C. L'EXTENSION DE COMPÉTENCES LIÉE À LA CRÉATION DU « RSA SOCLE MAJORÉ » A ÉTÉ INTÉGRALEMENT COMPENSÉE AUX DÉPARTEMENTS
L'API, auparavant versée par l'Etat, est désormais intégrée dans le « RSA socle ». A l'inverse, les mesures d'intéressement liées au RMI, précédemment à la charge financière des départements, disparaissent avec l'entrée en vigueur de la réforme. Au total, la loi du 1 er décembre 2008 généralisant le RSA conduit à une extension de compétences des départements. Son article 7 prévoit, par ailleurs, que la compensation arrêtée lors du transfert du RMI n'est pas modifiée par la création du RSA .
Dans ces conditions, vos rapporteurs ont souhaité limiter leur analyse à la seule question de la compensation résultant de la création du « RSA socle majoré » (ex-API).
Ils n'ont pas souhaité aborder la problématique de la compensation du RMI et de « l'effet-ciseau » auquel sont confrontés presque tous les départements compte tenu de la crise économique. En effet, les difficultés financières des départements ne résultent pas de la mise en place du RSA. Elles sont donc hors champ du présent contrôle budgétaire.
Il convient simplement de noter qu'à ce titre, un fonds de soutien aux départements en difficulté, doté de 150 millions d'euros, a été mis en place par l'article 83 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010.
1. Une compensation en plusieurs étapes
a) Un cadre précisément établi par la loi...
Le II de l'article 7 précité de la loi généralisant le RSA dispose que « les charges supplémentaires qui en résultent pour les départements sont intégralement compensées par l'Etat dans les conditions fixées par la loi de finances ».
Pour la compensation de l'API, « la compensation financière [...] s'opère, à titre principal, par l'attribution d'impositions de toute nature ». Toutefois, « si les recettes provenant des impositions [de toute nature] diminuent, l'Etat compense cette perte dans des conditions fixées en loi de finances afin de garantir aux départements un niveau de ressources équivalant au montant du droit à compensation ».
Enfin, la loi généralisant le RSA prévoit que « la compensation est ajustée de manière définitive au vu des dépenses constatées dans les comptes administratifs des départements pour 2010 en faveur des bénéficiaires » du RSA socle majoré (ex-API). Cet ajustement est inscrit dans la loi de finances suivant l'établissement de ces comptes, c'est-à-dire, en pratique, la loi de finances pour 2012 .
Ainsi, la loi impose que les départements perçoivent une compensation provisoire pour les années 2009, 2010 et 2011, celle-ci étant ajustée en loi de finances rectificative de l'année en cours au regard des dépenses réellement engagées.
b) ... scrupuleusement respecté jusqu'à présent
En loi de finances pour 2009, conformément à l'article 7 de la loi généralisant le RSA précité, 322 millions d'euros ont été transférés aux conseils généraux, somme correspondant à une demi-année puisque le RSA a été versé pour la première fois le 1 er juillet 2009. La répartition entre les départements a été effectuée par modification des fractions de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) affectés aux départements selon leur poids relatif dans la dépense d'API .
Fin 2009, conformément aux principes exposés ci-dessus, une première clause de rendez-vous a conduit le Gouvernement à mesurer l'écart entre les prévisions de dépenses d'API en 2008 et les dépenses constatées. Il est apparu que la compensation mise en oeuvre avait été globalement surévaluée d'une vingtaine de millions d'euros mais, surtout, que la répartition entre les départements n'était pas satisfaisante.
Toutefois, le Gouvernement a souhaité maintenir la surévaluation des droits à compensation, compte tenu d'une tendance haussière du nombre d'allocataires du « RSA socle majoré ». Ainsi, en loi de finances pour 2010, 7,75 millions d'euros ont été versés au profit d'une trentaine de départements pénalisés en 2009 et 37,39 millions d'euros ont été versés à l'ensemble des départements.
En loi de finances pour 2011, l'ajustement de la compensation devait s'opérer au vu des comptes administratifs de l'année 2009. Mais vingt-quatre d'entre eux ne retraçaient aucune opération au titre du « RSA socle majoré ». Dès lors, il n'était pas possible d'identifier le coût de l'extension de compétences. Pour ces départements, la compensation demeure fixée à celle établie pour l'année 2008. Une mission d'inspection a été diligentée par le Gouvernement afin d'expertiser et de consolider les dépenses au titre du « RSA socle majoré » dans l'ensemble des départements métropolitains.
Au titre de la compensation pour l'année 2011, près de 700 millions d'euros seront transférés aux départements métropolitains et environ 133 millions d'euros pour les départements d'outre-mer, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Saint-Pierre-et-Miquelon.
Par ailleurs, la loi de finances pour 2011 a également prévu que 19,9 millions d'euros viendraient s'ajouter à la compensation au titre de l'année 2009 et 63 millions d'euros au titre de l'année 2010.
A l'initiative des députés, lors de l'examen de la loi généralisant le RSA, il a été décidé que la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) émette un avis sur le montant de la compensation définitive devant intervenir en loi de finances pour 2012 .
Vos rapporteurs se félicitent que, dans le contexte actuel de très grande tension pour les finances de l'Etat et les finances départementales, les différentes étapes de la compensation aient été réalisées dans les meilleures conditions . L'Etat a scrupuleusement respecté le cadre fixé lors du vote de la loi généralisant le RSA et a exécuté ses engagements de « bonne foi » pour reprendre la terminologie utilisée par le code civil.
2. Le « RSA socle jeunes » doit rester à la charge de l'Etat
Il semblerait logique que le « RSA jeunes », pour sa partie socle, relève également de la compétence des départements. Toutefois, comme l'indiquait le rapport spécial du Sénat sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » au titre de la loi de finances pour 2011, il est très délicat, durant la phase de montée en charge, d'évaluer le coût que représente cette extension du RSA.
Pour cette raison, l'Etat continue en 2011, comme en 2010, de supporter l'intégralité de la dépense nouvelle engendrée par ce dispositif. Vos rapporteurs souhaitent que cette organisation soit retenue jusqu'à la stabilisation du « RSA jeunes » en termes de nombre d'allocataires. Il conviendra alors d'analyser la pertinence d'un transfert aux départements.