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Lutte contre les exclusions


BRAUN (Gérard)


AVIS 471 (97-98) - COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES


Table des matières







INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de prévention et de lutte contre les exclusions s'inscrit, comme le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale dont la précédente majorité avait commencé l'examen en mars 1997, dans la droite ligne des engagements du président de la République s'agissant de la réduction de la fracture sociale.

Ce projet de loi vise à garantir l'accès de tous aux droits existants, à prévenir les expulsions et à rénover les institutions sociales qui participent à ces actions.

Les dispositions du projet de loi s'agissant du logement sont importantes et votre Commission des Affaires économiques compte tenu de la saisine au fond de la commission des Affaires sociales et des saisines pour avis des commissions des Lois et des Finances s'est plus particulièrement intéressée :

- aux modifications apportées à la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit s'agissant des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, du régime des fonds de solidarité pour le logement, et de la reconnaissance du rôle des associations en matière de médiation locative,

- à la création d'une taxe sur la vacance,

- aux mesures tendant à faciliter la construction de logements sociaux,

- au régime des attributions qui est réformé afin de renforcer la transparence et l'égalité des chances dans l'accès au logement social,

- aux articles additionnels adoptés par l'Assemblée nationale, relatifs au supplément de loyer de solidarité, au champ d'application de la loi du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville, et aux relations entre les bailleurs sociaux et leurs locataires, s'agissant de la location d'une aire de stationnement et de la durée du préavis en cas de congé.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

I. LA MONTÉE DE L'EXCLUSION PAR LE LOGEMENT

1. L'extension de la précarité en matière de logement

Le phénomène de l'exclusion par le logement reste encore difficile à appréhender de façon exacte, malgré les efforts d'analyse et de définition réalisés par les pouvoirs publics, les organismes bailleurs et les associations, notamment depuis la mise en place de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

Les méthodes statistiques traditionnelles sont plus adaptées au dénombrement d'un stock de personnes dans une situation déterminée qu'à l'évaluation de flux, avec des mouvements d'aller-retour parfois fréquents.

Selon toutes les études réalisées et compte tenu de l'expérience et de la connaissance des acteurs de terrain, l'exclusion n'apparaît pas comme l'expression d'un système dual, mais plutôt comme un ensemble de trajectoires " organisées " en cercles concentriques qui peuvent s'interpénétrer. Il ne s'agit plus d'une marge sociale mais d'une fraction de la population soumise à un processus de fragilisation ou de vulnérabilité1(*).

Les critères les plus couramment admis pour identifier ce phénomène sont de deux ordres :

- des critères liés aux conditions de ressources (niveau, instabilité, précarité vis-à-vis de l'emploi) ;

- des critères liés aux conditions de logement ou à la situation par rapport au logement (absence de domicile, insalubrité du logement, menace d'expulsion, inadaptation à la famille).

Faute d'avoir été actualisées, les données disponibles sont celles figurant dans le rapport du BIPE, établi en 1992 et peuvent être ainsi résumées.

200.000 personnes sont exclues du logement, dont

- 98.000 SDF

- 45.000 en abris de fortune

- 59.000 en centres d'urgence (y compris des familles)

470.000 personnes sont logées en meublés ou en chambres d'hôtels

1.576.000 sont mal logées,
dont :

- 147.000 en habitations mobiles (y compris les gens du voyage semi-sédentarisés)

- 1.429.000 en logements hors normes

- 176.000 en foyers de travailleurs

2.800.000 personnes sont hébergées chez des parents ou des amis

De plus, des analyses convergentes témoignent de la " banalisation " et de la " calcification " du phénomène d'exclusion par le logement. On assiste à une extension de la précarité vers de nouvelles catégories de population qui jusque là n'étaient pas touchées, le basculement vers l'exclusion étant dû à une rupture, soit dans la vie familiale, soit dans le travail, soit dans le statut administratif. On assiste à une diffusion des difficultés de logement dans de nombreuses couches de la société et d'aggravation de la situation de ceux qui sont exclus. Ainsi, selon le dernier rapport de la Fondation Abbé Pierre, publié en mars 1997, parmi les personnes confrontées à des difficultés de logement, on note une augmentation du nombre des 25-35 ans, des familles avec enfants et même des titulaires d'un emploi, mais le plus souvent à temps partiel ou à durée déterminée.

2. La réponse insuffisante apportée par les plans d'urgence

Lancé en juillet 1995 par le ministre délégué au logement M. Pierre-André Périssol, le plan d'urgence pour lequel des financements complémentaires ont été mobilisés en 1995 (1,3 milliard de francs par la loi de finances rectificative pour 1995, dont 90 % d'aides à la pierre et 10 % de crédits pour l'accompagnement social), aura permis, au 31 décembre 1996, la réalisation de 22.188 logements avec la répartition suivante :

- 7.197 logements d'urgence 2(*);

- 10.617 logements d'insertion ;

- 4.374 logements réhabilités avec l'aide de l'ANAH.

Selon le rapport du Haut-Comité pour le logement des personnes défavorisées publié en juillet 1997, il existait au 31 décembre 1996, 72.000 places d'hébergement d'urgence réparties comme l'indique le tableau ci-dessous, auquel il convient d'ajouter 8.244 logements d'urgence, ce qui porte la capacité d'accueil globale à cette date à 80.000 places.

CAPACITÉS D'HÉBERGEMENT D'URGENCE AU 31 MARS 1997

29.000

places de CHRS financées sur chapitre 46-23 de l'aide sociale (dont 1.000 créées en 1997)

29.000

logements bénéficiaires de l'ALT (source CNAF)

15.000

places d'urgence financées sur chapitre 47-21 de l'aide sociale (chambres d'hôtel, asiles de nuit)

8.244*

logements d'urgence réalisés au titre du plan d'urgence dont 7.197 livrés au 31 décembre 1996 et 1.047 supplémentaires livrés au 31 mars 1997

*le terme logement d'urgence recouvre ici, par simplification, à la fois des logements et des places en structures collectives.

Ainsi, s'agissant du nombre de personnes exclues du logement, on peut encore l'estimer à un flux de 200.000 personnes malgré les effets très positifs du plan d'urgence mis en place en juillet 1995. Grâce à ce dernier, qui a permis d'accroître de 36 % les capacités d'hébergement d'urgence ou de logements temporaires, la répartition de ces 200.000 personnes s'est certainement modifiée entre les sans-abri, les personnes hébergées en centres d'urgence ou en abri de fortune ; mais le problème de la sortie des dispositifs d'urgence et de l'accès à un logement autonome n'a pas été résolu.

De façon plus générale, on peut considérer que, d'une certaine manière, ces dispositifs d'urgence ont atteint leurs limites. En effet, conçus pour répondre à des situations de crise, ils deviennent trop souvent le passage obligé d'un " parcours d'insertion ", jalonné d'étapes probatoires et, comme il a été indiqué, force est de constater que les mécanismes de transition vers un logement autonome sont quasi inexistants.

En conséquence, l'une des ambitions fortes du projet de loi soumis à l'examen de votre commission est de donner la priorité à un logement durable et adapté et de favoriser l'émergence de nouveaux services à l'habitat à travers la politique d'attribution de logements sociaux, la reconnaissance de la fonction médiatrice entre propriétaires et demandeurs et la prévention des expulsions.

II. LES MESURES FINANCIÈRES DÉJÀ DÉCIDÉES

1. Rappel des mesures en faveur du logement des personnes les plus défavorisées

Les moyens du budget 1998 permettent au total la réalisation effective de 80.000 logements en prêts locatifs aidés (PLA). Il s'agit d'un accroissement significatif par rapport aux 65.000 logements financés dans les années antérieures.

Le budget 1998 a été mis au niveau des besoins de construction de logements en faveur des publics les plus défavorisés. Ainsi, il est prévu le financement, pour 670 millions de francs, de 10.000 PLA d'intégration. Ces logements sont destinés à des ménages cumulant les difficultés et qui de ce fait se trouvent souvent exclus des filières classiques d'attribution de logements. Pour ces PLA, la baisse de la TVA s'ajoutera intégralement à la subvention de 20 à 25% qui doit permettre, par cette aide à la pierre, d'accueillir des familles associant difficultés économiques, difficultés sociales, psychologiques ou familiales, qui rendent actuellement l'accès au logement locatif très hypothétique.

Enfin, outre les 10.000 PLA d'intégration, l'objectif est de réaliser 20.000 PLA à loyer minoré. Les PLA à loyer minoré sont destinés aux ménages ayant des difficultés économiques sans accompagnement social particulier. Ils permettent de développer et de renouveler l'offre pour les ménages les plus modestes, soit la moitié des entrants en logement HLM.

2. Le volet logement du programme triennal de prévention et de lutte contre les exclusions

En préambule du projet de loi d'orientation de lutte contre les exclusions, le Gouvernement a présenté les 4 mars dernier un programme de prévention et de lutte contre les exclusions, qui donne la priorité, autant que faire se peut, à la sortie des dispositifs d'assistance, et à l'accès aux droits fondamentaux pour les plus pauvres en recherchant des solutions de droit commun, plutôt que des dispositifs d'exception, souvent ressentis comme stigmatisants.

S'agissant du volet logement, l'effort financier représente un peu plus de 4 milliards de francs -montant cumulé de 1998 à l'an 2000.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, l'effort de l'Etat s'élève à un peu plus de 3 milliards de francs en montant cumulé sur la même période, qui se répartissent ainsi :

- 670 millions de francs par an pour le financement de 10.000 PLA d'intégration ;

- 203 millions en 1998 et 415 millions en 1999 et 2000 pour financer notamment :

 une augmentation de 150 millions de francs en 1999 des crédits pour les FSL, ce qui impliquera à due concurrence l'augmentation de la contribution des départements.

 l'aide à la médiation pour la gestion locative par des associations ou organismes à but non lucratif agréés par l'Etat pour un montant estimé à 60 millions de francs par an en année pleine ;

 une mesure d'exonération de la taxe foncière sur la propriété bâtie pour les PLA-intégration, pour 55 millions de francs ;

 des mesures de lutte contre le saturnisme -diagnostic, suivi des travaux, hébergement des familles- pour un montant estimé à 50 millions de francs par an en année pleine.


VOLET LOGEMENT

DU PROGRAMME DE LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS

En millions de francs

1998

1999

2000

Cumul 1998/2000

Renforcer le droit au logement

Fonds de solidarité logement (mesure nouvelle)

20


150


150


320


FSL (mesure nouvelle PLF 1998) (médiation locative)

65

65

65

195

Réforme des attributions de logements sociaux

1

4

5

10

Modernisation de la réquisition (crédits nouveaux LF 98)

50

50

50

150

Exonération de TFPB(1) des PLA-intégration (2)

25

55

55

135

Ouverture de l'allocation de logement temporaire (ALT) aux CCAS (3)

20

45

45

110

Financement Sécurité sociale

10

23

23

55

Continuité allocations ALT vers APL

10

20

20

50

Financement Sécurité sociale

5

10

10

25

Mobiliser et accroître l'offre de logements

Taxe sur les logements vacants des personnes de droit moral

Sous-locataires : exonération des droits de bail et TH (4)

4

8

8

20

PLA-intégration (mesure nouvelle PLF 98)

670

670

670

2 010

Améliorer les conditions de vie dans l'habitat

Prévention du saturnisme

23

50

50

123

Lutte contre les marchands de sommeil

Prévention des coupures d'électricité

47

56

56

159

Prévention des coupures d'eau

 

60

60

120

Prévention des coupures de téléphone

200

200

200

600

Financement opérateurs

247

316

316

879

TOTAL LOGEMENT

1 135

1 433

1 434

4 002

Financement Sécurité sociale

15

33

33

80

Financement opérateurs

247

316

316

879

Financement Etat supplémentaire

203

415

416

1 033

Crédits nouveaux LF 98 (PLA-intégration)

670

670

670

2 010

Source : Ministère de l'Emploi et de la Solidarité

(1) TFPB : taxe foncière sur la propriété bâtie.

(2) PLA-intégration : prêts locatifs aidés-intégration

(3) CCAS : centres communaux d'action sociale

(4) TH : taxe d'habitation

III. LES DISPOSITIONS DU VOLET LOGEMENT EXAMINÉES PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES

Parmi l'ensemble des mesures du projet de loi d'orientation de lutte contre l'exclusion, consacrées au logement, votre commission des Affaires économiques, compte tenu des compétences de la commission des Affaires sociales et des saisines de la commission des Lois et des Finances, s'est intéressée à trois séries de dispositions, regroupées selon leur objet :

1. Garantir le droit au logement

Toute une série de dispositions regroupées dans le titre I du projet de loi tendent à garantir le droit au logement, en apportant un certain nombre de correctifs et d'améliorations à la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.

a) Actualisation de la loi du 31 mai 1990

Préciser et renforcer le cadre et les conditions d'intervention des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées

 Une durée minimale de trois ans d'application des plans départementaux est requise, leur permettant de s'inscrire dans la durée, alors qu'aujourd'hui certains plans renouvellent annuellement leurs dispositifs. Cette disposition renforce le caractère durable des interventions des plans.

 Sont mis en place des instances départementales pour appliquer les actions du plan au plus près des situations locales.

 En Ile-de-France, est instituée une conférence régionale coordonnant les plans départementaux.

Définir les besoins des ménages et des personnes défavorisées et les actions conduites par les plans

 Une distinction est introduite entre les ménages et personnes dont les difficultés sont exclusivement financières, et les ménages et personnes qui cumulent ces difficultés avec des difficultés d'insertion sociale. Les plans traitent avec une attention particulière les familles ou les personnes très défavorisées qui rencontrent de réelles difficultés d'insertion sociale.

 La loi affirme clairement que l'accompagnement social est destiné à prendre en charge des difficultés d'insertion.

 La loi prévoit la possibilité de conclure des conventions triennales pour la réalisation des mesures d'accompagnement social, entre l'Etat, le Conseil général et les organismes ou les associations qui sont chargés de réaliser ces mesures d'accompagnement social.

Mieux cadrer les interventions des fonds de solidarité pour le logement (FSL)

Des dispositions très concrètes d'harmonisation des procédures et des règles d'attribution sont introduites dans la loi comme :

 l'ouverture aux sous-locataires, qui doivent bénéficier directement des aides du fonds de solidarité pour le logement ;

 des précisions sur les critères d'intervention des FSL, qui ne devront se référer qu'au niveau des ressources des demandeurs ainsi qu'à l'importance et à la nature de leurs difficultés ;

 dans le même esprit, l'obligation d'indiquer à toute personne qui en ferait la demande, les motifs justifiant la décision prise par le FSL sur sa demande d'aide pour l'accès à un logement, ou de maintien dans son logement.

b) Reconnaissance du rôle du secteur associatif

La loi du 31 mai 1990 a très certainement organisé et facilité la mobilisation du secteur associatif intervenant auprès des personnes défavorisées en matière de logements. De plus, ce secteur a très largement participé à la mise en oeuvre du plan d'urgence à partir de 1995.

L'un des objectifs du projet de loi est de mieux prendre en compte la fonction d'accompagnement social assurée par le secteur social ainsi que celle de gestion locative ou de médiation entre les bailleurs et les locataires.

2. Réformer la procédure d'attribution de logement HLM

L'attribution des logements locatifs sociaux participe de la mise en oeuvre du droit au logement et l'Etat veille au respect de ce droit en améliorant notamment l'objectivité et la transparence des règles d'attribution des logements sociaux, afin de garantir l'égalité des chances d'accès au logement social.

La réforme tend également à améliorer l'accueil des personnes défavorisées dans le parc social, tout en respectant le principe de mixité sociale.

a) Le choix de l'intercommunalité pour impliquer les collectivités territoriales

Le projet de loi reprend, en les rendant obligatoires, un certain nombre de dispositions existantes ou prévues par le projet de loi d'orientation relatif à la cohésion sociale, en se plaçant dans un cadre intercommunal, à travers l'instauration obligatoire d'une conférence intercommunale du logement, dans chaque bassin d'habitat comprenant des zones urbaines sensibles ou un nombre de logements sociaux important. Cette conférence, présidée par le représentant des maires des communes intéressées, donne son avis sur l'accord collectif départemental et élabore une charte intercommunale du logement définissant la répartition d'objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc social du bassin d'habitat.

Pour la région Ile-de-France, il est créé une conférence régionale du logement social, présidée par le préfet de région.

b) La contractualisation des rapports Etat-bailleurs sociaux

Le projet de loi donne une base légale aux accords nationaux conclus en décembre dernier entre l'Etat et les organismes d'HLM.

De plus, le préfet conclut, dans chaque département et après consultation des conférences intercommunales du logement et du Conseil départemental de l'habitat, un accord avec les organismes de logement social. Cet accord signé pour trois ans, définit un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes défavorisées. Si au bout de six mois, l'organisme n'a pas signé l'accord départemental, c'est le préfet qui désigne à l'organisme les personnes prioritaires et fixe le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger.

Dans chaque département et bassin d'habitat, cet accord définit des délais d'attente au-delà desquels les demandes d'attribution font l'objet d'un examen prioritaire. En l'absence d'offre de logement dans le délai ainsi défini, le demandeur peut adresser une réclamation auprès d'une commission de médiation.

c) Le renforcement de la transparence dans la procédure d'attribution

Pour favoriser la transparence des attributions, chaque demande de logement social fait l'objet d'un enregistrement départemental unique. Un numéro départemental est obligatoirement communiqué au demandeur dans le délai d'un mois, afin de garantir ses droits. En cas d'absence de communication de ce numéro, le préfet peut procéder à une inscription d'office auprès de tout bailleur social.

Aucune radiation de demande d'attribution ne peut intervenir si le demandeur n'a pas été avisé par le bailleur dans le délai d'un mois précédant l'expiration de la durée de validité de cette demande.

De plus, dans chaque département, il est institué auprès du préfet, une commission de médiation qui émet un avis sur toute demande de logement répondant aux critères réglementaires et n'ayant pas fait l'objet d'une offre dans le délai fixé par le règlement départemental.

Enfin, le texte proposé rassemble les obligations d'information dues par les bailleurs à l'Etat, aux communes et aux conférences intercommunales du logement, à la fois au titre des conventions de réservation de logement et au titre de l'accord collectif départemental.

3. Mobiliser et accroître l'offre de logements

a) A travers l'instauration d'une taxe sur la vacance

Partant du constat que dans les grandes agglomérations et plus particulièrement en région parisienne, il existe, d'une part, une population croissante qui éprouve des difficultés à se loger et, d'autre part, un nombre important de logements vacants, le Gouvernement instaure une nouvelle contribution pour certains logements laissés délibérément vacants, en dépit de la demande locative.

Le mécanisme de la taxe peut être ainsi résumé :

- dans les communes où existent d'importants déséquilibres entre l'offre et la demande de logements, il est institué une taxe sur les logements vacants depuis plus de deux ans à la charge du propriétaire, sauf s'il peut prouver que la vacance du logement est indépendante de sa volonté ;

- sont hors du champ de la taxe, les logements sociaux détenus par les organismes d'HLM et les sociétés d'économie mixte ;

- l'assiette de la taxe sur la valeur locative du logement est identique à celle de la taxe d'habitation et son taux est progressif : 10 % la première année de taxation, 12,5% la deuxième et 15 % à compter de la troisième année de taxation ;

- le produit de la taxe est affecté à l'Agence nationale pour l'Amélioration de l'Habitat (ANAH) qui pourra avec cette ressource financer des aides aux travaux de remise en état de logements, lesquels reviendront sur le marché locatif.

L'analyse de ce dispositif est faite dans l'examen des articles, mais d'ores et déjà on peut dénoncer les effets psychologiques très négatifs que ce dispositif aura sur le marché immobilier, alors même que de toute évidence, il sera totalement inopérant.

La taxe a théoriquement une fonction plus dissuasive que répressive et cette mesure, -qui emprunte au vocabulaire utilisé en matière de riposte nucléaire-, se veut essentiellement être une mesure d'affichage !

Mais est-il raisonnable de traiter ainsi un secteur économique qui, pour se développer, a besoin d'un environnement législatif et réglementaire stable sur le long terme ?

Il faut souligner que le nombre de logements vacants est relativement stable : 2,15 millions d'unités en 1998 contre 2,2 millions d'unités en 1976. Le taux de vacance depuis vingt ans varie de 7,5 % à 8 % du parc total -ce qui sur un parc total de 28 millions d'unités représente une amplitude de 140.000 logements.3(*)

S'agissant plus particulièrement de la vacance estimée à Paris à 118.300 logements, il convient tout d'abord de rappeler que les statistiques fournies par le recensement INSEE ou le fichier de la taxe d'habitation sont surestimées, car les moyens de recherche et de vérification sont loin d'être parfaits.

De plus, les caractéristiques de ces logements illustrent parfaitement la cause principale de la vacance, à savoir qu'un tiers du parc est " hors marché " du fait de sa vétusté.

En dehors des périodes courtes de vacance entre deux locations ou pour cause de mise en vente, les périodes plus longues sont très largement subies par des propriétaires détenteurs de logements trop anciens et dépourvus d'éléments de confort, qui n'ont pas les moyens financiers nécessaires pour réaliser les travaux de mise aux normes.

LES CARACTÉRISTIQUES DES LOGEMENT VACANTS RECENSÉS À PARIS

Selon l'époque de construction

Selon le nombre de pièces

Selon le confort

 
 
 

Sources : recensements INSEE, fichier de la taxe d'habitation, compteurs EDF

Votre commission considère que la solution n'est pas à rechercher dans la mise en oeuvre d'une taxation supplémentaire sur l'immobilier, mais bien plutôt dans la reconnaissance du rôle essentiel joué par l'ANAH. Il faut améliorer de façon conséquente les ressources de cet organisme, afin qu'il puisse subventionner plus d'opérations et dans de meilleures conditions. Ceci aura de plus des effets très positifs sur le secteur du bâtiment et donc sur l'emploi.

b) Par une modification de la définition des logements sociaux au sens de la loi d'orientation pour la ville

L'Assemblée nationale, à travers plusieurs articles additionnels, a cherché à garantir une meilleure mixité sociale dans les communes et dans le peuplement du parc social.

S'agissant de la composition sociologique du parc locatif HLM, l'Assemblée nationale fait état du rapport sur l'occupation des logements d'habitations à loyer modéré, publié en octobre 1997, conformément aux dispositions de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplément de loyer de solidarité.

Ce rapport, soulignant " le rôle social " du parc HLM met en évidence les éléments suivants :

- les candidats à l'attribution de logements disposent de revenus de plus en plus faibles et précaires ;

- les ménages ayant emménagé depuis moins de trois ans ont des revenus sensiblement plus faibles, par comparaison aux années antérieures, en raison notamment de la non réévaluation des plafonds de ressources et de la priorité accordée, dans les attributions, par les pouvoirs publics, aux personnes défavorisées ;

- 30 % du patrimoine HLM est situé dans les zones urbaines sensibles et le taux de logements vacants y est deux fois et demi plus important que dans le reste du parc, ce qui illustre la dévalorisation de ces quartiers, même aux yeux des personnes démunies qui refusent d'y être logées.

En conséquence, l'Assemblée nationale a souhaité modifier le régime du supplément de loyer de solidarité qui, il faut le rappeler, peut être exigible dès que les revenus des personnes vivant au foyer dépassent d'au moins 10 % les plafonds de ressources fixés pour l'attribution d'un logement HLM et doit être exigé dès lors que les ressources dépassent de 40 % ces mêmes plafonds de ressources.

L'article additionnel adopté ne modifie en définitive que le seuil facultatif qui est porté à 20 %.

Cette disposition, associée aux mesures réglementaires devant être prises très prochainement s'agissant de la réévaluation des plafonds de ressources, va entraîner une diminution de 50 % des ménages concernés par le surloyer, ce qui favorisera le maintien dans le parc HLM de personnes aux revenus modestes, mais stables et surtout présentes depuis de longues années.

Ceci pèsera en revanche sur les finances des organismes d'HLM et sur la fluidité du marché locatif social. En tout état de cause, cela ne résoudra pas le problème de certaines parties du parc HLM dévalorisé, puisque le supplément de loyer de solidarité ne peut pas être institué dans les ZUS.

L'Assemblée nationale, pour renforcer également la mixité sociale dans les communes, a modifié deux dispositions importantes de la loi n° 91-662 du 13 janvier 1991 d'orientation pour la ville en abaissant le seuil de prise en compte des communes situées en région Ile-de-France pour retenir le seuil de 1.500 habitants au lieu de 3.500, et en révisant la définition des logements sociaux pouvant être construits par les communes pour satisfaire aux obligations de la loi.

Les logements sociaux qui pourront être désormais retenus sont ceux réalisés avec un prêt PLA, dont ceux pour les logements des plus défavorisés, les logements améliorés avec le concours de l'ANAH et conventionnés avec l'Etat, ainsi que ceux faisant l'objet d'un bail à réhabilitation.

Votre commission des Affaires économiques est très réservée à ce sujet, car elle considère que des modifications de cette importance bouleversent les obligations pesant sur les communes, et que ceci doit être examiné dans le cadre d'une réflexion plus globale concernant la politique de la ville.

* *

*

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER -

DE L'ACCÈS AU DROIT
CHAPITRE II -

Accès au logement

Section 1 -

Mise en oeuvre du droit au logement

Article 16 A (nouveau) -

Modification de l'article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement

L'article 2 de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement fixe un délai de douze mois, à compter de la promulgation de la loi, pour que les départements élaborent un plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Par coordination avec le paragraphe II de l'article 16 du projet de loi qui supprime dans l'article 3 de la loi du 31 mai 1990 le renvoi au " délai fixé par l'article 2 ", l'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel afin de supprimer ce délai de douze mois, désormais obsolète.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption, sans modification, de cet article.

Article 16 B -

Consultation des associations défendant le droit au logement

Par cet article additionnel, l'Assemblée nationale a prévu qu'à tous les niveaux -national, départemental ou local-, les associations de défense des mal logés ou des sans-logis seraient consultées sur les mesures visant à mettre en oeuvre le droit au logement, et notamment sur le contenu des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. La rédaction retenue tente de privilégier les associations qui s'inscrivent dans une dynamique de recherche de logement. C'est un décret en Conseil d'Etat qui devra fixer les critères de représentativité de ces associations, mais pour éviter -surtout au plan local- la multiplication de pseudo-associations ou de comités ad-hoc, votre commission vous propose de ne retenir le principe de la consultation de ces associations qu'au niveau national et départemental. On peut, en effet, considérer que les associations effectivement représentatives des personnes en situation d'exclusion par le logement n'auront pas toujours les moyens en personnel suffisants pour pouvoir participer à des consultations au niveau local.

Sous réserve de cet amendement, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 16 -

Définition du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées

L'article 16, ainsi que les six articles qui suivent, opèrent un toilettage de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement. Il apporte trois modifications à l'article 3 de ce texte, relatif aux modalités d'élaboration du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Le paragraphe I précise au premier alinéa de l'article 3 que le plan départemental doit avoir une durée minimale de trois ans.

Les dispositions actuelles de la loi du 31 mai 1990 laissent toute liberté aux partenaires pour fixer la durée des plans mais en réalité, la majorité des plans -soit environ les 2/3- ont été signés pour trois ans.

La disposition du projet de loi vient donc conforter les pratiques en cours, et sera complétée par des décrets d'application imposant aux partenaires du plan de procéder à une évaluation triennale de celui-ci, et fixant cette même durée de trois ans pour les conventions conclues par l'Etat et le département avec les organismes ou associations qui mettront en oeuvre les mesures d'accompagnement social financées par le FSL.

Le paragraphe II modifie le deuxième alinéa de l'article 3 qui ouvre un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi du 31 mai 1990 pour l'élaboration du plan départemental ; au-delà et en cas de désaccord entre l'Etat et le Conseil général, le plan est arrêté par décision conjointe des ministres chargés des collectivités territoriales, du logement et des affaires sociales.

Cette disposition est devenue obsolète puisque tous les départements sont dotés d'un plan ; mais s'agissant de la révision des plans, désormais triennaux, il est précisé que le nouveau plan devra être élaboré dans les six mois, et que pendant cette période l'ancien plan demeure en vigueur, afin d'assurer la continuité des actions entreprises. En cas de désaccord à l'issue de ce délai, l'élaboration du nouveau plan se fera au niveau ministériel.

Le paragraphe III modifie le dernier alinéa de l'article 3 qui prévoit, pour la région Ile-de-France, que la coordination des plans départementaux est faite par le représentant de l'Etat dans la région, le président du Conseil régional et les présidents des Conseils généraux. Compte tenu des spécificités de la région Ile-de-France, tant en matière de transports qu'en matière de logements, il était nécessaire d'aboutir à une réelle coordination des plans départementaux au niveau régional. Mais, en réalité, le dispositif mis en place par l'article de la loi du 31 mai 1990 n'a pas véritablement fonctionné.

C'est pourquoi, le projet de loi propose de faire assurer cette coordination par une section de la conférence régionale du logement social que l'article 33 prévoit d'instituer pour la région d'Ile-de-France, dans le cadre du régime modifié des attributions de logements locatifs sociaux.

Si cette conférence associe, sous la présidence du préfet de région, des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales -y compris des communes- des bailleurs sociaux et des associations concernées, la composition de la section de la conférence chargée de la coordination des plans départementaux au niveau régional est volontairement plus restreinte afin de lui donner un caractère très opérationnel. En définitive, elle ajoute les préfets de départements, à la liste des personnes actuellement en charge de la coordination.

Ainsi, tout du moins en ce qui concerne la région Ile-de-France, le projet de loi crée un lien institutionnel entre l'harmonisation au niveau régional des politiques de logement social -notamment en matière d'attribution-, et la coordination des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. Cette proposition est tout à fait intéressante car elle favorise une approche globale et cohérente qui peut être décentralisée au niveau des bassins d'habitat. Mais il conviendrait de la compléter en prévoyant une représentation des maires des cinq villes les plus peuplées de la région dans la section de la conférence régionale.

Cet ajout se justifie d'autant plus que la section de la conférence a également compétence pour arrêter la définition géographique des instances locales chargées d'identifier les besoins en matière de logement des personnes défavorisées et de mettre en oeuvre éventuellement le plan départemental d'action.

Sous réserve de cet amendement, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 17 -

Contenu et mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées

Cet article apporte plusieurs précisions sur le contenu et la mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Le premier alinéa, par coordination avec l'article 16 du projet de loi fixant une durée minimale de trois ans pour le plan départemental d'action, supprime la mention " établi pour une durée déterminée ".

Il indique que le plan doit être établi à partir d'une évaluation qualitative et quantitative des besoins, ce qui paraît aller de soi si on veut que le plan définisse des solutions adaptées et cohérentes.

S'agissant des bénéficiaires potentiels des actions mises en oeuvre dans le cadre au plan départemental, il est fait obligation de distinguer entre les personnes dont les difficultés d'accès ou de maintien dans un logement découlent seulement de difficultés financières et les personnes qui cumulent des difficultés financières et des difficultés d'insertion sociale. Cette dernière catégorie répond aux mêmes caractéristiques que les bénéficiaires des prêts locatifs aidés (PLA) d'intégration.

Le deuxième alinéa reprend sans les modifier les critères actuels permettant de définir des catégories de personnes et de familles prioritaires en termes d'habitat : il s'agit des personnes sans logement, menacées d'expulsion sans relogement, ou logées dans des taudis ou des habitats précaires ou insalubres.

L'énumération est complétée pour viser les personnes qui cumulent des difficultés financières et d'insertion, et peuvent ainsi bénéficier, de façon prioritaire, de mesures d'accompagnement social.

Le troisième alinéa introduit un élément de déconcentration infra départementale, tant pour l'identification des besoins que pour la mise en oeuvre des plans départementaux, afin d'apporter une réponse plus adaptée aux réalités du terrain, notamment dans les départements très peuplés. Les instances locales ainsi désignées par le plan départemental peuvent être les conférences intercommunales, créées par l'article 33 du projet de loi, et dont le périmètre de compétence est constitué par le bassin d'habitat.

Afin de ne pas multiplier les structures administratives, l'Assemblée nationale a précisé que les instances locales pourraient être également les structures de coopération intercommunale compétentes en matière de logement et d'urbanisme.

S'agissant de l'Ile-de-France, il est précisé que la délimitation du périmètre géographique de ces instances relève de la compétence de la section de la conférence régionale, déjà en charge de la coordination des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées au niveau régional.

Le quatrième alinéa reprend les dispositions au troisième alinéa actuel de l'article 4 de la loi du 31 mai 1990 s'agissant de la définition des objectifs du plan. Celui-ci fixe, par bassin d'habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées la disposition d'un logement.

Ceci passe par la centralisation des demandes, ce qui renvoie aux conditions d'attribution des logements sociaux modifiées par l'article 33 du projet de loi, à la mobilisation ou à la création d'une offre supplémentaire, ainsi qu'à la mise en place d'aides financières et de mesures d'accompagnement si les personnes présentent des difficultés d'insertion. L'Assemblée nationale a souligné que les solutions de logement proposées devaient avoir un caractère durable.

Votre commission vous propose d'ajouter que ce logement doit être adapté, afin de tenir compte des caractéristiques des personnes et des familles, de leurs besoins et de leurs moyens financiers. Il est en effet très important de savoir prendre en compte les habitudes de vie des demandeurs, faute de quoi nombre de relogements échouent.

Le cinquième alinéa intègre le plan départemental pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri, dans le cadre plus global du plan départemental d'action pour le logement des départements des personnes défavorisées. Il s'agit d'une mesure de cohérence, conforme à une proposition du rapport du conseil national de l'habitat sur le logement des personnes défavorisées publié en octobre 1995 et que la commission de la production et des échanges avait retenue, sur proposition de son rapporteur, lors de l'examen, l'année dernière, du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale.

Le dernier alinéa reprend des dispositions actuellement en vigueur en ce qui concerne la publication du plan départemental. De plus, il rend obligatoire l'institution d'un comité de suivi de ce plan, co-présidé par le préfet et le président du Conseil Général.

Sous réserve de cet amendement, votre commission a donné un avis favorable à cet article.


Article 18 -

Conventions de mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées au niveau infradépartemental

L'article 18 complète l'article 5 de la loi du 31 mai 1990 qui prévoit que les différents partenaires du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, c'est-à-dire l'Etat, le département, les collectivités locales et leurs groupements ainsi que les autres personnes morales concernées -bailleurs publics et privés, caisses d'allocations familiales, collecteurs du 1 % logement- passent des conventions au niveau départemental pour encadrer la mise en oeuvre du plan et répartir les participations financières.

Le texte du projet de loi prévoit, qu'au niveau infradépartemental, de telles conventions pourront être signées entre les participants aux instances locales de mise en oeuvre au plan. Cette contractualisation devrait encourager une mise en oeuvre déconcentrée du plan départemental.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 19 -

Fonds de solidarité pour le logement

Cet article apporte plusieurs correctifs et précisions à l'article 6 de la loi du 31 mai 1990, modifiée par la loi du 14 novembre 1996 qui institue les fonds de solidarité pour le logement (FSL). De façon générale, il institue un corpus minimum de règles que les FSL vont devoir appliquer pour leurs interventions. L'ensemble des mesures proposées par cet article devrait mettre un terme aux inégalités les plus flagrantes constatées entre les différents FSL, et souvent dénoncées par les associations et les acteurs de terrain.

Le paragraphe 1° propose d'une part, une amélioration rédactionnelle, afin d'énumérer de façon limitative, mais complète, les différentes modalités d'intervention du FSL, à savoir les cautions, les prêts, les garanties et les subventions. D'autre part, il ouvre le champ des bénéficiaires potentiels des FSL, en visant également les sous-locataires. Dans les faits, certains départements refusaient de prendre en compte cette catégorie d'occupants, au motif que la loi ne le prévoyait pas expressément. Ceci était d'autant plus regrettable, que le régime de la sous-location s'est considérablement développée sous des formes diverses pour proposer des solutions adaptées aux personnes les plus défavorisées (logement-passerelle, bail glissant, hôtels meublés) ; cette formule implique le plus souvent un accompagnement social lié au logement, qui peut faire l'objet d'une prise en charge par le FSL.

Le paragraphe 2° précise les critères d'éligibilité au FSL sur deux points :

Il précise que c'est le plan départemental d'action qui devra définir les critères d'éligibilité aux aides, dans le respect des priorités relatives aux personnes définies à l'article 4 de la loi du 31 mai 1990, modifié par l'article 17 du projet de loi. La priorité reste reconnue aux personnes sans logement, menacées d'expulsion ou vivant dans des logements précaires ou insalubres, ainsi qu'à celles confrontées à un cumul de difficultés financières et d'insertion sociale. Il est également indiqué qu'aucun autre critère ne pourra être pris en compte.

L'Assemblée nationale a précisé que l'un des éléments à prendre en compte pour apprécier les critères d'éligibilité au FSL, s'agissant du cumul des difficultés, devait être l'état de santé des personnes et notamment la contamination du demandeur par le virus de l'immunodéficience.

Tout en condamnant avec vigueur toute pratique ou mesure qui pourrait apparaître comme discriminatoire à l'encontre des personnes à la recherche d'un logement et atteintes du virus de l'immunodéficience, votre commission ne souhaite pas que cette affection, aussi dramatique soit-elle, soit expressément mentionnée dans la loi.

Il existe en effet d'autres situations de santé qui peuvent également entraîner des problèmes d'accès ou de maintien dans le logement ; de plus, la mise en oeuvre de cette disposition pourrait soulever des difficultés au regard du respect du secret médical, voire entraîner paradoxalement d'autres formes d'exclusion. En conséquence, votre commission n'a pas cru devoir retenir cette précision, et a jugé plus opportun d'en rester aux critères prévus par le dispositif initial du projet de loi : l'un relatif aux conditions de ressources et aux difficultés d'intégration (qui pourront avoir une origine médicale), l'autre relatif à l'état du logement.

Le paragraphe 3° indique que l'attribution des aides par un FSL ne peut être soumise à aucune condition de résidence préalable dans le département. Cette disposition se justifie afin de ne pas entraver la mobilité professionnelle d'un demandeur, mais elle peut avoir des conséquences financières non négligeables pour certains départements, situés en secteur périurbain qui voient affluer des demandes d'aide à l'accès au logement émanant de personnes ayant trouvé un emploi en centre-ville mais pas de logement.

Il convient donc de rester vigilant et de suivre l'évolution de ce type d'aides qui représente 38 % du total des dépenses des FSL. Si cette proportion devait s'accroître du fait de la prise en charge croissante de " nouveaux arrivants ", il conviendrait alors de réfléchir au financement de cette dépense sur les seuls crédits d'Etat des FSL.

 Le paragraphe 4° précise le contenu des mesures d'accompagnement social pouvant être prises en charge par un FSL, afin d'harmoniser, pour ce type de dépenses, les règles d'intervention pratiquées par les différents départements :

- les mesures pourront être individuelles ou collectives ;

- les bénéficiaires pourront être à la recherche d'un logement, locataires, sous-locataires ou propriétaires de leur logement.

Votre commission souligne que la notion de propriétaire inclut également les accédants à la propriété et vous propose, dans un souci d'harmonisation, de mentionner également les familles comme pouvant bénéficier de cet accompagnement social. Ces mesures devront en effet être mises en oeuvre pour éviter toute séparation dans les familles.

Le paragraphe 5° réécrit et complète le dernier alinéa de l'article 6, qui indique que le plan départemental définit les modalités de gestion et d'intervention du FSL. Son fonctionnement et son financement font l'objet de conventions entre les différents partenaires impliqués, c'est-à-dire de façon obligatoire l'Etat et le département et de façon facultative, les communes, les bailleurs publics ou privés, les collecteurs du 1 % logement ou encore les caisses d'allocations familiales.

- Le premier alinéa précise que toute demande d'aide déposée au FSL doit faire l'objet d'une instruction, ce qui accroît les garanties des usagers et devrait rendre plus transparent le fonctionnement du FSL. Dans ce même souci, l'Assemblée nationale a indiqué que toute notification de refus devait être motivée, alors que le projet de loi proposait que toute personne s'étant vu opposer un refus puisse en demander les raisons. Votre commission, rappelant que les FSL prennent environ 200.000 décisions d'attribution ou de refus par an, considère que cela aggravera inutilement les charges de secrétariat des FSL, en entraînant de surcroît un risque de contentieux important. Pour ces raisons, elle préfère en revenir au texte du projet de loi.

- Le deuxième alinéa, ajouté par l'Assemblée nationale prévoit qu'une gestion décentralisée des FSL peut être mise en place par l'intermédiaire des instances locales de mise en oeuvre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

- Le troisième alinéa ajouté par l'Assemblée nationale, rend obligatoire un mécanisme de contractualisation entre l'Etat, le département et les organismes ou associations qui sont financés par le FSL pour faire de l'accompagnement social. L'établissement de conventions dont la durée pourrait être de trois ans pour coïncider avec la période séparant deux évaluations du plan départemental, assure aux associations la pérennisation de leurs moyens financiers. L'alinéa rend également obligatoire une évaluation des mesures d'accompagnement social financées sur fonds public, à laquelle devront être impliqués l'association ou l'organisme ayant réalisé l'accompagnement ainsi que le bailleur propriétaire au logement, loué aux bénéficiaires de cet accompagnement.

Votre commission vous propose, afin d'éviter une confusion rédactionnelle de supprimer l'ajout de l'Assemblée nationale indiquant que les organismes d'habitation à loyer modéré peuvent être partie à ces conventions, car ils sont déjà expressément visés dans la phrase précédente.

- Le dernier alinéa ajouté dispose qu'un décret fixe le montant maximum des frais de fonctionnement du fonds de solidarité.

S'agissant des coûts de gestion et de fonctionnement des FSL, le bilan de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement établi pour 1995 soulignait toute la difficulté qu'il y avait à apprécier tant les coûts réels que les coûts de fonctionnement effectivement supportés par les FSL, compte tenu des pratiques très diverses observées et plus généralement du manque de données homogènes et comparables. En pratique, les frais de fonctionnement sont moins élevés lorsque la CAF (Caisse d'Allocations familiales) gère le FSL, car cet organisme ne facture pas l'intégralité des prestations offertes, voire même travaille gratuitement pour le FSL, mais ne participe pas, dans ce cas, à son financement. Il en va différemment dans le cas des FSL constitués en groupement d'intérêt public (GIP) ou en associations loi de 1901 qui doivent rémunérer intégralement leur propre personnel.

En moyenne, les frais de gestion et de fonctionnement ont représenté 83,1 millions de francs en 1995 soit 8,6 % du total des dépenses, et ce ratio est stable depuis plusieurs années. Cependant 49 FSL avaient un ratio supérieur à 10 % (dont 4  supérieurs à 20 %), et on peut craindre que les frais de gestion augmentent du fait du poids croissant des contentieux des impayés de loyers dus aux FSL.

Compte tenu de ces données, le projet de loi prévoit d'encadrer le montant des frais de fonctionnement par décret. Parallèlement, on peut indiquer que le ministère du logement et la CNAF (Caisse nationale d'allocations familiales) développent des actions communes pour proposer un cadre unique de gestion aux gestionnaires des FSL.

Sous réserve des quatre amendements qu'elle vous a présentés, votre commission a donné un avis favorable cet article.

Article 20 -

Constitution du FSL en groupement d'intérêt public (GIP)

Cet article prévoit la possibilité d'organiser le fonds social du logement sous forme de groupement d'intérêt public et il apporte quelques précisions sur son mode de fonctionnement : l'Etat et le département, membres de droit, disposent de la majorité des voix et assument alternativement la présidence du conseil d'administration. Les autres partenaires financiers du FSL peuvent demander à faire partie du GIP. Il est enfin indiqué que le groupement d'intérêt public peut déléguer sa gestion à une caisse d'allocations familiales.

On peut rappeler que les FSL sont majoritairement gérés par les caisses d'allocations familiales, puisque celles-ci sont impliquées directement ou indirectement dans près de 80 fonds départementaux :

- 70 FSL sont gérés par des caisses d'allocations familiales,

- 4 FSL sont gérés par des GIP,

- 26 FSL sont gérés par des associations, parmi lesquelles 19 sont créées spécialement à cette fin, les autres étant des unions départementales d'association familiales, des PACT-ARIM ou des comités interprofessionnels du logement.

Ce dispositif n'ajoute que très peu de choses à la réglementation actuelle, qui laisse toute liberté aux partenaires d'un FSL pour définir le type de gestion choisi, puisque l'article 6 du décret n° 90-794 du 7 septembre 1990 indique que le plan départemental peut désigner comme gestionnaire du FSL, une caisse d'allocations familiales, une association agréée ou un GIP. La possibilité d'opter pour un GIP est donc d'ores et déjà prévue, et le texte du projet de loi ne crée aucune obligation.

Quant aux précisions apportées sur les règles de fonctionnement, elles ne dérogent pas par rapport à la réglementation générale relative à ce type de groupement.

Cependant, il semble paradoxal de prévoir qu'un GIP puisse déléguer la gestion d'un FSL à une caisse d'allocations familiales : cet enchaînement de délégations ne peut que renchérir les coûts de fonctionnement du FSL. Si les partenaires du FSL souhaitent confier la gestion de ces fonds à une caisse d'allocations familiales, ils peuvent le faire directement. En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cette possibilité.

C'est sous réserve de cet amendement que votre commission donne un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 21 -

Régime juridique des fonds de solidarité pour le logement

Cet article reprend le contenu de l'article 6 du décret n° 90-794 du 7 septembre 1990, qui indique que le plan départemental désigne la personne morale chargée d'assurer la gestion financière et comptable du fonds de solidarité pour le logement dans le cas où la solution d'un GIP n'est pas retenue.

Il ajoute que le plan départemental doit prévoir la composition de l'instance de décision du FSL afin de renforcer leur sécurité juridique.

S'agissant des personnes morales chargées d'assurer la gestion d'un FSL, la pratique montre qu'il s'agit le plus souvent d'une caisse d'allocations familiales mais également d'associations, dont la plupart sont créés spécialement à cette fin. A ce sujet, il convient de recommander que des associations aidant au logement des personnes défavorisées ne soient pas chargées de la gestion financière et comptable d'un FSL, car elles pourraient être poursuivies pour gestion de fait. Compte tenu des objectifs poursuivis par ces associations, il n'est pas souhaitable de leur confier la gestion d'un FSL, car cela tendrait à favoriser leur instrumentalisation.

En revanche, il vous est proposé de doter le FSL de la personnalité civile, afin qu'il puisse agir en justice en tant que de besoin, alors qu'à l'heure actuelle, seuls les partenaires financiers peuvent agir en son nom, sauf s'il est constitué en GIP. Une telle formule a été retenue pour le fonds d'indemnisation des victimes de préjudice résultant d'une contamination par le virus d'immunodéficience humaine causée par une transfusion sanguine, créé par l'article 47 de la loi n° 91-1406 du 31 décembre 1991 portant diverses dispositions d'ordre social.

Sous réserve d'un amendement en ce sens, votre commission donne un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 22 -

Décret d'application

Cet article complète l'article 8 de la loi du 31 mai 1990, qui prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application des dispositions relatives aux fonds de solidarité pour le logement.

Il s'agit du décret du 7 septembre 1990 qui devra être modifié pour tenir compte des précisions apportées sur le mode de gestion des FSL. L'Assemblée nationale a énuméré plusieurs autres objets pour ce décret, dans le souci de parvenir à une réelle harmonisation des règles de fonctionnement des différents FSL et c'est un souci que partage votre commission. Le décret devra notamment préciser les délais maximum d'instruction, les conditions de recevabilité, ainsi que les formes et modalités d'intervention.

Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

Article 23 -

Institution d'une aide aux associations ou organismes aidant au logement des personnes défavorisées

Cet article reconnaît partiellement le principe de la médiation locative, qui s'est fortement développée depuis l'adoption de la loi du 31 mai 1990. Il permet en effet de prendre en charge, les actions de médiation réalisées par des associations agréées ou des organismes à but non lucratif, qui pratiquent de la sous-location ou de la gestion immobilière. Ceci permet, notamment, de favoriser le logement des personnes défavorisées dans le parc privé, en garantissant au propriétaire le paiement de son loyer, puisque le " risque locatif " est assumé par l'organisme effectuant la médiation. Parmi les associations aidant aux logements des personnes défavorisées, les associations Pact-Arim et plus récemment les agences immobilières à vocation sociale (AIVS) ont développé de tels outils, pour accompagner les personnes et les familles dans leur recherche d'un logement adapté et durable, contribuant ainsi à la mise en oeuvre du droit au logement.

Mais ce type d'actions dont l'utilité est évidente pour les personnes défavorisées -surtout celles cumulant des difficultés financières et d'insertion- ne bénéficiait jusqu'à présent d'aucune aide financière et restait en définitive mal rémunéré, tant dans le parc public que dans le parc privé.

Cet article institue en conséquence une aide forfaitaire financée par l'Etat, accordée en contrepartie d'une convention qui fixe, pour trois ans, un objectif maximum de logements concernés par la médiation locative et pour chaque année, renouvelable par avenant, le montant de l'aide.

Comme cette aide est destinée aux associations effectuant de la médiation locative et non du simple hébergement, et ne bénéficiant d'aucun financement pour cette activité, il est précisé que pour un logement donné, l'association ne pourra pas cumuler le bénéfice de l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées (ALT) avec l'aide forfaitaire instituée par le projet de loi.

Votre commission vous propose d'adopter une nouvelle rédaction de cet alinéa pour mieux distinguer les champs d'application des deux dispositifs.

Selon les renseignements transmis par le Secrétariat d'Etat au logement, environ 20.000 logements pourraient bénéficier d'une aide de 3.000 francs par an, soit un coût global en année pleine de 60 millions de francs.

L'Assemblée nationale a précisé que les centres communaux d'action sociale ainsi que les unions d'économie sociale du logement pratiquant la sous-location peuvent bénéficier de cette aide.

Afin de mieux prendre en compte les différents aspects de la médiation locative, votre commission vous propose d'indiquer que l'aide forfaitaire peut également financer les aides à l'accès au logement qui se traduisent par la mise en place de bureaux d'accès au logement, de bureaux immobiliers sociaux ou encore d'ateliers de recherche de logements, particulièrement adaptés à l'accompagnement en amont de publics en grande difficulté d'insertion.

C'est sous réserve de ces amendements que votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 24 -

Extension des compétences de certains organismes d'HLM

Cet article met en place un dispositif analogue à celui proposé par l'article 23 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale en complétant très utilement le dispositif répressif prévu par le présent projet de loi à l'encontre des marchands de sommeil : il permet aux organismes HLM d'acquérir des hôtels (meublés ou non) et de les donner en location à des organismes agréés par le préfet.

Plus largement, ce dispositif permet de conserver dans le parc social de fait des hôtels meublés, qui connaissent de graves difficultés économiques, et dont le nombre diminue très rapidement, alors que leur utilité sociale est indéniable.

Entre 1962 et 1992, le nombre de ménages logés dans ces hôtels est passé de 346.000 à 52.800 soit une diminution de près de 85 %. Certes, cette évolution traduit, de façon satisfaisante, la disparition progressive d'un parc insalubre géré par les marchands de sommeil, mais ceci ne veut pas toujours dire que la demande pour ce type d'hébergement a été satisfaite par ailleurs. Comme le préconise le rapport du Conseil national de l'habitat sur le logement des personnes défavorisées, il convient de favoriser la mise en place " d'hôtels sociaux " avec un " loyer d'objectif bas " accessible aux ménages à faibles ressources.

Le paragraphe I concerne les offices publics d'aménagement et de construction et modifie en conséquence l'article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation. Par application des dispositions de l'article L. 421-4 du même code, les offices publics d'HLM pourront également acquérir ces hôtels après y avoir été autorisés par une délibération de leur collectivité locale ou de leur établissement public de coopération intercommunale de rattachement.

Le paragraphe II concerne les sociétés anonymes d'HLM en inscrivant cette nouvelle compétence à l'article L. 422-2 du même code, et le paragraphe III ajouté par l'Assemblée nationale étend cette faculté aux sociétés anonymes coopératives de production d'habitation à loyer modéré en modifiant l'article L. 422-3 du même code.

L'Assemblée nationale a élargi l'objectif défini dans le projet de loi initial qui ne visait qu'à l'hébergement temporaire de personnes en difficulté, en inscrivant cette nouvelle compétence reconnue aux organismes HLM dans le cadre de la mise en oeuvre du droit au logement.

Tout en comprenant le souci des auteurs de cet amendement, qui souhaitent que l'usage de ces hôtels acquis par des organismes HLM soit défini très largement dans la loi afin de laisser aux acteurs de terrain les moyens de s'adapter aux besoins locaux, il convient de réaffirmer d'une part que ces hôtels n'ont pas vocation à être transformés en logements sociaux et qu'ils constituent, dans la plupart des cas, une offre transitoire de logement, à des personnes itinérantes ou dans l'attente d'un logement adapté.

Votre commission vous propose, par deux amendements, d'en revenir, sur ce point, au texte du projet de loi.

De plus, l'Assemblée nationale a précisé que dans le cas d'une acquisition d'hôtel effectuée dans le cadre d'une déclaration d'utilité publique, l'évaluation de la valeur du fonds se fait compte tenu d'une occupation conforme aux réglementations en vigueur.

L'évaluation du chiffre d'affaires devra donc être effectuée sur la base d'une occupation normale de l'hôtel et non pas, dans le cas des marchands de sommeil, sur la base d'un chiffre d'affaires surévalué du fait de la suroccupation des lieux en méconnaissance totale des règlements d'hygiène et de sécurité.

Tout en partageant entièrement les préoccupations qui motivent cette disposition, votre commission considère que celle-ci n'a pas sa place dans des articles du code de la construction et de l'habitation relatifs aux compétences des organismes HLM, d'autant plus que cette dimension est déjà largement prise en compte dans les pratiques actuelles d'évaluation. Ces dernières intègrent non seulement les moins-values liées à l'état du bâtiment mais aussi celles liées à la médiocrité ou la très grande insuffisance des prestations offertes. De plus, l'évaluation se fonde sur le chiffre d'affaires déclaré, qui, dans le cas des marchands de sommeil, est très inférieur au chiffre d'affaires réalisé. Il n'y a donc pas lieu de prévoir de telles dispositions qui pourraient à l'inverse pénaliser le propriétaire d'un hôtel meublé souhaitant le vendre.

Sous réserve de ces amendements, votre commission vous propose de donner un avis favorable à cet article.

Section 2 -

Accroissement de l'offre de logements

Article 28 -

Mesures visant à faciliter la réalisation de logements destinés aux personnes défavorisées

Cet article, qui reprend les dispositions de l'article 20 du projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale arrêtant des mesures facilitant la construction de logements sociaux a été fortement modifié par l'Assemblée nationale.

Le paragraphe I modifie l'article L.123-2-1, issu de l'article 29 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat, qui prévoit que les plans d'occupation des sols (POS) peuvent ne pas imposer la réalisation d'aires de stationnement " lors de la réalisation de logements d'insertion pour des personnes défavorisées ".

Ce dispositif veut favoriser le développement de ce type de logements, souvent freiné par des dispositions du POS imposant la réalisation d'un certain nombre d'aires de stationnement par logement construit.

Ces exigences, selon les communes, peuvent aller de une à deux aires de stationnement par logement.

En centre-ville, où les coûts du foncier sont très élevés, et l'espace rare, cette obligation renchérit fortement le prix des logements puisque les aires de stationnement sont réalisées en sous-sol.

Par ailleurs, de nombreux organismes HLM font état de parkings vacants, révélateurs des difficultés financières des ménages, alors même que, du fait des règles d'urbanisme évoquées ci-dessus, les organismes sont contraints, dans certains cas, à une production excessive d'aires de stationnement.

Cette vacance induit une gestion déficitaire des aires de stationnement qui est répercutée sur l'ensemble du patrimoine HLM, et donc, à travers les hausses des charges, sur l'ensemble des personnes logées.

Le dispositif prévu par la loi du 21 juillet 1994 relative à l'habitat présentait l'inconvénient de n'entrer en vigueur qu'au fur et à mesure de la révision des POS, ce qui a amené le Gouvernement à proposer un dispositif d'application immédiate valable jusqu'au 31 janvier 2002, qui supprime toute obligation de réalisation d'aires de stationnement liée aux permis de construire afférents à la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements d'insertion.

Lors des débats à l'Assemblée nationale, cette mesure a été très vivement critiquée au nom du refus de toute discrimination à l'encontre des personnes les plus défavorisées.

Au nom du droit -et parfois de la nécessité- pour tous à pouvoir utiliser une voiture, il a été jugé inacceptable que les logements prévus pour le logement des personnes défavorisées puissent être construits sans parking. En définitive, l'Assemblée nationale, sur proposition du Gouvernement, a adopté un amendement de compromis répondant au souci de non discrimination tout en essayant de résorber les causes de vacance dans les aires de stationnement.

Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale limite l'obligation de construire des parkings à une place par logement locatif social aidé par l'Etat, ce qui va très au-delà des seuls logements d'insertion. En outre, il confirme, pour l'ensemble du parc social, la faculté donnée aux communes de n'exiger la construction d'aucun parking. La définition d'un champ d'application aussi large supprime le risque de création de catégories de logements sociaux " à plusieurs vitesses ". Enfin, il supprime l'obligation de réaliser des aires de stationnement, en cas de simple transformation ou amélioration de bâtiments existants.

Le paragraphe II insère dans l'article L.112-2 du code de l'urbanisme, relatif au versement pour dépassement du plafond légal de densité (PLD) un alinéa énonçant que les logements d'insertion sont dispensés du paiement de ce versement dès lors que les permis de construire ont été délivrés entre la date de publication de la loi et le 31 décembre 2002.

On peut rappeler que le produit de ce versement pour dépassement du PLD est attribué pour les trois quarts de son montant à la commune, et pour le quart restant au département. Depuis 1986, cette taxe est supprimée sur l'ensemble du territoire, mais les communes peuvent décider de le maintenir à la condition que la limite de densité ne soit pas inférieure à 1. En 1995, 219 communes étaient concernées par le versement pour dépassement du PLD et le produit de cette contribution s'est élevé à 389,5 millions de francs, en diminution de 43 % par rapport à 1994. Il est intéressant de noter que le produit de cette taxe en Ile-de-France s'élevait à 334,55 millions de francs, soit 86 % du produit global de celle-ci.

Le paragraphe III rectifie un décompte d'alinéa pour tenir compte de l'adjonction d'un alinéa supplémentaire à l'article L.112-2 du code de l'urbanisme.

 Enfin, l'Assemblée nationale, a adopté deux paragraphes supplémentaires qui reprennent un dispositif adopté par la commission de production et des échanges lors de l'examen, en mars 1997 du projet de loi d'orientation relatif à la cohésion sociale, et qui, par symétrie, prévoit que, pendant cinq ans que la construction de logements d'insertion est exonérée de la participation pour dépassement du coefficient d'occupation des sols (COS).

On peut rappeler qu'en application de l'article L.332-1 du code de l'urbanisme, les communes dotées d'un plan d'occupation des sols, peuvent prévoir en zones urbaines, un niveau de densité, sous la forme d'un COS, dont le dépassement donne lieu à contribution financière en contrepartie d'un renforcement des équipements collectifs.

En 1995, 208 communes avaient perçu cette participation pour dépassement du COS, dont le montant global s'est élevé à 207,18 millions de francs en diminution de 18 % par rapport à 1995. Le produit de cette contribution est intégralement versé aux communes qui, en Ile-de-France ont perçu 182,57 millions de francs, soit 88 % du montant global.

Cette perte de recettes pour les communes, induite par le dispositif voté par l'Assemblée nationale, est compensée par l'Etat.

Votre commission n'est pas favorable à cette clause d'exonération totale -même limitée dans le temps- qui pourrait entraîner des dérives importantes en matière d'urbanisme, en contradiction avec la volonté exprimée par les communes à travers le POS et l'adoption de COS différenciés selon les parties du territoire communal. Ceci aurait pour effet de stigmatiser certaines formes de logement réalisées pour les personnes défavorisées.

Sur ce sujet, elle préfère s'en tenir aux dispositions de l'article L.127-1 du code de l'urbanisme, inséré par la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat qui autorise, pour les logements locatifs sociaux bénéficiant d'une aide de l'Etat, le dépassement dans la limite de 20 % de la norme résultant de l'application du COS.

Aller au-delà de cette limite, comme le propose le dispositif adopté par l'Assemblée nationale, irait à l'encontre des efforts amorcés pour requalifier les quartiers et promouvoir un habitat plus diversifié et à taille humaine.

Sous réserve de cet amendement, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 28 bis -

Dissociation de la location du logement et de l'aire de stationnement

L'Assemblée nationale, avec cet article additionnel adopté contre la volonté du Gouvernement, a imposé, de façon générale, le principe de la dissociation de la location du logement et de l'aire de stationnement, en considérant qu'un bailleur ne pouvait pas imposer au locataire d'un logement qui n'en avait pas les moyens ou le besoin, de louer également un parking.

Si la motivation de ce dispositif peut se comprendre dès lors qu'on l'examine du point de vue d'un locataire n'ayant pas de véhicule ou souhaitant réduire ses charges locatives non prises en charge par l'APL, sa mise en oeuvre s'avère dans la pratique impossible, et pourrait même en définitive être préjudiciable aux locataires.

D'une part, la portée de cet article, compte tenu de sa rédaction, pourrait être interprétée de façon très large. En effet, rien n'interdit de penser qu'il s'applique à l'ensemble du parc locatif, tant privé que public, même si son insertion dans la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs, dans le titre II intitulé " Dispositions diverses ", après l'article 40 qui prévoit les modalités d'application particulières de certains articles de la loi aux bailleurs sociaux, semble indiquer que cette mesure ne concerne que les bailleurs sociaux. S'il en avait été autrement, cet article aurait dû être inséré dans le chapitre III du titre I de la loi, intitulé " Des loyers et des charges ". Néanmoins, la rédaction très ouverte de l'article 40-1 ne lève pas toutes les ambiguïtés.

Quand bien même cette disposition ne concernerait que les seuls bailleurs sociaux, elle est en l'état inapplicable, puisqu'elle rend possible la révision de tous les baux en cours, incluant la location d'une aire de stationnement, alors que ces bailleurs sociaux ont été tenus de les construire pour respecter leurs obligations légales. Il ne saurait être question d'imposer une telle contrainte, qui compromettrait gravement l'équilibre de gestion des organismes HLM, d'autant plus que ce déficit de gestion sera tôt ou tard répercuté sur l'ensemble des locataires du parc HLM.

De plus, la généralisation de cette mesure à l'ensemble du parc existant soulève d'importants problèmes techniques, puisque des travaux devraient être engagés notamment pour rendre indépendants les parkings souterrains des immeubles d'habitation sous lesquels ils sont construits, afin de respecter les normes de sécurité en matière d'accès ou d'évacuation. Le coût de ces travaux sera également répercuté sur l'ensemble des locataires.

Enfin, le dispositif proposé est totalement aberrant si on l'applique au logement individuel.

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 28 ter -

Exonération des revenus fonciers des logements concernés par un bail à réhabilitation

Cet article additionnel adopté par l'Assemblée nationale s'inscrit dans une logique d'accroissement de l'offre de logements pour les personnes défavorisées, et vise à rendre plus attractif le régime du bail à réhabilitation.

Le bail à réhabilitation (BAR) a été institué par la loi du 31 mai 1990 afin d'inciter les propriétaires privés à mettre en location des logements vacants ou ceux dont ils n'arrivaient plus à assumer la gestion locative. Des dispositions fiscales incitatives ont complété le dispositif dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 1990 du 29 décembre 1990. Par ailleurs, la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat a autorisé les communes à exonérer de la part de la taxe foncière qui leur revient, les logements faisant l'objet d'un bail à réhabilitation.

Ce bail est un contrat passé entre un propriétaire bailleur et un preneur qui doit être une personne morale : organisme HLM, société d'économie mixte (SEM), collectivité territoriale, organisme spécialisé dans le logement des personnes défavorisées et agréé par le préfet.

Le preneur, titulaire d'un droit réel sur le logement, s'engage à réaliser des travaux d'amélioration sur l'immeuble, à le conserver en bon état d'entretien et à le louer à usage d'habitation. Le bail est conclu pour une durée minimale de douze ans ; il ne peut se prolonger par tacite reconduction.

Le bailleur perçoit un loyer réduit ; il bénéficie des travaux d'amélioration sans versement d'indemnité en fin de bail. Le preneur passe une convention avec l'Etat pour louer le logement à des personnes défavorisées ; il doit fournir aux occupants, en fin de bail, un logement correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités.

Enfin, d'un point de vue fiscal, les revenus fonciers perçus par le propriétaire, comme les mutations, sont soumis au droit commun ; la taxe de publicité foncière est payée par le preneur, mais celui-ci peut en être exonéré par le Conseil général.

Mais les statistiques témoignent du faible succès de ce dispositif depuis sa création.

Ainsi en 1996, 277 logements, répartis dans seulement 22 départements, ont fait l'objet d'un BAR.

Selon les renseignements transmis par le Secrétaire d'Etat au logement, les preneurs sont essentiellement des associations (92,7 % des logements, 94,7 % des opérations) et ce sont les aides de l'ANAH (Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat) qui ont été mises à contribution pour la réhabilitation.

En 1995, 82,8 % des logements et 91,2 % des opérations de bail à réhabilitation ont été signés dans le cadre de programmes sociaux thématiques (PST) de l'ANAH. Les organismes HLM n'ont signé que trois opérations en 1995 (5,3 % des logements, 2,7 % des opérations). Ces trois opérations ont toutes été menées en Région Champagne-Ardennes (Ardennes, Aube). En 1993-1994, les organismes HLM représentaient 17,6 % des logements et 10,7 % des opérations. Les collectivités locales n'ont été preneurs d'aucun bail à réhabilitation en 1995. Une SEM a été preneur d'une opération d'un logement. A contrario, l'implication des associations croît.

Les propriétaires bailleurs (cédeurs) sont surtout des particuliers (44,2 % des logements, 35,4 % des opérations) et des collectivités locales (43,2 % des logements, 58,4 % des opérations).

Les raisons de cet échec se situent tout d'abord au niveau du montage du dossier, qui s'avère long et délicat, compte tenu de l'intervention de nombreux partenaires et de la recherche de financements ; ensuite, à la restitution des travaux elles portent sur l'incertitude fiscale quant à la qualification de ceux-ci : les travaux d'amélioration assimilés à des travaux de reconstruction et d'agrandissement donnent lieu à imposition sur la valeur des travaux.

Il convient également de noter la très faible mobilisation des organismes HLM. Celle-ci apparaît d'autant plus regrettable que l'obligation de relogement à l'issue du bail à réhabilitation constitue une difficulté réelle pour les autres opérateurs, notamment les associations.

L'article adopté par l'Assemblée nationale tend à lever l'obstacle fiscal, afin d'encourager les propriétaires à conclure un BAR.

- Sous le régime actuellement en vigueur, les loyers et prestations de toute nature qui constituent le prix d'un bail à réhabilitation ont le caractère de revenus fonciers et sont imposés en tant que tels comme prévu par l'article 33 quinquies du code général des impôts (CGI). Il en va de même des travaux réalisés par le preneur et qui reviennent au bailleur en fin de bail.

Cela étant, s'il s'agit de dépenses d'amélioration, elles seront également déductibles du revenu du bailleur en application de l'article 31-I-1°b du CGI.

En revanche, s'il s'agit de dépenses de construction, reconstruction ou agrandissement, elles seront imposables sans être déductibles, car elles sont censées être couvertes par la déduction forfaitaire de 14 %.

- Le nouveau dispositif prévoit, par exception au principe de l'art. 33 quinquies du CGI, que le revenu représenté par la valeur des travaux réalisés par le preneur n'a pas le caractère de revenus fonciers. Ce revenu n'est donc ni imposable, ni déductible.

Cette exonération concerne également les dépenses de construction, de reconstruction, d'agrandissement, de sorte que les obstacles psychologiques liés à la construction d'un BAR tenant à la possibilité, pour les services fiscaux, de requalifier en reconstruction/agrandissement les dépenses d'amélioration réalisées par le preneur, se trouvent levés. Néanmoins, il conviendra de s'assurer, en ce qui concerne les travaux d'amélioration, que le nouveau dispositif n'est pas financièrement moins intéressant que le régime actuel.

Votre commission vous invite à adopter cet article sans modification.

Article 30 -

Création d'une taxe sur la vacance

Cet article instaure un système d'imposition des logements vacants en insérant un article 232 dans le code général des impôts.

Si la philosophie du dispositif apparaît d'emblée comme très contestable, son contenu, dont il convient de faire ici l'analyse, est également très critiquable.

Le paragraphe I du nouvel article 232 du code général des impôts instaure à compter du 1er janvier 1999 une taxe annuelle sur les logements vacants situés dans des communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de deux cent mille habitants, où il existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements au détriment des personnes à revenus modestes ou défavorisées.

Ce déséquilibre sera apprécié compte tenu du nombre élevé de demandeurs de logements par rapport au parc locatif et au nombre de logements vacants dans l'ensemble du parc immobilier existant.

C'est un décret qui fixe les listes des communes concernées par l'instauration de la taxe.

29 agglomérations sont potentiellement concernées par ce dispositif. Il s'agit de : Paris, Lyon, Marseille-Aix-en-Provence, Lille, Bordeaux, Toulouse, Nice, Nantes, Toulon, Grenoble, Strasbourg, Rouen, Valenciennes, Antibes-Cannes-Grasse, Nancy, Lens, Saint-Etienne, Tours, Béthune, Clermont-Ferrand, Le Havre, Montpellier, Rennes, Orléans, Dijon, Mulhouse, Angers, Reims et Brest.

On peut indiquer, tout en étant extrêmement prudent du fait du manque de fiabilité des statistiques évaluant la vacance, que dans les neuf villes françaises de plus de 200 000 habitants, le taux de vacance se situe presque toujours entre 8,0 % et 12 % sauf à Strasbourg (6,6 %). Le taux parisien est évalué à 9,0 %. Des taux supérieurs sont atteints à Lyon, Marseille, Toulouse (9,3%), Nice (11,1 %) et Bordeaux (12,0 %)4(*).

Les modalités d'adoption de la liste des communes concernées sont contestables tant sur le fond que sur la forme.

D'une part, l'appréciation du caractère déséquilibré du marché immobilier locatif englobe la totalité du marché locatif, y compris le parc social public, alors que seuls les propriétaires privés sont redevables de cette taxe. Ainsi, dans certains cas, les propriétaires privés seront pénalisés par les forts taux de vacance du seul parc immobilier HLM. D'autre part, la procédure d'élaboration de la liste n'offre pas suffisamment de garanties aux propriétaires. Il conviendrait au minimum que ce dispositif soit adopté dans les mêmes formes que le décret relatif à l'évolution de certains loyers dans l'agglomération parisienne, d'autant plus qu'il relève du même esprit -à savoir limiter le droit de propriété au nom de la solidarité nationale- et que son champ d'application devrait être sensiblement identique. Or l'article 18 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs stipule que la liste des communes soumises à l'encadrement des loyers fait l'objet d'un décret en Conseil d'Etat, pris annuellement, après avis de la commission nationale de concertation. Pour assurer une protection minimum des propriétaires contre l'arbitraire administratif, il faudrait que la liste des communes, où est instaurée la taxe sur les logements vacants, soit, elle aussi, fixée et révisée annuellement par un décret en Conseil d'Etat.

Le paragraphe II précise le champ d'application de la taxe, qui s'applique à tout logement vacant pendant au moins deux années consécutives au 1er janvier de l'année d'imposition. Il exclut expressément les logements attribués sous condition de ressources détenus par les organismes d'habitation à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte.

Ce cas d'exclusion apparaît d'autant plus injuste que le taux de vacance dans le parc HLM est, comme il a été indiqué plus haut, pris en compte pour déterminer la liste des communes où s'applique la taxe. De plus, le sort particulier et favorable réservé au parc immobilier des SEM induit une rupture d'égalité entre les personnes morales de droit privé gérant un parc mobilier locatif.

Le paragraphe III précise que la taxe est acquittée par le propriétaire, l'usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l'emphytéote qui dispose du logement depuis le début de la vacance.

Le paragraphe IV fixe les règles de calcul de cette taxe, dont l'assiette est constituée par la valeur locative du logement. Le taux de la taxe est progressif puisque il est fixé à 10 % la première année d'imposition, à 12,5 % la deuxième année et à 15 % à compter de la troisième année.

Les paragraphes V et VI fixent des cas d'exonération en fonction de certains types de vacance :

- le paragraphe V indique qu'un logement ne sera pas considéré comme vacant si il est occupé chaque année pendant trente jours consécutifs.

- le paragraphe VI dispose que la taxe n'est pas due en cas de vacance subie par le contribuable.

Ces deux éléments vont très certainement induire de multiples contentieux car leur interprétation dépendra très largement de l'arbitraire de l'autorité administrative. En effet, s'agissant de la vacance subie, aucune définition précise n'a pu être donnée à votre commission alors qu'il s'agit en définitive d'écarter du champ d'application de la taxe, les logements vacants pour des raisons légitimes.

L'énumération de ces raisons a été faite à plusieurs reprises par le Secrétaire d'Etat au logement ou ses services, mais il n'est pas prévu qu'un texte règlementaire en fasse la liste exhaustive, ce qui ne manquera pas de donner lieu à des interprétations divergentes, portant ainsi atteinte au principe d'égalité des citoyens devant la loi. De plus, le système fait supporter la charge de la preuve au propriétaire qui doit démontrer que la vacance de son logement est subie. La vacance subie couvre ainsi le cas du propriétaire qui n'a pas les moyens de faire réhabiliter son logement, ou qui ne trouve pas de locataire alors que son bien est proposé au prix du marché, ou encore qui cherche à vendre son logement sans trouver d'acquéreur. Ces trois exemples suffisent pour prendre conscience des difficultés d'application de ce dispositif.

En effet, quelles preuves faudra-t-il apporter pour établir l'insuffisance de ses ressources, ou pour justifier d'un arbitrage en faveur d'un autre type de dépenses ?

Enfin, comment pourra-t-on estimer le prix du marché pour un logement donné, lorsqu'on sait que de multiples critères entrent en ligne de compte (emplacement, éléments de confort, standing de l'immeuble, étage...) ? Quels éléments devra fournir un propriétaire pour justifier des démarches entreprises pour louer ou vendre son logement ?

Il n'est pas acceptable que le propriétaire soit tenu d'apporter la preuve de sa bonne foi, puisque cette taxe est censée sanctionner les propriétaires pratiquant une rétention injustifiée. Il y a fort à craindre que l'appréciation de ce critère, a priori très subjectif, donne lieu à des interprétations divergentes voire opposées d'un service fiscal à l'autre. Enfin, les risques de fraude et de dissimulation sont d'autant plus importants que la définition des cas d'exonération est vague.

Le paragraphe VII aligne la taxe, en matière de contrôle, de recouvrement, de contentieux, de garanties et de sanctions sur le régime de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Enfin, le paragraphe VIII affecte le produit net de la taxe à l'Agence pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) qui finance des travaux de réhabilitation dans le parc locatif privé.

Le choix de cette affectation est d'autant plus dérisoire, compte tenu du rendement très faible escompté de cette taxe, que depuis 1987, la collecte de la taxe additionnelle au droit de bail (TADB) n'alimente plus directement le budget de l'ANAH.

Compte tenu de la réforme de la TADB intervenue en 1992, l'écart est croissant entre la forte progression du produit de cette taxe et la faible évolution du budget de l'ANAH. Le " décrochage avéré " à partir de 1991 s'élève depuis 1994, à plus d'un milliard de francs par an.

Au-delà même de sa position très réservée sur la philosophie de ce dispositif, votre commission considère qu'il est inapplicable en l'état et totalement inefficace.

Elle vous propose en conséquence d'adopter un amendement de suppression.

Section 3 -

Régime des attributions de logements locatifs sociaux

Article 33 A -

Prise en compte des dispositions des chartes intercommunales du logement par les programmes locaux de l'habitat

L'Assemblée nationale a adopté cet article qui prévoit que les chartes intercommunales du logement prévues à l'article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation doivent être prises en compte au même titre que le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées et que le protocole d'occupation du patrimoine social des communes. par le programme local de l'habitat institué par la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 33 B -

Missions du parc locatif social

L'Assemblée nationale a adopté un article de principe définissant les missions des organismes HLM, qui s'insère au début du titre Ier du Livre IV consacré, dans le code de la construction et de l'habitation, aux habitations à loyer modéré.

La rédaction de l'article, sans réelle portée normative, rappelle les deux principes qui doivent inspirer la gestion des organismes HLM, à savoir le droit au logement et la mixité sociale des villes et des quartiers.

Considérant qu'une partie de ce nouvel article reprend, de façon identique le contenu de l'article L.411-1, et que ce dernier constitue l'article de référence s'agissant des missions des organismes HLM, votre commission vous propose, plutôt que d'ajouter un article supplémentaire, de modifier la rédaction de l'article L.411-1 afin d'y faire apparaître les principes qui doivent guider l'action des organismes HLM, et sans limiter la prise en compte de la mixité sociale aux seules zones urbaines.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 33 -

Réforme des attributions des logements locatifs sociaux

L'article 33 du projet de loi remplace les cinq articles de la section première du chapitre premier du titre IV du Livre III du code de la construction et de l'habitation relatif aux conditions d'attribution des logements et plafonds de ressources, par quatorze articles portant les numéros L.441 à L.441-2-5.

Ce volet, relatif à la réforme des attributions de logements sociaux locatifs, s'inspire très largement des dispositions du projet d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale. Il tient compte également de l'important travail d'amendements opéré, lors de l'examen de ce texte, par le rapporteur de la commission de la production et des échanges qui recompose entièrement la section du code de la construction et de l'habitation consacrée aux attributions de logements locatifs sociaux. Cette réorganisation propose une nouvelle numérotation des articles et chacun de ceux-ci est consacré à un sujet bien déterminé.

Il faut enfin préciser que cette réforme des attributions s'inscrit dans le cadre de la contractualisation des relations entre l'Etat et les organismes HLM qui s'est traduit par la signature au niveau national, le 17 décembre 1997, de trois protocoles d'accord portant respectivement sur le nouveau conventionnement du parc HLM, les attributions de logements et les mesures d'accompagnement de l'extension du taux réduit de TVA.

Article L.441 du code de la construction et de l'habitation -

Principes régissant les attributions de HLM

Cet article nouveau, sans réelle portée normative définit les objectifs et les acteurs de la politique d'attribution des logements sociaux. Il indique notamment que l'attribution des logements sociaux doit favoriser l'égalité des chances des demandeurs de logement et respecter le principe de mixité sociale des villes et des quartiers.

Votre commission suggère de ne pas restreindre la mise en oeuvre du principe de mixité sociale au seul cas des villes et des quartiers, car cet objectif concerne également le monde rural. Dans certains cas, des solutions heureuses peuvent y être trouvées pour loger ou reloger des personnes ou des familles présentant des difficultés d'insertion. Cet élargissement du champ d'application du principe de mixité sociale prend tout son sens, si tout est fait pour définir une solution de logement adapté afin qu'elle puisse être durable.

S'agissant des acteurs de la politique d'attribution des logements sociaux, l'article L.441 cite la participation des collectivités locales intervenant dans le cadre des conférences et des chartes créés par l'article L.441-1-4 et L.441-1-5 ce qui souligne l'intérêt du niveau intercommunal pour traiter des attributions de logements sociaux.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement qui réintroduit les bailleurs sociaux, en tant que responsables des attributions.

Enfin, l'Etat est mentionné comme garant du respect des règles établies en matière d'attribution.

Article L.441-1 du code de la construction et de l'habitation -

Contenu du décret régissant les attributions

Cet article reprend à l'identique les dispositions des trois premiers alinéas de l'actuel article L.441-1 en détaillant le contenu du décret en Conseil d'Etat, qui règlemente l'attribution des logements sociaux.

Il ajoute à cette énumération la définition de priorités d'attribution pour les personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés de logement pour des raisons d'ordre financier ou liées à leurs conditions d'existence.

Ce décret doit notamment préciser :

- les conditions d'attribution des logements par les organismes d'HLM ;

- les éléments à prendre en compte dans les attributions (composition et niveau de ressources des ménages notamment) ;

- les personnes prioritaires dans les attributions ;

- les modalités de consultation et d'information des maires concernés ;

- la possibilité, pour les organismes d'HLM, de contracter des obligations de réservation pour les logements ;

- le contingent de logements que le préfet doit utiliser au profit des personnes prioritaires.

Votre commission vous propose de préciser que les éléments à prendre en compte dans les attributions de logements doivent permettre de proposer l'attribution durable d'un logement adapté.

Trop de relogements échouent faute d'avoir suffisamment pris en compte les aspirations, les habitudes de vie, les contraintes des personnes ou familles concernées. D'ores et déjà, des bailleurs sociaux conscients de ces difficultés ont développé une politique d'habitat adapté pour y faire face. Certains d'entre eux ont par exemple acheté des pavillons au moyen de PLATS qu'ils ont fait agréer au titre de l'APL et qu'ils ont loués dans le cadre de leur parc social à des demandeurs qui avaient besoin de ce type de proposition de logement.

Il importe que les bailleurs qui s'engagent dans cette démarche soient confortés et que d'autres soient incités à développer des initiatives analogues. C'est pourquoi le décret prévu à l'article L.441-2-5 et mentionné à l'article L.441-1 doit indiquer explicitement la nécessaire prise en compte de chaque demandeur dans la particularité de ses besoins.

Article L.441-1-1 du code de la construction et de l'habitation -

Règlement départemental des attributions

Cet article reprend des dispositions actuellement en vigueur figurant à l'article L.441-2 sur le règlement départemental des attributions.

Ce règlement, établi par le préfet après avis du conseil départemental de l'habitat, doit préciser les règles relatives aux critères de priorité, aux conditions de réservation pour les personnes prioritaires, ainsi que les modalités d'information du préfet, des maires et des conférences intercommunales du logement prévues à l'article L.441-1-4.

Votre commission vous propose, par coordination avec l'amendement proposé à l'article L.441 du code de la construction et de l'habitation de ne pas restreindre le champ de la mixité sociale aux seuls villes et quartiers.

Il est précisé que ce règlement doit tenir compte non seulement des programmes locaux d'habitat et des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées, mais également des accords collectifs départementaux signés avec les bailleurs sociaux et des chartes intercommunales prévues à l'article L.441-1-5.

Face à cette énumération de documents à prendre en compte, on peut s'interroger sur la cohérence et l'efficacité d'un tel dispositif, ainsi que sur la nécessité de maintenir un règlement départemental dès lors que des accords départementaux auront été signés avec les bailleurs sociaux et surtout que des chartes intercommunales auront été instituées.

Le dernier alinéa de l'article reprend les dispositions actuellement en vigueur lorsqu'un organisme social ne respecte pas le règlement départemental. Instituées par la loi du 31 mai 1990, ces mesures n'ont jamais été effectivement appliquées et on peut douter qu'elles le soient davantage à l'avenir.

Article L.441-1-2 du code de la construction et de l'habitation -

Accords collectifs relatifs aux attributions

Cet article nouveau constitue la référence législative des conventions signées entre l'Etat et les organismes d'HLM en matière d'attribution de logements sociaux.

Le premier alinéa vise expressément les accords nationaux conclus entre l'Etat et les organismes d'HLM, notamment le premier signé le 17 décembre dernier.

Le deuxième alinéa indique que les accords départementaux sont conclus pour trois ans, après consultation des conférences intercommunales et du Conseil départemental de l'habitat. Ils doivent définir pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements pour les personnes cumulant des difficultés économiques et sociales, identifiées par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Cette répartition doit tenir compte du principe de mixité sociale, des capacités d'accueil des organismes ainsi que de leur occupation sociale. Il s'agit là de concilier des stratégies et des objectifs qui apparaissent bien souvent encore éloignés les uns des autres.

Votre commission vous propose par coordination de se référer, dans cet alinéa, au principe de mixité sociale entendu au sens large.

Le troisième alinéa précise que cet accord collectif est complété par les dispositions des chartes intercommunales et qu'il arrête les moyens d'accompagnement et les moyens de mettre en oeuvre les engagements annuels quantifiés.

Par moyens d'accompagnement, il faut entendre les contreparties auxquelles les organismes HLM peuvent prétendre, notamment en matière d'accompagnement social et de garantie de paiements de loyers, mesures qui sont financées par le FSL.

Ces contreparties font d'ailleurs l'objet de l'article 7 de l'accord national Etat-HLM signée le 17 décembre dernier.

Le dernier alinéa précise que ces accords collectifs doivent tenir compte des protocoles d'occupation du patrimoine social (POPS) en vigueur et qui subsisteront jusqu'à l'entrée en vigueur des chartes intercommunales.

Article L.441-1-3 du code de la construction et de l'habitation

Régime de sanctions

Cet article prévoit un système de sanctions en cas d'échec de la démarche contractuelle engagée au niveau départemental entre l'Etat et les bailleurs sociaux. Les sanctions s'inspirent très largement du dispositif instauré pour les POPS.

Le premier alinéa prévoit que si, dans les six mois suivant une proposition élaborée par le préfet, l'organisme refuse de signer l'accord départemental, le préfet procède à des attributions de logements pour des personnes prioritaires, en fixant un délai à l'organisme HLM concerné. Ces attributions s'imputent sur le contingent préfectoral, et sont décidées, après consultation des maires des communes concernées, en tenant compte des principes de mixité sociale.

Le deuxième alinéa vise les cas où l'organisme bailleur ne remplit pas les obligations de l'accord qu'il a signé.

Dans ce cas, le préfet, après consultation des maires, procède aux attributions nécessaires pour atteindre l'objectif quantifié fixé dans l'accord.

Enfin, le dernier alinéa prévoit que si l'organisme fait obstacle à la mise en oeuvre de l'accord départemental, le préfet, après échec d'une tentative de conciliation et éventuellement une mise en demeure, désigne pour un an, un délégué chargé de procéder aux attributions en nom et place de l'organisme bailleur, après consultation des maires des communes concernées.

Article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation

Création des conférences intercommunales du logement

S'inspirant des propositions émises par la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale sur le projet de loi d'orientation relatif au renforcement de la cohésion sociale, cet article L.441-1-4 propose la création des conférences intercommunales du logement, qui réunissent par bassin d'habitat, les maires des communes concernées.

Cet article fait le choix délibéré de l'intercommunalité, au niveau des bassins d'habitat, d'autant plus qu'il abroge implicitement les dispositions de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996, visant à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville insérées à l'article L.441-1-2 du code de la construction et de l'habitation et qui prévoyaient la possibilité de créer des conférences communales du logement.

L'Assemblée nationale a modifié sur plusieurs points ce dispositif.

Au premier alinéa donnant compétence au préfet pour délimiter les bassins d'habitat après consultation de la commission départementale de coopération intercommunale, il a été précisé que les bassins d'habitat sont délimités compte tenu de la situation du logement et en vue de mettre en oeuvre des objectifs de mixité sociale et d'accueil des personnes défavorisées. La délimitation de ces bassins d'habitat, afin de ne pas multiplier les découpages administratifs, doit tenir compte des programmes locaux d'habitat à caractère intercommunal et des structures de coopération intercommunale existants dans le périmètre considéré.

Les mêmes principes ayant été posés à l'article 17 du projet de loi qui modifie l'article 4 de la loi du 31 mai 1990, ce sont les mêmes instances locales chargées de mettre en oeuvre le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées qui participeront à la conférence intercommunale du logement.

Il s'agit d'un effort louable d'harmonisation des périmètres d'intervention et d'unification des instances locales de mise en oeuvre.

Enfin, s'agissant de la région d'Ile-de-France, il est indiqué que la conférence régionale est consultée sur la délimitation des bassins d'habitat.

Le deuxième alinéa, qui fixe les critères permettant de définir le périmètre des bassins d'habitat a été durci par l'Assemblée nationale. Ces bassins sont constitués par le territoire de plusieurs communes contiguës dès lors que l'une au moins :

- comprend une ou plusieurs zones sensibles, ce qui vise 470 communes,

- ou ayant plus de cinq mille habitants, comporte un parc de logements locatifs sociaux représentant plus de 20 % de résidences principales.

Dans le projet de loi initial, le critère lié aux logements sociaux retenait le seuil de 35 % de résidences principales, et prenait en compte au titre des logements sociaux, la définition proposée par le 2ème du III de l'article L.2334-17 au code général des collectivités territoriales, qui inclut la quasi-totalité des logements intermédiaires, propriétés d'organismes d'HLM ou de sociétés d'économie mixte, ce qui concerne 43 communes..

En modifiant la définition des logements sociaux pris en compte -la référence aux 2ème et 3ème alinéas de l'article L.351-2 du code de la construction et de l'habitation écarte notamment les logements intermédiaires-, et en abaissant le pourcentage de logements sociaux à 20 % du parc des résidences principales, l'Assemblée nationale a considérablement élargi le nombre de bassins d'habitat devant être obligatoirement institués.

En effet, la nouvelle définition des logements sociaux assorties d'un pourcentage fixé à 35 % de logements sociaux fait entrer dans le champ d'application 167 communes dont 71 en Ile-de-France.

Mais la nouvelle définition, assortie d'un pourcentage fixé à 20 % de logements fait entrer dans le périmètre des bassins d'habitat 398 communes dont 130 en Ile-de-France5(*).

Votre commission est plus favorable à une mise en oeuvre progressive et souple des bassins d'habitat, respectueuse dans la mesure du possible de la volonté des collectivités locales, et c'est pourquoi, elle vous propose d'en revenir au texte du projet de loi.


Cette position se trouve confortée par la mention ajoutée par l'Assemblée nationale qui prévoit, d'une certaine manière, que la délimitation d'un bassin d'habitat peut être décidée à la majorité des maires de communes agglomérées dans lesquels existent d'importants déséquilibres de peuplement.

Le troisième alinéa prévoit que les communes situées dans un bassin d'habitat ainsi délimité disposent d'un an à compter de la promulgation de la loi d'orientation relatif à la lutte contre les exclusions pour créer une conférence intercommunale de l'habitat.

Le quatrième alinéa précise que pour des communes situées dans des départements différents, la délimitation du périmètre du bassin d'habitat est faite par les Préfets concernés, après consultation des commissions départementales de la coopération intercommunale et des conseils départementaux de l'habitat. S'agissant des bassins d'habitat situés dans la région Ile-de-France, la délimitation de leur périmètre relève de la compétence du préfet de région après avis des commissions mentionnées ci-dessus et de la conférence régionale du logement social instaurée par l'article L.441-1-6.

Votre commission vous propose d'imposer la désignation par l'administration d'un préfet coordonnateur lorsque plusieurs départements sont concernés par un même bassin d'habitat, afin de garantir la mise en oeuvre d'une politique homogène au niveau de l'Etat. La désignation d'un interlocuteur représentant l'Etat au titre des départements concernés, devrait faciliter la délimitation des bassins d'habitat puis la création et la mise en place des conférences intercommunales.

Le cinquième alinéa prévoit, qu'une fois le bassin d'habitat délimité, les préfets compétents réunissent les maires des communes concernées pour que ceux-ci mettent en place une conférence intercommunale du logement. Par coordination, votre commission vous propose de viser le préfet compétent ou le préfet coordonnateur.

Le sixième alinéa fixe la composition de la conférence intercommunale du logement qui comprend :

- les maires des communes du bassin d'habitat ;

- le ou les préfets concernés ;

- les bailleurs sociaux possédant ou ayant des logements dans le bassin d'habitat ;

- les représentants des associations agréées, dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ;

- les organismes collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction, lorsqu'ils sont titulaires de droit de réservation dans le bassin d'habitat ;

- les représentants des associations de locataires représentatives au niveau national.

Outre une modification rédactionnelle, votre commission vous propose, par coordination de viser le préfet coordonnateur.

Le septième alinéa indique que la présidence est assurée par le représentant des maires des communes concernées, désigné par ceux-ci. Il dispose également que dans le cas, où la conférence intercommunale du logement n'est pas créée dans le délai d'un an à compter de la promulgation de la loi, elle est instituée et présidée par le préfet compétent. Afin d'éviter une situation de blocage, le préfet représentant de l'Etat et au nom de l'intérêt général, peut imposer une solution autoritaire.

Votre commission vous propose, outre un amendement rectifiant un décompte d'alinéas, de viser le préfet coordonnateur lorsque plusieurs départements sont concernés.

Enfin, le huitième alinéa précise que la conférence intercommunale doit se réunir au moins une fois par an et qu'elle délibère à la majorité de ses membres.

Les décisions de la conférence pourront donc s'imposer à certaines communes hostiles notamment à travers la charte intercommunale du logement, qui définit les objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées.

Article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation

Compétences des conférences intercommunales du logement

Cet article définit les compétences des conférences intercommunales du logement.

Le premier alinéa indique que, sur la base de l'accord collectif départemental signé avec les bailleurs sociaux, la conférence intercommunale du logement, compte tenu des autres demandes de logement social, définit les orientations prioritaires d'attribution de chaque organisme et les besoins de création d'une offre de logements adaptés.

La conférence intervient tout à la fois sur les règles de fonctionnement des offices d'HLM et sur la définition de l'offre de logements à créer.

L'Assemblée nationale a prévu que la conférence pourrait donner un avis sur le niveau des plafonds de ressources appliqués dans le bassin d'habitat. Votre commission vous propose de supprimer cette disposition, considérant que la détermination des plafonds de ressource relève du pouvoir réglementaire au niveau national, afin de respecter le principe d'égalité, même si le mécanisme des zonages implique la définition de plusieurs plafonds de ressources sur l'ensemble du territoire.

Le deuxième alinéa précise le mode de fonctionnement d'une conférence intercommunale relevant de plusieurs départements, et votre commission vous propose une fois encore de prévoir la désignation d'un préfet coordonnateur.

Le troisième alinéa de l'article L.441-1-5 définit la seconde compétence de la conférence intercommunale du logement, à savoir l'élaboration d'une charte intercommunale définissant la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées dans le parc locatif social.

Votre commission ne souhaite pas que la charte communale précise à l'excès les lieux d'accueil en procédant à une répartition d'objectifs quantifiés entre les bailleurs sociaux, qui risque d'ailleurs d'être en contradiction avec le contenu de l'accord départemental signé entre l'Etat et chaque organisme.

Il convient pour cette raison d'en rester au niveau de la charte intercommunale à une répartition des efforts entre les communes.


L'Assemblée nationale a ajouté que la conférence intercommunale procédait chaque année à l'évaluation des demandes de logement non satisfaites et des conditions de mise en oeuvre de la charte.

Le quatrième alinéa précise que les maires des communes n'ayant pas de logements locatifs sociaux ne participent pas à l'élaboration de la charte intercommunale du logement définissant la répartition des objectifs quantifiés d'accueil des personnes défavorisées.

Le cinquième alinéa, qui concerne la ratification de la charte prévoit que celle-ci est soumise à l'agrément du préfet, qui peut présenter des demandes de modification.

Il précise également que si la charte n'a pas été élaborée dans un délai de six mois à compter de la transmission de l'accord collectif départemental, ou n'a pas été agréé par le préfet, les attributions de logements sociaux se feront compte tenu des dispositions du règlement départemental et de l'accord collectif départemental.

Ce qui veut dire, en clair, qu'un blocage politique majeur au sein de la conférence intercommunale ne fait pas obstacle à la mise en oeuvre du régime d'attribution des logements sociaux, qui s'effectuera alors sur la base de dispositions arrêtées par le préfet dans le cadre du règlement départemental ou définies contractuellement à travers l'accord collectif départemental.

Votre commission vous propose, par coordination d'indiquer que dans le cas d'un bassin d'habitat délimité sur plusieurs départements, l'agrément est délivré par le préfet coordonnateur.

Article L.441-1-6 du code de la construction et de l'habitation -

Mise en place de la conférence régionale dans la région d'Ile-de-France

Compte tenu des spécificités de la région d'Ile-de-France, et de la nécessité d'appréhender les problèmes du transport et du logement à un niveau qui dépasse le cadre départemental, le présent article institue une conférence régionale au logement social. Celle-ci est chargée d'élaborer un schéma d'orientation pour harmoniser les politiques du logement social, tant en ce qui concerne les principes d'attribution des logements que les aides financières attribuées par les FSL.

La conférence doit évaluer annuellement la mise en oeuvre de ce schéma, compte tenu des accords collectifs départementaux et des engagements quantifiés annuels de répartition de logements.

Cette conférence est composée, sous la présidence du préfet de région, de représentants de la région et pour chacun des départements qui compose la région d'Ile-de-France, de représentants de l'Etat, des départements, des communes, des associations dont l'objet est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées ainsi que des organismes collecteur du 1 % logement.

Article L.441-2 du code de la construction et de l'habitation -

Commission d'attribution

Cet article relatif à la commission d'attribution des logements des organismes sociaux, reprend à l'identique des dispositions actuellement prévues aux articles L.441-1-1 s'agissant des organismes d'habitations à loyer modéré et L.441-1-2 s'agissant des sociétés civiles immobilières dont le capital est constitué majoritairement de fonds provenant du 1 % logement.

Sans revenir sur la composition actuelle de la commission, l'article L.441-2 y ajoute le préfet ou l'un de ses représentants, membre du corps préfectoral, qui peut assister à toute réunion de la commission d'attribution.

Dans l'esprit des rédacteurs du texte ceci n'implique pas que le préfet doive participer systématiquement aux réunions des commissions d'attribution, mais il s'agit en cas de circonstance grave, de lui laisser la possibilité de s'y rendre. C'est pourquoi il est prévu que le représentant du préfet appartienne également au corps préfectoral, afin de renforcer le caractère solennel et exceptionnel de la démarche.

Tout en comprenant la nécessité de conserver le caractère exceptionnel de la venue du préfet en commission d'attribution, votre commission ne souhaite pas imposer que seuls les membres du corps préfectoral puissent représenter le préfet à ces réunions. Compte tenu de leur faible effectif et de la fréquence des réunions des commissions d'attribution, ceci empêche toute mise en oeuvre effective de cette disposition.

Article L.441-2-1 du code de la construction et de l'habitation -

Traitement des demandes d'attributions

Cet article met en place un dispositif important pour assurer plus de transparence dans la gestion des demandes d'attribution et garantir les droits des demandeurs, notamment par l'attribution d'un numéro départemental d'enregistrement unique :

Le premier alinéa dispose que :

- les demandes d'attribution de logement peuvent être faites auprès de " services, organismes ou personnes morales " définies par décret en Conseil d'Etat. En pratique, ces demandes seront faite auprès des organismes d'HLM, des maires ou des préfectures ;

- chaque demande fait l'objet d'un enregistrement départemental unique ;

- un numéro d'enregistrement est obligatoirement communiqué au demandeur dans le mois qui suit le dépôt de la demande.

L'Assemblée nationale a ajouté que lorsque le numéro départemental est délivré par une personne morale autre qu'un bailleur, l'attestation où figure le numéro devait préciser à quel organisme bailleur la demande a été transmise. Il s'agit, par là, d'éviter certaines pratiques condamnables de non transmission de demandes " gênantes ".

A ce propos, il convient de rappeler, que l'accord national signé en décembre dernier entre l'Etat et les organismes d'HLM prévoit l'expérimentation du serveur d'enregistrement et que le décret d'application doit tenir compte des résultats de cette expérimentation.

De plus, les pratiques de transmission des demandes reçues en mairie ou à la préfecture sont à l'heure actuelle très diverses : ainsi, en Ile-de-France, ce sont plutôt les mairies qui instruisent les demandes et certains organismes d'HLM n'ont pas de fichier d'enregistrement, alors que dans d'autres régions la transmission aux organismes bailleurs se fait immédiatement.

Sans chercher à remettre en cause l'objectif d'une plus grande transparence dans la gestion des demandes, votre commission vous propose de laisser au décret le soin de préciser les modalités de leur transmission afin qu'il puisse être tenu compte des premiers résultats de l'expérimentation. La formule proposée préserve l'avenir, sans écarter la solution proposée par la rédaction actuelle.

Le deuxième alinéa précise que le système d'enregistrement des demandes est géré conjointement par l'Etat et les bailleurs sociaux et qu'il vise à garantir les droits des demandeurs et à permettre l'examen prioritaire des demandes qui n'ont pu être satisfaites au terme de délais considérés comme " manifestement anormaux ", déterminés pour chaque département par l'accord collectif en application des dispositions de l'article L.441-1-2.

Le troisième alinéa renvoie à un décret pour fixer la durée de validité de la demande d'attribution enregistrée. Selon toute probabilité, elle restera fixée à un an comme actuellement. Il précise également que le demandeur doit être préalablement informé de son éventuelle radiation des listes.

Le quatrième alinéa précise que l'obtention préalable d'un numéro d'enregistrement est obligatoire pour tout examen d'une demande d'attribution, sachant que le préfet peut, en urgence, dans le délai d'un mois, procéder à l'inscription d'office d'un demandeur.

Le dernier alinéa met en place une sanction à l'encontre des organismes qui auraient attribué un logement sans respecter les conditions posées par cet article. Dans cette hypothèse, ils devront rembourser tout ou partie des aides de l'Etat rattachables au logement concerné. L'expression " aides rattachables " vise toutes les aides à l'investissement accordées par l'Etat aux organismes d'HLM.

Article L.441-2-1-1 du code de la construction et de l'habitation -

Motivation des décisions de refus d'attribution

Par cet article additionnel, l'Assemblée nationale a rendu obligatoire :

- d'une part, le rejet par écrit de toute demande d'attribution ;

- d'autre part, la motivation du refus d'attribution.

Proposé dans un souci de transparence et pour garantir les droits des demandeurs, ce dispositif apparaît comme inopportun et dangereux, car il va alourdir les frais de gestion des organismes d'HLM et induire un accroissement considérable des contentieux devant les tribunaux administratifs.

Pour s'en prémunir, il est à craindre que ces organismes s'abstiennent de présenter les dossiers difficiles en commission d'attribution, ou simplement ne donnent pas suite aux demandes, ce qui ne pourra alors être assimilé à un refus d'attribution. Ils risquent également, pour motiver le rejet d'une demande, procéder par lettre-type à caractère bureaucratique et dépourvue de toute information utile.

Ceci n'est pas satisfaisant et n'améliore en rien les garanties qu'il est indispensable de prévoir pour les demandeurs du logement. C'est pourquoi, votre commission vous propose de supprimer cet article et au contraire vous proposera de renforcer le rôle des commissions de médiation, afin d'améliorer la transparence du régime des attributions.

Article L.441-2-2 du code de la construction et de l'habitation -

Commission de médiation

Cet article institue, dans chaque département, une commission située auprès du préfet et composée de quatre membres :

- deux représentants des organismes bailleurs ;

- un représentant des associations de locataires ;

- un représentant des associations agréées pour l'insertion ou le logement des personnes défavorisées.

La commission pourra être saisie par tout demandeur d'un logement social, qui n'a reçu aucune offre dans le délai fixé par l'accord collectif départemental.

En l'état, les pouvoirs de cette commission sont très limités pour ne pas dire inexistants, puisqu'elle se contente d'émettre un avis sur les requêtes qui lui sont soumises, qu'elle peut décider ou non de transmettre au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, ou au préfet. Il est également indiqué que cet avis est transmis au demandeur, aux organismes bailleurs et aux collectivités territoriales concernées.

Sans vouloir transformer cette commission de médiation en commission de recours, il est néanmoins souhaitable de rendre plus systématiques les procédures de transmission prévues par la loi dès lors que la commission rend un avis concluant à une demande de priorité.

C'est pourquoi, votre commission vous propose que, dans cette hypothèse, l'avis de la commission soit obligatoirement transmis au préfet ou au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées.

Article L.441-2-3 du code de la construction et de l'habitation -

Pouvoir des maires

Cet article reprend, sans les modifier, des dispositions actuellement en vigueur, relatives au droit du maire à être entendu par les instances dirigeantes des organismes d'HLM. Cet article précise qu'il peut se faire représenter.

Article L.441-2-4 du code de la construction et de l'habitation -

Informations sur l'attribution des logements locatifs sociaux

Cet article réorganise et regroupe des dispositions actuellement dispersées dans différents articles du code, relatives aux informations que les bailleurs sociaux doivent fournir aux Préfets, aux maires, et désormais aux conférences intercommunales du logement.

Le dispositif adopté multiplie en définitive les destinataires des informations recueillies par les organismes bailleurs ce qui devrait favoriser la transparence mais induira des coûts de gestion supplémentaires.

Le règlement départemental définit les modalités de l'information du préfet quant aux logements qui lui sont réservés ; les collectivités territoriales et les conférences intercommunales pourront, à leur demande, bénéficier des mêmes informations pour les conventions qu'elles sont signés, mais l'Assemblée nationale a prévu que les informations devraient être systématiquement transmises aux collectivités territoriales et à la conférence intercommunale.

L'accord collectif départemental définit les conditions dans lesquelles les bailleurs sociaux doivent, une fois par an, rendre compte des résultats atteints au regard des objectifs quantifiés les concernant; ces informations sont adressées au préfet, et pour les parties du parc de logements qui les concernent aux maires et aux conférences intercommunales. L'Assemblée nationale a étendu ce dispositif à l'ensemble des maires du ou des bassins d'habitat concernés.

Les bailleurs sociaux doivent également communiquer aux mêmes destinataires, des éléments statistiques définis par décret, dans des conditions fixées par l'accord collectif départemental. Votre commission vous propose de renvoyer expressément en la matière, à l'accord national Etat-organismes d'HLM, car cet accord comporte un important volet sur la production de statistiques.

Le règlement départemental définit les obligations d'information des bailleurs sociaux n'ayant pas signé l'accord départemental.

Le préfet soumet au moins une fois par an, au conseil départemental de l'habitat, les principaux éléments statistiques qui lui ont été communiqués et l'Assemblée nationale a précisé que toute personne qui en faisait la demande pouvait également les consulter.

Enfin, le dernier alinéa précise, que les sociétés civiles immobilières dont le capital est constitué majoritairement de fonds provenant du 1 % logement. Par application de l'article L.481-3 du code de la construction et de l'habitation, ces dispositions sont également applicables aux sociétés d'économie mixte, comme d'ailleurs l'ensemble des dispositions relatives aux attributions de logements sociaux.

Article L.441-2-5 du code de la construction et de l'habitation -

Décret d'application

Cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application de la section du code relative aux attributions de logements sociaux.

Article L.441-3 du code de la construction et de l'habitation -

Application du supplément de loyer de solidarité (SLS)

L'Assemblée nationale a complété l'article 33 du projet de loi par cet article modifiant l'article L.441-3 du code de la construction et de l'habitation relatif aux règles d'application du supplément de loyer de solidarité (SLS).

Succédant à un régime facultatif institué en 1986, la loi n° 96-162 du 4 mars 1996 met en place le régime du supplément de loyer de solidarité dans les logements sociaux, qui peut être exigible dès que les revenus des personnes vivant au foyer dépassent d'au moins 10 % les plafonds de ressources fixés pour l'attribution d'un logement HLM et doit être exigé dès que ces ressources dépassent de 40 % les mêmes plafonds de ressources.

D'après le rapport sur l'application du supplément de loyer de solidarité6(*) au niveau national, 26 % des logements sont occupés par un locataire dont les ressources excèdent les plafonds de ressources soit 590 608 logements (36 % en Ile-de-France),

- parmi eux, 49 % sont occupés par des locataires disposant de ressources inférieures à 10 % de dépassement soit 290 254 logements (57 % en Ile-de-France),

- 30 % sont occupés par des locataires dont les ressources dépassent de 10 à 40 % les plafonds de ressources,

- 6 % de logements sont occupés par des locataires dont les revenus dépassent de 40 % les plafonds de ressources soit 126 860 logements (7 % en région Ile-de-France).

En 1997, le montant global du SLS calculé par les organismes d'HLM était d'environ 750 millions de francs dont 56 % au titre de la région d'Ile-de-France.

Faisant valoir, au nom du principe de mixité sociale, tout l'intérêt qu'il y avait à conserver dans les logements sociaux, les catégories de personnes -certes à revenus modestes- mais classées " parmi les plus riches au sein des pauvres ", l'Assemblée nationale a porté de 10 % à 20 % le seuil facultatif du déclenchement du SLS.

Cette disposition législative doit être rapprochée d'une mesure réglementaire dont la parution est imminente, visant à modifier les plafonds de ressources exigés pour avoir droit à un logement HLM. Le texte se propose de corriger les inégalités entre les actifs et inactifs et d'augmenter de façon importante les plafonds des petits ménages.

- La distinction entre ménages actifs et inactifs sera supprimée et les plafonds seront alignés sur les actifs, c'est-à-dire sur le système le plus avantageux. La distinction avait des effets pervers, notamment lorsqu'une personne prenait sa retraite -et entrait dans la catégorie des inactifs- car elle voyait le plafond de ressource baisser et devenait donc susceptible de se voir appliquer un surloyer.

- Pour les petits ménages, les dispositions seront les suivantes : les plafonds de ressources des ménages de deux personnes seront augmentés de 12 % en Ile-de-France et de 5 % en province.

Ce relèvement réduira d'un tiers le nombre de ménages éligibles aux surloyers. Compte tenu du relèvement des seuils d'application des surloyers, la population des ménages susceptible de se voir appliquer un surloyer baissera de moitié, ce qui réduira d'autant les ressources des organismes d'HLM.

Avant ces mesures, 54,7 % des ménages étaient éligibles à un logement HLM. A compter de l'entrée en vigueur du décret, ce chiffre montera à 61,2 %.

Sous réserve des amendements qu'elle vous présente, votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 33 bis -

Article L.442-6-2 du code de la construction et de l'habitation

Gratuité des frais de dossier pour une demande de logement HLM

L'Assemblée nationale a adopté cet article additionnel pour préciser que les bailleurs sociaux ne peuvent exiger le paiement de frais de dossier lors d'une demande d'attribution de logements, ceci afin de mettre fin à certaines pratiques constatées ici ou là.

Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.


Article 33 ter -

Réduction du délai de préavis applicable au congé du locataire d'un logement HLM

Afin de réduire le coût de la mobilité pour les locataires à l'intérieur du parc public social, l'Assemblée nationale par cet article, insère un article L.442-6-3 nouveau dans le code de la construction et de l'habitation qui modifie les délais de préavis, lorsqu'un locataire change de logement dans le parc d'un même bailleur. Ce délai est réduit à un mois. Cette disposition concerne tout le parc immobilier des organismes d'HLM ainsi que celui des SEM.

Il convient de préciser que, lorsque le changement de logement fait intervenir deux bailleurs sociaux différents, le délai avait été réduit à deux mois par la loi n°94-624 du 21 juillet1994 relative à l'habitat, mais que cette mesure était très peu appliquée.

Autant la première partie du dispositif semble justifiée et acceptable pour les parties concernées, autant le maintien de la réduction du délai de préavis lorsque le locataire change de bailleur social se justifie difficilement à l'expérience des faits, car elle pénalise le premier bailleur sans raison justifiée. Il en va ainsi, lorsque dans son " parcours ascensionnel ", un locataire peut quitter un logement situé dans un quartier peu recherché et donc difficile à relouer, pour aller vers une résidence plus recherchée. La logique de cette disposition est donc peu compréhensible, et votre commission vous propose en conséquence de la supprimer.

C'est sous réserve de cet amendement que votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption de cet article.

Article 34 -

Suppression du dispositif des protocoles d'occupation du patrimoine social

Les protocoles d'occupation du patrimoine social (POPS), régis par l'article L.441-2 du code de la construction et de l'habitation, ont été créés par l'article 15 de la loi du 31 mai 1990 précitée.

Ce mécanisme tend à mettre en place une démarche concertée d'attribution des logements locatifs sociaux prévoyant des objectifs d'accueil des populations défavorisées en définissant des conditions d'intervention des organismes constructeurs en tenant compte de l'occupation de leur parc, de l'état de la demande et des mesures de solvabilisation nécessaires. Au 1er juillet 1996, 41 POPS avaient été signés dans 23 départements et parmi eux, on compte 22 POPS communaux et 19 POPS intercommunaux.

Comme les POPS sont des documents proches des chartes intercommunales mises en place par l'article 33 du projet de loi et, sur certains points, des accords collectifs départementaux créés par le même article, le présent article les supprime en indiquant, d'une part qu'il ne pourra plus être conclu de nouveau POPS après la publication de la loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, et d'autre part que les POPS existants cesseront de produire des effets à compter de l'entrée en vigueur d'une charte intercommunale couvrant le même territoire.

Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption sans modificationde cet article.

Article 34 bis -

Modification du décompte de logements sociaux pour l'application de la loi d'orientation pour la ville

Avec cet article et l'article 34 ter, l'Assemblée nationale modifie deux dispositions importantes de la loi n° 91-662 du 13 janvier 1991 d'orientation pour la ville, pour renforcer, au nom de la mixité sociale, les obligations des communes en matière de construction de logements sociaux.

On peut brièvement rappeler que la loi d'orientation pour la ville, afin d'inciter les communes à créer des logements sociaux, a prévu :

- une contribution qui pouvait être instaurée par les communes ou groupements de communes dont le territoire était couvert par un programme local d'habitat. Cette contribution était due par les constructeurs. Elle a été supprimée par la loi du 21 janvier 1995 ;

- une obligation triennale de construction, pour les communes comprises dans les agglomérations de plus de 200 000 habitants et comptant sur leur territoire à la fois moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires d'aides à la personne par rapport au nombre de résidences principales. Si les communes ne prennent pas des engagements permettant, sur trois ans, de construire un nombre de logements sociaux représentant 1 % du nombre de résidences principales ou 9 % du nombre de logements construits depuis dix ans, elles sont redevables d'une contribution annuelle d'un montant égal à 1 % de la valeur locative des immeubles situés sur leur territoire et ne pouvant excéder 5 % de leurs dépenses de fonctionnement.

La loi du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat a étendu les catégories de logements sociaux pouvant être construits par les communes pour remplir leurs obligations, en y intégrant les logements intermédiaires ainsi que les logements étudiants.

Enfin, l'article 43 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 de mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville inclut dans le décompte les logements sociaux en accession à la propriété, notamment les logements acquis à l'aide du prêt à taux zéro institué en 1995, sous réserve du respect de certaines conditions de ressources par le ménage accédant à la propriété.

Le bilan de la loi d'orientation pour la ville établit que 28 340 logements sociaux ont été réalisés dont :

- 24 200 PLA (parmi lesquels 3 120 PLA-TS),

- 3 520 PLI,

- 620 autres logements.

Le présent article modifie l'article L.302-8 du code de la construction et de l'habitation, résultant de la loi du 13 janvier 1991 modifié par la loi n° 95-74 du 21 janvier 1995 relative à la diversité de l'habitat, en revenant à la définition initiale des logements sociaux pouvant être construits.

Comme le montre le tableau ci-dessous, les logements désormais retenus sont les logements locatifs sociaux réalisés avec un prêt PLA, les logements améliorés avec le concours de l'ANAH et conventionnés avec l'Etat, les logements faisant l'objet d'un bail à réhabilitation et les résidences sociales. De plus, les PLA réservés aux ménages les plus défavorisés qui cumulent handicaps économiques et difficultés d'application sont toujours comptés double.



LOGEMENTS DECOMPTÉS

Dispositions actuelles (Loi CARREZ)

Après adoption de l'amendement

Logements locatifs PLA-CDC, PCLS-CFF, PLI appartenant aux HLM, SEM locales, filiales de la CDC.

(Les PLA réservés aux plus défavorisés comptent double).

Tous PLA-CDC, PCLS-CFF

(idem)

Logements améliorés conventionnés ANAH

(idem)

Baux à réhabilitation (comptent double)

(idem)

Prêt à 0 % + PAS

(non retenus)

Votre commission, au nom du principe de mixité sociale reste très attachée à la liste des catégories de logements telle qu'elle résulte des lois du 21 janvier 1995 et du 14 novembre 1996, pour permettre, compte tenu des circonstances locales, de rétablir la diversité sociologique de certains quartiers ou parties de communes. Il peut s'avérer nécessaire, pour rééquilibrer certains territoires, de construire des logements à loyers intermédiaires, voire même de favoriser l'accession à la propriété de personnes aux ressources modestes à travers le prêt à taux zéro.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Article 34 ter -

Modification du seuil de prise en compte des communes de la région d'Ile-de-France pour l'application de la loi d'orientation sur la ville

La définition initiale du champ d'application de la loi d'orientation pour la ville, introduite à l'article L.302-5 du code de la construction et de l'habitation, retenait les communes de plus de 1 500 habitants comprises dans une agglomération de plus de 200 000 habitants, lorsqu'elles comptent sur leur territoire à la fois moins de 20 % de logements sociaux et moins de 18 % de bénéficiaires d'aides à la personne par rapport au nombre de résidences principales situées sur leur territoire.

La loi du 21 janvier 1995 a limité aux communes de plus de 3.500 habitants les obligations résultant de la loi.

Dans les faits, sur les 827 communes de plus de 3.500 habitants, 209 étaient assujetties en 1995 aux obligations de la loi d'orientation sur la ville -dont 110 en région d'Ile-de-France- et parmi elles, 18 n'ayant pas d'engagement triennal ont versé une contribution qui s'est élevée à 10 millions de francs.

Cet article modifie l'article L.302-5 du code de la construction et de l'habitation en instaurant un double seuil :

- celui-ci reste fixé à 3 500 habitants sur l'ensemble du territoire,

- sauf en Ile-de-France, où il est abaissé à 1 500 habitants.

Selon les renseignements transmis par le Secrétariat d'Etat au logement, l'abaissement de ce seuil en région d'Ile-de-France ajoute 36 nouvelles communes soumises aux obligations de construction de logements sociaux, qui devront réaliser en trois ans entre 250 et 450 logements sociaux.

Votre commission, s'en tenant à la position du Sénat adoptée lors du vote de la loi du 21 janvier 1995, considère de plus que l'examen de telles dispositions ne peut se faire qu'à l'occasion d'une réflexion d'ensemble sur la politique de la ville. Le Gouvernement ayant engagé une réflexion sur le sujet qui devrait déboucher sur le dépôt d'un projet de loi d'ici à la fin de l'année, il est tout à fait précipité de vouloir introduire " des assouplissements " au dispositif en vigueur, à l'occasion de l'examen de ce projet de loi.

En conséquence, votre commission vous propose de supprimer cet article.

Section 4 -

Mesures relatives aux DOM
Article 35 -

Extension aux sociétés d'économie mixte dans les DOM des dispositions relatives aux attributions de logements

Cet article complète, à l'article L.472-1 du code de la construction et de l'habitation, la liste des dispositions du code qui sont applicables, dans les départements d'outre mer, aux sociétés d'économie mixte pour les logements à usage locatif leur appartenant et ayant bénéficié des aides de l'Etat.

L'ensemble des mesures relatives aux attributions leur sont en conséquence applicable.

Votre commission vous propose de donner un avis favorable à l'adoption sans modification de cet article.

* *

*

Sous le bénéfice de ses observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission des Affaires économiques a émis un avis favorable à l'adoption du présent projet de loi.

AMENDEMENTS PRÉSENTÉS PAR LA COMMISSION

Article 16 B

Dans le texte de cet article, remplacer les mots :

au plan national, départemental et local

par les mots :

au plan national et départemental

*

* *

Article 16

Compléter la seconde phrase du texte proposé par le III de cet article pour le troisième alinéa de l'article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 par les mots :

ainsi que les maires des cinq villes les plus peuplées de la région

*

* *

Article 17

Dans le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, après les mots :

la disposition durable d'un logement

insérer le mot :

adapté

* *

*

Article 19

Dans la seconde phrase du texte proposé par le 2° de cet article pour compléter le premier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, supprimer les mots :

et en particulier l'état de santé, notamment au regard d'une éventuelle contamination par le virus de l'immunodéficience.

*

* *

Article 19

Dans la première phrase du texte proposé par le 4° de cet article pour le septième alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, après les mots :

des personnes

insérer les mots :

et des familles

Article 19

Rédiger comme suit la dernière phrase du premier alinéa du texte proposé par le 5° de cet article pour remplacer le dernier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 de la loi du 31 mai 1990 :

En cas de refus, l'intéressé peut en connaître les motifs

*

* *

Article 19

Supprimer la deuxième phrase du troisième alinéa du texte proposé par le 5° de cet article pour remplacer le dernier alinéa de l'article 6 de la loi n° 90-449 de la loi du 31 mai 1990.

*

* *

Article 20

Supprimer la dernière phrase du texte proposé par cet article pour l'article 6-1 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990.

*

* *

Article 21

Rédiger comme suit la deuxième phrase du texte proposé par cet article pour l'article 6-2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 :

Le fonds de solidarité pour le logement est doté de la personnalité civile et le plan départemental désigne la personne morale chargée d'en assurer la gestion financière et comptable.

*

* *

Article 23

Rédiger comme suit le début du premier alinéa de cet article :

Les associations, les centres communaux et intercommunaux d'action sociale, les unions d'économie sociale pratiquant des actions de médiation individuelle ou collective destinées à assurer la mise à disposition durable de logements, la sous-location ou la gestion immobilière...

*

* *

Article 23

Rédiger comme suit le deuxième alinéa de cet article :

Cette aide ne porte pas sur les logements éligibles à l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

*

* *

Article 24

Dans la première phrase du texte proposé par le I de cet article pour insérer un alinéa après le sixième alinéa de l'article L.421-1 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

à la mise en oeuvre du droit au logement

par les mots :

à l'hébergement temporaire

*

* *

Article 24

Supprimer la seconde phrase du texte proposé par le I de cet article pour insérer un alinéa après le sixième alinéa de l'article L.421-1 du code de la construction et de l'habitation.

*

* *

Article 24

Dans la première phrase du texte proposé par le II de cet article pour insérer un alinéa après le quatrième alinéa de l'article L.422-2 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

à la mise en oeuvre du droit au logement

par les mots :

à l'hébergement temporaire

Article 24

Supprimer la seconde phrase du texte proposé par le II de cet article pour insérer un alinéa après le quatrième alinéa de l'article L.422-2 du code de la construction et de l'habitation.

*

* *

Article 28

Supprimer les paragraphes IV et V de cet article.

*

* *

Article 28 bis

Supprimer cet article.

*

* *

Article 30

Supprimer cet article.

*

* *

Article 33 b

Rédiger comme suit cet article :

La fin du premier alinéa de l'article L.411-1 du code de la construction et de l'habitation est ainsi rédigée :

et destinées aux personnes et aux familles de ressources modestes ou défavorisées. Elles participent à la mise en oeuvre du droit au logement et du principe de mixité sociale.

*

* *

Article 33

(article L.441 du code de la construction et de l'habitation)

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441 du code de la construction et de l'habitation, rempacer les mots :

la mixité sociale des villes et des quartiers

par les mots :

le principe de mixité sociale

*

* *

Article 33

(article L.441-1 du code de la construction et de l'habitation)

Au début de la deuxième phrase du premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

Pour l'attribution des logements

par les mots :

En vue de l'attribution durable de logements adaptés,

*

* *

Article 33

(article L.441-1-1 du code de la construction et de l'habitation)

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-1 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

de la mixité des villes et des quartiers

par les mots :

du principe de mixité sociale

*

* *

Article 33

(article L.441-1-2 du code de la construction et de l'habitation)

Dans la troisième phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-2, remplacer les mots :

la mixité sociale des villes et des quartiers

par les mots :

le principe de mixité sociale

*

* *

Article 33

(article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation)

Après les mots :

logements locatifs sociaux,

rédiger ainsi la fin de la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation :

tels que définis au 2° du III de l'article L.2334-17 du code général des collectivités territoriales, représentant plus de 35 % des résidences principales.

*

* *

Article 33

(article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation)

Dans la première phrase du quatrième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

par les préfets concernés

par les mots :

par le préfet désigné pour assurer la coordination dans le bassin d'habitat

*

* *

Article 33

(article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation)

Dans le cinquième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation

remplacer les mots :

le ou les préfets compétents réunissent

par les mots :

le préfet coordonnateur désigné réunit

*

* *

Article 33

(article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit le début du sixième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation :

La conférence rassemble, outre les maires des communes et le préfet coordonnateur désigné, les bailleurs sociaux...

*

* *

Article 33

(article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation)

I - Dans la seconde phrase du septième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article L.441-1-4 du code de la construction et de l'habitation, remplacer le mot :

premier

par le mot :

troisième

II - Dans la seconde phrase du septième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-4 au code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

le ou les préfets compétents

par les mots :

le préfet coordonnateur désigné

*

* *

Article 33

(article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation)

Supprimer la dernière phrase du premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation.

*

* *

Article 33

(article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation)

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

conjointement par les préfets concernés

par les mots

par le préfet coordonnateur désigné

*

* *

Article 33

(article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation)

Dans la première phrase du troisième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les mots :

dans le parc de logements locatifs sociaux du bassin d'habitat

par les mots :

entre les communes du bassin d'habitat

*

* *

Article 33

(article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation)

Après le cinquième alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-1-5 du code de la construction et de l'habitation, ajouter un alinéa ainsi rédigé :

" Dans le cas où une conférence intercommunale réunit des communes situées dans des départements différents, la charte est soumise à l'agrément du préfet coordonnateur désigné.

*

* *

Article 33

(article L.441-2 du code de la construction et de l'habitation)

Dans le dernier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-2 du code de la construction et de l'habitation, supprimer les mots :

membre du corps préfectoral

*

* *

Article 33

(article L.441-2-1 du code de la construction et de l'habitation)

Dans le premier alinéa du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-2-1 du code de la construction et de l'habitation, remplacer les deux dernières phrases par une phrase ainsi rédigée :

Les modalités de transmission des dossiers de demande entre les personnes morales autres que les bailleurs sociaux et lesdits bailleurs, ainsi que les modalités d'information des demandeurs au sujet de cette transmission, font l'objet d'une convention entre cette personne morale et les bailleurs concernés, dans des conditions fixées par le décret en Conseil d'Etat.

*

* *

Article 33

(article L.441-2-1-1 du code de la construction et de l'habitation)

Supprimer le texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-2-1-1 du code de la construction et de l'habitation.

*

* *

Article 33

(article L.441-2-2 du code de la construction et de l'habitation)

Rédiger comme suit la dernière phrase du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-2-2 du code de la construction et de l'habitation :

Lorsque la commission de médiation émet un avis formulant une demande de priorité, elle envoie cet avis au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ou saisit le préfet de cet avis, qu'elle adresse aux demandeurs, aux organismes bailleurs et aux collectivités territoriales concernées.

*

* *

Article 33

(article L.441-2-4 du code de la construction et de l'habitation)

Dans le quatrième alinéa (3°) du texte proposé par le I de cet article pour l'article L.441-2-4 du code de la construction et de l'habitation,

après les mots :

les informations statistiques définies

insérer les mots :

par les accords nationaux mentionnés à l'article L.441-1-2 et reprises

*

* *

Article 33 ter

(article L. 353-15 du code de la construction et de l'habitation)

Supprimer la seconde phrase du texte proposé par le paragraphe II de cet article pour le deuxième alinéa de l'article L.353-15 du code de la construction et de l'habitation.

*

* *

Article 34 bis

Supprimer cet article.

*

* *

Article 34 ter

Supprimer cet article.

*

* *

ANNEXE -


AUDITIONS DU RAPPORTEUR

Secrétariat d'Etat au Logement

M. Patrick Doutreligne, conseiller technique au cabinet du ministre

Haut comité pour le logement des personnes défavorisées

Mme Michèle Aucouturier, Secrétaire général

Association des maires de France (AMF)

M. Christian Dupuy, maire de Suresnes, président du groupe de travail logement social,

M. Jean-Marc Gilonne, responsable du secteur action sociale

Mme Marie-Pierre Belhomme, chargée d'études

Union nationale des Fédérations d'organismes HLM (Union HLM)

Mme Dominique Dujols, directeur des Affaires sociales

M. Gilles Horenfeld, directeur

Union nationale de la propriété immobilière (UNPI)

M. Yves Mosse, Délégué général

Fédération des sociétés immobilières et foncières (FSIF)

M. François Simonnet, président

M. François de Sidrac, délégué général

M. Dorian Kelberg, chargé des relations publiques

Fédération nationale de l'immobilier (FNAIM)

M. Philippe Audras, président

M. Gérard de Rycker, président-délégué,

M. Olivier Piton, conseiller

Confédération nationale des administrateurs de biens

M. Lambert, Président

Confédération générale du logement

Mme Nicole Mathieu

Confédération nationale du logement

M. Serge Incerti Formentini, Secrétaire confédéral

ATD Quart monde

Mme Véronique Davienne, membre de l'équipe nationale

M. Bruno Dulac, Cité promotion Familiale de Noisy-le-Grand

Secours catholique

M. Gilbert Lagouanelle, directeur

Mlle Laëtitia Trouillet, chef de service Réseaux urbain et rural

Fédération nationale des centres Pact-Arim

M. François Dubin, Président

M. Xavier Benoist, directeur adjoint

Union nationale interfédérale des oeuvres et organismes privés sanitaires et sociaux (UNIOPSS)

M. Claude Chaudières, conseiller technique chargé de l'habitat

Fédération nationale des associations d'accueil et de réadaptation sociale (FNARS)

Mme Isabelle Sery, conseiller

Fédération des associations pour la promotion et l'insertion par le logement (FAPIL)

M. Claude Chigot, Délégué général

Droit au logement (DAL)

M. J.B. Eyraud





1 Logement et exclusion, Michel Mouillart - 1998.

2 1.047 logements d'urgence supplémentaires ont été livrés au 31 mars 1997.

3 Source : L'information immobilière - janvier 1998.

4 Source : Enquête de l'APUR (Atelier parisien d'urbanisme) (juin 1994).

5 Les chiffres correspondant à chacun de ces critères ne se recouvrent pas parfaitement, puisque la plupart des communes comprenant au moins une ZUS, sont des communes ayant plus de 20 ou 35 % de logements sociaux.

6 Rapport sur l'application du SLS - Loi n° 96-162 du 4 mars 1996- Novembre 1997




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