C. L'ENCADREMENT DES PRATIQUES DU CRÉDIT ET LA PRÉVENTION DU SURENDETTEMENT
Au-delà de la question de l'opportunité de la mise en place d'un fichier positif, les auditions et déplacements de votre groupe de travail ont permis à ce dernier de prendre toute la mesure des progrès devant être accomplis dans les domaines de l'encadrement du contrat de crédit à la consommation et de la prévention du surendettement. L'adoption de nouvelles mesures allant dans le sens d'une plus grande responsabilisation des organismes prêteurs et de l'accompagnement des personnes en situation de surendettement est indispensable pour enrayer le phénomène du surendettement en France . Concernant ces mesures, qui peuvent se concevoir autant comme des mesures alternatives que comme des mesures complémentaires au fichier positif, votre groupe de travail reprend ici en grande partie les propositions émises par nos collègues Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier, dont il tient à saluer le travail, dans le cadre de leur rapport sur l'application de loi du 1 er juillet 2010 réformant le crédit à la consommation 82 ( * ) .
1. Encadrement du crédit : le nécessaire approfondissement de l'application de la « loi Lagarde »
Nombre de personnes entendues par votre groupe de travail ont affirmé qu'il semblait prématuré de débattre sur la mise en place d'un fichier positif en France, en raison du manque de recul vis-à-vis de la loi Lagarde et de ses effets.
Or les associations de consommateurs entendues ont mis en avant des lacunes dans l'application de deux mesures essentielles introduites par cette loi et visant à empêcher ces dérives dans le cas de souscription de crédit sur le lieu de vente ou sur internet, notamment du crédit renouvelable, type de crédit dont l'accumulation peut être la cause de « mal-endettement » ou de surendettement. Ces lacunes concernent :
- la fiche d'information devant être remplie lors de la souscription du crédit (article L. 311-10 du code de la consommation) ;
- l'obligation de proposer un crédit amortissable en même temps qu'un crédit renouvelable (article L. 311-8-1 du code de la consommation).
L'enjeu est ici une correcte application de la « loi Lagarde » par les établissements de crédit, ce qui soulève la question de l'efficacité du contrôle opéré par la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) et par l'Autorité de contrôle prudentiel (ACP). Il conviendrait également d'aller plus loin pour répondre aux objectifs poursuivis par cette loi.
a) Contraindre les prêteurs à une réelle analyse de la solvabilité
Un constat est fréquemment revenu lors des auditions et déplacements de votre groupe de travail : les établissements de crédits ont tous les moyens de connaître avec précision la situation d'un emprunteur potentiel, mais ils omettent la plupart du temps de les mettre en oeuvre . Cette omission s'explique par le fait que le crédit à la consommation, et notamment le crédit renouvelable, concernent très souvent un faible montant, et doivent donc être contractés rapidement et facilement pour être rentable. La responsabilisation des organismes prêteurs dans ce domaine constitue donc un élément majeur de l'assainissement du marché du crédit à la consommation. Les faits montrent cependant que les progrès sur ce sujet se font attendre.
La loi de juillet 2010 a introduit une fiche d'informations (appelée également « fiche de dialogue ») comportant notamment « les éléments relatifs aux ressources et charges de l'emprunteur ainsi que, le cas échéant, aux prêts en cours contractés par ce dernier ». Cette fiche fait l'objet d'une déclaration certifiant sur l'honneur leur exactitude. Elle est donc le moyen adéquat pour les établissements de crédits de connaître et d'analyser la situation financière du demandeur de crédit. Or, une étude réalisée par l'association UFC-Que Choisir en 2012 83 ( * ) a montré que, dans la très grande majorité des cas, aucune question n'était posée au demandeur de crédit sur sa situation personnelle ou sur sa situation financière et que les questions, pourtant essentielles, relatives à la situation professionnelle (emploi ou chômage, type de contrat de travail, etc.) n'étaient posées que dans un tiers des cas...
Ainsi, dans de nombreux cas, la vérification de la solvabilité de l'emprunteur potentiel est très sommaire, voire inexistante, malgré l'obligation légale de l'article L. 311-9 du code de la consommation . Il paraît donc indispensable de renforcer dans ce domaine la contrainte pesant sur les organismes proposant des crédits à la consommation. Afin que la fiche d'information soit remplie et joue effectivement son rôle, votre groupe de travail approuve la proposition du rapport sénatorial sur l'application de la « loi Lagarde » visant à permettre les contrôles anonymes par la DGCCRF sur les lieux de vente, afin que le constat de la non-application de la loi puisse être clairement établi, et sanctionné le cas échéant.
Toujours dans le but d'améliorer l'analyse de la situation financière des demandeurs de crédits, ce même rapport sur l'application de la « loi Lagarde » préconise la présentation obligatoire des trois derniers relevés de compte pour la conclusion d'un crédit . Cette solution a, dans le cadre des travaux de votre groupe de travail, souvent été proposée comme une alternative possible à la mise en place d'un fichier positif. L'accès du prêteur aux trois derniers relevés de compte permet en effet à ce dernier de se faire une idée précise de la situation de l'emprunteur potentiel. En outre, il transforme la démarche de demande de crédit en acte réfléchi de la part du consommateur.
Cette solution présente cependant deux inconvénients majeurs :
- elle n'est pas valide dans le cas, pourtant fréquent, de personnes détenant plusieurs comptes bancaires ;
- comme pour la fiche d'informations, il est à craindre que les prêteurs ne saisissent pas ce moyen d'apprécier la situation financière du client, mais se contentent de demander les relevés sans les étudier.
b) Contraindre les prêteurs à proposer un crédit amortissable en même temps qu'un crédit renouvelable
Le crédit renouvelable est considéré comme un élément majeur des dossiers de surendettement : 85 % des dossiers déposés auprès des commissions de surendettement contiennent un crédit renouvelable, et ses taux élevés, souvent supérieurs à 10 %, piègent de nombreux consommateurs.
La « loi Lagarde » a donc souhaité l'encadrer plus strictement, par l'article L. 311-8-1 du code de la consommation : « Lorsqu'un prêteur ou un intermédiaire de crédit propose au consommateur, sur le lieu de vente ou par un moyen de vente à distance, un contrat de crédit pour financer l'achat de biens ou de prestations de services particuliers pour un montant supérieur à un seuil fixé par décret, le consommateur doit disposer de la possibilité de conclure un contrat de crédit amortissable à la place d'un contrat de crédit renouvelable . »
Comme l'a souligné le rapport précité sur l'application de la « loi Lagarde », l'obligation de proposer une alternative au crédit renouvelable connaît une double limite : d'une part, le vendeur fait cette proposition de manière orale, et d'autre part, cette obligation ne s'applique que pour les demandes de crédits dépassant 1 000 euros (seuil fixé par décret 84 ( * ) ).
Il semble surtout que cette obligation n'ait pas été correctement prise en compte par les établissements de crédits. L'enquête déjà citée d'UFC-Que Choisir a montré que l'alternative amortissable n'était proposée que dans 22 % des cas. Elle a également constaté, pour les demandes de crédits faites via internet, la difficulté d'accéder à une demande de crédit autre que renouvelable.
Le renforcement des moyens de contrôle de la DGCCRF semble être l'unique moyen de responsabiliser les organismes prêteurs sur ce point. Par ailleurs, certaines associations de consommateurs ont préconisé l'abaissement du seuil d'application de cette obligation à 500 euros .
c) Interdire les cartes de fidélité couplées avec une carte de paiement
La « loi Lagarde » visait à introduire un certain nombre de garde-fous à la souscription d'un crédit, et à éviter notamment que les consommateurs puissent accepter une offre de crédit sans avoir conscience de la portée de leur engagement.
Or, parmi les manières de contracter un crédit presque à son insu figurent les « cartes confuses ». De nombreuses enseignes commerciales continuent de promouvoir ces cartes qui cumulent les fonctions de carte de fidélité et de carte de paiement : selon l'étude d'UFC-Que Choisir, ces cartes représentent 60 % des cartes de fidélité proposées en magasin. Elles sont souvent le moyen de contracter, sans que le titulaire en soit toujours conscient, un crédit renouvelable : les clients souhaitant seulement bénéficier des avantages de la carte de fidélité du magasin se retrouvent bénéficiaires de la réserve d'argent adossée à la carte de fidélité et sont fréquemment encouragés à l'utiliser. Pour des personnes connaissant des difficultés financières, l'utilisation de cette facilité de paiement peut représenter une incitation forte, mais aussi un risque de glisser vers le mal-endettement, voire le surendettement.
La fin du couplage entre carte de fidélité et carte de paiement, préconisée par nos collègues Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier, constituerait un progrès considérable dans la prévention du surendettement.
Dans ce contexte, il serait également souhaitable d'encadrer l'offre d'un certain nombre de grandes banques 85 ( * ) en matière de carte bancaire, sur laquelle l'attention des membres de votre groupe de travail a été attirée par plusieurs associations de consommateurs. En effet, depuis 2008, l'offre de carte « débit-crédit » se développe : cette carte double la carte de débit bancaire classique, souvent appelée carte de crédit dans le langage courant, avec une véritable carte de crédit, associée à un crédit renouvelable. La carte de débit-crédit permet ainsi à son utilisateur de choisir, pour chaque paiement, entre deux possibilités : un débit immédiat ou un crédit. Les banques promeuvent ces cartes, vantant leur caractère à la fois souple et pratique, mais ne mettent pas en avant le taux auquel est souscrit le crédit renouvelable. Il serait souhaitable d'étudier attentivement le fonctionnement de ces cartes, afin d'envisager un cadre légal strict pour ces dernières.
2. Le nécessaire développement de l'accompagnement social
Une des associations de consommateurs entendue par votre groupe de travail, opposée à la création d'un fichier positif, a souligné que ce dernier était « une solution technique à un problème humain ». Cette affirmation résume parfaitement la position de nombreuses personnes entendues : tant que l'aspect social du problème du surendettement n'aura pas été pris en compte à sa juste mesure, l'efficacité de la lutte contre ce phénomène demeurera limitée .
L'accompagnement social doit donc devenir une priorité dans la prévention du surendettement : il doit se faire de manière préventive, avec la mise en place notamment d'une éducation budgétaire, et de manière curative lors du passage en commission de surendettement.
a) Instituer un dispositif d'éducation et d'accompagnement budgétaire
S'il est exact que la responsabilisation des organismes prêteurs constituerait un progrès majeur vers l'assainissement du marché du crédit à la consommation, la responsabilisation des emprunteurs est également une priorité. Or, concernant une grande partie des personnes connaissant d'importantes difficultés financières, le constat reste le même depuis des années : la méconnaissance des plus simples règles de tenue et de gestion d'un budget familial . Dans des cas trop fréquents, la solution aux problèmes d'argent réside dans un nouveau crédit, plutôt que dans une rationalisation du budget (prévision des dépenses, restriction des consommations de téléphonie mobile, suppression des achats superflus par exemple).
L'accès aux notions basiques de la gestion d'un budget est donc indispensable pour contribuer à la prévention du surendettement. La réflexion doit donc être engagée en vue de l'institution d'un véritable dispositif d'éducation et d'accompagnement à la gestion d'un budget.
Une nouvelle fois, votre groupe de travail souscrit aux propositions faites en ce sens par nos collègues Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier :
- introduction d'un module d'éducation budgétaire au cours de chaque cycle scolaire, accompagné de l'intégration d'exercices liés à la gestion d'un budget dans le cadre des disciplines classiques (mathématiques et sciences économiques et sociales) ;
- développement des instruments de détection des personnes en difficulté financière et accompagnement budgétaire de ces dernières par des acteurs sociaux et des associations spécialisées 86 ( * ) .
Solution à la fois simple et concrète, la mise en place d'un dispositif d'éducation et d'accompagnement budgétaire permettrait de traiter « à la racine » les problèmes de mal-endettement et de surendettement.
b) Assurer une réelle articulation entre procédure de surendettement et suivi social
L'accompagnement des personnes surendettées a été qualifié nos collègues Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier d'« Arlésienne des réformes concernant le surendettement ». Le constat est en effet unanime sur le sujet : les mesures concernant cet accompagnement social ne permettent qu'une prise en charge minimale, voire facultative, des personnes concernées.
Pour rappel, afin de mettre en place cet accompagnement, la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, qui a réformé la procédure de surendettement, avait prévu :
- la participation à l'instruction du dossier et la présence au sein des commissions de surendettement d'une personne qualifiée en économie sociale et familiale ;
- la possibilité pour le juge d'ordonner une enquête sociale ainsi que des mesures de suivi social du débiteur dans le cadre des procédures de rétablissement personnel.
La « loi Lagarde » a quant à elle institué :
- l'attribution du droit de vote à la personne qualifiée en économie sociale et familiale ;
- la possibilité pour la commission de surendettement d'inviter le débiteur, à tout moment de la procédure, à solliciter une mesure d'accompagnement social.
Le constat des acteurs du surendettement est cependant celui d'un recours trop rare aux mesures d'accompagnement . Deux raisons peuvent expliquer cette situation. En premier lieu, l'accompagnement social est souvent perçu par les personnes surendettées comme une humiliation, s'ajoutant à celle qu'elles vivent à travers la procédure de surendettement. Malgré les bénéfices potentiels qu'elles pourraient en retirer, elles sont réticentes à l'idée d'être suivies par les organismes sociaux. En outre, il semble que l'organisation actuelle des acteurs du surendettement n'offre pas de solution satisfaisante en termes d'accompagnement social. La Banque de France a en effet indiqué à votre groupe de travail que ces dispositions étaient assez peu utilisées en l'absence de référents sociaux susceptibles d'assurer un tel accompagnement.
Or, près de 40 % des dossiers déposés devant les commissions de surendettement sont des redépôts. Souvent, les personnes redéposant un dossier soit sont dans une situation qui demeure très précaire, soit n'ont pas modifié la manière de gérer leur budget . Organiser un meilleur suivi des personnes présentant pour la première fois un dossier en commission de surendettement permettrait de réduire cette proportion de redépôt.
Il serait donc nécessaire de développer l'accompagnement social au cours de la procédure de surendettement , afin notamment de prendre la mesure des difficultés de la personne quand elles sont de nature autre que financière et de l'orienter vers des solutions adaptées.
Il pourrait également être envisagé de prévoir, parmi les mesures pouvant être décidées en commission de surendettement, celle consistant à imposer un suivi social après passage en commission, suivi qui intègrerait notamment l'apprentissage des bases en matière de gestion budgétaire. Cette obligation de suivi pourrait certes être perçue de manière négative par les personnes auxquelles elle serait imposée, dans la mesure où elle est susceptible d'accentuer le sentiment d'humiliation résultant de leur état de surendettement. Mais cet inconvénient doit être dépassé : si l'aide adéquate est apportée aux personnes surendettées, ces dernières n'en tireront que des bénéfices et le passage par la procédure de surendettement aura eu un sens . En outre, cette contrainte de suivi social peut être considérée comme la contrepartie normale au service rendu aux personnes bénéficiant de la procédure de surendettement . Dans le même ordre d'idée, votre groupe de travail approuve la proposition de nos collègues Muguette Dini et Anne-Marie Escoffier prévoyant que la commission de surendettement procède à la nomination systématique d'un référent social au moment de la décision de recevabilité d'un redépôt de dossier de surendettement 87 ( * ) .
3. Développer le microcrédit social
L'intérêt de développer le microcrédit social a été régulièrement mentionnée par les interlocuteurs de votre groupe de travail. Par définition plus accessible que le crédit classique, malgré un taux d'intérêt généralement plus élevé, le microcrédit constitue aussi un outil de prévention du surendettement. Pour certaines catégories de la population financièrement fragilisées, il représente une solution de financement plus adaptée qu'un crédit renouvelable à la consommation.
Initialement mis en place pour le financement de projets professionnels, ce mécanisme de prêt a été étendu aux particuliers par la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005, dans le cadre du financement de projets nécessaires à leur insertion sociale. Le constat du faible recours à ce type de crédit a conduit à l'adoption d'une nouvelle définition de ce prêt, destinée à favoriser son essor.
Le décret nécessaire à l'application des nouvelles dispositions concernant le microcrédit n'a été publié qu'en avril 2012 88 ( * ) , de sorte qu'il est aujourd'hui difficile de mesurer la réalité et l'éventuelle ampleur de l'essor de ce dispositif. Cependant, il paraît important aux membres de votre groupe de travail de porter une attention soutenue à la valorisation de ce mécanisme, dans la mesure où il est un outil essentiel à l'insertion sociale des personnes fragilisées. Le microcrédit social doit être mieux connu des particuliers et mieux distribué par les établissements de crédits.
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Votre commission des affaires économiques et votre commission des lois autorisent la publication du présent rapport.
* 82 Rapport d'information n° 602 (2011-2012), fait au nom de la commission de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation. Le rapport est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/notice-rapport/2011/r11-602-notice.html
* 83 « Crédit à la consommation : les établissements discrédités », étude publiée par UFC-Que Choisir en avril 2012. Cette étude est consultable à l'adresse suivante :
http://www.quechoisir.org/argent-assurance/banque-credit/credit/etude-campagne-credit-consommation-les-etablissements-discredites
* 84 Montant fixé par le décret n° 2010-1462 du 30 novembre 2010 fixant les seuils nécessaires à l'application des articles 6 et 11 de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.
* 85 Crédit Agricole et BPCE notamment.
* 86 Le rapport sur l'application de la « loi Lagarde » a sur ce point mis en avant l'intéressante expérience menée par la Banque postale en partenariat avec l'association Crésus : les établissements ayant repéré les clients montrant les premiers signes de difficultés financières orientent ces derniers, avec leur accord, vers la plate-forme téléphonique de l'association. Le personnel de l'association se charge alors d'identifier la cause des difficultés des personnes concernées et de restructurer leur budget.
* 87 Proposition n° 20 du rapport d'information n° 602 (2011-2012) fait au nom de la commission de l'application des lois sur l'application de la loi n° 2010-737 du 1 er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation.
* 88 Décret n° 2012-471 du 11 avril 2012 relatif à l'agrément et au contrôle des associations, fondations et sociétés autorisées à pratiquer certaines opérations de crédit.