C. LES DISPOSITIONS COMBINÉES DE L'ARTICLE 21 ET DE L'ARTICLE 15
La pratique observée sous le régime de l'ordonnance du 2 janvier 1959, rappelée supra , est que le report est de règle et l'annulation des crédits disponibles en fin d'exercice, l'exception.
La LOLF semble inverser la règle et l'exception. En effet, selon le dernier alinéa du II de l'article 21 de la LOLF « les autorisations d'engagement et les crédits de paiement disponibles en fin d'année [sur un compte d'affectation spéciale] sont reportés sur l'année suivante, dans les conditions prévues aux II et IV de l'article 15, pour un montant qui ne peut excéder le solde du compte ». Selon le 2° de ce II de l'article 15 : « Les crédits inscrits sur les autres titres du programme [autres que le titre des dépenses de personnel] bénéficiant du report peuvent être majorés dans la limite globale de 3 % de l'ensemble des crédits initiaux inscrits sur les mêmes titres du programme à partir duquel les crédits sont reportés. Ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances ».
Cette limitation des reports à 3 % peut faire perdre une partie de l'intérêt de certains comptes d'affectation spéciale, utilisés par leurs ordonnateurs comme des « réserves » de crédits, protégées des risques d'annulation : en application de la LOLF, si le report systématique des crédits disponibles sur un compte d'affectation spéciale, dans la limite de 3 % des crédits ouverts, pourrait devenir la règle, en revanche leur report au-delà de cette limite, grâce à des dispositions ad hoc dans des lois de finances, devrait être l'exception.
La suppression du FNSE, si elle est votée par le Parlement, soulève la question du maintien ou non du prélèvement de solidarité pour l'eau, impôt étroitement associé au FNSE : le compte d'affectation spéciale a été créé pour que cet impôt y soit affecté et l'impôt a été instauré pour financer le Fonds. L'article 21 du projet de loi de finances pour 2004 maintient ce prélèvement qui, selon l'exposé des motifs de cet article, sera affecté au budget général.
TABLE DES MATIÈRES
PARTIE I - INTRODUCTION 35
PARTIE II - LA GENÈSE DU FNSE 38
I. L'ORIGINE DU FNSE 38
A. LES FONDS DE CONCOURS 38
B. LE PROJET DE TGAP 41
C. LE FNSE ET LE PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU 43
II. LA CRÉATION DU FNSE ET SES OBJECTIFS 45
A. LA CRÉATION DU FNSE 45
B. L'INSTITUTION D'UN PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU 45
C. LES OBJECTIFS DU FNSE 46
PARTIE III : LES BUDGETS DU FNSE ET LEUR EXÉCUTION 49
I. LES RECETTES 49
A. LE PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU 49
B. LES RECETTES DIVERSES ET ACCIDENTELLES 51
II. LES DÉPENSES 54
A. LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE 54
B. LES CRÉDITS VOTÉS 56
C. LES DÉPENSES CONSTATÉES 57
D. LA GESTION DES AUTORISATIONS DE PROGRAMME (AP) 58
III. L'ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE DU FNSE 61
A. LES TAUX DE CONSOMMATION DES CRÉDITS 61
B. L'EXERCICE 2000 63
C. LES EXERCICES 2001 ET 2002 64
D. L'EXCÈS DES RECETTES AFFECTÉES PAR RAPPORT AUX BESOINS 65
IV. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES GÉRÉS PAR LA DIRECTION DE L'EAU 66
A. LES MONTANTS DES CRÉDITS OUVERTS ET DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 66
B. L'ENSEMBLE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES GÉRÉES PAR LA DIRECTION DE L'EAU EN 1999 ET 2000 68
C. L'ENSEMBLE DES CRÉDITS ET DES DÉPENSES GÉRÉES PAR LA DIRECTION DE L'EAU EN 2001 ET 2002 68
PARTIE IV - LA GESTION DU FNSE 71
I. LE COMITÉ CONSULTATIF 71
A. LA COMPOSITION DU COMITÉ 71
B. LE RÔLE DU COMITÉ 72
C. LES RÉUNIONS ET LES TRAVAUX DU COMITÉ 72
II. LA GESTION DU FNSE PAR LA DIRECTION DE L'EAU 73
A. LA GESTION BUDGÉTAIRE DU FNSE 73
B. L'ORGANISATION ADMINISTRATIVE ET LES OUTILS DE GESTION 76
III. LA DOCTRINE D'EMPLOI DES CRÉDITS DU FNSE 78
A. LA NÉCESSITÉ D'UNE « DOCTRINE D'EMPLOI » 78
B. L'ÉVOLUTION DE LA DOCTRINE 78
C. LA DOCTRINE ARRÊTÉE FIN 2002 79
D. LES ERREURS D'IMPUTATION 80
PARTIE V - L'UTILISATION DES CRÉDITS DU FNSE 81
I. L'UTILISATION DES CRÉDITS VUE À TRAVERS LES DEUX NOMENCLATURES DISPONIBLES 81
A. L'UTILISATION DES CRÉDITS VUE À TRAVERS LA NOMENCLATURE BUDGÉTAIRE 81
B. L'UTILISATION DES CRÉDITS VUE À TRAVERS LA NOMENCLATURE PAR DOMAINES D'ACTIONS 82
II. LE DÉVELOPPEMENT DU SYSTÈME D'INFORMATION SUR L'EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES ET LES RELATIONS ENTRE L'ETAT ET LES AGENCES DE L'EAU À CE TITRE 86
A. LES DONNÉES SUR L'EAU ET LES MILIEUX AQUATIQUES 86
B. LA SITUATION DANS LES ANNÉES 90 : DES TRANSFERTS DE L'ETAT (BUDGET GÉNÉRAL) AUX AGENCES 90
C. L'INVERSION DES TRANSFERTS : DES AGENCES VERS L'ETAT (FNSE) 91
D. LA CLARIFICATION ENGAGÉE : LE SYSTÈME NATIONAL D'INFORMATION SUR L'EAU 94
III. LES INTERVENTIONS DANS LES DÉPARTEMENTS, TERRITOIRES ET COLLECTIVITÉS À STATUT PARTICULIER D'OUTRE-MER ET, A COMPTER DE 2003, EN CORSE 100
A. L'ORGANISATION DES INTERVENTIONS DANS LE DOMAINE DE L'EAU OUTRE-MER 100
B. L'ASSAINISSEMENT OUTRE-MER 101
C. LES DÉPENSES POUR L'OUTRE-MER 102
D. L'ASSAINISSEMENT EN CORSE 105
IV. LA LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS DIFFUSES D'ORIGINE AGRICOLE 107
A. LA FORMATION DES AGRICULTEURS AUX BONNES PRATIQUES D'USAGE DES PRODUITS PHYTOSANITAIRES 107
B. LA COUVERTURE HIVERNALE DES SOLS 110
C. LES AUTRES INTERVENTIONS RELATIVES À LA LUTTE CONTRE LES POLLUTIONS D'ORIGINE AGRICOLE 112
V. LES INTERVENTIONS DIVERSES SUR LES MILIEUX 113
A. LA RESTAURATION DES MILIEUX DÉGRADÉS 113
B. LA PRÉSERVATION OU LA RESTAURATION DES MILIEUX NATURELS AQUATIQUES 113
VI. LES AUTRES INTERVENTIONS 118
A. LE PROGRAMME D'ÉCONOMIES D'EAU DANS L'HABITAT COLLECTIF SOCIAL 118
B. LE FONCTIONNEMENT DES STRUCTURES DE LA POLITIQUE DE L'EAU [HORS DOM-TOM ET HORS CSP] 119
C. LA SUBVENTION AU CSP 132
VII. L'ORIGINE DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE FNSE 133
A. L'ALLÉGEMENT DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE BUDGET GÉNÉRAL 133
B. LES TRANSFERTS DES AGENCES À L'ETAT 133
C. LES DÉPENSES INDUITES PAR DES ACTIONS PARTAGÉES AVEC D'AUTRES MINISTÈRES 134
D. UNE PRÉSENTATION SCHÉMATIQUE DES ORIGINES DES DÉPENSES IMPUTÉES SUR LE FNSE 135
VIII. L'ORGANISATION DES RESPONSABILITÉS ET LES OBJECTIFS ASSIGNÉS AUX INTERVENTIONS DE L'ETAT 136
A. LES INTERVENTIONS RESPECTIVES DU MINISTÈRE CHARGE DE L'ENVIRONNEMENT ET DES AGENCES DE L'EAU 137
B. LES INTERVENTIONS RESPECTIVES DES MINISTÈRES CHARGÉS DE L'ENVIRONNEMENT ET DE L'AGRICULTURE 144
C. L'ABSENCE FRÉQUENTE D'OBJECTIFS ASSIGNÉS AUX INTERVENTIONS 147
PARTIE VI - DES ELEMENTS DE BILAN 150
I. LES OBJECTIFS ATTEINTS GRÂCE AU FNSE 150
A. L'ACCROISSEMENT DES MOYENS BUDGÉTAIRES AFFECTÉS À LA POLITIQUE DE L'EAU MENÉE DIRECTEMENT PAR
L'ETAT 150
B. LA « SÉCURISATION » DE CE SURPLUS DE MOYENS 150
C. LA GARANTIE QUE « L'EAU PAYE POUR L'EAU » 151
D. LA SOLIDARITÉ 153
E. LA RÉVISION DES OBJECTIFS PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2003 155
F. LES EFFETS DU FNSE SUR LES AGENCES DE L'EAU ET LEURS RELATIONS AVEC L'ETAT 155
II. LES DÉFAUTS DU FNSE ET DU PRÉLÈVEMENT DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU 156
A. L'EXCÈS DES RECETTES PAR RAPPORT AUX BESOINS MALGRÉ L'AUGMENTATION DES DÉPENSES 157
B. L'OPACITÉ D'UN PRÉLÈVEMENT FISCAL ASSIS SUR DES REDEVANCES 158
C. L'OPACITÉ INDUITE PAR L'ABSENCE DE SPÉCIALITÉ DES DÉPENSES 158
III. L'APPLICATION DE LA LOI ORGANIQUE DU 1 ER AOÛT 2001 (LOLF) 159
A. LE II DE L'ARTICLE 21 159
B. LE I DE L'ARTICLE 21 160
C. LES DISPOSITIONS COMBINÉES DE L'ARTICLE 21 ET DE L'ARTICLE 15 160
LE FONDS NATIONAL DE SOLIDARITÉ POUR L'EAU (FNSE) : UNE EXPÉRIENCE RICHE D'ENSEIGNEMENTS
Le contrôle du Fonds national de solidarité pour l'eau (FNSE) avait fait l'objet d'une demande d'enquête formulée par la commission des finances du Sénat, conformément aux dispositions de l'article 58-2° de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) et avait donc été inscrit au programme de la Cour des comptes au titre de l'année 2003.
Le contrôle du FNSE a porté sur les exercices 2000 à 2002, certaines données concernant 2003 ayant été prises en compte lorsqu'elles étaient utiles pour éclairer le passé.
Si certains éléments du présent rapport d'information revêtent un caractère purement rétrospectif, dans la mesure où l'article 38 de la loi de finances pour 2004 a clos le compte d'affectation spéciale n° 902-00 « Fonds national de l'eau », dont le FNSE constituait la seconde section, d'autres présentent en revanche un intérêt en vue des débats futurs, notamment sur l'avenir de la politique de l'eau , tandis que des leçons générales peuvent être tirées de la gestion du FNSE.
Le présent rapport d'information rassemble, dans un même document, la communication de la Cour des comptes à la commission des finances du Sénat sur le FNSE réalisée en application de l'article 58-2° précité et le procès-verbal intégral de l'audition conjointe, par la commission des finances, du ministre de l'écologie et du développement durable, du directeur de l'eau du ministère de l'écologie et du développement durable, d'un représentant du ministre de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche, et des affaires rurales et des magistrats de la Cour des comptes.