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EXAMEN DES ARTICLES

Article premier
Ratification de l'ordonnance

I - Le dispositif proposé

Cet article procède à la ratification de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre premier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte.

Cette ordonnance avait été prise en application de la loi d'habilitation n° 96-1075 du 11 décembre 1996.

II - Les modifications adoptées par l'Assemblée nationale

L'Assemblée nationale a adopté un amendement proposé par Mme Odette Grzegrzulka, rapporteur de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, simplifiant, dès l'article de ratification, le titre de l'ordonnance qui est ainsi devenu : " ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte ".

III - La position de votre commission

Votre commission approuve la ratification de cette ordonnance.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article premier bis nouveau
Modification du titre de l'ordonnance

Cet article additionnel qui résulte d'un amendement présenté par le rapporteur de l'Assemblée nationale, Mme Odette Grzegrzulka, est la conséquence du choix effectué par l'Assemblée nationale à l'article premier de simplifier le titre de l'ordonnance : il modifie directement le titre de l'ordonnance dans son texte même.

Votre commission comprend naturellement le souci de simplification qui a inspiré l'Assemblée nationale mais relève également que le titre initial présentait le mérite de la précision et de l'exhaustivité quant au contenu exact de l'ordonnance.

Elle vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article premier ter nouveau
Création d'un titre premier bis relatif à Mayotte au sein du livre VII du code de la santé publique

I - Le dispositif proposé

Cet article additionnel introduit par l'Assemblée nationale résulte d'un amendement proposé par le rapporteur. Il crée dans le livre VII du code de la santé publique un titre premier bis intitulé " Dispositions applicables à la collectivité territoriale de Mayotte " contenant l'ensemble des dispositions de ce code rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance.

Par souci de simplification et de clarification, l'Assemblée nationale a jugé préférable de codifier l'ensemble des dispositions du code de la santé publique rendues applicables à Mayotte par l'ordonnance. Les adaptations réalisées par l'ordonnance conduisaient en effet à l'existence, dans certains cas, de deux versions du même article du code de la santé publique, l'une applicable au cas général, l'autre à Mayotte, ce qui a été jugé anormal par le rapporteur de l'Assemblée nationale.

La codification proposée par l'Assemblée nationale reprend les modifications et adaptations des dispositions de droit commun déjà réalisées par l'ordonnance et celles prévues à l'article 2 du projet de loi. D'autres modifications de la rédaction sont apparues comme nécessaires, notamment en raison de l'existence à Mayotte d'un seul et unique établissement de santé, l'établissement public de santé territorial. Cinq modifications substantielles ont été ajoutées à l'occasion de ce travail de réécriture :

- le comité territorial de l'organisation sanitaire exerce les compétences d'une conférence régionale de santé pour Mayotte (article L. 724-3) ;

- la définition des collèges électoraux du comité technique d'établissement de l'hôpital de Mayotte est fixée par décret et non par le règlement intérieur de l'établissement (article L. 726-14) ;

- la commission médicale d'établissement donne son avis sur l'organisation des soins et le fonctionnement médical de l'établissement en siégeant en formation restreinte (article L. 726-17) ;

- il est précisé que l'hôpital doit mener des actions de formation professionnelle continue, notamment pour ses agents non médicaux qui n'ont souvent pas le niveau de compétence exigé en métropole (II de l'article L. 726-21) ;

- Les modalités d'exercice du droit d'expression des personnels sur leurs conditions de travail sont définies par décret, comme dans le droit commun, et non par le seul règlement intérieur de l'établissement (article L. 726-22) ;

- le recours au dispositif de la clinique ouverte est limité au quart de la capacité d'accueil de l'établissement en raison de l'encombrement des lits (article L. 726-30).

II - La position de votre commission

A l'initiative de son rapporteur, Mme Grzegrzulka, l'Assemblée nationale a accompli un travail considérable et particulièrement minutieux. Elle a procédé, en collaboration avec les services des administrations concernées, à une véritable réécriture in extenso du droit hospitalier applicable à Mayotte.

Le texte de l'ordonnance reposait sur des renvois au titre premier du livre VII du code de la santé publique assortis d'adaptation rendues nécessaires par la situation particulière de Mayotte.

La création dans le code de la santé publique d'un titre spécifique relatif à l'établissement public de santé territorial de Mayotte peut naturellement apparaître comme un progrès dans la voie de la clarification et de la lisibilité.

Toutefois, votre commission se demande s'il ne s'agit pas là d'une " fausse bonne idée ". Si le droit relatif à Mayotte sera incontestablement plus lisible après codification, le code de la santé publique perdra certainement, quant à lui, en lisibilité : un titre particulièrement volumineux
- il comporte 60 articles - sera en effet intégré dans le livre VII entre le titre premier (Etablissements de santé) et le titre II (thermo-climatisme).

Or, ce titre premier bis nouveau n'est pas fondamentalement différent du titre premier qui le précède : à l'exception de quelques modifications découlant des caractéristiques propres à Mayotte, les différences entre les deux titres présentent un caractère essentiellement formel. Par bien des aspects, le titre premier bis apparaît extrêmement redondant par rapport au titre premier.

En réalité, le choix d'une codification pour les dispositions relatives à Mayotte soulève un problème de principe : il accrédite l'idée d'un droit autonome propre à Mayotte, qui serait fondamentalement distinct du droit commun métropolitain.

Or, l'objectif poursuivi par l'ordonnance consiste précisément à rapprocher progressivement le droit applicable à Mayotte du droit en vigueur dans les départements de métropole. Il ne semble guère que la création d'un titre spécifique propre à Mayotte soit le signe le plus évident d'une évolution vers le droit commun, c'est-à-dire vers la départementalisation.

Le dispositif législatif prévu par l'ordonnance n'était peut-être pas très lisible par le commun des mortels ; il avait cependant l'avantage de mettre l'accent sur les quelques adaptations du droit métropolitain nécessaires à le rendre applicable à Mayotte. Le choix effectué par l'Assemblée nationale ne permet plus, quant à lui, de distinguer les dispositions de droit commun des dispositions réellement spécifiques, dans la mesure où l'ensemble du titre premier bis est désormais propre à Mayotte.

En outre, le choix d'une codification in extenso présente un caractère particulièrement novateur. S'il est en effet fréquent de faire figurer dans des codes des subdivisions recensant les dispositions spécifiques à certaines collectivités ou territoires d'outre-mer, il n'existe, à la connaissance de votre rapporteur, aucun précédent de subdivision de code où figureraient, reprises intégralement, l'ensemble des dispositions applicables à ces collectivités ou territoires, y compris celles de droit commun qui ne diffèrent en rien du droit applicable en métropole.

Le précédent ainsi créé à l'occasion de l'ordonnance relative à Mayotte permettrait de justifier par la suite la création dans le code de la santé publique de titres spécifiques à d'autres collectivités territoriales d'outre-mer à statut particulier. Le risque est alors grand de voir ce code grossir démesurément, ce qui rendrait son utilisation particulièrement malaisée.

On ajoutera enfin que le choix effectué dans ce cas précis pour le code de la santé publique aurait également pu être étendu au code de la sécurité sociale : pourquoi, en effet, selon le même principe, ne pas créer dans ce code une subdivision relative à la Caisse de prévoyance sociale de Mayotte ?

Ces réserves formulées, votre commission ne s'oppose cependant pas à l'adoption de cet article introduit par l'Assemblée nationale.

Elle considère en effet qu'eu égard à l'importance de ce texte pour Mayotte, les considérations de fond doivent l'emporter sur des considérations de forme.

Ce texte est attendu - de manière bien compréhensible - avec une certaine impatience dans l'île. La ratification de l'ordonnance du 20 décembre 1996 a pris déjà un certain retard, qu'il convient de ne pas accroître sous peine de créer une situation juridique inconfortable pour l'ensemble des administrations et des personnes concernées.

Le choix de la codification des dispositions propres à Mayotte est certainement discutable ; il n'apparaît pourtant pas raisonnable de retarder l'adoption définitive de ce texte important pour une simple question de technique législative : un tel choix ne serait d'ailleurs sans doute pas compris par la population mahoraise.

Enfin, le titre premier bis introduit par l'Assemblée nationale dans le code de la santé publique n'aura vraisemblablement qu'une durée de vie limitée dans la mesure où ce code est en voie d'être complètement refondu. La Commission supérieure de la codification a désormais achevé l'élaboration d'un nouveau code de la santé publique, radicalement différent de l'ancien, actuellement examiné par le Conseil d'Etat et qui devrait être déposé au Parlement avant l'été 1998.

Il reviendra donc au législateur, à l'occasion de l'examen par le Parlement de ce nouveau code, de déterminer si les dispositions spécifiques à Mayotte doivent véritablement former un corpus distinct au sein du code de la santé publique.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification.

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