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Proposition de loi de simplification des normes applicables aux collectivités locales

5 juin 2013 : Simplification des normes ( rapport - deuxième lecture )

INTITULÉ DE LA PROPOSITION DE LOI

Le titre initial de la proposition de loi renvoyait à la simplification des normes applicables aux collectivités locales. Toutefois, les nombreux amendements adoptés par le Sénat ont permis de mettre en exergue deux types de dispositions : celles relatives au contrôle des normes, avec le renforcement des pouvoirs et des compétences de la commission consultative d'évaluation des normes (CCEN) et de la CERFRES, d'une part, et celles permettant une simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, d'autre part.

La présente proposition de loi, telle qu'elle ressort des travaux de l'Assemblée nationale, ne comprend plus, stricto sensu, de dispositions relatives au contrôle des normes, en raison de la proposition de loi sur le conseil consultatif d'évaluation des normes adoptée par le Sénat le 28 janvier 2013. C'est pourquoi l'Assemblée nationale a adopté, en séance publique, un amendement du rapporteur de la commission des lois, M. Guy Geoffroy, visant à renommer la proposition de loi « relative à la simplification du fonctionnement des collectivités territoriales ».

Votre commission a adopté l'intitulé du titre de la proposition de loi sans modification.

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La commission a adopté la proposition de loi ainsi modifiée.

EXAMEN EN COMMISSION

MERCREDI 5 JUIN 2013

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M. Jean-Pierre Sueur, président. - La proposition de loi d'Eric Doligé a changé de nom à l'Assemblée nationale.

EXAMEN DU RAPPORT

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - A la suite du renvoi en commission de la proposition de loi en février 2012, le Sénat a adopté ce texte en première lecture le 12 décembre 2012. L'Assemblée nationale a délibéré en février dernier, a supprimé plusieurs articles, afin notamment de prendre en compte la proposition de loi que j'ai déposée avec M. Jean-Pierre Sueur sur le futur Conseil national d'évaluation des normes. Vingt-deux articles restent en navette. Si la majorité des modifications adoptées par les députés sont les bienvenues, une divergence est à relever sur quatre articles.

Alors qu'avec l'article 5, le Sénat avait cherché à alléger les contraintes des collectivités territoriales, les députés ont préféré maintenir l'obligation d'un exemplaire papier du recueil des actes administratifs à disposition du public pour l'ensemble des actes. A l'article 6, le Sénat avait préféré les formalités d'affichage par extrait à la mairie ; l'Assemblée nationale a maintenu la publication ou l'affichage des actes administratifs sur un support papier, parallèlement à une forme dématérialisée. Dans ces deux articles, l'Assemblée nationale remet le papier partout.

L'article 9 concerne la transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques du compte de gestion au préfet. Le Sénat avait considéré qu'il revenait aux exécutifs locaux de les transmettre au préfet en vue du contrôle de légalité, de leur propre initiative. L'Assemblée nationale a maintenu à titre dérogatoire la transmission directe des services déconcentrés de la direction générale des finances publiques vers les services préfectoraux du compte de gestion. Je n'en vois pas l'intérêt.

Enfin, les députés ont supprimé l'article 18 qui rendait facultative la création d'un centre communal d'action sociale (CCAS) dans les communes de moins de 1 500 habitants ; je vous proposerai de confirmer notre vote de première lecture.

Pour conclure, nous avions déjà beaucoup élagué cette proposition de loi, notamment en matière d'urbanisme.

Mme Cécile Cukierman. - Nous avons rejeté le texte en première lecture à cause du principe de proportionnalité des normes à l'article 1er, que l'Assemblée a eu la bonne idée de supprimer, de même que l'article 18 et la dérogation sur les CCAS. Nous nous félicitons du texte qui revient de l'Assemblée nationale ; nous reviendrions sur notre vote positif en cas d'adoption des amendements de la rapporteure.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - C'est notre commission qui a supprimé le principe de proportionnalité des normes, en raison de son inconstitutionnalité. Quant aux CCAS, il est toujours possible de les instaurer dans les communes de moins de 1 500 habitants ; ils sont obligatoires dans les autres et rien n'empêche de les conserver dans les petites.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La position de la rapporteure est inspirée par des considérations pratiques : dans une commune de 450 habitants, le CCAS se résume au maire et au secrétaire de mairie.

Mme Catherine Troendle. - Tout à fait !

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Inutile d'organiser une institution particulière.

M. Alain Richard. - Nous avons laissé subsister un vide. Les dispositions sur les CCAS, qui sont souvent d'ordre règlementaire, ont notamment pour objectif de garantir la confidentialité des décisions d'attribution des aides. Si celles-ci doivent être prises par le conseil municipal, comment transpose-t-on ces règles de protection ? Puisqu'on légalise une situation de fait, il ne serait pas inutile que le Gouvernement indique selon quelle procédure et sous quelles garanties.

M. André Reichardt. - Je voterai l'amendement de notre rapporteur sur les CCAS : dans la mesure où il reste possible de créer un CCAS en-dessous de 1 500 habitants, il me paraît très convenable.

Mme Cécile Cukierman. - Le seuil de 1 500 habitants est-il pertinent ? Je remarque qu'on ne cite en exemple que des communes de moins de 1 000, voire 500 habitants. Surtout, la question de la confidentialité et de l'attribution des aides reste posée.

Mme Virginie Klès. - Je partage le point de vue de M. Richard. Ma commune fonctionne en fusion-association avec deux autres communes. Chacune a son CCAS, y compris Broons-sur-Vilaine, qui ne compte que 380 habitants. S'il disparaissait, par quoi le remplacer et comment garantir le respect de la vie privée ? Toute aide individuelle attribuée par la commune nécessite une délibération publique comportant le nom des personnes et la motivation de la décision. Le CCAS fait ce travail en toute discrétion, en conseil d'administration et non en conseil municipal public.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Virginie Klès et Alain Richard ont jusqu'à lundi pour déposer un amendement. Sinon, nous en reparlerons en nouvelle lecture.

M. Alain Richard. - Saisissons le ministère des affaires sociales.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Mme Klès, notre amendement crée une faculté ; il laisse la possibilité de conserver un CCAS dans les petites communes. Quant à la confidentialité, qu'offre de plus la CCAS par rapport à la commission sociale ?

Mme Virginie Klès. - La commission sociale n'est pas censée attribuer les aides : elles doivent être décidées en conseil municipal.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Dans les faits, cela se passe ainsi.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - La nouvelle lecture nous donnera l'occasion d'approfondir le sujet.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Ce progrès ferait rentrer bien des communes dans la réalité.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 5

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - L'amendement n° 2 prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat définit les actes dont la publication sous forme électronique assure l'entrée en vigueur.

L'amendement n° 2 est adopté.

Article 6

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Confirmant notre vote de première lecture, l'amendement n° 3 prévoit l'affichage de certains actes sous forme d'extrait en mairie, avec la mise à disposition d'un exemplaire papier.

L'amendement n° 3 est adopté.

Article 9

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - L'amendement n° 4 rétablit des dispositions adoptées par le Sénat en première lecture, selon lesquelles les exécutifs locaux sont chargés de veiller au caractère exécutoire d'un acte et de prendre l'initiative du contrôle de légalité auprès du préfet.

L'amendement n° 4 est adopté.

Article 18 (supprimé)

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - L'amendement n° 5 rétablit la faculté de créer un CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants.

L'amendement n° 5 est adopté.

Articles additionnels après l'article 13

M. René Vandierendonck. - L'amendement n° 6 est « pratico-pratique ». Il autorise des agents sans responsabilité hiérarchique à signer les documents relatifs à certains travaux, dont le nombre peut atteindre une centaine par jour. L'objectif est la fluidité administrative.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Donner délégation de signature à des personnes qui ne sont pas en responsabilité représente un changement de culture administrative. Que se passera-t-il en cas de recours ? Je m'en remets à la sagesse de la commission.

M. Patrice Gélard. - Cela se pratique déjà.

M. André Reichardt. - La dérogation ne devrait-elle pas être accordée pour tout type de dossier ?

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Je vous invite à réfléchir à la rédaction d'un amendement d'ici lundi prochain sur ce point.

L'amendement n° 6 est adopté.

M. René Vandierendonck. - L'ensemble des procédures papier pour une révision PLU complète coûte 1,5 million à une communauté urbaine, notamment à cause des plans. Mon amendement n° 7 chasse le gaspillage : il s'agit, avec l'accord des conseillers municipaux, d'envoyer par voie électronique la convocation aux séances du conseil municipal. Quelle que soit la taille de la commune, l'économie sera significative.

M. Yves Détraigne. - Conservons la convocation par courrier ; en revanche, comme j'entends l'argument du coût, je ne suis pas hostile à ce que les pièces annexes soient accessibles par internet.

M. Jean-Pierre Michel. - En réalité, la convocation est souvent déposée dans les casiers des conseillers en mairie. S'il y a courrier, il annonce que les documents sont déposés. Je suis pour ma part très réservé sur cet amendement : je rate régulièrement les convocations qui me sont adressées par voie électronique.

Mme Catherine Troendle. - Dans ma petite commune, nous n'envoyons que la feuille de convocation par courrier. Il est possible d'attacher un accusé de réception aux courriels. Je ne vois pas d'inconvénient à cette mesure de simplification.

M. Philippe Kaltenbach. - Dans ma commune et mon agglomération, voici plusieurs années que tout est envoyé par la voie électronique aux 40 conseillers sur 43 qui l'ont accepté. Sur la base du volontariat, je ne vois pas le problème. Pour les documents spécifiques comme le PLU, nous mettons à la disposition de chaque groupe un jeu complet.

M. Christian Cointat. - Pourquoi s'opposer à une évolution inéluctable ? Il faut juste préciser que l'adhésion des élus doit être volontaire. Je propose d'ajouter à la fin de la phrase « sauf opposition de l'intéressé ».

M. Alain Richard. - Ce formalisme est très important, car il est source de litiges non négligeables. Nous ne pouvons qu'organiser une faculté. Il me semble que le consentement des conseillers municipaux doit être explicite, tant pour les convocations que pour les notes explicatives. Il est fréquent qu'une délibération soit annulée parce qu'un élément essentiel n'y figurait pas.

M. Patrice Gélard. - Le formalisme est réel : lors d'un recours contre un PLU, le juge administratif a considéré que l'envoi d'un seul exemplaire au responsable du groupe ne suffisait pas. Soyons attentifs.

Mme Hélène Lipietz. - Je propose d'écrire que cette convocation et les notices explicatives peuvent être envoyées, avec l'accord des conseillers municipaux, sous format électronique.

M. Michel Mercier. - J'y suis hostile. J'ai toujours pris la peine de signer en personne les convocations, par considération pour mes collègues, et je ne regarde pas de la même façon une lettre selon qu'elle porte une mention manuscrite ou non. S'il s'agit uniquement d'une faculté, d'accord ; mais conservons la possibilité d'écrire et de signer, ne serait-ce que pour relire ce que nous envoyons.

M. René Vandierendonck. - Je me rallie aux propositions pragmatiques de MM. Cointat et Richard. Nous gommerons ainsi une discrimination.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Je propose la formulation suivante : « Cette convocation peut être envoyée par voie électronique aux conseillers municipaux avec leur accord ».

M. Alain Richard. - Et les documents joints ?

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Le code précise qu'ils peuvent être disjoints.

M. Jean-Pierre Sueur, président. - Le problème n'est pas la convocation, dont le caractère écrit me semble préférable, étant donné les possibilités de recours. En revanche, il faut prévoir que les projets de délibération et les pièces annexes peuvent être envoyés sous forme électronique, avec l'accord de l'intéressé.

Mme Hélène Lipietz. - Les avocats échangent de gros dossiers en se donnant le lien de leur stockage sur le cloud.

M. Hugues Portelli. - La Poste fonctionne très mal chez moi. Je suis passé à l'électronique parce que j'en avais assez de payer des recommandés avec accusé de réception.

M. Gaëtan Gorce. - En matière législative, je n'aime guère le verbe pouvoir. Je préfèrerais que l'on dise : « Les documents sont envoyés par voie électronique avec l'accord des intéressés ».

M. Philippe Kaltenbach. - Si les élus acceptent de recevoir leur convocation et les documents par voie électronique, pourquoi s'en priver ? Le procédé, fiable et sûr, garantit que le message est bien arrivé.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les gens reviendront sur leur accord en cas de dysfonctionnement. Employons le verbe communiquer plutôt qu'envoyer.

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Le code est précis : les convocations sont envoyées au domicile. La mise à disposition dans des casiers frôle l'illégalité. Un arrêt du Conseil d'Etat de mars 2007 précise que l'envoi par voie électronique doit avoir été accepté par le conseiller. Je vous propose la formule suivante : « Cette convocation ainsi que les projets de délibérations et les pièces annexes peuvent être adressés aux conseillers municipaux par voie électronique avec leur accord ».

L'amendement n° 7 rectifié est adopté.

Article 19

Mme Jacqueline Gourault, rapporteure. - Les amendements identiques n°s 1 et 8 précisent les conditions dans lesquelles la signature des marchés peut être confiée au mandataire. J'y suis favorable, sous réserve que le terme « signature » soit remplacé par celui de « conclusion ».

Les amendements n°s 1 et 8 rectifiés sont adoptés, sous réserve de modification.

L'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de
l'amendement

Article 5
Dématérialisation du recueil des actes administratifs des collectivités territoriales

Mme GOURAULT, rapporteure

2

Définition, par un décret en Conseil d'Etat, des catégories d'actes dont la publication sous forme électronique suffirait à assurer l'entrée en vigueur

Adopté

Article 6
Dématérialisation de la publication ou de l'affichage des actes des collectivités locales

Mme GOURAULT, rapporteure

3

Publication des actes sous forme électronique avec mise à disposition d'un exemplaire papier au public

Adopté

Article 9
Transmission par le directeur départemental ou régional des finances publiques
du compte de gestion au préfet

Mme GOURAULT, rapporteure

4

Initiative des exécutifs locaux pour transmettre par voie électronique le compte de gestion au préfet

Adopté

Article(s) additionnel(s) après l'article 13

M. VANDIERENDONCK

6

Délégation de signature aux agents chargés de l'instruction des demandes

Adopté

M. VANDIERENDONCK

7

Faculté de dématérialisation de la convocation au conseil municipal

Adopté avec modification

Article 18
Assouplissement de la législation relative aux centres communaux d'action sociale (CCAS)

Mme GOURAULT, rapporteure

5

Faculté pour les communes de moins de 1 500 habitants de créer un CCAS et obligation
au-delà

Adopté

Article 19
Sécurisation des conventions de mandat d'aménagement

M. J.L. DUPONT

1

Précision des conventions d'aménagement

Adopté avec modification

M. DOLIGÉ

8

Précision des conventions d'aménagement

Adopté avec modification