitutionnel, est donc particulièrement exigeante. Dès lors, le maintien du découpage des cantons dans le domaine de compétence du réglement permet d'assurer une application plus effective du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage.

En d'autres termes, le contrôle du Conseil d'État s'effectue par référence à la population moyenne des cantons du département concerné. L'objectif prioritaire d'un remodelage de la carte cantonale est de diminuer la population du ou des cantons les plus peuplés, afin de resserrer les écarts démographiques autour de la moyenne départementale. Les modifications ne doivent pas conduire à diminuer la population d'un canton déjà insuffisamment peuplé par rapport à la moyenne départementale62(*). Enfin, même si les écarts extrêmes au sein d'un même département sont réduits, le remodelage ne doit pas accroître les écarts de population entre les cantons de la zone remodelée63(*). Le Conseil d'État a également décidé que « Le Premier ministre saisi sur le fondement du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage d'une demande de remodelage de circonscriptions cantonales d'un département est tenu d'y faire droit si une transformation profonde de la répartition de la population de ce département a conduit à des écarts de population manifestement excessifs entre ces cantons et sous réserve que des motifs d'intérêt général ne justifient pas le maintien du découpage existant. »64(*)

2°) Un contrôle diffus et fréquent du découpage des cantons

Par ailleurs, le juge administratif est largement plus accessible que le juge constitutionnel, malgré la mise en place d'une saisine du Conseil constitutionnel par voie d'exception.

En effet, le Conseil d'État contrôle le découpage des cantons à chaque fois qu'un électeur conteste le refus du Premier ministre de procéder à un nouveau découpage par le biais d'un recours en excès de pouvoir. Ainsi, selon la jurisprudence administrative65(*), le pouvoir réglementaire est tenu d'opérer un remodelage des cantons dès lors que trois conditions sont réunies :

- aucun motif d'intérêt général ne justifie le maintien du découpage existant, cette condition étant d'ailleurs interprétée strictement (cf. supra) ;

- la répartition de la population a connu des modifications profondes depuis le dernier découpage ;

- les écarts démographiques constatés sont « manifestement excessifs ».

On notera que le refus du Premier ministre peut être implicite et que tout électeur cantonal a intérêt à agir pour mettre en cause la légalité de la carte cantonale, ce qui rend le prétoire du juge particulièrement facile d'accès.

À l'inverse, si la carte cantonale était fixée dans la loi, il serait plus difficile de contester sa constitutionnalité par le biais de l'article 61-1 de la Constitution, dans la mesure où il n'existerait que deux contentieux « supports » à cette contestation : la mise en cause de la légalité du décret de convocation des électeurs pour les élections territoriales et un recours contre la légalité des opérations électorales dans un département donné, le Conseil constitutionnel devant alors être saisi d'une question préjudicielle par le Conseil d'État.

Or, dans ces deux cas, la contestation aurait lieu à quelques semaines seulement des élections (légèrement avant les élections pour le décret de convocation des électeurs, et peu après la tenue des élections pour le contentieux électoral proprement dit), ce qui pourrait perturber fortement la vie politique locale.

3°) Le juge administratif est doté d'un pouvoir d'injonction dont ne dispose pas le Conseil constitutionnel

Enfin, le juge administratif dispose d'outils puissants pour contraindre le pouvoir réglementaire à opérer un remodelage des cantons : ainsi, il a déjà fait usage de son pouvoir d'injonction pour imposer au Premier ministre de modifier la carte cantonale66(*).

Le Conseil constitutionnel ne dispose pas de pouvoirs similaires et, en tout état de cause, il ne saurait enjoindre au législateur de modifier le découpage des cantons sans porter atteinte au principe de séparation des pouvoirs.

II. Le dispositif proposé

Le présent article précise les dispositions de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales.

Tout d'abord, les 1° et 2° visent à préciser la période laissée au conseil général pour rendre son avis sur le projet de remodelage des cantons de son territoire : chaque département disposerait d'un délai de six semaines pour rendre son avis. A défaut de décision, le présent article prévoit que l'avis serait réputé rendu.

Ensuite, les 3° et 4° limitent le maintien, dans le temps, de la qualité de « chef-lieu » de canton pour les communes qui, après un remodelage de la carte cantonale, l'avait conservé. Alors que les dispositions actuelles permettent à ces communes de bénéficier sans restriction de cette qualité, le présent article limite cette possibilité jusqu'au renouvellement général des conseils municipaux qui suivront la publication du décret en Conseil d'État de remodelage de la carte des cantons dans chaque département. Cette disposition a été adoptée par la commission des lois de l'Assemblée nationale, à l'initiative de son rapporteur, notre collègue députée Nathalie Appéré, sur la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial. Comme l'avait souligné notre collègue à cette occasion, « la multiplication des chefs-lieux et le caractère fossilisant de ces dispositions les rendront rapidement intenables. »

Enfin, le 5° du présent article propose d'introduire un III et un IV nouveaux à l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales selon lesquels toute modification des délimitations territoriales des cantons doit respecter un certain nombre de critères, rejoignant ceux posés par la jurisprudence concordante du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État en la matière :

- le territoire de chaque canton doit être continu, afin d'éviter toute enclave ou toute discontinuité ;

- toute commune de moins de 3 500 habitants doit appartenir à un seul canton. Seules les communes d'au moins 3 500 habitants pourront être réparties en plusieurs cantons ;

- la population doit être comprise entre plus ou moins 20 % de la population moyenne des cantons du département. Il s'agit de respecter un critère démographique qui évite tout écart disproportionné pouvant méconnaître le principe constitutionnel d'égalité des suffrages.

Comme votre rapporteur l'a rappelé lors de l'examen de l'article 3, la loi de réforme des collectivités territoriales avait été fixé les principes auquel le pouvoir réglementaire devait se conformer lors d'une délimitation des cantons, dans le cadre des élections des conseillers territoriaux : ainsi, d'une part, les futurs cantons devaient être compris dans les limites des circonscriptions législatives, afin que tout canton soit constitué par un territoire continu et, d'autre part, toute commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants devait être incluse dans un seul canton. La difficulté de respecter la première disposition n'a pas permis au pouvoir réglementaire de présenter les décrets de modification des limites territoriales. Les dispositions proposées par le présent article s'inspirent de ces dispositions et des principes jurisprudentiels, maintes fois énoncés par le Conseil d'État, en matière de critère démographique.

Des exceptions pourraient être portées à ces trois principes, si elles sont de portée limitée et justifiées par des considérations géographiques ou par tout autre motif d'intérêt général. Ces exceptions pourraient concerner principalement les zones de montagne, les zones rurales à faible densité ainsi que les zones insulaires.

III. La position de la commission

Votre commission se félicite des dispositions de cet article et du choix laissé au pouvoir réglementaire pour fixer les nouvelles limites territoriales des cantons. Les dispositions de la loi de réforme des collectivités territoriales qui visaient à caler la carte cantonale sur celle des circonscriptions législatives ne paraissent pas adaptées pour clarifier le rôle et les missions des futurs conseillers départementaux. En effet, les deux cartes ne procèdent pas de la même légitimité démocratique, l'une permettant l'élection de représentants nationaux et l'autre conduisant à l'élection d'élus locaux.

Par ailleurs, à l'exception de la Fédération des Maires des Villes Moyennes (FMVM), les personnes entendues par votre rapporteur ont rejeté la coïncidence de la carte cantonale avec celle des intercommunalités, au motif que les deux cartes ne procèdent pas de la même légitimité démocratique et ne relèvent pas de la même autorité réglementaire. Notre ancien collègue Dominique Braye, entendu par votre rapporteur au nom de l'Assemblée des Communautés de France (ADCF), a considéré indispensable de dissocier les deux cartes, afin d'éviter « tout téléscopage de deux légitimités différentes ». Par ailleurs, la carte intercommunale n'est pas complètement stabilisée et la modification de l'une des cartes devrait, par concordance, conduire au remodelage de la seconde. Or, la carte intercommunale pourrait être amenée à évoluer plus fréquemment que la carte cantonale, ce qui entraînerait des modifications fréquentes, qui ne seraient alors pas toujours compréhensibles pour les électeurs. Votre rapporteur estime qu'une certaine stabilité territoriale doit caractériser les limites cantonales.

En revanche, nos collègues Bruno Sido, au titre de l'ADF, et Caroline Cayeux, Raymond Couderc et notre ancien collègue député Pierre Méhaignerie au titre de la FMVM, ont estimé que le pourcentage de 20 % était insuffisant, notamment pour les zones à faible densité de population, pour lesquelles le respect de ce seuil pourrait conduire à la constitution de cantons trop étendus. Ils ont proposé un relèvement de ce seuil, afin de conserver la proximité et l'ancrage des conseillers départementaux dans leur canton. Votre rapporteur estime que les dispositions proposées, qui reprennent les critères dégagés par les jurisprudences concordantes du Conseil constitutionnel et du Conseil d'Etat, permettent déjà de satisfaire cette demande. En effet, le IV de l'article L. 3113-2 du code général des collectivités territoriales, tel que proposé par le présent article, prévoit que des exceptions pourraient être apportées aux règles que devrait respecter tout découpage cantonal, si elles sont justifiées par des considérations géographiques ou par tout autre motif d'intérêt général. Par conséquent, le pouvoir réglementaire pourra ne pas respecter le seuil de plus ou moins 20 % dans les départements qui le nécessiteront.

Votre commission a adopté l'article 23 sans modification.

Article 24 Prolongation du mandat des conseillers généraux élus en 2008 et 2011, des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en 2010

L'organisation simultanée des prochaines élections régionales et départementales, prévue en mars 2015 conformément à l'article 21 du présent projet de loi, implique que le mandat de tous les conseillers généraux, les conseillers régionaux et les membres de l'Assemblée de Corse prennent fin simultanément.

Pour répondre à cette exigence, le présent article prévoit de prolonger le mandat des conseillers généraux élus en mars 2008 et en mars 2011 ainsi que celui des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en mars 2010 jusqu'à mars 2015.

On rappellera que l'article L. 192 du code électoral prévoit que « les conseillers généraux sont élus pour six ans ». La même disposition est prévue pour les conseillers régionaux (article L. 336 du code électoral) et les membres de l'Assemblée de Corse (article L. 364 du même code). Toutefois, la loi du 16 février 201067(*) a dérogé à cette disposition en réduisant le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 à trois ans ainsi que celui des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse élus en mars 2010 à quatre ans. L'objectif de la cessation anticipée des mandats était de permettre la concomitance des élections cantonales des deux séries et des élections régionales en mars 2014, date initialement prévue pour l'entrée en vigueur des conseillers territoriaux, qui devaient remplacer les conseillers généraux et les conseillers régionaux.

En revanche, les conseillers généraux élus en mars 2008 n'étaient pas concernés par cette dérogation, leur mandat devant normalement prendre fin en 2014.

La prorogation des mandats des conseillers généraux élus en mars 2008 et en mars 2011 et des conseillers régionaux et des membres de l'Assemblée de Corse, élus en mars 2010 - dont la durée des mandats s'élèvera respectivement à 7 ans, 4 ans et 5 ans - s'inscrit dans les principes dégagés par la jurisprudence ancienne, abondante et constante du Conseil constitutionnel sur cette question. Ce dernier estime que seul un intérêt général peut justifier, à titre exceptionnel et transitoire, une cessation anticipée ou une prolongation de mandats électifs en cours. Par ailleurs, le Conseil constitutionnel ne dispose pas, en la matière, d'un pouvoir général d'appréciation de même nature que celui du Parlement ; sa compétence se limite seulement à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation68(*). Ainsi, la prolongation ponctuelle du mandat des conseillers généraux et des conseillers régionaux s'inscrit dans les principes dégagés par le Conseil constitutionnel en la matière.

Par cohérence, le présent article propose également de reporter de 2014 à 2015 la mise en place de l'assemblée de Guyane et de l'assemblée de Martinique. En effet, l'article 21 de la loi précitée du 27 juillet 2011 prévoit que les élections des conseillers de ces deux assemblées sont organisées concomitamment au renouvellement des conseils régionaux, soit, conformément à l'article 21 du présent projet de loi, en mars 2015. Lors de la discussion de cette loi, votre commission avait été soucieuse de caler l'organisation de ces élections sur le calendrier de droit commun.

D'après les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'intérieur, les conseils généraux et régionaux de Guyane et de Martinique ont été consultés sur ces dispositions, conformément aux dispositions des articles L. 3441-1 et L. 4433-3-1 du code général des collectivités territoriales, afin d'apprécier les positions de ces collectivités sur cette modification du calendrier électoral. Toutefois, dans le délai qui leur était imparti, ces collectivités n'ont pas émis d'avis qui ont donc été considérés comme « rendus ».

Votre commission a adopté l'article 24 sans modification.

Article 25 (loi n° 2010-145 du 16 février 2010 ; art. 1er, 3, 5, 6, 81 et 82 de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010) : Abrogation du conseiller territorial

La Haute assemblée est saisie, une nouvelle fois, de la question du conseiller territorial, la sixième depuis sa création par l'article premier de la loi du 16 février 2010 alors même que cet élu local d'un nouveau type n'a pas vu le jour !


· La suppression d'une institution contestée dès l'origine

Concrétisation de la proposition n° 3 du comité pour la réforme des collectivités locales présidé par l'ancien Premier ministre, M. Edouard Balladur, le conseiller territorial devait « garantir la bonne articulation des compétences » régionales et départementales et constituer « un vecteur de clarification et de simplification des structures locales » comme le rappelait le rapporteur de la réforme des collectivités territoriales au Sénat, notre collègue Jean-Patrick Courtois69(*).

Cependant, la mise en place d'un même élu pour siéger simultanément au conseil général et au conseil régional fit l'objet de débats passionnés et de franches oppositions.

Les objections formulées à l'encontre de cette institution ont été rappelées par notre collègue Gaëtan Gorce lors de l'examen de la proposition de loi déposée par les présidents des trois groupes de la majorité sénatoriale, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. François Rebsamen et Jacques Mézard, pour l'abroger70(*) :

- l'absence de concertation avec les élus locaux ;

- le décalage entre deux échelons territoriaux -le département, responsable des politiques de proximité et la région, collectivité de mission « pour favoriser et organiser le développement économique du territoire » ;

- le risque de tutelle d'une collectivité sur l'autre ;

- un cumul « institutionnalisé » des mandats, peu propice à « une présence effective (de l'élu) auprès de ses mandants » ;

- le risque d'assemblées ingouvernables résultant de leurs effectifs pléthoriques dans plusieurs régions et parallèlement d'un faible nombre de conseillers dans certains départements ;

- un mode de scrutin -uninominal majoritaire à deux tours- défavorable au pluralisme et à la parité ;

- des économies surévaluées sans tenir compte des indemnités nécessairement versées aux remplaçants des conseillers territoriaux et des coûts des travaux qui devront inévitablement être conduits dans les conseils régionaux pour loger les nouveaux élus.

Selon une étude de l'Association des régions de France citée par l'étude d'impact du présent projet de loi, une quinzaine de conseils régionaux devraient « construire un nouvel hémicycle pour un coût unitaire estimé entre 15 et 20 millions d'euros ». En y ajoutant les frais d'aménagements complémentaires (bureaux), le montant total des « dépenses d'investissement incontournables pour les conseils régionaux a été estimé entre 500 et 800 millions d'euros ».

L'ensemble de ces critiques a conduit le Sénat, le 16 novembre 2011, à abroger le conseiller territorial, « une mesure qui n'a su ni faire la preuve de sa pertinence, ni susciter le soutien ou l'adhésion des acteurs de terrain »71(*).

Un an plus tard, le 20 novembre 2012, l'Assemblée nationale adoptait à son tour la proposition de loi en la modifiant. Celle-ci est donc en instance au Sénat72(*).

Entre-temps, le Président de la République, M. François Hollande, confirmait, le 5 octobre 2012 à la Sorbonne, lors des Etats généraux de la démocratie territoriale organisés par le Président du Sénat, M. Jean-Pierre Bel, la suppression du conseiller territorial. Le Président notait à l'appui de cette décision : « incomprise, elle (cette réforme) n'a pas été acceptée. Personne ne saisissait s'il s'agissait de changer un mode de scrutin par opportunité ou, à travers cette élection, de fusionner deux assemblées tout en maintenant deux collectivités ».

L'article 25 du projet de loi vient concrétiser cet engagement en reprenant les principes de la proposition de loi votée par le Sénat et en développant ses modalités.


· Des coordinations nécessaires

L'abrogation du conseiller territorial ne se limite pas à la suppression des dispositions qui l'ont institué mais aussi à celles rendues nécessaires par sa mise en place.

En conséquence, sont abrogés :

1. dans la loi de réforme des collectivités territoriales :

- l'article premier qui fixe le mode de scrutin de l'élection des conseillers territoriaux ;

- l'article 3 encadrant la délimitation des cantons ;

- l'article 5 qui institue les conseillers territoriaux, membres des assemblées départementales et régionales ;

- l'article 6 qui fixe le nombre de conseillers territoriaux de chaque département et de chaque région (et le tableau annexé) ;

- l'article 81 modifiant les modalités de répartition de l'aide publique aux partis et groupements politiques.

Cette dernière disposition a prévu la prise en compte des résultats aux élections territoriales, y compris les scrutins aux assemblées des collectivités d'outre-mer et au Congrès de Nouvelle-Calédonie, parallèlement à ceux des législatives qui en constituaient l'unique fondement jusque là, ainsi que des pénalités financières pour les partis qui n'auraient pas respecté l'objectif de parité des candidatures (le suppléant du conseiller territorial devait être, comme l'exige la loi du 31 janvier 2007 pour les cantonales, de sexe opposé à celui du titulaire).

Parallèlement, tirant les conséquences de l'abrogation du conseiller territorial, l'article 7 de la loi du 16 décembre est modifié par coordination avec la suppression des articles 5 et 81 et pour tenir compte du report des élections régionales en mars 2015 tel que le prévoit l'article 24.

2. la loi du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

Pour permettre l'élection en 2014 des nouveaux conseillers territoriaux, ce texte avait, d'une part, réduit de trois ans le mandat des conseillers généraux élus en mars 2011 et, d'autre part, abrégé de deux ans le mandat des conseillers régionaux élus en mars 2010. Elle n'a plus lieu d'être, la nouvelle durée des mandats étant fixée à l'article 24.

Sous réserve de la correction d'une erreur de référence et d'une précision, la commission des lois a adopté l'article 25.

Article 26 : Entrée en vigueur

L'article 26 fixe les modalités d'entrée en vigueur des modifications proposées par le projet de loi.

1. Le volet relatif à l'élection des conseillers départementaux (art 1er à 15) prendra effet au prochain renouvellement général des conseils départementaux, fixé au mois de mars 2015 par l'article 24.

Cependant, l'article 26 modifie, avec application immédiate, l'article L. 210-1 du code électoral pour ramener de 12,5 % à 10 % le seuil des suffrages requis des candidats aux élections cantonales pour se maintenir au second tour du scrutin. Ce même critère est retenu par l'article 8 du projet de loi pour les élections départementales.

Ce taux de 12,5 % résulte de l'article 2 de la loi du 16 décembre 2010 par l'adoption, à l'Assemblée nationale, d'un amendement présenté en séance par son rapporteur, M. Dominique Perben ; celui-ci entendait harmoniser ce seuil avec celui retenu pour les législatives malgré l'objection émise par l'ancien député Bernard Derosier qui notait que la participation aux cantonales et aux régionales est inférieure à celle constatée pour l'élection des députés73(*).

Cependant, le Sénat, en deuxième lecture, adoptait cette disposition sans modification.

Le rapporteur, notre collègue Jean-Patrick Courtois, avait recueilli l'avis de l'Assemblée des départements de France (ADF) pour qui ce relèvement « a semblé de nature à assurer la totale légitimité des élus locaux ».74(*)

Cette modalité a été mise en oeuvre lors des élections cantonales de 2011 ; elle est applicable aux partielles organisées depuis.

Il convient de souligner que l'Assemblée nationale a repris l'initiative en votant avec l'abrogation du conseiller territorial dans le texte transmis par le Sénat, le retour au taux de 10 % pour l'admission au second tour des cantonales.

Cette même disposition est donc reprise, avec effet immédiat, par l'article 26 du projet de loi.

2. Les dispositions abaissant le seuil d'application du scrutin proportionnel aux élections municipales et la mise en oeuvre du fléchage pour la désignation des délégués communaux au sein des intercommunalités, s'appliqueront à compter du prochain renouvellement des conseils municipaux, prévu -rappelons-le- en mars 2014.


· Sous réserve de la rectification d'un décompte d'alinéas
, la commission des lois a adopté l'article 26.


* 47 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 48 Cf. étude d'impact du projet de loi.

* 49 Loi n° 2011-884 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

* 50 Ordonnance n° 45-2604 du 2 novembre 1945 relative à la procédure de modification des circonscriptions administratives territoriales.

* 51 CE, 28 janvier 1987, Tanguy et Guillou, req. N° 66485.

* 52 CE, 27 juin 1986, Lise, Valcin, req. N° 66485.

* 53 Décision constitutionnelle n° 86-208 DC du 2 juillet 1986, considérant 18.

* 54 Considérant n° 7 de la décision du 2 juillet 1986.

* 55 Conclusions du commissaire du gouvernement Franc sur CE, Commune de Fontenay-sous-Bois, 18 novembre 1977.

* 56 CE, 12 juillet 1978, Commune de Sarcelles.

* 57 CE, Ass., 13 décembre 1991, Département du Loir-et-Cher.

* 58 CE, 29 janvier 1992, Roussel et Adam.

* 59 CE, Ass., 18 novembre 1977, Commune de Fontenay-sous-Bois.

* 60 CE, Ass., 13 novembre 1998, Le Déaut et autres.

* 61 CE, Ass., 21 janvier 2004, Mme Boulanger. Cette décision censure en effet le refus du Premier ministre de procéder à un remodelage des cantons, dans la mesure où « les raisons d'intérêt général invoquées par le ministre de l'intérieur et tirées des caractéristiques spécifiques de la Camargue, ne font pas obstacle à ce qu'il soit procédé à un nouveau découpage tenant compte des nécessités de représentation de la Camargue mais plus conforme au principe de l'égalité du suffrage ».

* 62 CE, 12 juillet 1978, commune de Sarcelles et autres ; CE, 23 octobre 1985, Pierratte et autres.

* 63 CE, 13 décembre 1991, département de Loir-et-Cher.

* 64 CE, 21 janvier 2004, Mme Boulanger, req. n° 254645.

* 65 CE, Sect., 30 novembre 1990, Association Les Verts.

* 66 V. par exemple CE, 6 janvier 1999, Lavaurs ; Sect., 21 janvier 2004, Boulanger. Toutefois, dans ces deux cas, l'injonction n'était pas assortie d'une astreinte.

* 67 Loi n° 2010-145 du 16 février 2010 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

* 68Dans sa décision n° 2010-619 DC du 2 décembre 2010 sur la loi organique relative au Département de Mayotte, le Conseil constitutionnel a considéré que l'organisation de la prochaine élection du conseil général de Mayotte, en 2014, c'est-à-dire concomitamment aux élections de droit commun, et bien que réduisant la durée des mandats des conseillers généraux à élire en 2011, ne portait « atteinte à la durée d'aucun mandat en cours » et tendait à « permettre le même renouvellement intégral du conseil général de Mayotte en 2014 que celui des conseils généraux et régionaux de métropole et d'outre-mer ».

* 69 Cf. rapport n° 131 (2009-2010) sur le projet de loi organique organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l09-131/l09-131.html.

* 70 Cf. rapport n° 87 (2011-2012) sur la proposition de loi n° 800 (2010-2011) relative à l'abrogation du conseiller territorial, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-800.html.

* 71 Cf. rapport. n° 87 (2011-2012) sur la proposition relative à l'abrogation du conseiller territorial, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l11-087/l11-087.html.

* 72 . Proposition de loi n° 139 (2012-2013) relative à l'abrogation du conseiller territorial, consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl10-800.html.

* 73 Cf. débat Assemblée nationale, première séance du 28 mai 2010.

* 74 Cf. rapport n° 559 (2009-2010), consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l09-559/l09-559.html.