CHAPITRE PREMIER
-
UNE POLITIQUE DE LA VILLE FRAPPÉE PAR UN RISQUE
DE DÉMOBILISATION APRÈS L'IMPULSION DONNÉE PAR LE PACTE DE
RELANCE POUR LA VILLE
I. LE PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE : UNE AMBITION QUI COMMENCE À PORTER SES FRUITS
Avant de porter un premier regard sur le bilan du pacte de relance pour la ville et d'examiner les résultats de certaines actions conduites en 1997, il est utile de rappeler les principales caractéristiques de la nouvelle géographie prioritaire de la politique de la ville.
A. UNE NOUVELLE GÉOGRAPHIE PRIORITAIRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE ADAPTÉE AUX PARTICULARITÉS DES QUARTIERS EN DIFFICULTÉ.
La politique de la ville poursuivie à travers la
loi
n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du
pacte de relance pour la ville
s'inscrit dans le cadre de la politique de
" discrimination territoriale positive " dont les
fondements avaient
été posés par la
loi n° 95-115 du
4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le
développement du territoire.
Comme l'avait rappelé M. Francis Idrac, alors
délégué interministériel à la ville, cette
politique
" consiste, dans le respect du principe républicain
d'égalité de l'ensemble des citoyens devant la loi, à
doter certains territoires d'une capacité de faire mieux, mais aussi
d'une capacité de faire autrement et différemment
qu'ailleurs ".
Il ne s'agit donc pas, suivant les principes de la discrimination au sens
anglo-saxon, de reconnaître la diversité des communautés
ethniques et d'imposer des quotas -ce qui ne serait pas conforme à nos
principes constitutionnels- mais, plus simplement, d'adapter la politique aux
situations rencontrées et d'accroître les moyens avec
intelligence, en proportionnant strictement les efforts au niveau de
déficience de l'action publique constaté dans les quartiers.
1. Une géographie prioritaire qui cerne au plus près les difficultés
Les 214 contrats de ville qui ont pour objet, dans le cadre
du
XIème Plan (1994-1999), d'accroître l'efficacité des
interventions publiques en matière d'habitat et de cadre de vie,
d'activité économique et d'emploi, de services publics, de
prévention de la délinquance et de citoyenneté, concernent
771 communes
signataires et recensent
1.300 quartiers
, dont 930
quartiers prioritaires périphériques, 112 centres villes, 195
quartiers sensibles à traiter préventivement et 71 quartiers
d'action thématique ciblée.
Le dispositif issu du Pacte de relance pour la ville distingue trois niveaux de
quartiers qui appellent chacun un degré d'action plus poussé :
a) Les zones urbaines sensibles
Les zones urbaines sensibles (ZUS) correspondent à des
grands ensembles et des quartiers d'habitat dégradé souffrant
d'un déséquilibre accentué entre l'habitat et l'emploi.
Elles sont d'abord apparues dans la
loi du 4 février 1995
d'orientation pour l'aménagement du territoire
qui faisait
référence à la liste des grands ensembles et des quartiers
d'habitat dégradé mentionnée par le décret du
5 février 1993
1(
*
)
.
Une nouvelle liste de 750 ZUS (dont 34 dans les départements
d'outre-mer) situées sur le territoire de 490 communes dans 87
départements, a été sélectionnée parmi :
- les quartiers inscrits dans les contrats de ville,
- les quartiers inscrits au décret du 5 février 1993
précité, mais ne bénéficiant pas de contrat de
ville,
- quelques quartiers hors des procédures précitées,
mais dont les caractéristiques sociales étaient fortement
dégradées.
Cette liste résulte du décret
n° 96-1156 du 26
décembre 1996 pris en application de la loi n° 96-987 du 14
novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance
.
Les habitants des ZUS bénéficient :
- des emplois de ville (article 8 de la loi n° 96-376 du 6 mai 1996
relative à la réforme du financement de l'apprentissage),
- d'une dérogation aux plafonds de ressources du PLA,
- d'une exonération du supplément de loyer de solidarité
en HLM,
- d'un développement du programme " Ecole ouverte ",
- d'une extension des zones d'éducation prioritaire (ZEP).
Les entreprises peuvent y être exonérées par le conseil
municipal de taxe professionnelle (exonération non compensée par
l'Etat à la charge des communes).
Les fonctionnaires travaillant en ZUS bénéficient de la nouvelle
bonification indiciaire (NBI). Ces zones bénéficient aussi
d'avantages en termes d'équipement et d'aménagement urbain
(prêts projets urbains, transformation des grands logements, ...).
b) Les zones de redynamisation urbaine
Les zones de redynamisation urbaine (ZRU) avaient
été définies par la loi du 4 février 1995
précitée en ne prenant en compte que les ZUS comprises dans une
commune éligible à la dotation de solidarité urbaine (DSU).
La loi du 14 novembre 1996 de mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville
se réfère à une sélection de critères
tirés de plusieurs éléments représentatifs de la
dégradation des conditions de vie dans les ZRU à savoir, la
population, le taux de chômage, la proportion de jeunes de moins de 25
ans, la proportion de jeunes sortis du système scolaire sans
diplôme et le potentiel fiscal des communes de rattachement.
Les 416 ZRU actuelles (dont 20 dans les DOM) ont été
sélectionnées dans 343 communes et 76 départements parmi
les 750 ZUS
2(
*
)
.
Le dispositif visant à conforter ou à recréer de
l'activité économique dans ces quartiers très
défavorisés, est constitué pour l'essentiel
d'exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises.
Les mesures applicables en ZRU sont les suivantes :
- exonération, compensée par l'Etat, de taxe professionnelle,
pour les établissements nouveaux, ou déjà existants,
pendant cinq ans sur la totalité de la base imposable, plafonnée
à 1 million de francs pour la création ou l'extension, et
à 500.000 francs pour les établissements existants
(art. 1466
A I ter, du code général des impôts),
- exonération d'impôt sur les bénéfices, totale les
deux premières années puis dégressive les
troisième, quatrième et cinquième années, sans
plafonnement, pour les entreprises nouvelles
(article 44 sexies du code
général des impôts),
- exonération de taxes foncières sur les propriétés
bâties, pendant deux ans, pour les entreprises nouvelles ou les
établissements créés ou repris à une entreprise en
difficulté
(article 1383 du code général des
impôts),
- exonération sur douze mois des charges sociales patronales du
quatrième au cinquantième salarié pour les entreprises
nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire n'excédant pas 1,5
fois le SMIC.
c) Les zones franches urbaines
Enfin, les zones franches urbaines (ZFU) ont été
déterminées, après appel à projet, parmi les
quartiers de plus de 10.000 habitants présentant les
caractéristiques les plus dégradées en termes de
chômage des jeunes, de qualification professionnelle ou de ressources des
communes.
Les ZFU, qui bénéficient des exonérations fiscales et de
charges sociales les plus importantes, sont au nombre de 44, dont 38 en
métropole et 6 dans les départements d'outre-mer. Elles sont
déterminées par le Législateur qui en a fixé la
liste en annexe à la
loi n° 96-987 du 14 novembre 1996.
La délimitation de ces zones a été fixée par deux
décrets du 26 décembre 1996
3(
*
)
. Le périmètre d'une ZFU
peut inclure une ou plusieurs ZRU en totalité ou en partie.
L'effort de l'Etat est particulièrement concentré et repose sur
des mesures d'exonération fiscale et sociale renforcées :
- exonération compensée par l'Etat de taxe professionnelle pour
les établissements nouveaux ou déjà existants ou
étendus, pendant cinq ans, sur la totalité de la base imposable,
plafonnée à 3 millions de francs
(article 1466 A I quater du
code général des impôts),
- exonération d'impôt sur les bénéfices totale
pendant cinq ans, avec plafonnement à 400.000 francs par an, pour les
entreprises nouvelles ou existantes
(article 44 octies du code
général des impôts),
- exonération de taxes foncières sur les propriétés
bâties pendant cinq ans
(article 1383 A du code général
des impôts),
- exonération des charges sociales sur douze mois des charges sociales
patronales du quatrième au cinquantième salarié pour les
entreprises nouvelles ou existantes sur une fraction de salaire
n'excédant pas 1,5 fois le SMIC.
Les dispositifs de développement, le programme global
d'aménagement et le périmètre de ces zones doivent avoir
fait l'objet d'une convention entre l'Etat et les communes concernées.
2. Des indicateurs sociaux qui témoignent d'une situation très dégradée
En 1997, la Délégation interministérielle
à la Ville a fait réaliser par l'Institut national des
statistiques et des études économiques (INSEE) une exploitation
particulière du recensement général de la population de
1990 pour préciser et réactualiser la situation
socio-démographique des différentes zones visées par le
pacte de relance pour la ville.
La population
des quartiers identifiés dans les contrats de ville
est de 6,5 millions d'habitants à mettre en comparaison avec les 17
millions de personnes résidant dans les communes signataires des
contrats de ville.
La population est de 4.664.000 habitants dans les ZUS métropolitaines
(soit 8,2 % de la population française), 3.189.000 dans les ZRU
métropolitaines (soit 5,6 % de la population française), et
745.000 dans les ZFU métropolitaines (soit 1,4 % de la population
française).
Le taux de chômage des jeunes
est sensiblement plus
élevé dans les quartiers en difficulté.
En mars 1990, le taux de chômage des jeunes de 15 à 24 ans dans
les ZUS s'élevait à 28,5 %, 30,2 % dans les ZRU et
31,2 % dans les ZFU alors que ce même taux était de
21,1 % dans l'ensemble des agglomérations où se situent ces
quartiers et de 19,9 % pour la France métropolitaine.
Le niveau de connaissance des enfants scolarisés
dans les
quartiers en difficulté n'est appréhendé que par un seul
critère : la possession ou non d'un diplôme à la sortie du
système scolaire.
A cet égard, il apparaît qu'en 1990, 39,3 % de la population
des jeunes âgés de plus de 15 ans sortait du système
scolaire dans les ZUS en ne possédant aucun diplôme. Le taux
analogue pour les ZRU était de 40,9 % et celui des ZFU de
42,5 % alors que le taux national était de 29,1 %.
Il est frappant de constater que l'administration ne dispose pas
d'indicateur clair concernant le niveau de connaissance des
élèves
.
Certes, chaque année il est procédé
systématiquement dans tous les établissements à une
évaluation des connaissances des élèves, en
français et en mathématiques, à l'entrée en
sixième. Une analyse par sondage sur un échantillon
représentatif des résultats de ces tests permet de bâtir un
tableau national des élèves en fonction des niveaux atteints dans
ces deux matières.
Toutefois, le ministère de l'éducation nationale indique qu'il
n'est pas possible d'assimiler un établissement scolaire strictement
à la population d'un quartier car l'aire géographique de
recrutement des élèves d'un établissement ne coïncide
pas exactement avec la délimitation des zones de la politique de la
ville.
Cette absence d'information est regrettable car elle ne permet pas de mesurer
les effets des politiques suivies dans le secteur scolaire.
Enfin, s'agissant des
services publics et des commerces
, il convient de
remarquer, en premier lieu, que la situation des services publics semble
néanmoins assez variable suivant la nature de l'équipement :
selon une enquête réalisée par l'IGAS en juillet 1991 et
portant sur 320 quartiers en difficulté, 90 % des quartiers ont une
école maternelle, 84 % une école primaire, 70 % un
équipement de loisirs (maison de jeunes, centre de loisirs, centre
culturel), 68 % un équipement sportif, 66 % un commerce,
64 % un service de protection maternelle et infantile, 61 % une ligne
d'autobus, 61 % un bureau de poste, 47 % une pharmacie, 48 % une
halte-garderie et 44 % une bibliothèque.
S'agissant des
commerces,
la situation apparaît beaucoup plus
difficile.
Une enquête réalisée en 1994 sur 1.400 quartiers relevant
des contrats de ville indique
qu'un tiers des quartiers n'a plus de
commerce.
Sur les deux tiers restants, cette enquête précise qu'un tiers des
quartiers ont un équipement commercial réduit à une grande
surface de type " maxi discounter " située parfois en
bordure
de la zone sensible.
Les difficultés rencontrées dans ces quartiers et parfois leur
similarité avec celles que traversent les zones rurales en voie de
dévitalisation, soulignent, s'il en était besoin,
l'utilité d'une réflexion globale en termes d'aménagement
du territoire.
Comme votre rapporteur le rappellera ci-dessous, la structure
ministérielle retenue lors de la formation du Gouvernement ne permet pas
de prendre suffisamment en compte cette dimension territoriale de l'action de
la politique de la ville.
Cette approche globale était pourtant celle qui était à
l'oeuvre à travers le pacte de relance pour la ville, dans le droit fil
de la loi d'orientation relative à l'aménagement du
territoire.
B. L'ÉLAN INCONTESTABLE DONNÉ PAR LE PACTE DE RELANCE POUR LA VILLE
Le Pacte de relance pour la ville, lancé le 18 janvier
1996 à Marseille par MM. Jean-Claude Gaudin et Eric Raoult, constitue un
programme d'action global et pluriannuel dont la loi du 14 novembre 1996
précitée ne représente que le volet
" législatif ".
Le pacte de relance comprend six objectifs dont le contenu a été
exposé, de manière détaillée, dans l'avis de votre
Commission de l'année dernière : créer de
l'activité et des emplois ; renforcer la sécurité afin de
rétablir la paix publique ; rétablir les chances scolaires ;
favoriser la mixité de l'habitat ; mieux aider les partenaires de la
politique de la ville ; renforcer la présence des services publics dans
les quartiers.
Ce qui importe le plus est que l'accent est mis en priorité sur la
revitalisation de l'activité économique dans les quartiers.
La loi du 14 novembre 1996 précitée est de mise en oeuvre
relativement récente.
Il est néanmoins satisfaisant de constater que ce texte, qui comprend
45 articles et dont les textes d'application requièrent de
multiples compétences ministérielles, a donné lieu
à 18 décrets d'application dont 11 décrets en Conseil
d'Etat et à 2 instructions ministérielles qui ont
été publiés le 12 février 1997 au plus tard,
soit à peine
moins de trois mois
après la
promulgation de la loi
.
Alors que l'application des lois est souvent insatisfaisante, votre rapporteur
a tenu à souligner le caractère positif de la mobilisation de la
DIV, placée alors sous l'autorité de M. Francis Idrac.
1. L'absence de données complètes et définitives
Votre rapporteur aurait souhaité pouvoir
présenter dans cet avis une évaluation de l'impact
en
matière de développement économique des mesures
d'exonération fiscale et sociale prévues par le
Pacte de
relance pour la ville
.
Cette démarche ne semble pas prématurée
car,
même si les derniers textes d'application remontent à
février 1997, le Pacte lui-même avait été
annoncé publiquement dès janvier 1996, le débat au
Parlement avait débuté à l'Assemblée nationale
dès le printemps de l'année dernière et les décrets
essentiels, qui délimitent géographiquement les zones, remontent
à la fin du mois de décembre. Compte tenu des effets
d'anticipation des acteurs économiques, l'administration dispose
maintenant en réalité d'un recul de près de neuf mois sur
l'application du texte.
Force est pourtant de constater le laconisme de l'administration actuelle
sur le bilan du Pacte.
Dans le " jaune " budgétaire, le coût des
dépenses fiscales et sociales et des compensations est maintenu, pour ce
qui concerne les ZRU, au même niveau en 1998 qu'en 1997, soit 1.685,80
millions de francs.
S'agissant des ZFU, les manques à gagner en matière
d'exonération d'impôt sur les bénéfices
(180 millions de francs) et d'exonération de cotisations sociales
(350 millions de francs) sont reconduits à l'identique d'une
année sur l'autre, la seule différence provenant d'une
légère augmentation du coût du remboursement des
exonérations dues au titre de la taxe professionnelle.
L'évaluation du manque à gagner fiscal et social est donc de
790,80 millions de francs pour les ZFU.
Il est précisé par ailleurs qu'au premier semestre 1997, 956
salariés sont concernés par l'exonération de charges
sociales en ZFU, que 675 entreprises se seraient installées dans
les ZFU sur la même période, ce qui correspond à
2.170
créations d'emplois
sur les 26.000 bénéficiaires des
exonérations au titre des ZFU en 1997.
La réponse à la question posée sur le bilan par votre
rapporteur se borne à préciser que :
" Les mesures d'exonération, instaurées par la loi du 14
novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du Pacte de relance pour la
ville, sont en application depuis trop peu de temps pour qu'un bilan
précis puisse être réalisé aujourd'hui.
" Les comités d'orientation et de surveillance ainsi que les
comités de pilotage des zones franches urbaines ont tous
été installés.
" En application de l'article 45 de la loi précitée, le
Gouvernement remettra au Parlement le premier rapport annuel en guise de bilan
et d'évaluation. En ce qui concerne notamment les zones franches
urbaines, ce rapport devrait permettre d'apprécier l'impact de ces
mesures sur les recettes fiscales et sociales et leurs effets en matière
de développement des activités économiques et de
l'emploi. "
Outre un délai de recul, jugé trop faible, M. Jean Daubigny,
délégué interministériel à la ville entendu
par votre rapporteur, fait valoir qu'une analyse précise devrait reposer
sur les déclarations des employeurs transmises par l'URSSAF et sur les
déclarations fiscales qui ne seront disponibles que cinq mois
après l'année d'imposition. Il ne serait donc pas possible
d'obtenir un bilan réellement incontestable avant le premier semestre
1998, date à laquelle devrait parvenir au Parlement le rapport
prévu à l'article 45 de la loi du 14 novembre 1996
précitée.
2. Les premiers signes d'un nouvel élan
Votre Commission tient néanmoins à souligner le
très grand intérêt que présenteraient
pour
les élus nationaux, mais aussi pour les responsables des
collectivités territoriales concernés par les 44 zones franches
urbaines, la possibilité de disposer de
premières
estimations,
basées sur des ordres de grandeur recueillies sur le
terrain, y compris par des contacts auprès des services des diverses
communes intéressées.
Une telle démarche a déjà été
réalisée au printemps 1997
.
Au cours d'une communication en conseil des ministres du 21 mai 1997,
MM. Jean-Claude Gaudin, alors ministre de la ville et de
l'intégration, et Eric Raoult, alors ministre
délégué à la ville et à
l'intégration, ont souligné que, quatre mois après la mise
en place des dispositifs d'exonérations, les implantations d'entreprises
nouvelles avaient permis d'augmenter, déjà, de plus de 10 %
le nombre d'emplois dans les zones franches urbaines. En métropole,
675 entreprises se sont installées, y apportant ou créant
2.700 emplois ; 1.500 projets seraient en cours. L'obligation
légale d'embauche de 20 % de résidents des quartiers
" est largement dépassée, atteignant parfois
75 % ".
Votre rapporteur a tenu à s'informer de
l'impact au niveau local du
dispositif
. Il a reçu M. Thierry Verrier, chargé de la
politique de la ville dans la commune de Garges-les-Gonesse dont le maire est
notre excellent collègue, Mme Nelly Ollin.
L'encadré ci-après retrace les principales données
recueillies par la mairie de Garges à propos de la ZFU de
Garges-les-Gonesse-Sarcelles, dans le département du Val d'Oise.
Données relatives à la zone franche de
Garges-les-Gonesse
établies par le service de développement économique de
Garges
Les informations ci-dessous sont de source déclarative
: elles ont été recueillies à partir de fiches de
renseignements retournées par les entreprises contactées et
complétées, le cas échéant, par des enquêtes
téléphoniques. Ces données ne concernent pas la partie de
la zone franche relevant de la commune de Sarcelles.
·
89 entreprises se sont implantées sur la zone depuis le 1er
janvier 1997
- 47 entreprises sont des créations,
- 31 entreprises ont été totalement transférées
(délocalisation simple),
- 8 entreprises se sont implantées au titre d'une délocalisation
opérée dans le cadre d'un projet de développement ou de
maintien de l'activité,
- 3 entreprises se sont implantées dans le cadre d'une opération
de développement d'une activité principale ou d'une
activité secondaire alors qu'elles étaient déjà
implantées sur la commune.
·
Les services aux entreprises constituent une activité
dominante
Les 47 entreprises nouvellement créées opèrent :
- à 35 % dans le secteur des
services aux entreprises
essentiellement dans les domaines de l'expertise et du tertiaire
supérieur (informatique, publicité, expertise technique et
expertise comptable),
- à 16 % dans le domaine du bâtiment ;
- à 22 % dans le secteur du commerce de détail.
·
La zone franche a permis de générer 343 emplois
nouveaux dont 189 emplois transférés et 154 emplois
créés.
Ces emplois nouveaux relèvent à 54 % du secteur des
services aux entreprises, à 10 % du secteur du bâtiment et
à 10 % du secteur des transports.
·
Enfin, il est à noter que 77 emplois sont
occupés par une personne résidant à Garges soit un taux de
50 %.
Ces résultats appellent
deux observations
.
·
Ces données partielles ne permettent pas de
procéder à une généralisation sur l'ensemble des
zones franches
. Toutes les ZFU ne jouissent peut-être pas des
mêmes atouts que la zone de Garges en termes de superficie, de
disponibilité foncière et de dessertes.
En revanche, ils démontrent à l'évidence que
l'instauration des mesures d'exonérations fiscales et sociales du pacte
de relance pour la ville a bien eu
un effet d'appel
auprès des
entreprises ou des créateurs d'entreprises, et ceci dès les
premiers mois d'application de la mesure.
En décembre 1996, près de 70 demandes d'implantation
étaient déjà en stock à la mairie de
Garges-les-Gonesse : l'annonce du Pacte et le débat parlementaire ont
donc bien donné une relative publicité au dispositif. En
août 1997, le nombre de demandes d'implantation s'élevait à
350. La hausse des intentions d'installation en zone franche est donc
remarquable, même si le rythme de dépôts de demandes
supplémentaires se ralentit à partir de mai 1997 en raison sans
doute des incertitudes qui vont peser alors sur la poursuite du dispositif.
La création des zones franches pouvait sembler un pari risqué
en raison de l'état de dégradation immobilière dans
certains quartiers ou de la situation d'insécurité qui y
règne. Il est clair que cette image globalement négative, parfois
renforcée dans certains médias, ne fait pas reculer les
entrepreneurs, ce qui semble relativement rassurant.
·
L'analyse des résultats devra être
affinée
: les créations nettes d'entreprises ont un
caractère plus satisfaisant que les délocalisations consistant en
un simple " déménagement " d'une entreprise
préexistante car elles correspondent à une véritable
création de richesses supplémentaires.
Il reste que si certaines implantations d'entreprises peuvent être mues
par un simple " effet d'aubaine ", les cas d'espèce doivent
être examinés avec attention. Peut-on considérer comme due
à un " effet d'aubaine " la décision d'une entreprise
de s'installer en ZFU pour pallier un manque de fonds propres de nature
à entraver son développement et à l'empêcher de
recruter un salarié supplémentaire ?
Les cas de délocalisation doivent donc être
appréciés à partir d'un faisceau de critères
faisant intervenir la santé financière de l'entreprise ainsi que
l'évolution de ses effectifs. Il est à noter, en tout cas, que
l'application des textes permet d'éviter l'implantation par
l'intermédiaire d'un intermédiaire qui servirait simplement de
boîte aux lettres.
3. Un besoin réel d'indicateurs
Votre rapporteur comprend le souci de l'administration de
fournir les informations les plus exactes possibles.
En revanche, il regrette que des enquêtes
" déclaratives " du type de celles réalisées en
mai 1997 n'aient pas été prévues dans la perspective de la
présente discussion budgétaire afin d'éclairer au mieux
les parlementaires. Des chiffres recueillis sur le terrain, à l'image du
travail effectué à Garge-les-Gonesse, pourraient être
utilement présentés avec toutes les précautions d'usage.
Cela serait évidemment d'un grand intérêt pour les
créateurs d'entreprise souhaitant s'implanter en ZFU et qui veulent
légitimement savoir s'ils ne seront pas isolés dans leur
démarche ou s'ils pourront recueillir des conseils ou des informations
auprès d'autres entreprises qui les ont précédés.
De tels chiffres permettraient aux collectivités locales dotées
de zones franches de comparer leurs résultats respectifs et d'examiner
les causes d'éventuels dysfonctionnements.
En tout état de cause, il paraît difficilement imaginable que M.
Jean-Pierre Sueur, chargé d'une mission d'évaluation sur la
politique de la ville, puisse rendre son rapport sans disposer des
résultats d'une enquête préalable sur les résultats
du pacte de relance pour la ville.
Il ne semble pas anormal que la représentation nationale, qui a fait
clairement état de son souhait de pouvoir disposer d'un bilan du
dispositif, soit alors destinataire, en priorité, des évaluations
mêmes partielles qui seront réalisées par l'administration.
C. QUELQUES ASPECTS DE LA MISE EN OEUVRE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE EN 1997
Votre rapporteur a souhaité examiner certains aspects sectoriels de la mise en oeuvre de la politique de la ville intéressant plus particulièrement votre Commission dans les domaines des opérations " Villes, Vie, Vacances ", de l'amélioration de l'accès aux soins et du rétablissement de la sécurité dans les quartiers sensibles.
1. Les opérations " Villes, Vie, Vacances " : la nécessité de maintenir de bonnes conditions d'encadrement
Baptisées à l'origine " opérations
préventions Eté ", devenues en juin 1995 les
opérations " Villes, Vie, Vacances ", ces opérations
qui ne concernaient au départ que 12.000 jeunes, ont touché
près de 800.000 jeunes en 1997.
Ces actions s'adressent en priorité aux jeunes âgés de 13
à 18 ans des quartiers ou des zones urbaines qui connaissent des
difficultés. Elles mobilisent le secteur associatif, les communes ainsi
que des associations parapubliques tels que les centres de loisirs ou
d'animation jeunesse (CLJ), des associations sportives de la fonction publique
ainsi que des associations de quartier ou d'insertion.
Le 21 avril 1997, une circulaire des ministres de la ville, de
l'aménagement du territoire et de l'intégration a rappelé
que viser les jeunes les plus marginalisés et les plus exposés
devait être un objectif prioritaire des opérations " Villes,
Vie, Vacances ". Il a été souligné par ailleurs que
cette période privilégiée de contact avec la jeunesse
devait être utilisée pour renforcer les actions de
prévention et de sensibilisation à l'égard de
fléaux tels que la drogue, la délinquance, le Sida.
Il s'agit notamment :
- de mieux repérer les jeunes en difficulté, voire les plus
marginalisés ;
- de privilégier l'accueil des jeunes filles mais aussi d'assurer un
encadrement disposant d'une réelle expérience et d'informer
systématiquement les préfets des départements d'accueil
des projets et de l'arrivée des groupes de jeunes.
a) Une diversification des activités pratiquées
Le nombre de départements inscrits dans les
opérations est désormais de 91 (87 départements
métropolitains et 4 départements d'outre-mer) contre 39
départements en 1995. Tous les départements comprenant une zone
urbaine sensible sont concernés par les opérations. Les
crédits apportés par sept ministères différents,
qui se sont élevés à 83,65 millions de francs en 1997
contre 80,65 millions de francs en 1996, sont répartis entre les
départements en fonction de leur ancienneté dans le dispositif et
de la proportion de leur population vivant en zones urbaines sensibles.
Les activités réalisées dans le cadre des
opérations " Villes, Vie, Vacances " sont de plus en plus
diversifiées.
D'une manière générale, les activités se rapportent
à une
offre de loisirs traditionnels
. Les activités
à dominante sportive sont présentes en permanence dans les
propositions faites aux jeunes ou élaborées par eux, surtout en
période préparatoire à la Coupe du monde de football. Le
ministère de la jeunesse et des sports complète
généralement ces projets par une aide financière,
technique ou un apport en personnel, en liaison avec ses propres programmes.
Parmi les activités, les sports mécaniques exercent un attrait
fort auprès des publics adolescents. La police nationale met à
disposition dans les centres de loisirs jeunesse (CLJ) sur des quartiers
sensibles ou dans les opérations " piste itinérante "
des personnels de la police et des compagnies républicaines de
sécurité ainsi que des structures et du matériel.
Les relations qui s'établissent entre le public jeune et les
fonctionnaires de police ou du ministère de la défense favorisent
une meilleure compréhension réciproque
. Les
activités développées (activités sportives,
éducatives, apprentissage de la conduite, du comportement sur la
route...) permettent également à des jeunes, souvent en rupture,
d'intégrer les règles et de mieux comprendre la loi.
Les opérations à caractère humanitaire
sont prises
en charge pour partie par le ministère de la coopération dans un
programme intégré aux opérations " Ville, Vie,
Vacances-solidarité internationale ". Ce ministère, en
collaboration avec celui des affaires étrangères, a étendu
aux pays du Moyen-Orient le champ d'action de ces opérations.
Ce type d'action, préparée longtemps à l'avance, outre le
sens de la solidarité qu'il développe, permet aussi aux jeunes en
difficulté de relativiser leurs problèmes et leurs attentes face
à la situation précaire de certaines populations
rencontrées. Ces activités créent souvent une motivation
à la solidarité par l'impact que provoque l'accueil des pays
étrangers sur le public jeune des quartiers. Elles favorisent
également l'autonomie des jeunes par le travail pédagogique
mené autour des projets.
Les
activités culturelles
, en particulier la musique et les
activités périphériques, remportent un vif succès
auprès des jeunes. On constate, à la suite de la participation du
ministère de la culture dans les opérations " Ville, Vie,
Vacances " une augmentation de toutes ces actions. Activités de
danse, théâtre, cirque, vidéo font partie de la panoplie
des activités proposées aux jeunes des quartiers et
présentent un réel degré de qualité.
Plus original, les ouvertures de musées, la découverte du
patrimoine, les ateliers d'écriture sont des actions qui viennent
enrichir encore les propositions faites.
Au cours de l'été 1997, la DIV a contribué à mettre
en place, en partenariat avec la direction du livre et de la lecture ainsi
qu'avec le concours de la mission solidarité de la SNCF,
l'opération
" Un livre pour l'été "
qui a
consisté, grâce aux dons des éditeurs, à distribuer
100.000 livres à 100.000 jeunes.
L'implication dans les opérations " Ville, Vie, Vacances "
des
clubs de prévention spécialisée, financés par les
conseils généraux, des personnels et des services de la
protection judiciaire de la jeunesse
et de l'administration
pénitentiaire permet de répondre à l'un des premiers
objectifs de ces opérations : sensibiliser des jeunes en
difficulté ou en voie de marginalisation, pas ou peu
intégrés dans les activités existantes et faire participer
un encadrement spécialisé. Près de 20.000 jeunes
détenus bénéficient de ce programme.
b) La nécessité de maintenir un réel effort des effectifs du personnel d'encadrement
Dans son avis sur le projet de budget pour 1996, votre
rapporteur avait appelé l'attention du ministre sur les
difficultés, apparues ponctuellement dans certaines stations
balnéaires participant aux opérations " Ville, Vie,
Vacances ", dues aux tensions voire aux agressions, causées par les
jeunes accueillis.
Dès février 1996, des consignes avaient été
données pour que le personnel d'encadrement soit mieux formé et
dispose d'une réelle expérience dans le domaine de la
prévention.
L'été 1997 s'est déroulé dans des conditions que
l'on peut considérer comme satisfaisantes et les incidents semblent
avoir été moins fréquents que les années
précédentes.
Pour prévenir d'éventuels incidents pouvant se produire sur des
sites de tourisme, en particulier dans les stations balnéaires du
littoral girondin et roussillonnais, une réunion à laquelle
étaient invitées les préfectures des départements
côtiers, s'est tenue, le 7 mai 1997, au cabinet de M. Eric Raoult,
ministre délégué. Les deux départements de la
Gironde et des Pyrénées-Orientales ont mis en place un
" plan littoral ", c'est-à-dire un dispositif d'accueil et
d'animateurs de rue et de renforcement de la surveillance venant
compléter les renforts de sécurité (gendarmerie, police
nationale, police municipale). Il a été demandé de
signaler immédiatement les incidents pouvant être provoqués
par des jeunes estivants relevant du dispositif " Ville, Vie,
Vacances ".
Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que cette
focalisation sur le dispositif à partir de quelques faits
délictueux ou criminels n'était pas nouvelle. Un amalgame semble
être opéré entre les groupes accueillis au titre de
" Ville, Vie, Vacances ", qui ne posent en principe pas de
problèmes particuliers, et les autres déplacements de jeunes
organisés par des mairies, ou spontanés.
Le ministère estime
"
qu'il est impératif de
relativiser les faits car il s'agit de quelques dizaines de cas soumis à
des manifestations d'exaspération de la part des commerçants
ainsi que de la population locale " et note " cette année
une
réaction plutôt modérée des élus et des
médias qui tout en s'indignant de l'attitude des jeunes ont pris soin de
ne pas mettre en cause le dispositif " Villes, Vie,
Vacances "
lui-même puisque de fait celui-ci a offert les garanties
attendues
".
Il est indiqué que les interrogations que pose le dispositif sont
révélatrices de dysfonctionnements plus généraux :
- responsabilités respectives de l'Etat, des collectivités,
des associations et des parents ;
- prise en compte dans l'offre de loisirs de la demande évolutive
du public jeune qui n'a plus les mêmes comportements aujourd'hui qu'il y
a seulement cinq ou dix ans ;
- le problème général de l'encadrement des groupes et
du suivi des opérations ;
- la forte pression exercée par les jeunes désoeuvrés
auprès des structures municipales pour partir en vacances.
Le ministère met en avant deux pistes de réflexion :
- certaines réactions de rejet telles que les refus d'entrée
dans les campings ou les discothèques attisent l'hostilité
réciproque ;
- plus généralement le séjour de groupes de jeunes
(organisé ou lié à un déplacement privé)
tend à présenter un certain nombre de risques pour les communes
d'accueil.
Il est souligné qu'
" au-delà des efforts
supplémentaires centrés sur le dispositif Villes, Vie, Vacances,
c'est sur le cadre plus général des déplacements estivaux
des jeunes qu'il faut intervenir ".
Il est précisé qu'il est nécessaire de renforcer la
mobilisation des administrations locales sur la surveillance de ces
séjours,
" d'informer et aider l'ensemble des communes qui le
souhaitent à s'organiser lors de l'envoi et devant l'arrivée d'un
flux de population qu'elles auront de toute façon à accueillir,
nonobstant l'existence de programmes de loisirs jeunes en
bénéficiant par exemple des emplois d'encadrement que peut
permettre le programme emplois-jeunes (emplois dans l'Education nationale,
emplois sécurité) ".
Votre rapporteur constate que les collectivités locales qui accueillent
les jeunes au titre des opérations " Ville, Vie, Vacances "
voient leur capacité d'accueil des estivants diminuer. En outre, les
jeunes qui ont visité des stations de tourisme dans le cadre de telles
opérations peuvent avoir le souhait de revenir les années
suivantes par leurs propres moyens dans un lieu qu'ils connaissent et qu'ils
ont apprécié.
Il serait erroné de faire reposer sur les collectivités
locales, et elles seules, les coûts des personnels d'encadrement requis,
en saison estivale, pour assurer un minimum d'ordre et de civilité.
L'objectif du Gouvernement est d'étendre les opérations
" Ville, Vie, Vacances " à l'ensemble des zones urbaines
sensibles en 1998, soit la quasi-totalité des départements. Le
souci d'étendre quantitativement les effectifs des jeunes
concernés par les opérations est compréhensible ; mais
il ne faut pas négliger les coûts induits par l'accueil, dans
de bonnes conditions, des jeunes concernés au sein de la population
locale.
Le Gouvernement devra poursuivre les efforts engagés au cours de ces
dernières années pour assurer le bon déroulement des
opérations qui constituent incontestablement un atout important pour
apaiser le " climat social " dans les quartiers sensibles
au cours
des périodes estivales.
2. Une expérience novatrice en matière d'accès aux soins
Lors de la préparation de la dernière loi de
finances, M. Jacques Barrot, alors ministre du travail et des affaires
sociales, avait fait part de son souci de constituer dans le cadre de la
politique de la ville des réseaux de santé de proximité,
associant professionnels du champ sanitaire et social, hospitalier et
libéral en vue d'offrir des réponses adaptées en
matière d'accès à la protection sociale et aux soins
" pour les populations pour lesquelles cela ne va pas de
soi "
4(
*
)
.
Votre rapporteur a souhaité se pencher sur la convention de partenariat
que MM. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales,
Jean-Claude Gaudin, ministre de l'aménagement du territoire, de la ville
et de l'intégration, Eric Raoult, ministre de la ville et de
l'intégration et Xavier Emmanuelli, secrétaire d'Etat à
l'action humanitaire d'urgence ont signé, le 8 janvier 1997, avec
M. Jean-Pierre Davant, président de la Mutualité Française
afin d'améliorer l'accès aux soins des personnes les plus
démunies dans les quartiers sensibles conformément aux
décisions prises lors du comité interministériel des
villes du 2 juillet 1996.
Il s'agit d'une expérimentation conduite dans 14 sites choisis parmi les
quartiers prioritaires de la politique de la ville et en fonction des
difficultés que rencontre cette population dans le domaine de la
santé.
La démarche entreprise ne vise pas à recréer des
dispositifs qui existent déjà. Elle consiste, sur la base d'un
diagnostic préalable, à promouvoir des solutions concrètes
voulues par tous les partenaires concernés, et permettre une meilleure
couverture en matière de santé complémentaire.
LISTE DES SITES-PILOTES
pour l'application de la convention du 6 janvier 1997 prise dans le cadre du
pacte de relance pour la ville et relative au programme expérimental
d'accès aux soins pour les personnes en difficulté des quartiers
sensibles
VILLES QUARTIERS
Nice L'Ariane
La Seyne-sur-Mer Berthe
Marseille Hôpital nord
Arles Griffeuille
Romans La Monnaie
Nîmes Le Mas de Mingue
Vaux en Velin Ville
Mulhouse Les Côteaux
Clichy Monfermeil Le Territoire
Charleville Mezières
Centre ville (avec accès
aux quartiers difficiles)
Lille Faubourg de Béthune
Brest Pontanezen
Rouen La Grande Mare
Saint-Denis de la Réunion Les Camélias
a) Un dispositif novateur
A l'origine le projet part d'un constat, celui d'une
société à " deux vitesses ", en ce qui concerne
l'accès aux soins. D'un côté, il y a ceux qui ayant un
emploi bénéficient d'une protection obligatoire et le plus
souvent d'une protection complémentaire, de l'autre ceux qui, en
situation de précarité avec des ressources limitées, ne
bénéficient pas d'une couverture suffisante ou sont
éloignés d'une façon plus ou moins transitoire de
l'accès à l'offre de soins.
Ainsi, on estime aujourd'hui, que 17 % des Français n'ont ni
mutuelle ni assurance privée complémentaire. Comme l'a
rappelé le Conseil économique et social, les couches les plus
défavorisées de la population doivent prendre en charge en
moyenne 26 % de leurs dépenses de santé, lorsqu'elles ont
fait le choix de se faire soigner. Le même rapport souligne que 20 %
des Français auraient renoncé à des soins, notamment
à des soins dentaires en 1994, pour des raisons financières.
Beaucoup de ceux-là sont à la fois trop défavorisés
pour s'offrir de tels soins et pas assez défavorisés pour pouvoir
bénéficier de l'aide médicale qui leur garantirait une
bonne prise en charge. Ce sont en quelque sorte les " exclus de
l'exclusion ", les victimes " des phénomènes de
seuil " qui se retrouvent partout dans les pays développés.
Il a été confirmé à votre rapporteur lors de
l'audition de M. Philippe Calmette, directeur général de la
Mutualité française,
qu'une cassure semble s'être
opérée au début des années 90
. Avant 1991, la
consommation des soins médicaux était relativement
indépendante du niveau des prix ; à partir de 1991, il est
constaté que lorsque
le coût d'accès aux soins
médicaux
augmente, certains adhérents de la Mutuelle vont
diminuer le niveau de leurs prestations de soins, tandis que d'autres vont
quitter leur mutuelle pour ne pas acquitter le coût mensuel
d'adhésion à une couverture complémentaire. Ce
phénomène est surtout constaté chez les assurés
bénéficiaires de minima sociaux ou dont le niveau de revenus est
légèrement supérieur au seuil.
Il a enfin été indiqué que, s'il n'y avait pas de
statistiques sur le
niveau de santé
des personnes les plus
démunies dans les quartiers sensibles, plusieurs
phénomènes étaient constatés empiriquement. Tout
d'abord, des pathologies considérées comme
maîtrisées dans nos sociétés industrialisées,
telles que la tuberculose, connaissent une recrudescence inattendue. De plus,
les incidents surviennent fréquemment au cours de la situation de
grossesse en raison d'un manque de suivi. Les pathologies de la peau
importantes, telles que la gale, réapparaissent. Les cas de saturnisme,
dus à l'intoxication au plomb en raison de l'état
défectueux des conduites d'eau, doivent être pris en
considération. Enfin, les problèmes d'ordre bucco-dentaires sont
relativement aggravés par le manque systématique de soins. Les
déficiences visuelles ou auditives font rarement l'objet des traitements
appropriés.
Le déficit en médecins scolaires rend particulièrement
criants les cas de retard scolaire parfois uniquement imputables à un
problème auditif ou visuel non détecté et,
évidemment, non pris en charge. Plus grave, il ressort d'une
étude menée dans des établissements de la région
lyonnaise que, même informés, les parents n'agissent pas en
invoquant une raison financière.
b) Le contenu de la convention
Etant donné la difficulté de ces populations
à faire valoir leurs droits dans le système sanitaire et social
traditionnel et l'obstacle que représente pour elles le ticket
modérateur, la mise en place de la convention comporte trois volets :
- une " porte d'accès aux soins " : il s'agit de
favoriser l'accès aux droits sociaux et aux ressources sanitaires et
sociales existantes ou à compléter en organisant une information,
une prise en charge adaptées au contexte urbain local et à la
situation sociale des habitants ;
- l'accès à une mutuelle pour les populations utilisant le
dispositif : l'objectif est de mutualiser les populations les plus
défavorisées de la géographie concernée et
n'étant pas ou plus en mesure de bénéficier d'une
couverture complémentaire de leurs soins ;
- l'accompagnement de la personne : l'objectif est de les amener
progressivement à une attitude autonome et responsable en matière
de santé et de les réintégrer dans les dispositifs de
droit commun participant ainsi à un retour vers l'exercice de la
citoyenneté.
Le dispositif doit intégrer un accompagnement personnalisé des
personnes concernées, permettant un accueil, une orientation et un
accès vers l'ensemble des structures sanitaires et sociales qui leur
seraient nécessaires en liaison avec les organismes institutionnels
concernés et en fonction des compétences de chacun.
c) Un retard de mise en oeuvre
La mise en place du dispositif qui devait être
opérationnel au début de 1997 a connu un certain retard en raison
de la
difficulté de recruter des personnes opérationnelles
rapidement sur les postes de " référents
santé
"
.
Le référent santé constitue la cheville ouvrière du
programme. Il est investi d'une double mission : d'une part, assurer le lien
entre les populations en difficulté et les dispositifs de soins
appropriés (réseau de médecins, de dentistes, centres de
soins, centres optiques, établissements de soins, etc.) ; d'autre part,
accompagner la mutualisation des personnes afin de les réinsérer
dans un réseau de solidarité et de responsabilité.
Aller au devant des personnes visées par ce programme, les
écouter, les orienter, les aider à faire valoir leurs droits le
cas échéant, à remplir les documents administratifs,
être l'interlocuteur des différents institutions, services et
associations concernées, cela demande avant tout une bonne connaissance
du terrain, des populations et de leurs modes de communication, une grande
disponibilité aussi avec des horaires appropriés.
Les personnes concernées doivent être recrutées,
après une formation préalable courte sur l'aspect technique des
tâches à effectuer, par un groupement local de la Mutualité
française (union départementale ou mutuelle), porteuse du projet.
Les difficultés de recrutement et de formation des
" référents santé " illustrent la
difficulté de faire émerger des emplois nouveaux, tels que ceux
préconisés à travers les emplois-jeunes, sans former au
préalable les jeunes qui sont recrutés.
En revanche, malgré le retard pris en matière de recrutement de
permanents ayant le titre de " référent santé ",
des comités de pilotage locaux ont été installés
dans toutes les zones concernées afin de définir et de lancer les
projets.
La mise en oeuvre de ce programme représente un coût de
2,4 millions de francs : 1,2 million de francs est assuré par
la Mutualité française, 800.000 francs parviennent de la DIV
et 400.000 francs ont été dégagés par le Fonds
d'action sociale.
Le fonds national de solidarité mutualiste, quant à lui, a, par
décision du 25 juin 1997, accepté d'octroyer une subvention
de 23,1 millions de francs à la Mutualité française,
permettant le financement, pour chacun des 14 sites, de l'accès à
une mutuelle pour 500 personnes et des frais de fonctionnement du
dispositif local.
Votre Commission souhaite vivement que cette opération, qui a pris un
certain retard dans son exécution, puisse être menée
à bien au cours de cette année 1998 car le déroulement de
cette expérience peut apporter des éléments d'information
utiles en vue de faciliter l'accès aux soins des personnes les plus
démunies.
3. Le préalable indispensable du rétablissement de la sécurité dans les quartiers
Un troisième point essentiel est celui du
rétablissement de la sécurité dans les quartiers. Le
Sénat avait fait remarquer lors de la discussion de la loi portant mise
en oeuvre du pacte de relance pour la ville, que le rétablissement d'un
niveau minimal de sécurité dans les quartiers en
difficulté apparaissait comme une condition indispensable à la
reprise de l'activité économique et commerciale dans ces zones.
Notre Commission est d'autant plus intéressée à la
sécurité que les effectifs policiers jouent également un
rôle déterminant pour l'encadrement des jeunes au cours de leurs
activités sportives, leur insertion dans le monde du travail ou
l'accompagnement des toxicomanes.
553 policiers assistés dans leur action par 51 policiers auxiliaires ont
accueilli chaque jour une moyenne de 11.400 jeunes dans le cadre
d'activités de loisirs à dominante sportive.
Le prolongement en 1996 de l'opération " police insertion
ville ", engagée en 1995 au profit de 165 jeunes des quartiers
défavorisés de 15 départements, a permis à 25
d'entre eux de réussir le concours de gardien de la paix, 8 autres des
concours administratifs (police municipale) ; 17 ont obtenu des emplois
permanents ou temporaires dans le secteur privé.
Enfin, le partenariat avec la fédération française des
sociétés d'assurance, axé sur la réinsertion de
jeunes en difficulté (chômage, drogue...) au travers de 6 centres
de loisirs de jeunes, a permis depuis 3 ans l'obtention d'un emploi à
durée déterminée ou indéterminée pour 80
jeunes sur les 113 ayant suivi une formation qualifiante.
a) Les engagements du Gouvernement actuel
Lors du colloque de Villepinte organisé à
l'initiative du Ministère de l'intérieur, intitulé
"
Des villes sûres pour des citoyens libres
", le
Premier ministre a pris plusieurs engagements portant sur la création
d'un conseil de sécurité intérieure, la clarification du
statut pour les polices municipales, le redéploiement des effectifs de
la police nationale sur le territoire et un traitement particulier du
phénomène de la délinquance des mineurs.
M. Jean-Pierre Chevènement a rappelé la
nécessité "
de rétablir la paix civile dans les
quartiers où elle est menacée
".
S'agissant des perspectives pour 1998, il a été indiqué
dans les réponses aux questionnaires transmises à votre
rapporteur que le Gouvernement entendait mettre l'accent sur les contrats
locaux de sécurité et les emplois d'adjoints de
sécurité recrutés dans le cadre des emplois-jeunes.
· S'agissant des
contrats locaux de sécurité
,
il est indiqué qu'ils s'intégreront dans une approche plus large
de la politique de prévention de la délinquance et de maintien de
la cohésion sociale. A cet effet, l'Etat associerait à ses
actions ses partenaires traditionnels, au niveau de la commune et de
l'agglomération.
Le Gouvernement précise que si la responsabilité de l'Etat
d'assurer au quotidien la sécurité des concitoyens peut s'exercer
pour partie au plan départemental, il est également
nécessaire de mobiliser les énergies des acteurs locaux pour
mesurer et suivre l'évolution des phénomènes, articuler
les interventions des administrations avec celles des services communaux,
introduire de la cohérence dans les actions et adapter les
réponses à la variété des situations
rencontrées sur le terrain. C'est dans cet esprit que devraient
être élaborés les contrats locaux de sécurité
qui s'inscriront dans une démarche de police de proximité afin de
donner davantage de " visibilité " à l'action
quotidienne de la police.
Il est souligné que les "
maires des communes concernées
seront directement impliqués dans leur mise en oeuvre et qui au
même titre que le représentant de l'Etat dans le
département, ils disposent de l'initiative en la
matière
".
· Concernant les 35.000
emplois de proximité
destinés à améliorer la sécurité de la
population française au titre des emplois-jeunes, 15.000 sont
prévus dans les services de sécurité publique, dont 12.000
pour des fonctions opérationnelles de " terrain " et 3.000
pour des activités administratives et techniques, telles
qu'interprète, informaticien, psychologue, photographe ou moniteur
d'encadrement sportif.
Les services de sécurité publique seraient à même
d'absorber 2.500 emplois (2.000 opérationnels, 500 administratifs
et techniques lors de la première tranche de recrutement). En termes
budgétaires, les objectifs pour 1998 plus modestes : 230 millions
de francs devraient être consacrés à la création de
8.250 emplois d'adjoints de sécurité d'ici 1998.
b) Les efforts prévus par le Pacte de relance pour la ville
Les déclarations récentes ne doivent pas faire
oublier que la recherche d'une meilleure sécurité dans les
quartiers sensibles faisait partie des objectifs des gouvernements mis en place
depuis mars 1993 et que cet objectif a été confirmé
clairement dans le cadre du pacte de relance pour la ville.
En particulier, les unités répressives ont été
nettement renforcées, les effectifs des
brigades
anti-criminalité
(BAC) départementales, dont la mission est
de lutter contre la petite et la moyenne délinquance -essentiellement
par la recherche du flagrant délit- ainsi que la lutte contre les
violences urbaines, ont été sensiblement étoffés et
portés à 3.556 fonctionnaires. Par ailleurs, en 1996, 2 BAC
créées dans le Val d'Oise et la Seine-et-Marne sont venues
s'ajouter aux 5 unités existant déjà dans les
départements périphériques d'Ile-de-France.
De plus, ont été créées en 1995, les
sûretés départementales
, qui assurent une mission de
sécurité publique et sont appelées à ce titre
à intervenir tant en matière judiciaire que dans le domaine de la
police administrative. Elles ont pour missions prioritaires la lutte contre la
délinquance de voie publique, les violences urbaines, le trafic local de
stupéfiants.
13 départements en sont dotés : Alpes-Maritimes,
Bouches-du-Rhône, Corse du sud, Haute-Corse, Nord, Rhône,
Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne, Hauts-de-Seine, Seine-Saint-Denis, Val
d'Oise, La Réunion.
L'objectif est de doter ces unités de 100 fonctionnaires en petite
couronne, 60 en grande couronne et 30 pour les départements de
province et d'outre-mer.
Les 780 fonctionnaires en service dans ces unités ont traités en
1996 9.631 affaires judiciaires dont 7.457 ont été
élucidées. Leur taux global d'élucidation est de
77,4 %.
Les
compagnies et sections d'intervention
, souples d'emploi, et utiles
lorsqu'elles interviennent en combinaison avec des BAC et des unités de
renfort, ont vu leurs effectifs remis à niveau, notamment dans la
région parisienne grâce à des affectations prioritaires au
titre du pacte de relance pour la ville.
L'
îlotage
a poursuivi son développement tout en devenant
plus opérationnel, l'îlotier étant considéré
comme un policier à part entière, chargé de faire
respecter la loi et de garantir la paix publique.
A l'heure actuelle, 3.249 îlotiers assurent une mission permanente sur
1.744 îlots. Malgré ce cadre contraignant, l'îlotage
s'est adapté tant pour répondre au souhait de la population de
voir l'îlotier se transformer en agent de police judiciaire actif que
pour faire face à une délinquance en mutation dans les quartiers
sensibles. Dans plusieurs départements, le plan d'îlotage a
été revu dans ses horaires, ses missions, ses techniques.
Enfin, il est à remarquer que dans les zones périurbaines
sensibles relevant de la compétence de la gendarmerie, la Direction
générale de la gendarmerie nationale a commencé à
mettre sur pied, à compter de 1997, des
Brigades de prévention
de la délinquance juvénile
, unités d'un type nouveau,
à vocation essentiellement préventive.
c) Des résultats tangibles qui ont permis une inversion des courbes de délinquance
Les chiffres significatifs de l'activité judiciaire des
services de sécurité publique dans les zones urbaines sensibles
au cours des trois années écoulées peuvent être
synthétisés dans le tableau ci-après.
|
1994 |
1995 |
1996 |
Evolution 95/96 |
|
|
Faits constatés |
2.387.667 |
2.282.108 |
2.276.247 |
- 0,26 |
|
Faits élucidés |
475.291 |
482.737 |
474.729 |
- 1,66 |
|
Taux d'élucidation |
19,91 |
21,15 |
20,86 |
- |
|
Personnes mises en cause |
364.842 |
387.331 |
396.151 |
+ 2,28 |
|
Gardes à vue |
174.766 |
180.187 |
182.596 |
+ 1,34 |
|
Ecrous |
31.137 |
28.229 |
ignoré |
- |
En 1996, la sécurité publique a constaté
2.275.247 crimes et délits, nombre en très léger recul par
rapport à 1995 mais qui s'inscrit dans la dynamique de baisse
enregistrée depuis trois ans. La baisse cumulée depuis 1994 est
de 4,67 %.
Par rapport à 1995, la délinquance de voie publique
(cambriolages, vols de voitures, vols à la roulotte, dégradations
essentiellement) qui affecte le plus la vie quotidienne des habitants des
quartiers sensibles a régressé de 0,23 %.
Bien qu'en léger retrait par rapport à l'année
écoulée, le taux d'élucidation (rapport faits
élucidés/faits constatés) se maintient aux environs de
21 %, -20,86 % contre 21,15 %- alors qu'il était
inférieur à 20 % au cours des années
précédentes.
La lutte contre la toxicomanie dont l'influence est indéniable sur la
délinquance acquisitive reste une priorité majeure, 43.690
affaires ont été traitées en 1996. En ce domaine,
l'activité des services de la sécurité publique est en
augmentation constante depuis 10 ans.
L'ensemble de ces résultats traduit le renforcement du potentiel
offensif contre la délinquance.
La dernière étude détaillée disponible portant sur
le premier semestre 1996, quant au taux de délinquance dans les
quartiers, et concernant 45 quartiers sensibles et leurs circonscriptions
d'appartenance a mis en évidence que le nombre de quartiers dans
lesquels la délinquance diminue était pratiquement deux fois
supérieur à celui des quartiers où était
constatée une progression (27 contre 14 ; 4 quartiers restent
stables) ; que les mouvements à la baisse étaient d'une amplitude
plus forte que les tendances à la hausse -50 % des cas- ; que d'une
manière générale lorsque la délinquance diminuait
dans une circonscription de référence, le mouvement à la
baisse dans le quartier sensible était amplifié. Les quartiers
sensibles de Nice, Marseille, Dreux et Conflans-Sainte-Honorine voyaient
cependant leur délinquance grimper parfois très fortement
malgré de bons chiffres dans l'agglomération.
La direction centrale de la sécurité publique estime cependant
que les statistiques de la délinquance dans les quartiers sensibles
doivent prendre en compte le fait que les délinquants qui y demeurent
sont parfois beaucoup plus actifs dans les centres villes, les centres
commerciaux et les zones résidentielles de l'agglomération.
d) Une inquiétude quant à la poursuite du redéploiement des effectifs de policiers
Dans le cadre du pacte de relance pour la ville, il
était prévu de procéder à des redéploiements
devant porter sur 3.000 fonctionnaires en trois ans grâce à une
meilleure articulation des zones de police et de gendarmerie et à
l'affectation prioritaire dans les quartiers des agents administratifs et
techniques. Par ailleurs, 200 enquêteurs fonctionnaires d'investigation
et 800 fonctionnaires de police expérimentés dans des
fonctions d'îlotage devaient rejoindre les quartiers en difficulté.
En 1996, les objectifs de redéploiement fixés par le pacte de
relance pour la ville ont été respectés et même
dépassés. Un délai technique de deux mois, rendu
nécessaire par l'attente des sorties d'école, a permis d'affecter
prioritairement les promotions sorties d'école en janvier et
février 1997 dans les zones urbaines sensibles.
Au total, celles-ci auront été renforcées de 2.300
fonctionnaires soit un surnombre de 300 par rapport à l'objectif initial
de 2.000 policiers.
Toutefois, il est précisé que "
ce respect des
engagements pris a entraîné de fortes tensions dans les petites
circonscriptions où souvent moins de la moitié des départs
ont été compensés.
"
"
La Direction générale de la police nationale n'a
donc pas pu prendre de nouveaux engagements quantitatifs pour 1997,
année au cours de laquelle, aux termes du Pacte de relance pour la
ville, 1.000 policiers supplémentaires devaient être
redéployés
.
"
Il est indiqué que compte tenu de ces difficultés, il a
été convenu que les efforts porteront en 1997 sur un certain
nombre de sites prioritaires parmi les circonscriptions de
sécurité publique en charge des zones franches urbaines.
Votre Commission souligne que le relâchement de l'effort en
matière de redéploiement d'effectifs de polices titulaires serait
d'autant plus regrettable que les statistiques relatives à la
délinquance de voie publique et au taux d'élucidation des
affaires montraient depuis 1995, sinon un reflux significatif de la
délinquance, du moins une inversion de la tendance à la hausse de
cette dernière, qui semblait irréversible.