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Projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations

28 septembre 2016 : Simplification du régime des associations et des fondations ( rapport - première lecture )

EXAMEN EN COMMISSION

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MERCREDI 28 SEPTEMBRE 2016

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Notre commission manifeste traditionnellement une réticence à habiliter le Gouvernement à légiférer par ordonnance et s'attache à contrôler, lors de la ratification de cette dernière, l'usage que le Gouvernement a pu faire de l'habilitation que lui a consentie le Parlement. Nos collègues Jean-Jacques Hyest et Christophe-André Frassa et, plus récemment, André Reichardt, ont ainsi présenté des rapports sur les projets de loi de ratification de la réforme des procédures collectives et de la réforme des marchés publics. Leurs travaux nous ont été précieux lorsque le Gouvernement a demandé de ratifier ces ordonnances au détour d'amendements introduits dans d'autres véhicules législatifs.

L'histoire se répétant, le Gouvernement a sollicité par amendement de ratifier l'ordonnance du 23 juillet 2015 portant simplification du régime des associations et des fondations, dans le cadre du projet de loi relatif à l'égalité et à la citoyenneté dont le Sénat sera saisi en séance publique la semaine prochaine. Les délais pour la publication de l'ordonnance et le dépôt du projet de loi de ratification ayant été respectés, l'ordonnance est actuellement en vigueur.

De manière générale, le Gouvernement, dans le cadre d'un travail interministériel, a veillé à simplifier les relations entre les associations et les fondations, d'une part, et les administrations, d'autre part. Il a clarifié un « tronc commun d'agrément » lorsque l'État et ses établissements publics sont appelés à se prononcer sur le respect des critères statutaires par une association : la poursuite d'un objet d'intérêt général, un mode de fonctionnement démocratique et le respect des règles de nature à garantir la transparence financière. Alors que, auparavant, plusieurs départements ministériels étaient appelés à se prononcer successivement au risque de se contredire dans leur analyse, l'appréciation portée par un ministère vaut désormais pour la durée de l'agrément, soit cinq ans. Naturellement, l'instruction demeure pour les agréments spécialisés ou ceux qui sont délivrés par les collectivités territoriales.

L'ordonnance a également allégé les modalités de contrôle administratif sur certaines associations, sans pour autant supprimer tout contrôle - j'y ai veillé lors de mon examen. Par exemple, si l'obligation faite aux associations régies par la loi du 1er juillet 1901 de tenir un « registre spécial » retraçant les modifications dans leur administration et leurs statuts est tombée en désuétude, ces informations continuent d'être transmises en préfecture, de sorte qu'elles restent disponibles pour l'administration. Autre exemple : l'ordonnance a supprimé l'obligation pour les associations cultuelles de tenir un état annuel des recettes et des dépenses, car ces associations s'y soumettent déjà au titre des dons qu'elles reçoivent et qui donnent lieu à un avantage fiscal.

Enfin, l'ordonnance a opéré plusieurs harmonisations entre le droit local d'Alsace-Moselle et celui de la loi de 1901. Ces modifications respectent la jurisprudence constitutionnelle puisqu'elles opèrent des rapprochements avec le droit commun. L'Institut du droit local m'a confirmé que ces dispositions ne soulevaient pas d'objection.

Pour l'essentiel, l'ordonnance s'est inspirée avec bonheur de réflexions anciennes, issues notamment du rapport que notre collègue député Yves Blein a remis au Premier ministre, en octobre 2014.

Seul point délicat, les articles 8 à 10 de l'ordonnance ont réformé en profondeur la législation de 1991 relative à l'appel à la générosité publique. À la suite du scandale de l'ARC, l'État a imposé une procédure particulière à tout organisme susceptible de solliciter des dons par une campagne d'appel à la générosité publique, avec l'obligation de déposer une déclaration préalable auprès de l'administration et de se soumettre à des mécanismes de contrôle pour l'usage des fonds collectés. Les derniers rapports de la Cour des comptes et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ont montré que plus de la moitié des organismes soumis à cette législation contreviennent à certaines obligations élémentaires de publicité.

L'ordonnance a remplacé l'expression « appel à la générosité publique » par les termes « appel public à la générosité », sans indiquer s'il s'agissait d'une simple modification terminologique ou d'une modification du champ d'application de la législation, car exiger un « appel public » et non plus un simple appel pourrait faire échapper un certain nombre d'organismes à tout contrôle. L'ordonnance a également supprimé la notion de « campagne » de dons, car les appels aux dons peuvent désormais être permanents, notamment lorsqu'ils apparaissent sur un site internet. Enfin, les obligations de déclaration à l'administration et de publication d'un compte d'emploi des ressources ont été réservées aux organismes dont les ressources excèdent un seuil fixé par voie réglementaire.

De telles modifications posent la question du respect de l'habilitation consentie par le Parlement, dont l'objet était uniquement d'autoriser la simplification des formalités applicables aux associations et aux fondations. Or, en 1991, le législateur avait volontairement retenu la notion d'« organisme », pour intégrer les associations et fondations, mais aussi les mutuelles et désormais les fonds de dotation, sans exclure les éventuels groupements de fait. Les modifications opérées par ordonnance excèdent donc le champ de l'habilitation, qui est d'interprétation stricte comme toute délégation de compétence. Par conséquent, j'ai déposé des amendements pour rétablir le droit antérieur aux articles 8 à 10 de l'ordonnance. La commission pourrait ainsi sanctionner l'empiètement du Gouvernement hors de sa délégation.

Cependant, le Parlement reste libre, au moment de la ratification, de reprendre à son compte les dispositions qui excédent l'habilitation, en y apportant les modifications qu'il souhaite. D'où ma proposition d'un amendement alternatif grâce auquel les modifications de l'ordonnance seraient conservées pour l'essentiel et les améliorations réglementaires à venir
- comme la création de sanctions pénales en cas de non-déclaration ou de non-transmission des documents sollicités par les corps de contrôle - ne seraient pas remises en cause.

Quant au changement terminologique entre « appel public à la générosité » et « appel à la générosité publique », le ministre pourrait, en séance publique, nous confirmer qu'il n'a pas eu pour effet de modifier le champ d'application de cette législation. Si un organisme envoie massivement des courriers personnalisés, est-ce toujours un appel public ? À mon sens, oui, car il s'agit d'un appel au public, c'est-à-dire au-delà d'un cercle restreint.

Enfin, l'amendement alternatif que je vous propose supprime tout recours à un seuil financier pour distinguer les obligations des organismes faisant appel public à la générosité. Mieux vaut un principe simple : lorsqu'un organisme se lance dans une telle procédure, il le déclare à l'administration et prépare un compte d'emploi des ressources. On retrouvera ainsi l'esprit du dispositif antérieur à l'ordonnance. Je ne m'attarderai pas sur les difficultés de mise en oeuvre de ces seuils, car le Gouvernement envisage des seuils différents selon le type d'obligation, ce qui signifie qu'un organisme pourrait ne pas être tenu de déclarer sa collecte, mais être obligé de déposer un compte d'emploi des ressources collectées. À la question de savoir comment l'administration pourrait contrôler le respect de l'obligation de publication du compte si elle n'était pas destinataire d'une déclaration préalable, il m'a été répondu que les corps de contrôle peuvent toujours contrôler en surveillant sur internet...

Il serait irréaliste de croire que l'administration a les moyens de contrôler tous les organismes. L'essentiel est de ne pas la dépouiller de ceux dont elle dispose et qui sont nécessaires. En soumettant les organismes à une déclaration préalable, on les incite à la vertu tout en donnant confiance aux donateurs. Quant au compte d'emploi de ressources, le Gouvernement envisage un seuil financier si faible - aux environs de 10 000 euros - qu'on en perçoit mal l'intérêt. C'est une précaution élémentaire que d'instituer une obligation de rendre compte aux donateurs de l'affectation des fonds collectés.

Par conséquent, nous pouvons soit considérer que les relations entre un donateur et un organisme collecteur sont d'ordre privé, ce qui rend la puissance publique peu légitime à intervenir, sauf en cas d'avantage fiscal au don, soit maintenir la position du législateur en 1991, selon laquelle l'appel public à la générosité repose sur la confiance des donateurs que l'État peut favoriser par ses contrôles et les règles qu'il institue. À la commission de se prononcer pour rétablir l'état antérieur du droit lorsque les modifications ont excédé le champ de l'habilitation, ou pour confirmer l'essentiel de ces modifications sous réserve du rétablissement des possibilités de contrôle par l'administration des organismes faisant appel public à la générosité.

M. Philippe Bas, président. - Je remercie madame le rapporteur de sa présentation, d'autant plus convaincante et précise qu'il s'agit de son premier rapport.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je tiens également à souligner la grande qualité de ce rapport, parfaitement cohérent avec l'amendement que le rapporteur a déposé devant la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi pour l'égalité et la citoyenneté. Vous prenez deux précautions au lieu d'une, en reprenant les mêmes dispositions dans cet amendement au texte ratifiant l'ordonnance portant simplification du régime des associations et des fondations. Je souhaite que vous aboutissiez dans l'une ou l'autre de ces procédures.

En effet, vous avez montré à juste titre que l'ordonnance excédait l'habilitation. Vous rappelez également, dans l'objet de votre amendement COM-4, un certain nombre d'épisodes malheureux qui confirment que le dispositif antérieur offre davantage de garanties pour la gestion des dons. C'est important lorsqu'on fait appel à la générosité publique.

M. Pierre-Yves Collombat. - L'approche de notre rapporteur est la bonne. Même si les associations sont juridiquement de droit privé, à partir du moment où elles collectent de l'argent auprès du public, leur rôle n'est pas que privé. Les modifications apportées en 1991 renvoyaient à un certain nombre de scandales que nous avons tous en mémoire. Il n'y a rien de plus facile que de gruger les gens...

En revanche, je n'ai pas bien compris votre explication sur les associations cultuelles, déchargées de la tenue d'une partie de leur comptabilité de certains mouvements de fonds. La disposition introduite en 1905 a certainement sa raison d'être. Je suis étonné qu'on la simplifie au seul motif que l'administration ne fait pas son travail. Les associations cultuelles ont un impact psychologique et idéologique sur leurs membres. Il suffit de rappeler certains comportements sectaires. Aujourd'hui se pose la question du financement du culte musulman, comme elle s'était posée auparavant pour le culte catholique. Le dispositif de 1905 est suffisamment souple et garantit un minimum de contrôle. Pourquoi revenir dessus ?

M. André Reichardt. - Je m'associe aux félicitations que mes collègues ont adressées à notre rapporteur. Je remercie surtout Madame Deromedi d'avoir veillé à consulter l'Institut du droit local alsacien-mosellan et, une fois n'est pas coutume, je rends hommage à tous ceux qui font l'effort de s'intéresser à nos pratiques, avant de prendre une décision.

Comme notre collègue Jacques Bigot, j'avais déposé un amendement après l'article 4, pour étendre les compétences de l'Établissement public d'exploitation du livre foncier informatisé (EPELFI) - une autre de nos spécificités alsaciennes-mosellanes - de sorte qu'il puisse procéder à l'informatisation puis à l'exploitation numérique du registre des associations. Monsieur le président, vous m'avez indiqué que cet amendement avait été déclaré irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution, car il contribuait à accroître les charges d'un établissement public. Il n'en est rien, car les collectivités locales alsaciennes ont spontanément proposé de prendre en charge les coûts supplémentaires, comme elles l'avaient fait pour les équipements de l'EPELFI. Cet amendement est éminemment consensuel en Alsace-Moselle. Il ne s'agit pas d'étendre le droit local, mais d'informatiser le registre des associations, ce qui ne pose aucun problème constitutionnel. Les collectivités locales se sont engagées dans une charte écrite, il y a déjà plusieurs années. Je souhaite que notre commission soutienne ce dossier pour qu'il avance. Comment justifier encore l'existence de notre droit local si la décision « Somodia » du Conseil constitutionnel nous interdit de l'étendre, et si l'on nous oppose l'article 40 pour maintenir un système obsolète ?

M. Jacques Bigot. - Nous avons tous le même souci. Personne ne conteste le régime local des associations. Il offre des avantages par rapport à celui de la loi de 1901. Comment faire vivre des institutions vieilles d'un siècle dans la modernité d'aujourd'hui ? Voilà le vrai sujet. Les greffes des tribunaux d'instance ne disposent pas d'un système informatique assez puissant pour tenir les registres et les rendre consultables en ligne. Le même problème se pose pour le registre du commerce.

La solution que nous avions trouvée avec l'EPELFI se défend, même financièrement. Désormais, il nous faudra interpeller la Chancellerie, si nous voulons faire fonctionner ce droit local, que personne ne remet en cause. Bien sûr, je comprends que notre amendement pose la question des ressources sur le plan formel et juridique. Nous devrons trouver un autre véhicule législatif pour le faire passer. Notre collègue député, Patrick Hetzel, a tenté de l'introduire dans le projet de loi sur la justice du XXIème siècle, mais trop tard. Nous travaillerons pour le faire aboutir dans l'unanimité des parlementaires alsaciens et mosellans.

M. Alain Richard. - Madame le rapporteur nous propose deux options en ce qui concerne les conditions de contrôle des dons aux associations : écarter les dispositions existantes au motif que l'ordonnance légifère sur des personnes morales qui n'entrent pas dans le champ de l'habilitation, ou bien légiférer en corrigeant le système. D'instinct, je préfère la première solution, qui nous évitera de nous mettre à légiférer sur un sujet peu débattu, en introduisant des innovations telles que la suppression des seuils. Quelle que soit l'interprétation terminologique qui se dégage, il est de nécessité politique et sociale de maintenir un contrôle sur l'usage des fonds obtenus par souscription. Le droit actuel englobe même les appels aux dons spontanés d'une petite association. Il serait quand même préférable de fixer un seuil pour évacuer ces toutes petites souscriptions. Par conséquent, mieux vaut ne pas légiférer. Dans la mesure où les associations bénéficient d'une réduction d'impôt, rien n'empêche de reprendre le sujet en loi de finances ou dans le collectif budgétaire.

M. Philippe Bas, président. - Pour répondre à André Reichardt et Jacques Bigot, la commission des finances est souveraine dans son appréciation. Je n'ai fait que constater sa position. Dans la mesure où l'on constate un large accord politique sur ce sujet, peut-être devriez-vous demander au Gouvernement qu'il prenne cette mesure à son compte ?

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Monsieur Collombat, depuis 1905, les associations cultuelles se sont vu imposer de nouvelles obligations qui ont rendu inutile la publication de l'état annuel des dépenses et des recettes.

M. Pierre-Yves Collombat. - Lesquelles ?

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Des obligations fiscales au titre des dons qu'elles reçoivent.

Monsieur Richard, les auditions ont montré que la suppression des seuils était très importante, même si le contrôle de l'administration reste effectivement difficile. Bien sûr, il y a eu de gros scandales. Le risque de manoeuvres illégales n'en est pas moins grand pour les petites levées de fonds. Donner à l'administration la possibilité d'exercer un contrôle est un bon moyen de dissuasion. Il est normal de rendre compte de l'usage de l'argent qui provient de la générosité publique.

EXAMEN DES AMENDEMENTS

Article 1er

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Mon amendement COM-4 rétablit les dispositions antérieures à l'ordonnance.

M. Philippe Bas, président. - À l'inverse de votre amendement COM-5, qui propose de légiférer pour accepter les modifications de l'ordonnance au-delà du champ de l'habilitation. Vous êtes donc plutôt favorable à la première solution ?

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Oui.

M. Jean-Pierre Sueur. - Sans parler des seuils, l'amendement COM-4 engage à respecter le champ de l'habilitation. En outre, je partage la conception exposée dans son objet : « l'allègement notable des contraintes imposées à ces organismes vis-à-vis de l'État et de leurs donateurs sur la traçabilité des fonds collectés n'est pas sans soulever des réserves alors que cette législation, adoptée par le Parlement [...] garantit une transparence financière salutaire. » Mieux vaut maintenir les règles existantes plutôt que s'en affranchir, surtout lorsqu'il s'agit d'un appel à la générosité publique.

Mme Jacky Deromedi, rapporteur. - Mon amendement COM-4 est préférable à l'amendement COM-5.

L'amendement COM-4 est adopté.

L'amendement COM-5 devient sans objet.

Article 2

L'amendement de coordination COM-6 est adopté.

Article 3

L'amendement rédactionnel COM-7 est adopté.

Article 5

L'amendement rédactionnel COM-8 est adopté.

La proposition de loi est adoptée dans la rédaction issue des travaux de la commission.

Le sort des amendements examinés par la commission est retracé dans le tableau suivant :

Auteur

Objet

Sort de l'amendement

Article 1er
Ratification de l'ordonnance n° 2015-904 du 23 juillet 2015 portant simplification du régime
des associations et des fondations

Mme DEROMEDI, rapporteur

4

Rétablissement des règles relatives à l'appel public
à la générosité antérieures à l'ordonnance ratifiée

Adopté

Mme DEROMEDI, rapporteur

5

Modification des règles relatives à l'appel public à la générosité introduites par l'ordonnance ratifiée

Sans objet

Article 2
Mesures de coordination

Mme DEROMEDI, rapporteur

6

Suppression par coordination

Adopté

Article 3
Modification d'une référence

Mme DEROMEDI, rapporteur

7

Rédactionnel

Adopté

Article 5
Mesures d'application outre-mer

Mme DEROMEDI, rapporteur

8

Suppression par coordination

Adopté