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ANNEXE

COMPTE RENDU DE LA MISSION D'INFORMATION EFFECTUÉE EN ESPAGNE, LES 25 ET 26 JUIN 1997, PAR M. PAUL LORIDANT

Le but de cette brève mission était d'étudier les raisons et les ressorts des succès de l'Espagne dans le domaine du tourisme.

· Les performances touristiques de l'Espagne sont en effet éclatantes.

C'est ainsi que selon les statistiques de l'OMT, l'Espagne, avec 41,3 millions de touristes en 1996, est désormais la troisième destination touristique derrière la France (62,4 millions de touristes) et les Etats-Unis (448 millions de touristes) mais devant l'Italie (32,8 millions de touristes).

En termes de recettes touristiques, l'Espagne avec 4,8 % des recettes mondiales dépasse même la France (4,79 %) d'une courte tête pour occuper la deuxième place derrière les Etats-Unis (10,8 %).

En outre, la tendance de ces dernières années se caractérise par une forte progression du tourisme espagnol, en raison notamment de la dépréciation de la peseta, de 1992 à 1996, et, peut-être, d'une meilleure adaptation aux besoins et aux aspirations des touristes en provenance de l'Europe du Nord et de l'Est.

En définitive, le tourisme apparaît comme le secteur le plus dynamique de l'économie espagnole : il représente 10 % du PIB (contre 8,5 % en France), fournit un emploi à 8,1 % de la population active (à raison de 670.000 emplois directs et 476.000 emplois indirects) et permet de dégager, au sein de la balance des paiements, un excédent du poste tourisme de 132 milliards de francs en 1996, soit 10 % de plus que l'année précédente.

A titre de comparaison, le solde positif de la balance touristique de notre pays ne s'élève qu'à 54,3 milliards de francs en 1996.

A un moment où la position forte du tourisme français présente des faiblesses et connaît une certaine érosion, il m'est apparu nécessaire de me pencher sur les clefs de la réussite espagnole.

· Les clefs de la réussite du tourisme espagnol

L'Espagne dispose d'indéniables atouts touristiques comme son climat ensoleillé, l'étendue de son littoral, et la richesse de son patrimoine architectural et culturel.

Par ailleurs, la dépréciation de la peseta entre 1992 et 1996, associée à un coût du travail beaucoup moins élevé qu'en France (le SMIC espagnol s'élève à 2.000 francs par mois) a indéniablement contribué à rendre plus attractive la destination Espagne.

Mais ces atouts structurels, qui ne datent pas d'aujourd'hui, et cette dépréciation de la devise espagnole, dont les effets s'estompent depuis la fin de l'année 1996, ne sauraient expliquer, à eux seuls, le miracle du tourisme espagnol et l'engouement pour l'Espagne.

Dès lors, une question ne pouvait manquer de se poser : quelle est la part de l'organisation administrative de la politique du tourisme et de l'effort budgétaire consenti en faveur du tourisme dans ce succès espagnol ?

A cet égard, l'originalité espagnole se caractérise par une organisation décentralisée de la politique du tourisme.

· Une organisation décentralisée

Après la fin du franquisme et le retour de la démocratie, la constitution de l'Espagne, votée le 31 octobre 1978 par les Cortès et le Sénat, a jeté les bases d'une " Espagne régionalisable ". En effet, la constitution de 1978 consacre " l'indissoluble unité de la nation espagnole ", tout en reconnaissant et en garantissant " le droit à l'autonomie des nationalités et des régions qui la composent ".

Parmi les nombreuses compétences transférées aux communautés autonomes, c'est-à-dire aux régions, figure " la promotion et la réglementation du tourisme ".

Dans la pratique, ce titre de compétence général reconnu aux communautés autonomes dans le domaine du tourisme ne s'est pas traduit par l'institution d'un bloc de compétences au profit des régions.

En effet, les autres catégories de collectivités locales, c'est-à-dire les provinces, qui correspondent à nos départements, et les communes interviennent également dans le domaine du tourisme. La réalité a donc consacré un rôle prééminent, mais non exclusif, de la région et, partant, un système de compétences partagées entre les trois catégories de collectivités territoriales, même si la région joue, dans toute la mesure du possible et dans son ressort territorial, un rôle d'impulsion, de planification et de coordination, des diverses initiatives locales.

De même, ce transfert des compétences touristiques aux régions ne s'est pas accompagné d'un dessaisissement total de l'Etat qui conserve une compétence résiduelle : il demeure, en effet, compétent pour édicter la " législation de base ", conduire les projets touristiques dont le champ géographique dépasse le ressort territorial d'une région et assurer la promotion à l'extérieur de la destination Espagne.

Tout se passe comme si à partir d'un transfert, en apparence plein et entier, qui a conféré aux communautés autonomes une compétence de droit commun dans le domaine du tourisme, la réalité avait bâti un système plus complexe qui s'apparente aux tables gigognes ou aux poupées russes.

Ce paysage institutionnel explique la relative " modestie " de l'appareil étatique chargé de la politique du tourisme.

· Des structures étatiques légères

La mise en oeuvre de la politique nationale du tourisme est confiée à deux entités administratives situées au sein du secrétariat d'Etat au commerce, au tourisme et aux PME qui est rattaché au ministère de l'économie et des finances.

Ce rattachement "prestigieux" compense la dilution du tourisme au sein d'un simple secrétariat d'Etat polyvalent puisque le ministre de l'économie et des finances, qui détient le titre de vice-président du Gouvernement, est le numéro 2 du Gouvernement.

La première des deux structures administratives compétentes dans le domaine du tourisme est la direction générale du tourisme. Compétente pour la dimension intérieure du tourisme, cette direction générale est constituée de deux sous directions générales : d'une part, la sous-direction générale de la coopération et de la coordination touristique et, d'autre part, la sous-direction générale de la compétitivité et du développement touristique.

La seconde structure administrative, qui est compétente pour la promotion du tourisme à l'étranger, se dénomme Turespaa. Son action principale est de tenter de coordonner les initiatives des communautés autonomes.

· Des moyens budgétaires relativement importants

L'Etat espagnol consacre à la politique du tourisme un budget de 800 millions de francs à raison de 180 millions de francs pour la direction générale du tourisme et de 620 millions pour Turespaa. Sur les 620 millions dont dispose Turespaa, 424 millions sont affectés au fonctionnement et 196 millions à la promotion.

La part du budget de Turespaa consacrée à la promotion externe peut sembler faible (31,6 %) en comparaison du poids des dépenses de fonctionnement (68,4 %) ; mais il convient d'avoir présent à l'esprit que lorsque Turespaa "fédère" les actions des communautés autonomes dans une foire ou un salon à l'étranger, les régions contribuent aux frais exposés.

Au total, l'Etat espagnol consacre au tourisme, qui relève pourtant de la compétence des régions, un effort budgétaire plus de deux fois supérieur à celui consenti par le budget français (355,7 millions de francs) alors que le PIB de l'Espagne représente moins de la moitié du PIB de la France.

Pour être exhaustif, il conviendrait d'ajouter à cette manne étatique les sommes consacrées par les communautés autonomes à la promotion du tourisme. Nous ne disposons pas encore des résultats de ce recensement, mais il apparaît, d'ores et déjà, que ces montants sont importants.

C'est ainsi que le budget tourisme de la Galice s'élève à 36 millions de francs.

En définitive, le succès du tourisme espagnol semble reposer sur deux piliers : le dynamisme de Turespana et la mobilisation des communautés autonomes.

En premier lieu, le dynamisme de Turespana dont votre rapporteur a pu apprécier le savoir-faire lors de salons du tourisme comme celui de Berlin.

Pourtant, les espagnols nous envient la Maison de la France qu'ils considèrent comme un modèle de partenariat entre le public et le privé.

Ce paradoxe a conduit votre rapporteur à se demander si cette mission en Espagne ne doit pas me ramener en France pour contrôler le fonctionnement de la Maison de la France et, éventuellement, définir les voies et moyens d'une meilleure efficience de cet organisme.

En second lieu, la mobilisation des communautés autonomes :

Pour illustrer ce phénomène, votre rapporteur se bornera à décrire brièvement l'exemple de l'Andalousie qu'il a pu étudier lors de son séjour à Séville.

Longtemps laissée à l'écart du développement espagnol, l'Andalousie a bénéficié du choc de l'Exposition Universelle de 1992 qui a permis de combler le déficit d'infrastructures dont souffrait cette région. C'est ainsi que l'Exposition Universelle de Séville a apporté à l'Andalousie une amélioration de son réseau autoroutier et routier (autoroutes Madrid-Séville, Séville-Grenade et Séville-Huelva), une modernisation de ses aéroports et surtout la construction de la ligne TGV entre Madrid et Séville.

Pourtant, le PIB par habitant de l'Andalousie ne représente aujourd'hui que 70 % de la moyenne nationale.

L'Andalousie a donc décidé de mettre l'accent sur le tourisme qui représente l'un des piliers de son économie.

En effet, le tourisme, avec des retombées estimées à 36 milliards de francs, représente 18 % du PIB de l'Andalousie et procure des emplois à 16 % de la population active andalouse.

Pour conforter ces résultats, la communauté autonome de l'Andalousie a décidé de sortir d'un schéma de développement touristique fondé sur le modèle "soleil et plage". Il s'agit de promouvoir une politique de diversification touristique, mettant en valeur l'intérieur de l'Andalousie et proposant aux visiteurs un tourisme culturel, un tourisme rural, et un tourisme sportif.

L'intention très clairement affichée est de cantonner les "colonies touristiques" peuplées de touristes d'Europe du Nord qui vivent en quasi-autarcie sur la Costa del Sol, entre la mer et la route.

L'objectif, très franchement proclamé, est d'attirer et de fidéliser une clientèle plus "cultivée" en offrant des produits de qualité.

Cette nouvelle approche, plus "élitiste", du tourisme espagnol relativise les critiques adressées au tourisme français et à son incapacité à retenir, ne serait-ce qu'une nuit, les touristes allemands ou néerlandais qui traversent la France, sans s'arrêter, pour se rendre dans le sud de l'Espagne.

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