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Immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse ferme, juste et humaine (rapport)

 

C. L'ÉLOIGNEMENT

La capacité d'un Etat à éloigner les étrangers en situation irrégulière sur son territoire est une condition essentielle d'une politique migratoire crédible. A défaut, les clandestins sont d'autant plus incités à entrer sur le territoire national, quel que soit le moyen employé, que le risque d'être éloigné est faible.

Sans une politique d'éloignement ferme, l'intérêt de distinguer entre étrangers en situation régulière et irrégulière disparaît. Refuser d'éloigner, c'est s'obliger à régulariser ou à jouer le « pourrissement » en maintenant indéfiniment dans la précarité et la clandestinité les étrangers en situation irrégulière.

En tenant ce discours, la commission d'enquête ne souhaite pas signifier son indifférence à de nombreux drames humains. Au contraire, elle y a été très sensible au cours de ses auditions et de ses déplacements. Un clandestin n'est pas un criminel. C'est même souvent une victime.

Le seul chemin qui vaille d'être emprunté est celui de l'esprit de responsabilité. Il implique :

- de faire tout simplement respecter la loi en éloignant les étrangers ne pouvant se prévaloir d'un droit au séjour ;

- de concentrer la politique d'éloignement sur les personnes se trouvant en situation irrégulière depuis peu de temps, de sorte que ne se développent pas, par complaisance ou lâcheté, des situations humaines et familiales encore plus difficiles.

1. Des progrès incontestables

Tombé à un point bas inquiétant en 2001, le nombre des éloignements effectifs147(*) en métropole a plus que doublé en quatre ans : 9.227 en 2001, 10.067 en 2002 (+9,1 %), 11.692 en 2003 (+16,14 %), 15.660 en 2004 (+33,9 %) et 19.841 en 2005 (+26,7 %). Cette tendance haussière semble se poursuivre en 2006 puisqu'en février, 1.791 étrangers en situation irrégulière ont été éloignés, soit une hausse de 41,81 % par rapport à février 2005148(*).

Outre-mer, le nombre de reconduites a également plus que doublé, passant de 7.640 pour l'ensemble de l'outre-mer à 15.588. A Mayotte, cette progression atteint 106 %, alors qu'elle est de 100 % en Guyane et de 85 % en Guadeloupe. Même si les taux portent sur des chiffres moins élevés, les hausses sont de 178 % à la Martinique et de 167 % à La Réunion. Toutefois, par rapport à 2004, le nombre d'éloignements reste stable. La quasi-paralysie de Mayotte en raison de l'interruption des liaisons maritimes commerciales avec les Comores a en effet interrompu les éloignements pendant plusieurs mois, les Comoriens représentant la moitié des étrangers éloignés outre-mer (7.614 en 2005).

Ce résultat est le fruit d'un triple effort : législatif, organisationnel et budgétaire.

La loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 est incontestablement un succès. Elle a donné les moyens et, surtout, le temps nécessaires aux services compétents pour organiser les éloignements. Elle a permis de desserrer l'étau des contraintes entourant la procédure d'éloignement, dont la réussite est tributaire de multiples intervenants (transporteurs, juge administratif et juge des libertés et de la détention, places disponibles en centre de rétention administrative, consulats étrangers...). Elle a également préservé les droits des étrangers, notamment en garantissant et en aménageant l'accès à un interprète.

La mobilisation des services compétents, en particulier de la police et de la gendarmerie nationales, a été très forte et s'est traduite par l'augmentation du nombre d'interpellations d'étrangers en situation irrégulière ainsi que du nombre de délits à la police des étrangers constatés. Dans les préfectures, des pôles « éloignements » ont été créés afin de renforcer l'expertise juridique des personnels et d'assurer des permanences.

Enfin, les budgets nécessaires ont été dégagés. Un effort sans précédent est engagé pour moderniser les centres de rétention administrative (CRA) et augmenter leur capacité afin de faire face à la hausse des éloignements149(*). En 2005, le taux moyen d'occupation des CRA s'est élevé en moyenne à 83 %.

La capacité d'accueil en CRA est essentielle car, si les places manquent, les étrangers interpellés doivent être relâchés. Il est très rare qu'un étranger puisse être éloigné sans être retenu dans un CRA le temps d'organiser son retour. Faute de places, les services de police gèrent la pénurie et renoncent parfois à retenir des étrangers dont ils savent à la vue de leur dossier que l'éloignement a peu de chance d'aboutir dans les délais maximum autorisés de la rétention150(*).

Afin d'adapter les conditions de la rétention à l'allongement de sa durée maximale et d'éviter que des goulets d'étranglement ne se forment, un programme immobilier pluriannuel de création et de réhabilitation des CRA a été adopté au cours de la réunion du Comité interministériel de contrôle de l'immigration du 27 juillet 2005151(*). Il devrait porter le nombre de places disponibles à 2.700 fin 2008 (1.700 places dès juin 2006). Les nouveaux centres devraient être adaptés à l'accueil de familles.

Ce programme permettra d'améliorer les conditions de vie en rétention afin, notamment, de respecter l'échéance prévue du 31 décembre 2006 pour la mise en conformité des locaux avec les normes de confort définies par le décret n° 2005-617 du 30 mai 2005.

Cette mise aux normes passe par la fermeture prochaine des centres les plus vétustes et contraires à la dignité humaine. La commission d'enquête qui a visité six centres de rétention152(*) a constaté les conditions de vie inappropriées, voire scandaleuses de plusieurs d'entre eux.

Le centre du Palais de justice de Paris devrait heureusement fermer prochainement. Toutefois, la commission d'enquête a appris que seule la partie réservée aux hommes serait supprimée153(*), le quartier des femmes restant ouvert. Si celui-ci est moins sordide, notamment grâce à l'aide de religieuses, il n'en reste pas moins que sa fermeture serait aussi préférable. L'extension du centre de rétention de Vincennes devrait inclure un quartier réservé aux femmes.

Le centre de Cayenne-Rochambeau, en Guyane, totalement inadapté bien que ne datant que d'une dizaine d'années, devrait faire l'objet d'un agrandissement et d'une mise aux normes très prochaines. Il en va de même de celui de Petite Terre à Mayotte.

Enfin, la coopération européenne progresse elle aussi, avec le développement des vols groupés communautaires, depuis l'adoption par le Conseil de l'Union européenne du 29 avril 2004 d'une décision relative à l'organisation de vols communs pour l'éloignement. 17 vols ont été organisés pour la seule année 2005, contre 13 entre 2002 et 2004.

Ces vols offrent plusieurs avantages : diminution des échecs pour absence de moyens de transport, sécurité accrue par rapport aux lignes commerciales traditionnelles, gestion plus aisée des refus d'embarquement, coût moindre. Surtout, ils permettent d'adresser un signal fort aux autorités des pays sources de l'immigration irrégulière et aux candidats des filières clandestines en montrant la détermination et l'union des Etats européens.

Toutefois, cette coopération semble concerner quelques pays seulement. L'Union européenne - la Commission européenne en particulier - est attentive à la légalité des conditions dans lesquelles ces vols sont organisés. M. Franco Frattini, vice-président de la Commission européenne, commissaire en charge de la justice, de la liberté et de la sécurité, s'est notamment « interrog(é) sur la réadmission qui permet d'affréter des charters en faisant des étapes dans chaque pays pour remplir l'avion qui va ensuite au Mali. Il est vrai que les dossiers sont examinés un par un, comme on nous l'a toujours répondu, ce qui fait que ce ne sont pas des expulsions collectives, mais, dans les faits, on voit quand même des charters se remplir ». Il a ajouté que la Commission européenne ne co-financerait de tels vols que s'ils étaient coordonnés par l'agence FRONTEX.

De manière générale, la commission d'enquête approuve la politique menée en matière d'éloignement et salue les résultats obtenus. Cette reprise en main était indispensable pour rendre une certaine crédibilité à notre politique migratoire et, tout simplement, à la notion de respect de la loi. A cet égard, la fixation par le Gouvernement d'objectifs chiffrés aux services de police et de gendarmerie a permis de remobiliser les personnels.

Il faut néanmoins prendre garde à ce que ces objectifs ambitieux (25.000 éloignements pour 2006 en métropole) ne poussent pas certains services à « faire du chiffre ». L'association CIMADE rapporte que certaines préfectures frontalières recourraient de moins en moins à la procédure dite de réadmission vers un pays de l'Union européenne, qui permet de remettre un étranger à un Etat membre par lequel il est passé, pour lui préférer les procédures d'éloignement classiques. D'autres associations ont dénoncé, dans des termes abusifs et inappropriés, des « rafles » d'étrangers dans des quartiers à forte population étrangère.

Consciente de ces écueils, la commission d'enquête estime néanmoins que le nombre de personnes placées en centre de rétention administrative chaque année démontre moins un excès de zèle qu'un meilleur taux de réussite des éloignements. Entre 2002 et 2005, le nombre de personnes placées en rétention est passé de 25.131 à 29.257, soit une hausse d'environ 16 %. Dans le même temps, le nombre total d'éloignements a doublé.

Il faut également s'interroger sur la portée réelle de certaines mesures d'éloignement, notamment outre-mer. Ainsi en Guyane, un étranger reconduit au Surinam ou au Brésil, de l'autre côté de la frontière, peut revenir dans les heures ou les jours qui suivent. Administrativement, c'est un éloignement. Mais pour quel résultat ? Si un contrôle efficace et dissuasif de la frontière ne vient pas appuyer la politique d'éloignement, de tels efforts ne riment à rien.

Comment comptabiliser également ces cas d'étrangers en situation irrégulière en Guyane qui se présentent délibérément à la police aux frontières afin d'être reconduits dans leurs pays à l'occasion des vacances, aux frais du contribuable ?

* 147 Qui inclut les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, les arrêtés d'expulsion et les peines d'interdiction du territoire exécutés.

* 148 M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a fixé aux préfets l'objectif de 25.000 éloignements en 2006.

* 149 En 2005, 29.257 personnes ont été placées en CRA contre 27.397 en 2004.

* 150 La loi du 26 novembre 2003 a autorisé le maintien en rétention des étrangers sous le coup d'une mesure d'éloignement pendant une durée maximale de 32 jours, sous certaines conditions, contre 12 jours auparavant.

* 151 Le nombre de places en CRA était déjà passé de 893 en 2003 à 1.300 fin 2005.

* 152 CRA de Lyon-Saint-Exupéry, du Palais de justice de Paris, de Marseille-Arenc, de Cayenne-Rochambeau, de Pointe-à-Pitre, et de Petite Terre à Mayotte.

* 153 En contrepartie, le CRA de Vincennes devrait doubler de taille (environ 250 places à terme).