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Projet de loi renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l'efficacité et les garanties de la procédure pénale

23 mars 2016 : Lutte contre le crime organisé et le terrorisme ( rapport - première lecture )

CHAPITRE V
Dispositions renforçant
l'enquête et les contrôles administratifs

Article 17 (art. 78-2-2 et 78-2-4 du code de procédure pénale) - Extension des possibilités de fouille préventive aux bagages

Cet article a pour objet de modifier les articles 78-2-2 et 78-2-4 du code de procédure pénale permettant la mise en oeuvre de contrôles d'identité afin d'autoriser également dans ces cas l'inspection visuelle et la fouille des bagages.

Il existe deux types de contrôles ou de vérifications d'identité :

- les contrôles et vérifications effectués dans le cadre de la police judiciaire, pour rechercher des éléments relatifs à la commission d'une infraction ;

- les contrôles et vérifications effectués dans le cadre de la police administrative, pour prévenir la commission d'une infraction.

Les personnes habilitées à effectuer ces contrôles et ces vérifications d'identité sont, en application de l'article 78-2 du code de procédure pénale, les officiers de police judiciaire (OPJ), les agents de police judiciaire et les agents de police judiciaire adjoints, ces deux derniers y procédant sur l'ordre et sous la responsabilité des OPJ.

Dans les deux cas, le contentieux de ces mesures relève du juge judiciaire, en application de l'article 78-1 du code de procédure pénale.

L'article 78-2-2 du code de procédure pénale prévoit une mesure de police judiciaire de contrôle et de vérification d'identité, autorisée par le procureur de la République.

L'article 78-2-2 du code de procédure pénale permet au procureur de la République de requérir, pour une durée de vingt-quatre heures renouvelable, et pour des lieux qu'il détermine, les officiers de police judiciaire pour effectuer des contrôles d'identité mais également pour fouiller les véhicules présents sur la voie publique, afin de rechercher certaines infractions limitativement énumérées :

- les actes de terrorisme ;

- les infractions en matière de prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs ;

- les infractions en matière d'armes et d'explosifs :

- les infractions en matière de vol et de recel ;

- les infractions en matière de trafic de stupéfiants.

Ce contrôle est de nature administrative mais il est autorisé par une autorité judiciaire et non par l'administration, ce qui permet d'opérer des contrôles et des fouilles de manière systématique dans le lieu déterminé et pour la durée fixée par le procureur de la République, ce que le Conseil constitutionnel n'autorise pas dans le cadre d'un contrôle exercé sous le contrôle d'une autorité administrative.

Plusieurs garanties sont prévues.

En premier lieu, le véhicule ne peut être immobilisé que le temps « strictement nécessaire » à la visite. Le conducteur doit être présent. Si le véhicule est en stationnement, une personne extérieure à l'administration doit assister à la visite.

En outre, le propriétaire du véhicule peut demander la rédaction d'un procès-verbal.

Enfin, si le véhicule est aménagé à usage d'habitation, les règles de la perquisition et de la visite domiciliaire s'appliquent.

Source : Rapport n° 315 (2015-2016) de M. François Bonhomme, au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à la prévention et à la lutte contre les atteintes graves
à la sécurité publique, contre le terrorisme et contre la fraude
dans les transports publics de voyageurs

L'article 78-2-4 du code de procédure pénale prévoit, quant à lui, une mesure de contrôle et de vérification d'identité opérée par un OPJ, dans le cadre de la police administrative, afin de prévenir une infraction.

La loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs, a modifié les articles 78-2-2 et 78-2-4 du code de procédure pénale, afin de permettre l'inspection visuelle et la fouille des bagages au sein des seuls véhicules et emprises immobilières des transports publics de voyageurs. Pour plus d'intelligibilité, ces articles ont été réécrits pour distinguer le cas de la fouille des véhicules de celui de la fouille des bagages au sein des véhicules et des emprises immobilières liés au transport collectif de personnes, des garanties équivalentes étant prévues dans ces deux cas.

Le présent article vise à étendre les possibilités de fouille des bagages en supprimant à l'article 78-2-2 la référence aux « véhicules et aux emprises immobilières liés au transport collectif de personnes ».

La modification proposée par le présent article permet d'améliorer l'efficacité des contrôles d'identité, en autorisant la fouille des bagages des personnes contrôlées. C'est un complément nécessaire de la possibilité de fouiller les véhicules.

La rédaction de l'article 78-2-2 est toutefois encore perfectible. En particulier, il est nécessaire d'intégrer un certain nombre d'infractions, liées notamment aux armes ou aux explosifs, - certaines ayant été créées par le présent projet de loi180(*) -, pouvant justifier à titre préventif la mise en oeuvre de tels contrôles

En conséquence, afin d'améliorer encore la rédaction de l'article 782-2 du code de procédure pénale, un amendement COM-103 a été adopté par votre commission, sur proposition de son rapporteur, procédant à une réécriture de cet article et ajoutant dans son champ deux infractions pénales :

- le fait de porter ou de transporter une arme de catégorie A ou B (art. 222-54 nouveau du code pénal181(*)), par coordination avec les modifications effectuées à l'article 9 du présent projet de loi182(*) ;

- l'infraction définie à l'article 322-11-1 du code pénal, qui réprime la détention ou le transport de substances ou de produits incendiaires ou explosifs en vue de commettre une atteinte aux personnes ou aux biens.

Par ailleurs, l'amendement COM-103 précité a opéré une modification de conséquence au sein de l'article 78-2-4 du code de procédure pénale pour y supprimer la référence aux véhicules ou aux emprises immobilières liés au transport publics de voyageurs.

Comme l'ont rappelé nos collègues MM. François Bonhomme et Alain Fouché, rapporteurs de la mission d'information sur la sécurité dans les gares183(*), les contrôles d'identité opérés dans un cadre de police administrative ne peuvent pas être systématiques, le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 93-323 DC du 5 août 1993, Loi relative aux contrôles et vérifications d'identité, ayant précisé que dans le cadre de ce contrôle, des « circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public » devaient toujours motiver le contrôle.

En outre, l'autorisation du procureur de la République pour surmonter le refus du propriétaire de bagage de laisser fouiller son bagage lorsqu'il est contrôlé dans le cadre de l'article 78-2-4 a été maintenu, comme c'est le cas en matière de fouille des véhicules184(*).

L'amendement COM-103 a également opéré la coordination pour prendre en compte les modifications opérées à l'article 78-2 du code de procédure pénale par l'article 31 du présent projet de loi.

Votre commission a adopté l'article 17 ainsi rédigé.

Article 18 (art 78-3-1 [nouveau] et 78-4 du code de procédure pénale) - Retenue pour vérification de situation administrative

Cet article a pour objet de créer une retenue administrative lorsqu'il existe, à l'égard d'une personne dont l'identité a été contrôlée ou vérifiée, des raisons de penser que son comportement est lié à des activités à caractère terroriste.

Il vise à donner un fondement juridique à la retenue dont sont l'objet certaines personnes faisant l'objet d'une fiche dite « S ». Pour rappel, la fiche dite « S » correspond à une des catégories du fichier des personnes recherchées (FPR), celle des personnes « faisant l'objet de recherches pour prévenir des menaces graves pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État, dès lors que des informations ou des indices réels ont été recueillis à leur égard »185(*).

L'article 3 du décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées précise que, pour chaque personne inscrite dans ce fichier, est notamment enregistrée la conduite à tenir en cas de contrôle de la personne. Dans le cas des personnes faisant l'objet d'une fiche « S », il est généralement indiqué que leur découverte doit être signalée au service demandeur le plus rapidement et le plus discrètement possible. Il peut également être recommandé de recueillir des informations sur cette personne (accompagnants, information sur le véhicule le cas échéant, lieu de destination notamment).

Dans certains cas cependant, il apparaît nécessaire de prévenir un passage à l'acte à l'égard de certaines personnes fichées, en retenant la personne concernée.

Aujourd'hui, cette retenue s'effectue sur le fondement de l'article 78-3 du code de procédure pénale, qui prévoit une retenue administrative pour vérification d'identité.

La retenue pour vérification d'identité
(art. 78-3 du code de procédure pénale)

Elle permet, lorsqu'une personne dont l'identité est contrôlée refuse ou se trouve dans l'impossibilité de justifier de son identité, de retenir cette dernière pour le temps nécessaire à l'établissement de son identité, avec une durée maximale de quatre heures. Le procureur de la République peut mettre fin à tout moment à la rétention.

Cette rétention est entourée d'un certain nombre de garanties et de droits pour la personne retenue. En premier lieu, la personne est présentée à un officier de police judiciaire dès le début de la procédure, qui l'informe de ses droits de faire aviser le procureur de la République de la vérification dont elle fait l'objet et de prévenir sa famille ou une personne de son choix. Lorsque la personne dont l'identité est vérifiée est mineure de dix-huit ans, le procureur de la République est informé dès le début de la rétention et le mineur est assisté, sauf impossibilité, de son représentant légal. Enfin, sont consignés dans un procès-verbal rédigé par l'officier de police judiciaire les motifs du contrôle et de la vérification d'identité, les conditions dans lesquelles la personne a été présentée devant l'officier, informée de ses droits et mise en mesure de les exercer, ainsi que les éléments horaires de la procédure. Ce procès-verbal est transmis au procureur de la République.

Or, dans la mesure où cette retenue ne se justifie que par le refus ou l'impossibilité de justifier de son identité, elle ne peut valablement servir de fondement à la retenue d'une personne faisant l'objet d'une fiche « S », dès lors que cette personne a, par hypothèse, justement décliné son identité, comme le relève d'ailleurs l'étude d'impact du projet de loi186(*).

L'article 18 du projet de loi vise ainsi à créer une nouvelle mesure de retenue administrative, dans le but d'opérer une vérification de la situation d'une personne ayant fait l'objet d'un contrôle ou d'une vérification d'identité, « lorsqu'il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement est lié à des activités à caractère terroriste ou qu'elle est en relation directe et non fortuite avec une personne ayant un tel comportement ». Cette retenue correspond, selon le ministre de l'intérieur, à la nécessité de s'adapter à la dimension internationale que doit revêtir aujourd'hui la lutte contre le terrorisme187(*). En donnant le temps de vérifier les informations concernant une personne suspectée d'être liée à des activités terroristes, elle répondrait à la critique récurrente mise en avant depuis les attentats de janvier et novembre 2015, concernant les fiches « S » dont faisait l'objet une partie des auteurs de ces attentats.

La vérification de la situation consisterait à :

- consulter les fichiers de police autres que le FPR ;

- interroger le service ayant signalé la personne au FPR ;

- interroger les organismes de coopération internationale en matière de police judiciaire et les services de police étrangers.

À la différence de la retenue pour vérification d'identité, le procureur de la République serait informé dès le début de la procédure. Pour le reste, la procédure introduite par l'article 18 du projet de loi comporte de nombreux points communs avec celle de la retenue pour vérification d'identité :

- la personne ne peut être retenue que le temps nécessaire à l'accomplissement des vérifications, la durée maximale de la retenue étant de quatre heures. Le procureur de la République peut mettre fin à tout moment à la retenue ;

- la personne faisant l'objet de la retenue est immédiatement informée de son droit de prévenir sa famille ;

- lorsqu'il s'agit d'un mineur, il doit être, sauf impossibilité, assisté de son représentant légal.

Un procès-verbal, rédigé par l'officier de police judiciaire, mentionne les motifs justifiant la vérification de situation et les conditions dans lesquelles la personne a été présentée devant lui, informée de ses droits et mise en mesure de les exercer. La personne est informée de son droit de faire aviser le procureur de la République lorsqu'il y a lieu à procédure d'enquête ou d'exécution.

Les prescriptions énumérées sont imposées à peine de nullité et la durée de la retenue s'impute, le cas échéant, sur celle de la garde à vue.

À l'initiative de son rapporteur M. Pascal Popelin, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement précisant l'objet de cette retenue. Le projet de loi se limitait en effet à indiquer que la vérification de la situation administrative « pouvait comprendre » une consultation des traitements relevant de l'article 26 de la loi du 6 janvier 1978188(*), c'est-à-dire les fichiers intéressant la sûreté de l'État, la défense ou la sécurité publique ou qui ont pour objet la prévention, la recherche, la constatation ou la poursuite des infractions pénales ou l'exécution des condamnations pénales ou des mesures de sûreté. L'amendement adopté aboutit à une définition claire des prérogatives de l'officier de police judiciaire en charge de la vérification : elle inclut la consultation des fichiers de police mentionnés ci-dessus, l'interrogation des services ayant signalé la personne et l'interrogation des organismes de coopération internationale en matière de police judiciaire ou des services de police étrangers.

La commission des lois a également adopté des amendements précisant la rédaction de l'article 18. Elle a enfin renforcé les droits des mineurs faisant l'objet de cette retenue, en précisant qu'en cas d'impossibilité dûment justifiée de l'assistance de leur représentant légal, ils devaient être assistés par un tuteur désigné par le juge des enfants.

Au cours de la séance publique, deux amendements ont encore clarifié la retenue administrative. Les députés ont, en premier lieu, supprimé la mention étendant aux personnes « en relation directe et non fortuite » avec une personne pour laquelle il existe des raisons sérieuses de penser que son comportement est lié à des activités terroristes, estimant que cette mention laissait une trop grande marge d'appréciation à l'officier de police judiciaire pour décider du placement en retenue pour vérification de situation administrative. À l'initiative de notre collègue député M. Pascal Popelin, rapporteur, un amendement précisant que la retenue ne pouvait donner lieu à audition a également été adopté, limitant clairement l'objectif de la retenue aux vérifications évoquées ci-dessus.

Un amendement du Gouvernement, sous-amendé par nos collègues députés MM. Guillaume Larrivé et Pierre Lellouche, a supprimé la notification à la personne retenue de sa possibilité de prévenir la personne de son choix et l'a remplacée par l'information, donnée à la personne par l'officier de police judiciaire ou, sous le contrôle de celui-ci, par un agent de police judiciaire, de la durée maximale de la retenue. Le Gouvernement s'est en effet rallié à la position de M. Pierre Lellouche, qui avait présenté un amendement tendant à supprimer la faculté pour la personne de prévenir la personne de son choix, estimant qu'elle rendait inopérante l'action des services de police, puisqu'elle aurait permis à une personne effectivement engagée dans la préparation d'actes terroristes de prévenir ses éventuels complices ou les membres de son réseau.

En séance publique, les députés ont à nouveau modifié les dispositions relatives aux mineurs en prévoyant qu'en cas de présence impossible du titulaire de l'autorité parentale, la retenue devait faire l'objet d'un accord exprès du procureur de la République.

Votre commission, à l'initiative de votre rapporteur, a entendu préciser les motifs du placement en retenue pour vérification et renforcer les garanties entourant cette procédure.

Concernant le motif du placement en retenue d'une personne, la notion de « raisons sérieuses faisant penser que son comportement est lié à des activités à caractère terroriste » peut être interprétée de manière très large. En outre, elle ne correspond pas à l'objectif précis exprimé par le Gouvernement avec la création de cette retenue pour vérification. Comme il l'a été indiqué ci-dessus, il s'agit de créer une base juridique valable sur le fondement de laquelle pourraient être retenus les individus dont le contrôle ou la vérification d'identité aurait révélé qu'ils faisaient l'objet d'une fiche « S ».

Il peut être d'ailleurs observé que dans leurs conclusions sur le rapport d'information° 4113 du 21 décembre 2011 sur la mise en oeuvre des conclusions de la mission d'information sur les fichiers de police, nos collègues députés Mme Delphine Batho et M. Jacques Alain Bénisti ont observé qu'il manquait aux forces de police un dispositif juridique leur permettant d'approfondir les investigations tout en conservant la personne à leur disposition, quel que soit le motif de l'inscription au fichier des personnes recherchées : « Lorsque le contrôle est positif, les enquêteurs doivent respecter la « conduite à tenir » indiquée sur la fiche FPR. Il peut s'agir d'inviter la personne à suivre les enquêteurs au poste de police, de conduire la personne au poste contre son gré ou, au contraire, de recueillir des éléments d'information sur place, sans indiquer à la personne qu'elle est recherchée. Cependant, il apparaît que ces conduites à tenir manquent souvent de précision et de clarté, ce qui oblige le service inscripteur à entrer en contact avec les services demandeurs. Par exemple, si la conduite à tenir consiste à inviter la personne à venir au poste de police, il faut également indiquer le comportement à adopter lorsque celle-ci décline la proposition. »189(*).

Dans ce contexte, le besoin étant clairement identifié, il s'agit de définir le plus objectivement possible le critère permettant à l'agent de décider de placer la personne contrôlée en retenue, ce qui est une volonté partagée par nos collègues députés.

Concernant les garanties dont bénéficie la personne retenue, l'équilibre actuel entre ces dernières et l'objet de la retenue, à savoir la prévention d'actes à caractère terroriste, n'est pas satisfaisant.

En effet, en premier lieu, l'article 5 de la convention européenne des droits de l'homme et du citoyen prévoit que « toute personne arrêtée doit être informée, dans le plus court délai et dans une langue qu'elle comprend, des raisons de son arrestation ou de toute accusation portée contre elle ». Il semble donc nécessaire de prévoir que la personne intéressée soit informée des motifs de la retenue, et ce dès le début de cette dernière. L'information donnée à la personne faisant l'objet de la retenue a été utilement complétée par les députés qui ont précisé que cette retenue ne pouvait donner lieu à audition. Autrement dit, cette mention permet d'éviter toute confusion avec la garde à vue : la retenue n'a pour objet que de s'assurer de la personne.

Dès lors, la suppression opérée par l'Assemblée nationale du droit de prévenir une personne de son choix paraît disproportionnée, même si l'argument selon lequel le fait de laisser un terroriste présumé communiquer avec l'extérieur nuirait à l'objectif de prévention poursuivi par la mesure est très solide. Il n'en demeure pas moins que le droit de prévenir un proche existe en garde à vue, avec le même risque que la personne gardée à vue alerte d'éventuels complices.

Article 63-2 du code de procédure pénale

Toute personne placée en garde à vue peut, à sa demande, faire prévenir, par téléphone, une personne avec laquelle elle vit habituellement ou l'un de ses parents en ligne directe, l'un de ses frères et soeurs ou son curateur ou son tuteur de la mesure dont elle est l'objet. Elle peut en outre faire prévenir son employeur. Lorsque la personne gardée à vue est de nationalité étrangère, elle peut faire contacter les autorités consulaires de son pays.

Si l'officier de police judiciaire estime, en raison des nécessités de l'enquête, ne pas devoir faire droit à cette demande, il en réfère sans délai au procureur de la République qui décide, s'il y a lieu, d'y faire droit.

Sauf en cas de circonstance insurmontable, qui doit être mentionnée au procès-verbal, les diligences incombant aux enquêteurs en application du premier alinéa doivent intervenir au plus tard dans un délai de trois heures à compter du moment où la personne a formulé la demande.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-104 de son rapporteur réécrivant les dispositions relatives à la retenue administrative.

En premier lieu, le critère justifiant la mesure de retenue serait réécrit pour l'objectiver. En effet, cette mesure serait seulement possible si le contrôle révèle qu'il existe de sérieuses raisons de penser que le comportement de la personne peut être lié à des activités à caractère terroriste, révélées notamment par son inscription au fichier des personnes recherchées (FPR).

En outre, les mesures applicables à la garde à vue seraient transposées, tout en les adaptant à la retenue pour vérification. Ainsi, le droit d'informer la personne de son choix serait rétabli mais il serait possible au procureur de la République de différer le fait de prévenir la personne, pour une durée maximale de deux heures à compter du moment où la personne retenue a formulé sa demande de faire prévenir le proche de son choix. Par ailleurs, il est nécessaire de prévoir également qu'en dehors de la personne de son choix, la personne retenue doit pouvoir prévenir son employeur.

Enfin, la réécriture du dispositif de retenue vise à mieux encadrer cette mesure quand elle sera prise à l'encontre des mineurs. Dès lors, la retenue serait limitée à deux heures. En outre, le droit d'être assisté par un administrateur ad hoc désigné par le procureur de la République en cas d'impossibilité d'être assisté par son représentant légal serait rétabli et complété par l'obligation qu'un représentant du service d'aide sociale à l'enfance assiste également le mineur pendant la durée de la retenue.

Enfin, le procès-verbal précisant les motifs de la retenue et les conditions de son déroulement devrait être transmis sans délai au procureur de la République une fois la mesure achevée.

Votre commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 18 bis (art. 371-6 [nouveau] du code civil) - Autorisation de sortie du territoire

Cet article, inséré par notre collègue député M. Éric Ciotti et les membres du groupe Les Républicains, lors de l'examen du présent projet de loi en séance publique par l'Assemblée nationale, a pour objet de rétablir l'autorisation parentale de sortie du territoire pour les enfants mineurs, au sein d'un article 371-6 nouveau du code civil.

Cet article a été adopté par les députés, le 8 octobre 2015, lors de l'examen de la proposition de loi n° 2960 visant à rétablir pour les mineurs l'autorisation de sortie du territoire190(*).

L'autorisation de sortie du territoire était un dispositif prévu par plusieurs circulaires du ministre de l'intérieur191(*), qui instituaient « un régime d'autorisation préalable à la sortie du territoire »192(*).

Comme l'a rappelé notre collègue député M. Guy Geoffroy, rapporteur de la proposition de loi visant à rétablir pour les mineurs l'autorisation de sortie du territoire précitée, l'autorisation de sortie du territoire a été supprimée à la suite de l'adoption de la loi n° 2010-769 du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants, par une circulaire du 20 novembre 2012193(*), en raison de la création du mécanisme d'interdiction judiciaire de sortie du territoire (IST)194(*).

Toutefois, une mesure conservatoire pouvant être prise en urgence, l'opposition à sortie du territoire (OST), a été créée par la circulaire pour faire obstacle à la sortie du territoire d'un mineur.

Le phénomène de départs massifs de personnes vers la zone syro-irakienne se caractérise par la proportion inhabituellement forte de mineurs concernés. Or, l'interdiction judiciaire de sortie du territoire comme l'opposition à sortie du territoire n'ont pas permis de répondre à cette difficulté, comme l'a relevé notre collègue M. Jean-Pierre Sueur, rapporteur de la commission d'enquête sur l'organisation et les moyens de la lutte contre les réseaux djihadistes en France et en Europe195(*) qui a également observé qu'en conséquence, « le Gouvernement a souhaité apporter une réponse au phénomène préoccupant des départs de mineurs en direction de la zone syro-irakienne. Il a par conséquent décidé, par instruction en date du 5 mai 2014, de modifier les modalités d'application de la procédure d'opposition à sortie du territoire (OST) de mineurs non accompagnés d'une personne titulaire de l'autorité parentale ou d'un représentant légal. ».

L'OST, initialement non reconductible et d'une durée de quinze jours, a été modifiée par la circulaire du 5 mai 2014 pour prendre en compte ce phénomène de départs de mineurs vers l'étranger : sa durée de validité est désormais de six mois et elle est reconductible à la demande expresse d'un titulaire de l'autorité parentale. La décision d'OST continue en outre à faire l'objet d'une inscription au fichier des personnes recherchées (FPR) et d'un signalement au système d'information Schengen (SIS). Le service instructeur est par ailleurs tenu d'en informer l'autorité judiciaire aux fins de saisine, le cas échéant, du juge des enfants.

Toutefois, la situation très préoccupante du départ massif de mineurs radicalisés à l'insu de leurs parents ou de leurs représentants légaux vers des territoires où opèrent des groupements à caractère terroriste justifie le rétablissement de la mesure préventive d'autorisation parentale de sortie du territoire. Au demeurant, la nature réglementaire apparaît très contestable : l'état et la capacité des personnes relèvent du domaine de la loi.

Votre commission a adopté l'article 18 bis sans modification.

Article 18 ter (art. 375-7 du code civil) - Interdiction de sortie judiciaire du territoire d'un mineur

Cet article, inséré par notre collègue député M. Éric Ciotti et les membres du groupe Les Républicains, lors de l'examen du présent projet de loi en séance publique par l'Assemblée nationale, a pour objet de prévoir la possibilité pour le procureur de la République de prononcer une mesure d'interdiction judiciaire de sortie du territoire, pour un nouveau motif, lié à la sortie du territoire du mineur dans des conditions dangereuses, en cas de carence des parents.

Cet article est issu d'un amendement gouvernemental, adopté dans le cadre de la proposition de loi n° 2960 visant à rétablir pour les mineurs l'autorisation de sortie du territoire196(*), adoptée par les députés le 8 octobre 2015.

Les parents, en tant que titulaires de l'autorité parentale, sont en principe responsables des mesures éducatives (art. 371-1 du code civil). Toutefois, le code civil prévoit que, dans certains cas, le juge peut décider à la place des parents, sur sollicitation de ceux-ci, de l'un d'entre eux, des personnes à qui l'enfant a été confié, du mineur ou du ministère public, le juge pouvant même se saisir exceptionnellement d'office (art. 375).

Dans ce cas, un juge spécifique, le juge des enfants, est compétent pour prononcer diverses mesures d'assistance éducative (art. 375-1), en particulier le placement au sein d'un service départemental de l'aide sociale à l'enfance (art. 375-3) ou la remise provisoire à un centre d'accueil (art. 375-5 du code civil).

Le procureur de la République a un rôle de juge de l'urgence : dans ce cas, il peut prendre un certain nombre de mesures de placement, relevant normalement du juge des enfants, tout en le saisissant dans les huit jours, afin que celui-ci statue et mette fin à la mesure, la prolonge ou la modifie. C'est notamment le cas en matière de remise provisoire à un centre d'accueil (art. 375-5 du code civil).

Au regard des risques liés notamment à l'enlèvement d'un enfant par un des parents, le juge des enfants peut ordonner l'interdiction de sortie du territoire d'un enfant (IST), pour une durée maximale de deux ans (art. 375-7 du code civil)197(*) mais seulement en appui d'une décision, en particulier de placement auprès d'un centre d'accueil (art. 375-5 du code civil).

Le présent article complèterait l'article 375-5 du code civil afin d'autoriser le procureur de la République à prendre une décision d'interdiction de sortie du territoire à l'égard d'un mineur susceptible de quitter le territoire national dans des conditions dangereuses, en cas de carence des parents, indépendamment de toute décision au fond.

Le procureur de la République pourrait prononcer une mesure d'interdiction de sortie du territoire d'une durée maximale de deux mois, qui serait inscrite au fichier des personnes recherchées (FPR), mais il devrait saisir, dans les huit jours à compter de sa décision, le juge des enfants, qui pourrait alors soit prononcer une interdiction de sortie du territoire sur le fondement de l'article 375-7 du code civil - c'est-à-dire pour une durée maximale de deux ans -, soit ordonner la main levée de la mesure.

Cette nouvelle procédure ne se rattache qu'indirectement à l'article 375-5 qui est relatif au placement dans un centre d'accueil ou d'observation par le juge des enfants.

Dans la mesure où les dispositions du présent article permettent de prononcer une interdiction judiciaire du territoire (art. 375-7) pour faire obstacle à un départ du mineur à l'étranger dans des conditions dangereuses lorsque les parents ne prennent aucune mesure pour l'en empêcher, votre commission a intégré cette procédure spécifique au dernier alinéa de l'article 375-7 du code civil, en adoptant un amendement COM-105 de son rapporteur en ce sens. Cet amendement a en outre modifié le dispositif de l'article en prévoyant que la mesure d'interdiction judiciaire de sortie du territoire peut être prise en cas de carence d'au moins un des détenteurs de l'autorité parentale, cette notion étant plus large que celle de « parents ».

En outre, la mesure d'interdiction de sortie du territoire actuellement prévue à l'article 375-7 ne peut être prise qu'à l'appui de décisions d'assistance éducative. Or, il arrive qu'il soit nécessaire d'interdire la sortie du territoire à un mineur en urgence, avant même qu'une décision soit prise au fond, en faisant de la mesure d'interdiction de sortie du territoire une décision conservatoire, dans le cadre d'investigations menées par le juge des enfants en application de l'article 1183 du code de procédure civile. En conséquence, votre commission a adopté au même amendement COM-105 une disposition prévoyant que dans le cadre des mesures d'enquête pouvant être menées par le juge des enfants en application de l'article 1183 du code de procédure civile, une interdiction de sortie du territoire peut être également prononcée.

Votre commission a adopté l'article 18 ter ainsi modifié.

Article 19 (art. L. 122-4-1 [nouveau] du code pénal) - Autorisation d'ouverture du feu pour prévenir la réitération d'une attaque meurtrière de masse

Le présent article a pour objet de créer un cadre juridique permettant aux forces de l'ordre - policiers, militaires et douaniers - de faire usage de leur arme sans qu'ils puissent être mis en cause pénalement, dans le but de prévenir la réitération d'une attaque d'ampleur, alors même que les auteurs de la première attaque ne les menacent pas directement (ils progressent pour aller effectuer un nouvel attentat, sans menacer personne immédiatement, par exemple), ne permettant pas ainsi d'invoquer la légitime défense.

La question de l'usage de leurs armes par les forces de l'ordre est récurrente et a déjà fait l'objet de plusieurs propositions de loi afin de définir un cadre juridique particulier pour les forces de l'ordre, plus large que le régime de droit commun de la légitime défense qui leur est actuellement applicable.


· Le cadre juridique actuel d'intervention des forces de l'ordre

À l'occasion de la discussion de la proposition de loi n° 767 (2011-2012), présentée par nos collègues MM. Louis Nègre, Pierre Charon et plusieurs de leurs collègues, visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité et l'usage des armes à feu, notre ancienne collègue Mme Virginie Klès a précisé dans son rapport le cadre juridique actuel encadrant l'usage de leurs armes par les forces de l'ordre198(*).

- La légitime défense (art. 122-5 du code pénal)

En premier lieu, pour que la légitime défense puisse être reconnue, les forces de l'ordre sont astreintes aux mêmes conditions que n'importer quel particulier.

La légitime défense est rigoureusement encadrée par le code pénal, à son article 122-5199(*). L'atteinte à laquelle il est riposté doit tout d'abord être injuste, c'est-à-dire ni fondée en droit, ni autorisée ou ordonnée par la loi. (...)

La riposte doit être, quant à elle, nécessaire pour faire face à l'agression subie et ne pas être disproportionnée.

Le caractère nécessaire de la riposte, à son tour, se traduit par une double exigence : la riposte doit d'abord être simultanée à l'agression. La Cour de cassation vérifie le caractère actuel de l'agression justifiant la réaction. Elle ne retient donc pas la légitime défense lorsque l'agresseur ne menaçait plus l'inspecteur de police200(*), pas plus qu'elle ne retient la légitime défense pour des particuliers ayant exercé des violences à l'égard de personnes qui ne les menaçaient plus201(*). La riposte doit ensuite avoir été « commandée par la nécessité de la défense» 202(*).

(...)

Il appartient enfin aux juges du fond de vérifier que la riposte « n'est pas disproportionnée à la gravité de la menace»203(*). L'exigence de proportionnalité de la riposte est également indifférente à la qualité de membre de force de l'ordre ou de simple particulier204(*). Il convient aussi de souligner que la gravité de la menace peut ne pas être réelle, mais seulement suffisamment crédible, pour emporter la conviction des juges, quel que soit le motif d'irresponsabilité pénale invoqué. Ainsi, une arme factice, brandie dans un contexte ne permettant pas de supposer son absence de dangerosité, sera évaluée comme une menace de même gravité que si elle avait été réelle.

Source : Rapport n° 453 (2012-2013) de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois sur la proposition de loi visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité
et l'usage des armes à feu, pp. 9-10.

- L'état de nécessité (art. 122-7 du code pénal)

Le code pénal prévoit également que l'état de nécessité peut exonérer la personne qui en fait usage de sa responsabilité pénale, sous conditions.

S'agissant de l'état de nécessité, si la lettre de l'article 122-7 du code pénal ne le formule pas expressément et n'exclut pas une telle justification de l'emploi de la force armée, le danger dans ce cas doit moins provenir d'une menace humaine que de circonstances matérielles, extérieures, insurmontables, assimilables en fait au cas de force majeure. En outre, la valeur sacrifiée par l'acte de nécessité doit être inférieure à la valeur sauvegardée, et non pas équivalente.

De fait, une seule décision de la Cour de cassation fait application de l'état de nécessité dans le cadre de l'usage d'une arme par un policier205(*).

- L'ordre de la loi ou du règlement (art. 122-4 du code pénal)

L'article 122-4 du code pénal prévoit une irresponsabilité pénale pour les personnes accomplissant un acte autorisé ou imposé par une disposition légale ou réglementaire. Dans ce cas, les forces de l'ordre peuvent utiliser la force sans que les conditions relatives à la légitime défense ou l'état de nécessité ne soient remplies.

Plusieurs dispositions autorisent ainsi les forces de l'ordre à utiliser leurs armes sans que l'acte qui en résulte n'entraîne leur responsabilité pénale, et sans que les conditions relatives à la légitime défense ou l'état de nécessité ne soient remplies.

L'article 431-3 du code pénal prévoit un cas déterminé d'usage des armes, pour « dissiper un attroupement ».

Cet article n'énonce qu'une possibilité pour les représentants de la force publique. L'usage de la force est ensuite étroitement encadré, puisque seule l'autorité civile peut décider de l'emploi de la force et qu'un nombre précis de sommations est imposé avant son usage. Toutefois, si des violences ou des voies de fait sont exercées contre les représentants de la force publique, ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent, ils peuvent avoir directement recours à la force206(*). Cependant, le principe de proportionnalité de la réponse au trouble à faire cesser doit être respecté par le commandant de la force publique.

Cette disposition est cependant peu mise en oeuvre.

L'article R. 57-7-84 du code de procédure pénale est propre aux personnels pénitentiaires : il prévoit expressément l'usage de la force en dehors du cadre de la légitime défense, pour empêcher une évasion ou pour prévenir une intrusion, mais une exigence de proportionnalité dans l'emploi de la force est exigée, ce qui rapproche cet article des conditions exigées par la Cour de cassation pour reconnaître la légitime défense.

Enfin, l'article L. 2338-3 du code de la défense dont les dispositions sont largement reprises par la présente proposition de loi institue un dispositif plus large, au bénéfice des seules forces de gendarmerie207(*). Il reprend l'article 174 du décret du 20 mai 1903.

Cet article permet aux gendarmes de faire usage de leurs armes dans quatre cas : lorsque des violences ou des voies de faits sont exercées contre eux ou lorsqu'ils sont menacés par des individus armés, lorsqu'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent ou les personnes ou les postes qui leurs sont confiés ou si la résistance est telle qu'elle ne peut être surmontée que par les armes, lorsque des personnes invitées à s'arrêter tentent de s'échapper à leur garde et ne peuvent être contraintes de s'arrêter que par l'usage des armes et enfin, lorsqu'ils ne peuvent autrement immobiliser un véhicule ou tout autre moyen de transport.

Source : Rapport n° 453 (2012-2013) de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois sur la proposition de loi visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité
et l'usage des armes à feu, pp. 11-12.

L'article 56 du code des douanes prévoit également différents cas autorisant les douaniers à faire usage de la force, avec une rédaction proche de celle de l'article L. 2338-3 du code de la défense.

- La jurisprudence très restrictive de la Cour européenne des droits de l'homme

En tout état de cause, en application de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, le recours à la force par les forces de police d'un État est strictement encadré. En effet, la Cour impose une condition « d'absolue nécessité »208(*) pour que soit portée une atteinte à la vie. Ce contrôle conduit ainsi la Cour de cassation à interpréter les dispositions dont elle est saisie à l'aune de cette jurisprudence, permettant notamment d'assurer la conventionalité de l'article L. 2338-3 du code de la défense209(*).

En outre, la Cour exige une condition de stricte proportion aux buts poursuivis dans l'usage de la force. Ainsi, dans l'arrêt Gardner contre France du 17 avril 2014, elle précise que «  la force utilisée doit être strictement proportionnée aux buts légitimes visés »210(*), en s'appuyant sur la jurisprudence Mc Cann, Farell et Savage contre Royaume-Uni du 27 septembre 1995.


· La proposition du texte : instaurer un cadre juridique particulier d'ouverture du feu pour prévenir une nouvelle action criminelle d'ampleur

Le présent article ne prévoit pas d'instaurer un cas de présomption de légitime défense.

Le présent article vise à créer un nouveau cas de nécessité, sur le fondement de l'article 122-7 du code pénal211(*), pouvant justifier l'usage de la force par les forces de l'ordre, aussi bien policiers que militaires et douaniers.

Le dispositif a fait l'objet d'évolutions entre la version initiale du projet de loi, la commission des lois de l'Assemblée nationale puis la séance publique.

- Les dispositions du texte initial

Dans son texte initial, l'article 19 prévoyait plusieurs conditions cumulatives pour que la situation soit qualifiée d'état de nécessité :

- un ou plusieurs homicides volontaires ou tentatives d'homicides volontaires ont été commis ;

- il existe des raisons objectives de croire que plusieurs autres actes d'homicides volontaires vont être commis dont il résulterait une pluralité de victimes ;

- ces actes seraient commis « dans un temps rapproché » du premier acte criminel, par un ou plusieurs individus ayant participé à la première action criminelle ;

- l'usage de son arme devrait être « absolument nécessaire » pour prévenir la réitération de l'acte criminel.

- Les dispositions votées par les députés

Lors de l'examen de ce texte en commission, l'article 19 a été réécrit, afin de rendre l'appréciation de la situation par l'agent des forces de l'ordre plus objective en précisant que l'appréciation de la commission d'une autre action criminelle par le ou les mêmes auteurs et la nature criminelle de celle-ci doit être évaluée, au regard des « circonstances de la première infraction et des informations dont il dispose au moment où il fait usage de son arme ».

En séance publique, la notion d' « homicide » a été remplacée par celle de « meurtre » et une modification rédactionnelle a été adoptée.


· La proposition de votre commission : réécrire un dispositif respectant les équilibres de la jurisprudence conventionnelle, en le simplifiant et en le rattachant à l'ordre de la loi (art. 122-4 du code pénal)

Les conditions posées par l'article pour que la situation soit considérée comme étant un « état de nécessité » justifiant le recours aux armes sans que la responsabilité pénale de l'agent soit mise en cause sont tellement complexes qu'elles créent davantage d'insécurité juridique que l'état du droit actuel, comme l'ont souligné l'ensemble des personnes entendues par le rapporteur, en particulier les représentants des forces de l'ordre.

En effet, les actes criminels que l'agent doit s'efforcer de prévenir répondent à deux conditions cumulatives très difficiles à caractériser :

- il faut que soit en cause la réitération d'au moins deux actes criminels, et non un seul ;

- alors que la réaction peut intervenir après la commission d'un seul meurtre, ou tentative de meurtre, le texte impose que les actes à prévenir visent à causer une pluralité de victimes.

En outre, l'usage de l'arme par les forces de l'ordre ne peut être effectué que contre le ou les auteurs de l'action précédente ; autrement dit, dans le cas d'une attaque concertée de plusieurs groupes armés, qui s'étalerait dans le temps, les forces de l'ordre ne pourraient pas utiliser le présent cadre légal pour neutraliser les membres d'un second groupe, qui n'auraient pas commis le premier attentat.

Enfin, l'appréciation de la situation par l'agent des forces de l'ordre est limitée aux circonstances de la première agression et des informations dont il dispose : ces éléments sont particulièrement subjectifs et il est difficile de considérer, eu égard aux circonstances d'une intervention dans un tel contexte, que des éléments pourront étayer, dans un sens ou dans un autre, les éléments fournis par l'auteur du tir.

L'avis du Conseil d'État sur ces dispositions souligne d'ailleurs leur faible efficacité pour garantir la sécurité juridique des interventions. En outre, il relève que ce nouveau régime complique le cadre juridique applicable aux gendarmes, l'argument pouvant être étendu aux douaniers qui disposent d'une disposition leur autorisant l'usage de leurs armes.

Au regard de la rédaction excessivement complexe de cet article, votre rapporteur considère qu'il ne remplit pas son objectif de sécurisation juridique des forces de l'ordre.

Par ailleurs, le rattachement de cet article au fondement de l'état de nécessité (art. 122-7 du code pénal) est discutable.

Enfin, une telle disposition devrait être plutôt insérée au sein du code pénal qu'au sein du code de la sécurité intérieure.

En conséquence, votre rapporteur a recherché une rédaction alternative, répondant à l'objectif poursuivi.

En premier lieu, le fondement juridique retenu ne peut pas être celui de l'état de nécessité de l'article 122-7 qui a davantage trait à un cas de force majeure.

Votre rapporteur partage en outre l'idée que le cadre de la légitime défense ne doit pas davantage être modifié, en particulier par l'instauration d'une présomption de légitime défense au bénéfice des membres des forces de l'ordre faisant usage de leur arme.

Notre ancienne collègue Mme Virginie Klès a en effet souligné dans son rapport précité l'équilibre délicat des conditions de la légitime défense et l'insécurité juridique que représenterait une telle présomption, dans la mesure où elle pourrait être renversée par tout moyen.

En tout état de cause, elle avait alors relevé que la jurisprudence de la Cour de cassation était en réalité très protectrice des forces de l'ordre mis en cause en raison de l'ouverture du feu, contrairement à un certain nombre d'argumentations.

En premier lieu, la Cour de cassation ne s'attache pas à la qualité de l'auteur des faits, mais aux seules circonstances entourant l'acte commis. L'analyse par la Cour de cassation des circonstances montre tout d'abord que cette jurisprudence est protectrice des forces de l'ordre.

La qualité de membre des forces de sécurité, qui pourrait conduire à une approche plus restrictive que pour un particulier, en considérant par exemple que le gendarme ou le policier est plus aguerri, plus entrainé, plus au fait des procédures et du droit applicable que ne l'est le particulier placé dans les mêmes circonstances, n'est en effet pas prise en compte.

La notion de légitime défense putative, qui permet de considérer qu'il y a eu légitime défense parce que l'auteur de l'infraction se croyait légitimement menacé, joue également au bénéfice des forces de l'ordre. C'est la réaction d'un « homme moyen»212(*) qui sera prise en compte, quelles que soient sa qualité ou ses fonctions.

En outre, la Cour de cassation a bien rappelé que l'appréciation des circonstances ayant donné lieu à la riposte est le seul élément pris en compte pour déterminer s'il y a irresponsabilité pénale ou non.

Dès lors, la jurisprudence se révèle être un instrument souple, prenant en compte les contraintes des forces de l'ordre.

En deuxième lieu, dans l'appréciation du caractère proportionné de la riposte, la Cour de cassation se refuse à toute appréciation de l'équilibre entre le dommage évité grâce à l'intervention et la conséquence du geste contesté.

La Cour de cassation a ainsi rappelé que « les conditions dans lesquelles les policiers ont mis en place, en amont, l'opération de surveillance et les conditions dans lesquelles ils ont décidé de procéder à l'interpellation de Nicolas X... n'ont pas à interférer sur l'appréciation de l'état de légitime défense, lequel doit être examiné, (...) au moment précis de l'atteinte ; que, par ailleurs, la notion de proportionnalité ne doit être appréhendée qu'entre l'atteinte injustifiée et l'acte commandé par la légitime défense et nullement, (...) entre le mal que l'on cherchait à éviter et le préjudice effectif.»213(*)

La Cour de cassation estime ainsi que l'action est proportionnée lorsqu'un policier, pour sauver la vie de son collègue sur lequel fonce délibérément un véhicule, blesse mortellement le conducteur, par des tirs directs214(*). Dans un arrêt très récent215(*), la Cour de cassation retient également l'irresponsabilité pénale d'un gendarme en constatant que « son acte qui visait principalement sa défense et l'immobilisation du véhicule, n'apparaît ainsi nullement disproportionné face au péril imminent auquel il a dû faire face. ». Dans une autre espèce, la Cour de cassation retient, dans un arrêt très motivé, la légitime défense au bénéfice du militaire en situation de maintien de l'ordre qui utilise son fusil d'assaut contre un forcené qui l'attaque à mains nues, en considérant que « les moyens de défense utilisés étaient proportionnés à la gravité de l'atteinte et ne dépassaient pas les limites rendues nécessaires par la défense légitime de soi-même et d'autrui. »216(*)

L'appréciation de la manière dont l'opération a été menée par les forces de l'ordre, son utilité, son opportunité, ou sa justification au regard de la dangerosité de la personne recherchée n'a donc aucune incidence sur l'appréciation des circonstances par la Cour de cassation217(*). La jurisprudence de la Cour de cassation ne constitue donc pas un frein à l'action des forces de l'ordre.

En matière d'état de nécessité, la Cour de cassation a la même approche, car « un fait justificatif s'apprécie au moment où est accompli l'acte reproché, indépendamment de ses conséquences effectives.»218(*)

(...)

Le rapport de la mission Guyomar a souligné que la souplesse permise par la jurisprudence permettait de prendre en compte les sujétions particulières des forces de l'ordre, non en raison de leur seule appartenance, mais parce qu'elles interviennent dans des circonstances particulières, difficiles, que le juge apprécie au cas par cas : « L'étude de la jurisprudence de la Cour de cassation montre ainsi que c'est dans le cadre de l'appréciation casuistique des circonstances de chaque espèce, et dans l'évaluation de « l'impression de danger » dont l'auteur de l'acte a pu être légitimement saisi, que les spécificités et les difficultés des missions du policier ou du gendarme sont utilement prises en compte. »

Rapport n° 453 (2012-2013) de Mme Virginie Klès, fait au nom de la commission des lois
sur la proposition de loi visant à renforcer la protection pénale des forces de sécurité
et l'usage des armes à feu, pp. 16-17.

Dans son rapport sur la protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes, la mission Guyomar219(*), instituée en juin 2012 à l'initiative du ministre de l'intérieur, la mission a jugé dangereux d'instituer une présomption de légitime défense220(*).

Partageant la volonté de clarifier le cadre juridique relatif à l'utilisation des armes pour prévenir la réitération d'actes meurtriers dans un délai proche d'un premier acte meurtrier, votre commission a adopté un amendement COM-106 de son rapporteur réécrivant l'article 19.

En premier lieu, cette disposition ne serait pas introduite au sein du code de la sécurité intérieure mais au sein du code pénal, comme un article additionnel 122-4-1. En effet, le fondement retenu serait celui de l'article 122-4 du code pénal, instituant une irresponsabilité pénale en cas d'obéissance à un ordre donné par la loi ou le règlement.

Le périmètre ne serait pas modifié : il concernerait les agents de la police et de la gendarmerie nationales, les militaires déployés dans le cadre de réquisitions sur le territoire national et les agents des douanes.

La formulation retenue s'inscrit dans les exigences de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, en imposant que l'ouverture du feu soit « absolument nécessaire » et « strictement proportionnée » à l'objectif recherché, c'est-à-dire le fait d'empêcher une personne ayant commis un ou des meurtres de réitérer ces actes dans un délai très proche. En outre l'ouverture du feu dans ce cadre ne pourrait être faite que dans le but exclusif d'empêcher la réitération d'actes meurtriers.

Votre commission a adopté l'article 19 ainsi rédigé.

Article 20 (art. L. 225-1 à L. 225-7 [nouveaux] du code de la sécurité intérieure) - Création d'un dispositif de contrôles administratifs pour les personnes de retour des théâtres d'opérations terroristes

L'article 20 propose l'instauration d'un régime de contrôle administratif applicable aux personnes de retour sur le territoire national des théâtres d'opérations de groupements terroristes. À cet effet, il insère un chapitre spécifique consacré à ces contrôles dans le titre II du livre II du code de la sécurité intérieure composé des articles L. 225-1 à L. 225-6.

La justification de ces mesures est liée au fait que ces individus, qui présentent, pour un grand nombre d'entre eux, un degré élevé de dangerosité, ne pourraient faire l'objet d'une judiciarisation de leur situation sur le fondement de l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste (article 421-2-1 du code pénal) ou de l'entreprise individuelle de terrorisme (article 421-2-6 du même code), ces infractions n'étant parfois pas toujours suffisamment caractérisées.

L'étude d'impact du projet de loi précise ainsi qu'à défaut « de disposer d'éléments attestant du passage d'une personne en Syrie ou de son implication au sein de groupes de combattants, une période d'observations en France, accompagnée de mesures coercitives, permettrait soit de lever favorablement le doute sur les activités de cette personne dans la zone turco-syrienne soit, au contraire, de les conforter par des éléments matériels permettant l'ouverture d'une enquête judiciaire ».


· L'instauration d'un régime de contrôles administratifs

Le nouvel article L. 225-1 définirait le périmètre d'application de ce régime de contrôle. Cet article a fait l'objet d'une modification substantielle à la suite de l'adoption en séance publique par les députés d'un amendement présenté, à titre personnel, par le rapporteur de la commission des lois.

Seraient ainsi concernées les personnes ayant quitté le territoire national et pour lesquelles il existe des raisons sérieuses de penser que ce déplacement a pour but de rejoindre ou de tenter de rejoindre un théâtre d'opérations de groupements terroristes dans « des conditions susceptibles de la conduire à porter atteinte à la sécurité publique lors de son retour sur le territoire français »221(*).

Le projet de loi initial prévoyait, au-delà du fait d'avoir rejoint ou tenté de rejoindre un tel théâtre, un troisième cas de figure permettant la mise en oeuvre de ces contrôles pour les personnes ayant accompli des déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes. Ce critère a cependant été supprimé par l'amendement de M. Pascal Popelin au motif qu'il constituait « déjà en soi une situation pouvant être passible d'un traitement pénal », pouvant ainsi laisser penser « qu'un choix serait possible entre la mise en place d'un contrôle administratif ou une judiciarisation ».

L'article L. 225-2 définit une première série d'obligations qui pourrait être imposée par le ministre de l'intérieur, dans un délai maximal d'un mois à compter de la date certaine de retour sur le territoire national, dans le cadre de ces contrôles administratifs, applicables aux seules personnes ayant effectué un déplacement sur un théâtre d'opérations de groupements terroristes222(*), à l'exclusion donc des personnes ayant tenté de se rendre sur de tels théâtres.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois a précisé que le ministre de l'intérieur était tenu à une information préalable du procureur de la République territorialement compétent avant toute décision en la matière.

Deux types d'obligations pourraient être imposés :

- résider dans un périmètre géographique déterminé permettant à l'intéressé de poursuivre une vie familiale et professionnelle normale et, le cas échéant, l'astreindre à demeurer à son domicile ou, à défaut, dans un autre lieu à l'intérieur de ce périmètre, pendant une plage horaire fixée par le ministre, dans la limite de huit heures par vingt-quatre heures ;

- se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, dans la limite de trois présentations par semaine, en précisant si cette obligation s'applique les dimanches et jours fériés ou chômés.

Les obligations prises en application du présent article pourraient être prononcées pour une durée maximale d'un mois, non renouvelable.

L'article L. 225-3 détermine, quant à lui, une seconde série d'obligations que le ministre de l'intérieur pourrait décider, également dans le délai maximal d'un an, et non d'un mois comme le prévoit l'article précédent, à compter de la date certaine du retour sur le territoire national, tant à l'égard des personnes s'étant rendues sur les théâtres d'opérations terroristes que de celles ayant tenté de s'y rendre. La personne pourrait à ce titre être tenue de :

- déclarer son domicile et tout changement de domicile ;

- déclarer ses identifiants de tout moyen de communication électronique dont elle dispose ou qu'elle utilise, ainsi que tout changement d'identifiant ;

- signaler ses déplacements à l'extérieur d'un périmètre déterminé ne pouvant être plus restreint que le territoire d'une commune ;

- ne pas se trouver en relation directe ou indirecte avec certaines personnes, nommément désignées, dont il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics.

De telles obligations pourraient être prononcées pour une durée maximale de trois mois, renouvelable une fois par décision motivée223(*).

À l'instar du droit applicable en matière d'interdiction de sortie du territoire (IST)224(*), l'article L. 225-4 dispose que les obligations prévues aux deux articles précédents sont écrites et motivées. Le ministre de l'intérieur, ou son représentant, serait également tenu de mettre la personne concernée en mesure de lui présenter ses observations dans un délai maximal de huit jours à compter de la notification de la décision. Cette personne pourrait se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix.

À la suite du vote de deux amendements identiques de MM. Coronado et Cavard, les députés ont précisé que, comme les IST, les décisions portant les obligations de ce régime de contrôle devaient être levées aussitôt que les conditions requises pour leur mise en oeuvre ne sont plus réunies. De même, les députés ont adopté deux amendements identiques de MM. Popelin et Dolez disposant que la personne faisant l'objet d'obligations peut, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision ou de son renouvellement, demander au tribunal administratif l'annulation de cette décision. Le tribunal administratif doit alors statuer dans un délai de quatre mois à compter de sa saisine. Ces amendements précisent enfin que ces recours s'exercent sans préjudice des procédures d'urgence prévues aux articles L. 521-1225(*) et L. 521-2226(*) du code de justice administrative. Ces dispositions constituent également le décalque de procédures prévues par le droit en vigueur en matière d'interdiction de sortie du territoire.

Sur proposition de son rapporteur, la commission des lois de l'Assemblée nationale a inséré un article L. 225-4-1 prévoyant que lorsqu'est ouverte une procédure judiciaire concernant une personne faisant l'objet d'obligations fixées en application des articles L. 225-2 et L. 225-3, le ministre de l'intérieur doit abroger ces décisions.

Selon les dispositions de l'article L. 225-5, les obligations prononcées par le ministre de l'intérieur peuvent être en tout ou partie suspendues lorsque la personne accepte de participer, dans un établissement habilité à cet effet, à une action destinée à permettre sa réinsertion et l'acquisition des valeurs de citoyenneté.

Enfin, l'article L. 225-6 prévoit, outre le renvoi à un décret en Conseil d'État le soin de préciser les modalités d'application de ces dispositions, de punir de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende le fait de se soustraire aux obligations fixées par l'autorité administrative en application des articles L. 225-2 et L. 225-3.


· La position de votre commission

Votre rapporteur s'est longuement interrogé sur l'opportunité de ce dispositif qui a pour effet de brouiller les frontières entre la police administrative et la police judiciaire et peut prêter le flanc à la critique selon laquelle le présent projet de loi introduit dans le droit commun des mesures issues du régime juridique de l'état d'urgence.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que l'objet de ce dispositif était d'apporter une solution au problème lié aux personnes de retour des zones de guerre ayant participé aux opérations des groupements terroristes qui agissent sur place.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, plus de 250 personnes ont été recensées comme étant de retour de tels théâtres. Sur ce total, une centaine de personnes ne relèverait pas de poursuites pénales à l'heure actuelle. La participation à l'étranger à des activités d'un groupement terroriste constitue une infraction relevant de l'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste. Toutefois, de nombreuses personnes entendues par les services spécialisés à leur retour nient toute implication dans un projet violent sur le territoire national. Si une partie de ces personnes exprime un repenti sincère, le doute est permis quant aux convictions réelles de ces individus qui n'ont pas renoncé à l'action violente.

De telles situations doivent être judiciarisées. Le Gouvernement fait cependant valoir que l'engagement de poursuites pénales n'est possible que si des charges suffisantes ont été réunies, préalablement au retour des personnes en France, quant à leur participation à un projet terroriste. Il faut ainsi avoir accumulé des éléments permettant d'établir formellement que ces personnes :

- ont intégré un groupe combattant (article 421-2-6 du code pénal) ;

- ont participé à des combats (article 421-2-6 du même code) ;

- ou ont participé à une association de malfaiteurs en vue de commettre des actes terroristes (article 421-2-1 du même code), qu'il s'agisse d'un projet terroriste proprement dit ou d'une filière d'acheminement (article 421-2-2 du même code).

Le Gouvernement souligne qu'il est nécessaire d'établir à chaque situation un faisceau d'indices suffisamment probants, qui puisse être présenté au parquet pour obtenir l'ouverture de l'enquête judiciaire. Les dossiers de demande de judiciarisation contiennent des éléments pouvant être issus par exemple d'interceptions de sécurité ou de copies de pages de réseaux sociaux, souvent recoupés par des déclarations des familles qui permettent d'attester l'implication de l'individu dans des combats ou son appartenance à une organisation terroriste.

Lorsque l'information ne peut être recoupée par d'autres éléments, la judiciarisation demeure aléatoire et exige la poursuite du travail en renseignement.

Il arrive également que les informations soient issues de source sensible (source humaine ou partenaire international) et ne puissent de ce fait être produites devant une juridiction pour des raisons de protection de la source.

Votre commission s'était penchée sur cette situation dans le cadre de la proposition de loi votée par le Sénat le 2 février dernier, son article 12 proposant la création d'un délit de séjour sur les théâtres d'opérations de groupements terroristes qui, selon son analyse, avait vocation à permettre de judiciariser tous les cas de personnes revenant des théâtres d'opérations.

À l'appui de cette création, votre rapporteur faisait ainsi valoir227(*) que si l'infraction d'association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste est particulièrement efficace dans la très grande majorité des cas de départs et de retours de la zone syro-irakienne, elle peut être insuffisante lorsque les séjours sur zone sont justifiés par la personne mise en cause par un but humanitaire ou religieux et que n'est pas apportée la preuve d'une adhésion à un groupement terroriste identifié. De même, il est délicat d'appliquer l'association de malfaiteurs à but terroriste aux jeunes filles justifiant d'un séjour sur zone qui, tout en ayant rejoint leur époux, n'ont pas nécessairement voulu participer à son entreprise criminelle.

La création d'un délit de séjour aurait ainsi permis d'élargir le spectre judiciaire pour appréhender la totalité des personnes revenant de la zone syro-irakienne sans qu'il soit nécessaire de démontrer une intention criminelle.

Le Gouvernement a fait valoir que la création d'un tel délit ne permettrait pas d'atteindre son objectif et ne résoudrait pas les difficultés rencontrées par le parquet national antiterroriste pour judiciariser tous les cas de retour de ces théâtres, la preuve de la présence sur place étant, dans certaines situations, tout aussi difficile à apporter que la participation à des exactions ou la commission d'actes relevant de la loi pénale française.

Après réflexion, votre rapporteur s'est rangé à cette analyse et entendu les objections formulées par le Gouvernement. Il convient également de la nécessité d'adopter un dispositif permettant d'assurer un suivi efficace de la centaine de personnes de retour des théâtres d'opérations qui constituent une menace évidente pour la sécurité nationale.

Du reste, il relève que le Conseil d'État a admis la constitutionnalité d'une telle mesure, sous certaines conditions reprises dans l'article 20, dans un avis qu'il a rendu le 17 décembre 2015 sur la constitutionnalité et la compatibilité avec les engagements internationaux de la France de certaines mesures de prévention du risque de terrorisme à la suite de questions qui lui avaient été posées par le ministre de l'intérieur.

Le Conseil d'État a été saisi par le ministre de l'intérieur des trois questions suivantes :

1) Pour prévenir la commission d'actions violentes de la part de personnes radicalisées, présentant des indices de dangerosité et connues comme telles par les services de police, sans pour autant avoir déjà fait l'objet d'une condamnation pour des faits de terrorisme, la loi peut-elle autoriser une privation de liberté des intéressés à titre préventif et prévoir leur rétention dans des centres prévus à cet effet ?

2) Une telle mesure pourrait-elle être envisagée, à tout le moins, pour celles des personnes ayant déjà fait l'objet d'une condamnation à une peine d'emprisonnement pour des actes de terrorisme, à l'instar du dispositif de rétention de sûreté en vigueur aux articles 706-53-13 et suivants du code de procédure pénale ?

3) À défaut de leur imposer le maintien en rétention administrative dans un centre prévu à cet effet, la loi pourrait-elle prévoir la possibilité, soit de placer les personnes radicalisées et présentant des indices de dangerosité sous surveillance électronique, soit de prononcer leur assignation à résidence ?

En réponse à la troisième question, le Conseil d'État a fait valoir l'analyse suivante.

« L'assignation à résidence peut être plus ou moins contraignante selon l'objet de la mesure et la nature des risques qu'il s'agit de prévenir. Au titre de ces mesures peuvent notamment être prévues : l'obligation de résider dans un territoire donné plus ou moins restreint ; l'obligation de se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie, avec une périodicité plus ou moins exigeante ; l'obligation de présence au domicile pendant une partie de la journée ; l'interdiction de voir certaines personnes.

Une telle mesure peut également avoir une durée plus ou moins longue.

Lorsque les contraintes imposées à l'intéressé excèdent par leur rigueur une restriction de la liberté de circulation, au point de le confiner en pratique en un lieu déterminé, fût-il son domicile, l'assignation à résidence est assimilable à une privation de liberté.

Hors période d'état d'urgence, une assignation à résidence « préventive » si contraignante par un confinement durable en un lieu déterminé qu'elle serait assimilable à une détention est impossible en dehors de toute condamnation ou contrôle judiciaire lié à une procédure pénale. Cette assignation à résidence porterait en effet atteinte à la liberté individuelle au sens de l'article 66 de la Constitution des personnes concernées.

Seule une assignation à résidence qui se bornerait, pour les personnes radicalisées et présentant des indices de dangerosité, à restreindre leur liberté de circulation avec des modalités d'exécution laissant à l'intéressé une liberté de mouvement conciliable avec une vie familiale et professionnelle normale, pourrait, le cas échéant, être envisagée dans un cadre administratif. Elle devrait être prévue par la loi et comporter un degré de contraintes inférieur aux mesures prévues par l'article 6 de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence. En tout état de cause, une telle mesure devrait être justifiée par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et être proportionnée à cet objectif, notamment quant à sa durée et aux contraintes qu'elle impose.

Ces mesures feraient l'objet de recours devant le juge administratif, y compris par la voie du référé-suspension ou du référé-liberté, et seraient soumises à son entier contrôle, dès lors que tel est déjà le cas, même en période d'urgence, ainsi qu'il résulte des décisions de section du Conseil d'État du 11 décembre 2015 (n° 395009 et autres). »

Dans ces conditions, il a proposé à votre commission, qui l'a accepté, de retenir le principe de l'instauration d'un régime de contrôles administratifs applicable à ces personnes, tout en en aménageant les modalités avec l'amendement COM-166.

Cet amendement porte plusieurs modifications.

Il supprime tout d'abord la notion de « tentative de se rendre sur un théâtre d'opérations » qui n'apparaît pas nécessaire dès lors que la rédaction de l'article L. 225-1 prévoit son application à toute personne dont il existe des raisons sérieuses de penser que le déplacement a pour but de rejoindre un tel théâtre.

Il prévoit ensuite l'information systématique, non pas du procureur de la République territorialement compétent, mais du procureur de la République de Paris puisque ce dispositif relève des infractions terroristes pour lesquels le parquet de Paris est compétent.

Puis, votre rapporteur a relevé qu'un dispositif de contrôles administratifs efficace, assorti d'une assignation à résidence et d'une obligation de présentation périodique au commissariat ou à l'unité de gendarmerie, le temps que l'enquête administrative permette « de lever le doute » ou de « confirmer les soupçons », devait pouvoir s'appliquer pendant une période suffisante. Or, en un mois, il ne lui a pas semblé que de telles vérifications pourraient être effectuées de façon suffisamment approfondie. À l'inverse, il ne considère pas opportun l'instauration d'obligations - pouvant être qualifiées d'allégées - qui pourraient s'appliquer pendant une période de trois mois renouvelable une fois et qui sont de nature à constituer autant d'éléments d'un véritable « contrôle judiciaire administratif » sans contrôle de l'autorité judiciaire. Or, certaines de ces obligations apparaissent fortement attentatoires à certains droits constitutionnellement garantis, en particulier le droit au secret des correspondances auquel il serait porté une atteinte substantielle avec l'obligation de déclarer ses identifiants de tout moyen de communication.

Dans ces conditions, l'amendement adopté par la commission prévoit tout d'abord, à titre du renforcement de l'efficacité du dispositif, d'allonger la durée pendant laquelle l'assignation à résidence et les obligations de pointage peuvent avoir lieu en la portant à deux mois et de supprimer les « obligations allégées », en particulier l'obligation de fournir ses mots de passe et identifiants de communication, à l'exception de l'interdiction d'entrer en relation avec certaines personnes nommément désignées qui pourrait être prononcée pendant cette période maximale de deux mois.

Enfin, le texte de la commission prévoit, pour faciliter l'exercice des recours devant la juridiction administrative et notamment de la procédure du référé-liberté, de présumer la condition d'urgence comme remplie, sauf à ce que l'administration fasse valoir des circonstances particulières. Une telle formulation reprend de manière exhaustive les conditions définies par la jurisprudence du Conseil d'État228(*) pour les recours en référé sur les mesures d'assignation à résidence prises dans le cadre de l'état d'urgence.

Votre commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 21 (art. L. 114-2 du code de la sécurité intérieure) - Sécurisation des grands évènements

Cet article a pour objet de créer une disposition particulière permettant aux organisateurs d'évènements d'ampleur de faire procéder par l'administration à des vérifications des personnes susceptibles d'accéder aux installations en n'étant ni spectateurs ni participants.

Les attentats du 13 novembre dernier ont effectivement montré que les grands évènements, en particulier culturels et sportifs, étaient des cibles privilégiées des terroristes229(*).

Actuellement, comme l'a noté d'ailleurs notre collègue M. François Bonhomme, dans son rapport relatif à la loi relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs230(*), il n'existe que quelques dispositifs permettant de mener des enquêtes administratives préalables.

Plusieurs dispositions législatives permettent la mise en oeuvre d'enquêtes administratives préalables si les fonctions remplies par l'agent nécessitent qu'il ait connaissance d'informations classifiées au titre du secret de la défense nationale (art. L. 2311-1 et R. 2311-7 du code de la défense) ou qu'il accède à un point d'importance vitale (art. R. 1332-22-1 du code de la défense) et pour un grand nombre d'emplois, publics ou privés, intéressant notamment la sécurité.

Enfin, l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure prévoit la possibilité de mener des enquêtes administratives préalablement au recrutement et à l'affectation d'agents, publics ou privés, exerçant des activités considérées comme sensibles, dans un certain nombre de secteurs, en particulier la sécurité mais cet article ne peut être mobilisé que dans le cas où la décision de recrutement ou d'affectation est une décision administrative.

Source : Rapport n° 315 (2015-2016) de M. François Bonhomme, au nom de la commission des lois, sur la proposition de loi relative à la prévention et à la lutte contre les atteintes graves
à la sécurité publique, contre le terrorisme et contre la fraude
dans les transports publics de voyageurs, p. 32.

Pour ces raisons, un article additionnel a été ajouté par l'Assemblée nationale, lors de l'examen de la proposition de loi précitée, dont la rédaction a été parachevée lors de l'examen du texte par le Sénat, puis lors de l'établissement du texte de la commission mixte paritaire.

Cette disposition permet désormais, au sein d'un article L. 114-2 nouveau du code de la sécurité intérieure, de procéder, à la demande de l'employeur ou de l'administration, à une enquête administrative, préalable au recrutement ou à l'affectation, mais également pendant l'affectation sur le poste sensible d'une personne « occupant un emploi en lien direct avec la sécurité des personnes et des biens ».

Au regard de l'objet du texte, la disposition a été limitée aux entreprises de transport de voyageurs et de fret dangereux.

Dans ce cadre, une consultation des fichiers pourra être effectuée. Les personnes sont averties qu'en raison du poste qu'elles sollicitent, elles peuvent faire l'objet d'une telle enquête.

Enfin, la formulation de l'article L. 114-2 prévoit que « l'enquête précise si le comportement de cette personne donne des raisons sérieuses de penser qu'elle est susceptible, à l'occasion de ses fonctions, de commettre un acte portant gravement atteinte à la sécurité ou à l'ordre publics ».

Le présent article permettrait aux organisateurs de « grands évènements », définis comme étant exposés à un risque exceptionnel de menace terroriste et nommément désignés par un décret en Conseil d'État, de soumettre l'accès des personnes n'étant ni spectateurs, ni participants, à une autorisation d'accès, pendant la durée mais aussi pendant la préparation de l'évènement.

Autrement dit, ce dispositif viserait les employés de ces organisateurs d'évènements, mais aussi le personnel des sous-traitants, les bénévoles, etc.

Dans ce cas, l'organisateur devrait recueillir au préalable l'avis de l'autorité administrative avant d'autoriser à ces personnes l'accès aux installations, pendant l'évènement mais aussi lors de sa préparation. Dans ce cadre, l'autorité administrative pourrait consulter certains traitements automatisés de données ; l'avis rendu ne serait négatif que s'il ressort de l'enquête que le comportement ou les agissements de la personne sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes.

La multiplication de dispositions spécifiques destinées à permettre le contrôle des personnes pose une question de cohérence globale de ces dispositifs et la question de leur lisibilité.

Au regard du caractère abouti de la disposition adoptée définitivement le 9 mars dernier dans le cadre de la loi précitée, il est préférable, d'une part, d'opérer des modifications permettant d'étendre le champ d'application de l'article L. 114-2, c'est-à-dire les cas dans lesquels une enquête administrative peut être menée - se matérialisant ensuite par un avis - et, d'autre part, de prévoir au sein de cet article le cas particulier des grands évènements.

En outre, la disposition adoptée le 9 mars est plus complète que le dispositif du présent article : en effet, celui-ci ne prévoit pas que l'administration peut avoir l'initiative de demander l'enquête, en plus de l'employeur. De même, l'article voté dans la proposition de loi autorise la consultation du bulletin n° 2 du casier judiciaire. Enfin, les possibilités de consultation des traitements automatisés sont plus larges que le dispositif proposé par le présent article qui évoque la possibilité de consulter « certains traitements », ce qui est une formule floue.

En conséquence, votre commission a adopté un amendement COM-107 de son rapporteur réécrivant l'article L. 114-2 pour en permettre une application plus large : la référence aux entreprises de transports publics de voyageurs ou de fret a été supprimée, pour en rendre l'application générale, tout en maintenant une condition de lien direct avec la sécurité des personnes et des biens, indispensable pour éviter l'embolie des services administratifs. En effet, la vérification massive de la situation de toute personne serait contraire à l'objectif d'efficacité des mesures de sécurité.

Cet amendement modifie également l'article L. 114-2, pour prévoir le cas particulier des grands évènements exposés à un risque terroriste particulier, en subordonnant l'accès de toute personne, autre que spectateur ou participant, à l'autorisation de l'organisateur, prise après avis de l'autorité administrative. Dans ce cas, l'exigence d'un lien avec la sécurité n'est pas à rapporter : l'ensemble des personnes concernées devront faire l'objet d'une vérification préalable, comme dans le dispositif initial de l'article.

Votre commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.


* 180 Voir le commentaire de l'article 9.

* 181 Créé par l'article 9 du présent projet de loi.

* 182 Cette infraction figurait déjà dans la liste de l'article 78-2-2, car l'article L. 317-8 pénalisait le port et le transport d'armes de catégorie A à D, mais la distinction entre le port et le transport d'une arme de catégorie A ou B (infraction figurant dans le code pénal) et le port et le transport d'une arme de catégorie C ou D (maintenu dans le code de la sécurité intérieure) nécessite de faire mention de l'article 222-54 nouveau du code pénal dans la liste de l'article 78-2-2 du code de procédure pénale.

* 183 Rapport n° 291 (2015-2016) fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des lois sur la sécurité dans les gares.

* 184 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl15-281.html

* 185 Décret n° 2010-569 du 28 mai 2010 relatif au fichier des personnes recherchées, art. 2 (8°)

* 186 « Or, cette retenue [sur le fondement de l'article 78-3] ne repose actuellement sur aucun fondement juridique. En effet, les conditions légales prévues par l'article 78-3 du code de procédure pénale relatif aux vérifications d'identité, qui permet de retenir les personnes pendant une durée maximale de quatre heures, ne sont pas nécessairement réunies. Par ailleurs, la mise en oeuvre de cette brève retenue pourrait s'assimiler à un détournement de procédure dès lors qu'elle serait utilisée dans un autre objectif que celui de la vérification d'identité. »

* 187 Compte-rendu intégral de la première séance du mercredi 2 mars 2016 à l'Assemblée nationale.

* 188 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.

* 189 Rapport, p. 95.

* 190Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/retablissement_autorisation_sortie_territoire_mineurs.asp

* 191 La circulaire du ministre de l'Intérieur n° 161 du 8 avril 1960 relative au franchissement des frontières métropolitaines par les mineurs français faisant partie de colonies de vacances, les circulaires du ministre de l'Intérieur n° 81-46 et n° 81-252 du 9 juillet 1981 encadrant les voyages des groupes scolaires à l'étranger et la circulaire du ministre de l'Intérieur n° NOR/INT/D/90/00124/e du 11 mai 1990, relative au franchissement des frontières nationales par les mineurs de nationalité française.

* 192 Rapport n° 3093 de M. Guy Geoffroy sur la proposition de loi n° 2960 visant à rétablir pour les mineurs l'autorisation de sortie du territoire.

* 193 n° INTD1237286C.

* 194 Rapport n° 3093 précité.

* 195 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/notice-rapport/2014/r14-388-notice.html.

* 196Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/dossiers/retablissement_autorisation_sortie_territoire_mineurs.asp

* 197 Cette interdiction est inscrite au fichier des personnes recherchées.

* 198 Le rapport est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/rap/l12-453/l12-4531.pdf

* 199 « N'est pas pénalement responsable la personne qui, devant une atteinte injustifiée envers elle-même ou autrui, accomplit, dans le même temps, un acte commandé par la nécessité de la légitime défense d'elle-même ou d'autrui, sauf s'il y a disproportion entre les moyens de défense employés et la gravité de l'atteinte. N'est pas pénalement responsable la personne qui, pour interrompre l'exécution d'un crime ou d'un délit contre un bien, accomplit un acte de défense, autre qu'un homicide volontaire, lorsque cet acte est strictement nécessaire au but poursuivi dès lors que les moyens employés sont proportionnés à la gravité de l'infraction. ».

* 200 Lyon, 28 nov. 1962, Gaz. Pal., 1963.2.195.

* 201 Crim., 16 oct. 1979, D. 1980 IR p.522 note Puech.

* 202 Soyer (J-C.), Droit pénal et procédure pénale, 21ème édition, LGDJ 2012.

* 203 Pour une illustration : Crim., 10 octobre 2007, pourvoi n° 06-88. 426, arrêt n° 5421.

* 204 Les deux arrêts Crim 28 nov. 1972 et Crim., 16 juillet 1986, dont les espèces sont très proches.

* 205 Crim., 16 juillet 1986, D, 1988. 390 note Dekeuwer.

* 206 « Toutefois, les représentants de la force publique appelés en vue de dissiper un attroupement peuvent faire directement usage de la force si des violences ou voies de fait sont exercées contre eux ou s'ils ne peuvent défendre autrement le terrain qu'ils occupent. »

* 207 Une disposition analogue avait été instituée pour les policiers par l'acte dit « loi du 18 septembre 1943 », puis supprimée par l'ordonnance du 31 mars 1945, avant d'être rétablie - dans des termes identiques à l'art. 174 applicable aux gendarmes - par une ordonnance n° 58-1309 du 23 déc. 1958, puis à nouveau supprimée le 31 mai 1963, comme le rappelle A. Dekeuwer (D. 1988. 390).

* 208 CEDH 27 sept. 1995 Mc Cann, Farell et Savage C/ RU.

* 209 CEDH 5 juin 2012, Ülüfer contre Turquie. Cet arrêt est particulièrement intéressant car la Cour s'est prononcée sur la conformité de dispositions comparables à l'article L. 2338-3 du code de la défense français, mais interprétées littéralement par les juridictions turques. En conséquence, la Cour a constaté une violation de la convention. A contrario, dans l'arrêt Gardner contre France du 17 avril 2014, la Cour constate que « les dispositions précitées [article L. 2338-3 du code de la défense] sont largement atténuées par la jurisprudence de la Cour de cassation qui exige que le recours à la force meurtrière soit absolument nécessaire au regard des circonstances de l'espèce » (66). Les dispositions du code ne sont donc pas considérées comme contraires à la Convention.

* 210 CEDH Gardner contre France, § 62.

* 211 Article 122-7 du code pénal : « N'est pas pénalement responsable la personne qui, face à un danger actuel ou imminent qui menace elle-même, autrui ou un bien, accomplit un acte nécessaire à la sauvegarde de la personne ou du bien, sauf s'il y a disproportion entre les moyens employés et la gravité de la menace. »

* 212 Pradel (J.), Varinard (A), Grands arrêts du droit pénal général, Dalloz 8ème éd., 2012., p. 313.

* 213 Crim., 10 octobre 2007, pourvoi n° 06-88. 426, arrêt n° 5421.

* 214 Crim., 10 octobre 2007, pourvoi n° 06-88. 426, arrêt n° 5421.

* 215 Crim., 12 mars 2013, pourvoi n° 12-82683, publié au Bulletin.

* 216 Crim., 9 février 2010, pourvoi n° 09-81399, non publié au Bull.

* 217 Dans l'espèce précitée, la Cour de cassation relève que le militaire n'a aucune formation en matière de maintien de l'ordre, n'a aucun autre équipement que son fusil d'assaut « inapproprié à la mission », et n'était accompagné d'aucun policier ou d'un autre membre de service d'ordre, sans que ces éléments ne jouent dans la reconnaissance ou non de la légitime défense.

* 218 Commentaire sous Crim., 16 juillet 1986, D, 1988. 390 note Dekeuwer.

* 219 La mission indépendante de réflexion sur la protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes, présidée par M. Mattias Guyomar avait pour objectif de réfléchir à des dispositifs pour assurer une meilleure protection fonctionnelle des policiers et des gendarmes quand leur faute personnelle n'est pas avérée. Cette mission a rendu son rapport au ministre de l'intérieur le 13 juillet 2012.

* 220 Proposition n° 24.

* 221 Cette formulation serait identique à celle retenue par le législateur pour le dispositif d'interdiction de sortie du territoire créé par la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme.

* 222 Dans la version initiale du texte, cette première série d'obligations était également applicable aux personnes ayant accompli des déplacements à l'étranger ayant pour objet la participation à des activités terroristes, critère supprimé par les députés.

* 223 Cet ajout, redondant avec les précisions portées par l'article suivant, ont été introduites par les députés sur proposition de M. Coronado.

* 224 Article L. 224-1 du CSI.

* 225 Procédure du « référé suspension ».

* 226 Procédure du « référé liberté ».

* 227 Voir rapport n° 335 (2015-2016) précité.

* 228 Conseil d'État, décisions nos 395009, 394990, 394992, 394993, 394989, 394991 et 395002 du 11 décembre 2015.

* 229 Il peut être observé que l'attentat commis dans le stade de Grozny le 9 mai 2004 a été perpétré à l'aide d'un engin explosif intégré dans la structure même du stade.

* 230 Le dossier législatif est consultable à l'adresse suivante : http://www.senat.fr/dossier-legislatif/ppl15-281.html