V. LES DISPOSITIFS GLOBAUX D'ÉVALUATION
A. DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE NON CONCORDANTS
1. Le programme 147 « Politique de la ville »
Le programme 147 « politique de la ville » ( 41 ( * ) ) comporte un objectif n° 2 : « améliorer l'encadrement éducatif et les chances de réussite scolaire des élèves les plus en difficulté » . Le libellé très général de cet objectif ne correspond pas à sa présentation, qui est essentiellement centrée sur le programme de réussite éducative (PRE). Il correspond, en revanche, au contenu de l'indicateur 2.1. associé à cet objectif, lui aussi de portée très générale ( « évolution des chances de réussite scolaire des élèves des ZUS » ) : cet indicateur rend compte de l'impact de l'ensemble des interventions éducatives menées en direction des quartiers sensibles, et non seulement des dispositifs de la politique de la ville.
2. Les programmes associés à la politique d'éducation prioritaire
Les projets annuels de performance des programmes « enseignement scolaire public du premier degré » , « enseignement scolaire public du second degré » , « vie de l'élève » et « soutien de la politique de l'éducation nationale » sont dotés d'indicateurs spécifiques consacrés aux interventions conduites en direction des « élèves en zone difficile » ou dans le cadre de la politique d'éducation prioritaire. Cependant, certains de ces indicateurs sont perfectibles et un nombre relativement significatif d'entre eux n'était pas encore renseigné dans les PAP 2008 ( 42 ( * ) ).
B. DES DISPOSITIFS DE SUIVI DISTINCTS
a) Le suivi de de la politique de la ville
Dans un rapport public particulier consacré en 2002 à la politique de la ville, la Cour a relevé que « la connaissance précise et donc chiffrée des caractéristiques des populations vivant dans les quartiers concernés par la politique de la ville ainsi que de leurs conditions de vie est un élément indispensable à la fois pour définir les actions à mener et pour en mesurer les effets ». Elle constatait à cet égard le caractère limité des travaux menés en la matière.
Toutefois, ces travaux ont depuis lors été développés de façon significative et ont permis d'aboutir à deux avancées importantes. Un observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), dont le secrétariat permanent est assuré par la DIV, a tout d'abord été institué. Aux termes de l'article 3 de la loi du 1 er août 2003, cet observatoire placé auprès du ministre chargé de la ville ( 43 ( * ) ) est « chargé de mesurer l'évolution des inégalités sociales et des écarts de développement dans chacune des zones urbaines sensibles, de suivre la mise en oeuvre des politiques publiques conduites en leur faveur, de mesurer les moyens spécifiques mis en oeuvre et d'en évaluer les effets par rapport aux objectifs et aux indicateurs de résultats mentionnés à l'annexe 1 de la présente loi ». Les rapports de l'ONZUS constituent une base très utile pour apprécier l'évolution d'ensemble des zones urbaines sensibles. Ils comprennent en effet, outre un suivi commenté des indicateurs de la loi du 1 er août 2003, un certain nombre d'études transversales sur la politique de la ville. Cependant, les travaux de l'ONZUS se heurtent à deux obstacles principaux d'ordre méthodologique liés au ciblage des observations sur les zones urbaines sensibles. Ils sont, tout d'abord, tributaires de la pertinence de ce zonage, alors que le caractère figé de la définition des zones urbaines sensibles a déjà été relevé ; cette approche rend en outre difficile une appréciation de l'impact des dispositifs de la politique de la ville, car ceux-ci ne sont pas toujours ciblés sur les ZUS ( 44 ( * ) ). Sur ce point, la DIV a indiqué lors de l'enquête que l'élargissement prévu des travaux de l'ONZUS aux territoires prioritaires des CUCS permettrait de mieux articuler les périmètres d'observation avec les politiques menées.
L'ONZUS a, par ailleurs, vocation à suivre les objectifs définis par l'annexe n° 1 de la loi du 1 er août 2003. Les domaines couverts par ces objectifs correspondent à des domaines d'intervention divers : emploi, amélioration de l'habitat et de l'environnement urbain, santé, réussite scolaire, sécurité et tranquillité publiques, présence des services publics. Dans un rapport remis à la commission des finances du Sénat en octobre 2007, la Cour avait constaté que certains objectifs sont uniquement quantitatifs : c'est ainsi le cas, pour la thématique relative à l'amélioration de l'habitat et de l'environnement urbain, de l'objectif intitulé « développer les conventions de gestion urbaine de proximité pour toutes les ZUS de plus de 500 logements ainsi que pour les sites faisant l'objet d'opérations de rénovation urbaine » . D'autres objectifs sont rédigés en des termes très généraux : tel est par exemple le cas, en ce qui concerne la thématique relative à la réussite scolaire, de l'objectif intitulé « poursuivre les efforts en faveur de l'éducation prioritaire » . Il n'en reste pas moins que la définition législative d'un ensemble d'objectifs à atteindre par la politique de la ville constitue un progrès.
b) Le suivi de la politique d'éducation prioritaire
Le suivi de la politique d'éducation prioritaire est réalisé par les centres académiques de ressources pour l'éducation prioritaire (CAREP). Par l'organisation d'échanges de pratiques et d'expériences, la mise à disposition d'informations et de publications, ainsi que la mise en place d'une collaboration avec des chercheurs, ce dispositif veut être un outil d'accompagnement des équipes de terrain : le rôle des CAREP dans le pilotage académique de l'éducation prioritaire a été réaffirmé notamment par la circulaire du 11 septembre 2003. Par delà ces structures, le centre Alain Savary ( 45 ( * ) ), placé au sein de l'INRP, est un centre national de ressources pour les pratiques pédagogiques et éducatives dans les milieux difficiles : cette instance n'exerce cependant pas de rôle de coordination de l'action des CAREP.
c) Les systèmes d'information disponibles
Un système d'information géographique sur les quartiers de la politique de la ville (SIG) a été mis en service en 2002 en partenariat avec l'INSEE, l'ANPE, le ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche, et le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer. Ce système d'information a vocation à être utilisé pour fournir des éléments de suivi des actions en prenant pour référentiel les géographies prioritaires de la politique de la ville (zonages ZUS-ZFU-ZRU et cadre contractuel des CUCS). Accessible au moyen d'un extranet, il constitue une avancée importante, même s'il est perfectible sur plusieurs points : certaines données sont relativement anciennes (1999 pour les données INSEE sur la population, 2004 pour les données ANPE sur les demandeurs d'emploi en fin de mois) ou bien manquantes (nombre d'allocataires CAF). Ce système n'est pas encore véritablement exploité par les acteurs de terrain comme outil d'aide à la définition d'une stratégie d'intervention en direction des quartiers en difficulté.
Par ailleurs, les données dont disposent les acteurs de l'éducation prioritaire pour évaluer les résultats de cette politique sont principalement recensées dans la base ICOTEP (indicateurs communs pour un tableau de bord de l'éducation prioritaire). La circulaire du 1 er septembre 2003 relative aux « objectifs et méthodes pour lutter contre la fracture scolaire » se réfère explicitement à ICOTEP, « outil de référence reconnu et validé » , et rappelle que « le contrat de réussite devra faire apparaître les indicateurs pertinents pour l'évaluation des résultats » . Ces informations restent toutefois partielles et nécessitent une adaptation aux besoins des établissements.
* 41 Ce programme est ainsi dénommé depuis le PAP 2009 et la fusion de l'ancien programme 147 Equité sociale et territoriale et soutien et du programme 202 Rénovation urbaine .
* 42 Cf annexe.
* 43 L'ONZUS dispose d'un conseil d'orientation dont sont membres des représentants du Parlement et des collectivités territoriales.
* 44 L'ONZUS faisait ce constat sur les dispositifs de la politique de la ville dans son rapport 2006 : « leur diversité et leur inégal déploiement en France métropolitaine et dans les DOM-TOM rendent actuellement difficile l'analyse de leur impact sur les quartiers en difficulté » (Rapport 2006 de l'ONZUS précité, p. 146).
* 45 Créé par une circulaire du 20 janvier 1999 : « ....ce centre doit apporter tout à la fois une aide à l'analyse des besoins...et exercer une fonction de conseil pédagogique et d'aide au projet tout en induisant des recherches actions et en instituant une veille en matière d'études ...élaboration, pilotage et accompagnement des contrats de réussite des réseaux d'éducation prioritaire » .