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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations

28 septembre 2016 : Simplification du régime des associations et des fondations ( rapport - première lecture )

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Attentive aux habilitations que le Parlement, parfois contre l'avis du Sénat, consent au Gouvernement pour légiférer par ordonnance, votre commission l'est tout autant à l'usage qui en est fait.

Aussi s'attache-t-elle à examiner dans le détail les dispositions d'une ordonnance lorsqu'elle est saisie d'un projet de loi tendant à la ratifier, même si ce projet de loi n'a pas de perspective immédiate d'inscription à l'ordre du jour du Sénat. L'expérience montre en effet que la ratification intervient le plus souvent par la voie d'un amendement à autre véhicule législatif.

Tel est le cas avec l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations dont la ratification, sollicitée par un projet de loi déposé sur le bureau du Sénat le 27 janvier dernier, est désormais proposée à l'article 15 sexies du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté dont l'examen au Sénat débutera, en séance publique, le 4 octobre 2016.

La loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire, dont votre commission s'était saisie pour avis1(*), a prévu plusieurs mesures de réforme du droit des associations. En complément, elle a habilité le Gouvernement, dans le cadre de l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures législatives visant à « simplifier les démarches des associations et des fondations auprès des administrations, notamment en adaptant les modalités d'enregistrement, d'agrément et de reconnaissance d'utilité publique et les conditions d'obtention de financements » (article 62). Présentant devant l'Assemblée nationale l'amendement gouvernemental tendant à prévoir cette habilitation, Mme Najat Vallaud-Belkacem indiquait que : « L'idée est d'identifier de façon systématique et méthodique tous les leviers possibles de simplification, à chaque étape de la vie d'une association, de sa création jusqu'à son éventuelle dissolution, en passant par la demande d'agrément, la procédure de reconnaissance d'utilité publique, le dossier de financement... ».

Le Gouvernement était ainsi habilité pour douze mois à compter de la promulgation de la loi, soit jusqu'au 31 juillet 2015, à charge pour lui de déposer devant le Parlement un projet de loi de ratification avant le début du septième mois suivant la publication de l'ordonnance. L'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations a donc été prise dans le délai d'habilitation. En outre, le présent projet de loi, proposant la ratification de l'ordonnance (article 1er) et comportant également des mesures de coordination ou de correction en lien avec l'ordonnance ratifiée (articles 2 à 4), a été déposé sur le bureau du Sénat le 27 janvier 2016, soit avant le terme imparti par l'article d'habilitation (le 24 février 2016) : l'ordonnance n'est donc pas devenue caduque. D'application immédiate, elle est entrée en vigueur le lendemain de sa publication, soit le 25 juillet 2015.

I. LES DIVERS RÉGIMES JURIDIQUES DES ASSOCIATIONS ET FONDATIONS

A. LES RÉGIMES JURIDIQUES ASSOCIATIFS

La loi du 1er juillet 1901 qui a consacré la liberté d'association en France constitue le régime de droit commun des associations qui, par commodité de langage, sont communément qualifiées d'associations « loi de 1901 ». Il existe cependant des déclinaisons (associations d'intérêt général, associations reconnues d'utilité publique, etc.) ou des régimes dérogatoires spécifiques, notamment pour les associations cultuelles régies par la loi du 9 décembre 1905 ou les associations régies par le droit local d'Alsace-Moselle.

1. Le régime de droit commun : les associations « loi de 1901 »

L'article 1er de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association définit « L'association [comme] la convention par laquelle deux ou plusieurs personnes mettent en commun, d'une façon permanente, leurs connaissances ou leur activité dans un but autre que de partager des bénéfices ». Une association ne peut donc poursuivre un but lucratif, ce qui n'exclut pas qu'elle exerce une activité économique et réalise ainsi un chiffre d'affaires pourvu qu'elle ne procède pas au partage de dividendes entre les sociétaires.

Toute personne, y compris un mineur âgé de seize ans révolus, peut fonder une association pour l'objet de son choix, sauf si elle est « fondée sur une cause ou en vue d'un objet illicite, contraire aux lois, aux bonnes moeurs, ou qui aurait pour but de porter atteinte à l'intégrité du territoire national et à la forme républicaine du gouvernement ». En ce cas, le ministère public ou tout intéressé peut en obtenir la dissolution par voie judiciaire.

Les sociétaires fixent librement les règles d'organisation et de fonctionnement de l'association, le nom et la composition de ses organes ainsi que les ressources financières dont elle peut disposer, sous réserve de respecter le droit de chaque sociétaire de s'en retirer après acquittement de ses cotisations.

Le Conseil constitutionnel a consacré la liberté d'association en la reconnaissant comme un principe fondamental reconnu par les lois de la République, ce qui a pour effet de lui conférer valeur constitutionnelle2(*). Ainsi, le législateur ne peut porter atteinte à la liberté de création des associations, par exemple en introduisant un contrôle préalable à sa constitution, mais est autorisé à instituer des règles générales encadrant leur organisation et leur fonctionnement3(*).

Une association n'acquiert la personnalité juridique, celle d'une personne morale de droit privé, qu'une fois qu'il a été procédé à sa déclaration, conformément à l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 précitée. Elle peut alors notamment, comme l'indique l'article 6 de la même loi, « ester en justice, recevoir des dons manuels ainsi que des dons d'établissements d'utilité publique, acquérir à titre onéreux, posséder et administrer, en dehors des subventions de l'État, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics : 1° Les cotisations de ses membres ; 2° Le local destiné à l'administration de l'association et à la réunion de ses membres ; 3° Les immeubles strictement nécessaires à l'accomplissement du but qu'elle se propose ». Sous certaines conditions4(*), elle peut aussi : « a) Accepter les libéralités entre vifs ou testamentaires, dans des conditions fixées à l'article 910 du code civil ; b) Posséder et administrer tous immeubles acquis à titre gratuit ».

En l'absence de déclaration régulière, l'association ne dispose pas de la capacité juridique et ne peut ni contracter, ni encourir une responsabilité, ni bénéficier d'une libéralité, ni recevoir une subvention publique, ni bénéficier d'un agrément. Elle ne peut pas non plus agir en justice.

Une association déclarée peut, également, être reconnue d'utilité publique, comme le dispose l'article 10 de la loi de 1901. La procédure de reconnaissance d'utilité publique, régie par les articles 8 à 13 du décret du 16 août 1901 pris pour l'exécution de la loi du 1er juillet 1901, prévoit la transmission par le ministre de l'intérieur d'un dossier de demande, constitué par l'association candidate, au Conseil d'État dont l'avis, consultatif, est presque toujours suivi par le Gouvernement5(*). Pour être reconnue d'utilité publique, l'association doit avoir un objet statutaire d'intérêt général, distinct des intérêts particuliers de ses membres. Les avantages conférés par ce statut - essentiellement la possibilité de bénéficier de tous types de dons et legs conformément à l'article 11 de la loi de 1901 précitée - ont pour contrepartie un contrôle régulier par le ministère de l'intérieur et le Conseil d'État, notamment sur toute modification apportée aux statuts de l'association ou sur sa procédure de dissolution (art. 13-1 du décret du 16 août 1901).

2. Les associations cultuelles

Les associations constituées pour l'exercice d'un culte peuvent opter soit pour le régime général de la loi du 1er juillet 1901, soit pour un régime spécial fixé par le titre IV de la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l'État.

Si le législateur avait souhaité, en 1905, obliger les associations ayant pour objet l'exercice public d'un culte à se soumettre au régime prévu au titre IV de la loi du 9 décembre 1905, cette liberté de choix a été consacrée par l'article 4 de la loi du 2 janvier 1907 concernant l'exercice public des cultes.

Cet assouplissement résultait d'une initiative d'Aristide Briand, rapporteur de la loi du 9 décembre 1905 à la chambre des députés, pour trouver une solution de compromis au refus de l'Église catholique, exprimé par l'encyclique Gravissimo officii du 10 août 1906 du pape Pie X, de créer des associations cultuelles pour l'exercice du culte. Après la rupture des relations diplomatiques entre le Saint-Siège et la France, un échange de lettres a abouti, à partir de 1924, à la reconnaissance d'associations diocésaines qui répondaient à des statuts-types ne contrevenant pas à la loi de 1905, comme l'a confirmé le Conseil d'État dans un avis du 13 décembre 1923 sollicité par le Gouvernement.

L'article 18 de la loi du 9 décembre 1905 soumet les associations cultuelles à un régime spécifique qui renvoie à la loi du 1er juillet 1901 sous réserve des prescriptions propres de la loi du 9 décembre 1905. Elles peuvent former entre elles des unions.

Si les conditions de création des associations « loi de 1905 » sont plus exigeantes que celle applicables à une association « loi de 1901 », les premières disposent de règles de fonctionnement plus avantageuses que les secondes, en particulier pour leur financement.

En effet, les associations relevant de la loi de 1905 doivent être territorialisées en définissant une circonscription d'exercice et avoir pour objet exclusif l'exercice du culte, là où une association régie uniquement par la loi de 1901 peut poursuivre un objet cultuel et un objet non cultuel. La création d'une association cultuelle suppose également la réunion d'un nombre minimal de membres dont le seuil varie en fonction de la population de la circonscription6(*).

Les associations cultuelles sont soumises à des règles financières particulières et un contrôle financier spécifique puisqu'en application de l'article 21 de la loi de 1905, « Le contrôle financier est exercé sur [ces associations] par le ministre des finances et par l'inspection générale des finances. »

En revanche, ces associations bénéficient de règles plus favorables que les associations régies par la loi du 1er juillet 1901. Elles sont exonérées de la taxe foncière et de la taxe d'habitation pour les locaux affectés à l'exercice du culte. Elles peuvent aussi recevoir des dons ouvrant droit pour les particuliers à une réduction d'impôt sur le revenu, à hauteur de 66 % du montant des sommes versées, et pour les entreprises à une réduction, selon le cas, d'impôt sur le revenu ou d'impôt sur les sociétés, à hauteur de 60 % du montant des sommes versées. Les dons des personnes physiques ainsi que les dons et legs qui leur sont consentis sont exonérés de droits de mutation à titre gratuit.

Outre ces avantages spécifiques, les associations cultuelles bénéficient également des avantages fiscaux accordés de manière générale aux organismes d'intérêt général ou sans but lucratif.

3. Les associations en Alsace-Moselle

Le droit applicable aux associations en Alsace-Moselle est spécifique puisque ni la loi du 1er juillet 1901, ni celle du 9 décembre 1905, entrées en vigueur au moment de l'annexion de ces territoires à l'Empire allemand n'y sont applicables. Les associations qui ont leur siège dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin ou de la Moselle sont régies par les articles 21 à 79 du code civil local, hérité du droit allemand. Le maintien en vigueur de ce cadre légal a été décidé par le Parlement français avec l'article 7 de la loi du 1er juin 1924.

Les principales spécificités de ce régime particulier sont les suivantes :

- les associations doivent compter sept membres pour être créées contre deux dans le régime de droit commun (art. 56 du code civil local) ;

- les modalités de création d'une association supposent une inscription au tribunal d'instance compétent (art. 21 du code civil local) ;

- l'acquisition de la personnalité juridique peut faire l'objet d'une opposition de l'autorité administrative (art. 61 du code civil local) ;

- les membres d'une association peuvent se partager le patrimoine et se distribuer les bénéfices, sauf indication contraire indiquée par les statuts (art. 45 du code civil local).

Sauf stipulation contraire de leurs statuts, les associations d'Alsace-Moselle peuvent donc poursuivre un but lucratif.

L'article 79-III du code civil local prévoit, en outre, que « L'ensemble des droits et avantages attribués aux associations reconnues d'utilité publique bénéficie également aux associations régies par le code civil local dont la mission aura été reconnue d'utilité publique conformément au I de l'article 80 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) ». Le décret n° 85-1304 du 9 décembre 1985 a d'ailleurs précisé que la « mission d'utilité publique » prévue dans le code général des impôts7(*) « ne peut être reconnue qu'aux associations sans but lucratif de la Moselle, du Bas-Rhin et du Haut-Rhin régulièrement inscrites au registre des associations, dont la gestion est désintéressée et dont les statuts interdisent tout partage de l'actif entre les membres. L'objet de l'association doit être à caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, familial ou culturel ».

Les associations régies par le droit civil local d'Alsace-Moselle « dont la mission est reconnue d'utilité publique » sont donc désignées par une dénomination propre mais ont droit aux mêmes avantages que celles régies par le droit commun dont l'utilité publique est reconnue, sans mention d'une « mission » spécifique.


* 1 Avis n° 106 (2013-2014) de M. Alain Anziani, fait au nom de la commission des lois, sur le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire. Cet avis est consultable à l'adresse suivante :

http://www.senat.fr/rap/a13-106/a13-106.html

* 2 Conseil constitutionnel, 16 juillet 1971, n° 71-44 DC.

* 3 Conseil constitutionnel, 29 janvier 2015, n° 2014-444 QPC.

* 4 Disposition introduite par la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire à l'article 6 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d'association, qui ouvre ces possibilités aux « associations déclarées depuis trois ans au moins et dont l'ensemble des activités est mentionné au b du 1 de l'article 200 du code général des impôts », soit les associations d'intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, social, familial, culturel ou concourant à la mise en valeur du patrimoine artistique.

* 5 Memento Pratique, Associations, Fondations-Congrégations-Fonds de dotation, Éditions Francis Lefebvre, 1er mars 2016, p. 29

* 6 Ce seuil minimal est fixé, pour les communes de moins de 1 000 habitants, à sept personnes, pour les communes de 1 000 à 20 000 habitants, à quinze personnes et, pour les communes dont le nombre des habitants est supérieur à 20 000, à vingt-cinq personnes majeures, domiciliées ou résidant dans la circonscription religieuse.

* 7 4 de l'article 238 bis du code général des impôts.