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Répertoire national des crédits aux particuliers : une contribution à la décision

22 janvier 2013 : Répertoire national des crédits aux particuliers : une contribution à la décision ( rapport d'information )

ANNEXE 1 - CONTRIBUTION DE MME VALÉRIE LÉTARD ET M. HERVÉ MARSEILLE, MEMBRES DU GROUPE DE TRAVAIL, AU NOM DU GROUPE UDI-UC

Tout d'abord, nous souhaiterions rappeler que notre famille politique a été depuis de nombreuses années particulièrement en pointe sur la question de la prévention du surendettement, à travers de nombreuses initiatives, amendements comme propositions de loi, à l'Assemblée nationale comme au Sénat, et qu'elle a défendu, à de multiples reprises, la proposition de création d'un répertoire national des crédits, autrement dit « fichier positif ».

Le groupe UDI de l'Assemblée nationale a d'ailleurs présenté, une nouvelle fois, une proposition de loi sur ce sujet, qui a été rejetée en séance publique le 22 novembre dernier. Au Sénat, les deux membres du groupe de travail ont soutenu, en tant qu'auteur et cosignataire, la proposition de loi n° 510 visant à instaurer un répertoire national du crédit pour prévenir le surendettement des particuliers, déposée le 26 avril 2012.

À l'occasion de la discussion de la proposition de loi de Jean-Christophe Lagarde à l'Assemblée nationale, le ministre délégué chargé de l'économie sociale et solidaire et de la consommation, Monsieur Benoît Hamon, a rappelé que « le Gouvernement est favorable à la mise en place d'un registre de ce type. Cela ne donnera pas une garantie intangible, une certitude absolue, mais cela sera un moyen concret pour lutter contre le surendettement, même si, comme nous le savons, les causes en sont multiples. La création d'un tel répertoire serait incontestablement un pas dans le sens d'une plus grande responsabilisation des prêteurs. »

En outre, à l'occasion de la tenue de la Conférence nationale de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, qui s'est tenue le 11 décembre 2012, le Premier ministre s'est très clairement prononcé pour la création d'un répertoire national des crédits.

Après 10 ans où nous avons sans cesse remis l'ouvrage sur le métier, il nous apparaît donc qu'a priori les conditions semblent enfin réunies de voir nos propositions déboucher sur la création d'un mécanisme de prévention, qui nous permettrait d'améliorer sensiblement la protection des personnes mal/surendettées. Nous ne pouvons que nous en réjouir, tout en restant vigilants. En effet, la loi du 1er juillet 2010 portant réforme du crédit à la consommation avait, dans son article 49, déjà posé le principe de la création d'un tel fichier avant que les polémiques nées des conclusions de son comité de préfiguration ne contribuent à relancer un débat sur l'opportunité même de sa création.

Notre groupe de travail, s'inscrivant dans le prolongement des travaux existants sur le sujet, notamment le rapport de la Cour des comptes de février 2010, et le rapport de préfiguration du comité Constans, a réinscrit ses pas dans un cheminement déjà bien balisé. À cet égard, il constitue une synthèse exhaustive de l'ensemble des travaux, réflexions et dispositifs déjà mis en place dans les différents pays de l'Union européenne.

Sa lecture nous permet de procéder à un certain nombre de constatations importantes :

1- Une majorité de pays européens ont mis en place un tel dispositif et les différents acteurs en sont globalement satisfaits. L'exemple de la Belgique a particulièrement retenu l'attention du groupe de travail et à juste titre puisque ce pays francophone a des habitudes de vie et de consommation ainsi qu'une législation et une organisation administrative proches de la nôtre. Dans ce pays, il y a eu adhésion au dispositif tant des associations de consommateurs que des sociétés de crédit - y compris de filiales d'établissements bancaires français. Le fichier mis en place l'a été pour un coût initial d'investissement parfaitement raisonnable, et amorti dans les premières années de la tarification. Les établissements bancaires n'ont pas jugé ce coût insurmontable pour eux dans la mesure où il a été intégré aux dépenses informatiques que les établissements devaient en tout état de cause consentir pour adapter leurs systèmes d'information. Enfin, on a pu constater une absence d'impact sur les conditions de la concurrence.

« Dix ans après sa création, l'Union professionnelle du crédit se dit aujourd'hui très satisfaite et favorable à cet outil, qui constitue objectivement une aide à l'analyse de la solvabilité des emprunteurs grâce à une connaissance fiable de leur niveau d'endettement. » Du côté des associations de consommateurs belges, la centrale a montré ses bienfaits : elle a été un outil d'égalisation des conditions de concurrence sur le marché du crédit, de responsabilisation des prêteurs, et n'a pas porté atteinte à la vie privée dans la mesure où son accès strictement encadré offre toutes les garanties de confidentialité. L'identifiant retenu a permis une parfaite fiabilité technique. Il faut donc noter que les enseignements à tirer pour le débat français sont tous très positifs.

2- Les opposants au répertoire national des crédits mettent en avant toujours les mêmes arguments, qui ne prennent pas en compte le phénomène du mal endettement et qui n'ont pas varié depuis plusieurs années, et ne tiennent pas compte de la fragilisation accrue des ménages du fait de la violence de la crise économique. Peut-on en 2013 raisonner encore comme en 2007 ?

Ces arguments sont les suivants :

- Avoir un recul suffisant sur la loi Lagarde : même si cet objectif est parfaitement justifié - et tel a été l'objet du rapport de nos collègues Mmes Dini et Escoffier -, cette loi a eu pour objet d'améliorer et de moraliser le crédit à la consommation. Mais, ce type de crédit n'est qu'une composante de l'ensemble de la problématique du mal endettement et ne permettra pas, même amélioré, de prendre en compte l'ensemble de la question du mal-endettement.

- Le répertoire ne serait pas efficace pour prévenir les « accidents de la vie » et ces « accidents de la vie » constitueraient 75 % des situations de surendettement. Le rapport de la Cour des comptes a taillé en pièces la distinction entre endettement actif et passif montrant l'artificialité de la distinction. Pour preuve de la pertinence de la remarque, la Banque de France a désormais supprimé cette catégorisation. Et les dernières données statistiques disponibles sur la période d'octobre 2011 à septembre 2012 font apparaître un recul du nombre de dossiers de surendettement déposés, lié sans aucun doute au déclin du crédit renouvelable, suite à la mise en oeuvre de la loi Lagarde, alors même qu'avec la crise, le nombre « d'accidents de la vie » ne cesse d'augmenter, ce qui prouve qu'il est possible d'agir.

- L'atteinte aux libertés : là encore, l'argument peut s'envisager sous différents aspects. Il y a en effet un certain paradoxe à demander, en lieu et place d'un fichier dont les informations seraient vérifiées et uniquement accessibles en cas de demande de prêts et dont le fonctionnement serait supervisé par la Banque de France, la production des trois derniers relevés bancaires pour toute demande, qu'elle se fasse dans un lieu de vente ou dans un établissement bancaire, ce qui reviendrait à donner accès à des informations parfaitement privées à des inconnus notoires, n'étant soumis à aucun devoir de réserve ou de secret bancaire.

- La difficulté de trouver un identifiant fiable et de consulter le fichier en temps réel. Là encore, un nombre conséquent d'acteurs bancaires importants ont jugé que des aménagements techniques du FICOBA pourraient permettre, pour un coût raisonnable, de mettre en place un identifiant fiable, largement partagé par toute la place financière et permettant à terme également une intégration du FICP. L'accès en temps réel est une obligation à laquelle tous les établissements financiers se préparent d'ores et déjà. L'expertise des sociétés françaises d'infogérance, réputée et exportée dans le monde entier, et déjà utilisée par l'État pour gérer des fichiers de grande taille, pourrait être sollicitée, sous le contrôle de la Banque de France, pour mettre en place le fichier.

- Le coût : l'exemple de la Belgique et les extrapolations qu'il permet, les estimations de plusieurs établissements bancaires fondées sur leurs coûts informatiques et leurs investissements pour améliorer leurs systèmes d'information actuels permettent de relativiser certains chiffres avancés par les associations professionnelles, notamment les 525 à 820 millions d'euros en investissement et 37 à 76 millions d'euros en fonctionnement.

- La proportionnalité : cet argument ultime mérite lui aussi d'être approché avec circonspection car il met en balance le nombre de personnes entrées dans une procédure de surendettement versus le nombre de personnes qui seraient susceptibles d'être répertoriées dans le fichier. Ce raisonnement ignore l'objet principal de la création du fichier qui est un objectif de prévention. En effet si 900 000 personnes environ sont actuellement entrées dans une procédure de surendettement, ce chiffre ne prend pas en compte le nombre grandissant de personnes qui connaissent une dégradation de leur niveau de vie et un processus de fragilisation financière qui risque de les amener à multiplier le nombre de crédits pour faire face à leurs engagements financiers et/ou leurs dépenses contraintes. Or, le répertoire national des crédits a pour objectif de s'adresser moins aux 900 000 personnes en situation de surendettement qu'aux millions de personnes dont la situation financière est fragile et pourrait basculer dans le surendettement. L'enquête « Conditions de vie et aspirations » du CREDOC montre qu'en 2012 76 % des classes moyennes inférieures déclarent s'imposer régulièrement des restrictions sur plusieurs postes de leur budget, alors qu'on n'en comptait « que » 58 % en 1979, et ces restrictions touchent désormais les dépenses pour l'alimentation, les enfants et la santé. De nombreux acteurs de la vie économiques alertent sur l'existence d'une bulle de mal-endettement des classes moyennes françaises. Avec un salaire médian français à 1590 euros, ayant très faiblement augmenté au cours des dix dernières années et dont l'INSEE anticipe même une contraction de 1,4 % pour 2012, on constate que, pour une partie de la classe moyenne, la consommation a été maintenue grâce à une accumulation de crédits. Les banques sont aujourd'hui confrontées à des refus croissants de demandes de rachat de crédits où les ratios de « reste à vivre » de leurs clients sont dramatiquement compromis sans que des impayés soient constatés (situation de « fuite en avant »). L'aggravation de la situation économique devrait plaider pour une mise en place la plus rapide possible de ce répertoire.

Tous ces arguments peuvent donc chacun être réfutés.

3- A contrario le rapport du groupe de travail a permis de mettre en avant que le répertoire national des crédits se présente de plus en plus comme un outil utile dans la période de crise que nous connaissons :

- Se centrer sur le surendettement, c'est passer à côté d'un problème majeur pour les classes moyennes : la prévention du mal-endettement. De nombreux acteurs de la vie économique alertent sur l'existence d'une bulle de mal-endettement des classes moyennes françaises. Avec un salaire médian français à 1590 euros, ayant très faiblement augmenté au cours des dix dernières années et dont l'INSEE anticipe même une contraction de 1,4 % pour 2012, on constate que pour une partie de la classe moyenne la consommation a été maintenue grâce à une accumulation de crédits. Les banques sont aujourd'hui confrontées à des refus croissants de demandes de rachat de crédits où les ratios de « reste à vivre » de leurs clients sont dramatiquement compromis sans que des impayés soient constatés (situation de « fuite en avant »). L'aggravation de la situation économique devrait plaider pour une mise en place la plus rapide possible de ce répertoire. Lors de l'audition des banques par le groupe de travail, les représentants de la Confédération nationale du Crédit Mutuel ont souligné qu'en pratique, au moment de l'octroi du crédit 85 % des dossiers omettent l'existence de prêts et que 50 % des demandes auraient étés refusées si les clients avaient déclaré leurs encours réels : le dispositif actuel a donc un rôle préventif insuffisant.

- Un nombre grandissant d'acteurs économiques sociaux y sont favorables : notaires, juges d'instances, associations familiales, associations accompagnant les personnes en surendettement (Fondation Crésus). Force est de constater que toutes les associations de terrain ayant à gérer des cas individuels estiment que la création du répertoire est désormais indispensable pour permettre une prévention efficace.

- Au niveau des prêteurs, il est temps de constater que des fichiers existent et que certains croisements de fichier sont pratiqués de fait. Il serait plus transparent et favorable à la concurrence que toutes les données soient centralisées dans un fichier unique, accessible à tous les opérateurs du marché, et encadré par les pouvoirs publics.

- Tout comme en Belgique, le registre permettrait de rendre ce marché plus concurrentiel. Le rapport rappelle à juste titre qu'en 2007 « près des deux tiers des encours de crédit renouvelable étaient gérés par une filiale de BNP Paribas ou du Crédit Agricole. »

- L'introduction du fichier positif ne s'oppose pas à un meilleur contrôle des pratiques commerciales de distribution du crédit, à la fois sur les lieux de vente et sur internet. Bien au contraire, au lieu de s'opposer, les deux démarches sont complémentaires et visent chacune à une meilleure protection de l'emprunteur. A cet égard, la proposition de loi que nous avons cosignée, prévoit explicitement des sanctions pénales en cas de détournement des informations contenues dans le répertoire. Sa sécurisation, s'il est adopté, devra faire l'objet de toute l'attention du législateur.

- La présentation des trois derniers relevés de compte ne peut apporter les mêmes garanties qu'un répertoire national des crédits. Cette solution proposée comme une alternative plus simple à mettre en oeuvre présente plusieurs inconvénients, dont un majeur. En effet, elle n'est pas valide dans le cas, pourtant fréquent, de personnes détenant plusieurs comptes bancaires. Or, la confédération du Crédit mutuel, lors de son audition, a notamment indiqué qu'un Français sur deux a au moins deux comptes bancaires et que l'ouverture d'un compte est un moyen utilisé par les ménages en difficulté pour « finir les fins de mois difficiles » avec une ligne de crédit supplémentaire. A contrario, la consultation obligatoire d'un répertoire national par l'établissement prêteur permettrait l'accès à une information exhaustive et sécurisée et l'accès au crédit sans avoir tenu compte de cette information engagerait alors la responsabilité de l'établissement qui prendrait le risque de voir sa créance annulée.

- La protection des données personnelles et la question de l'identifiant.

La position de la CNIL a abouti à focaliser le débat sur un NIR « haché », complexe et coûteux. Il est temps d'étudier d'autres options. Celle d'un FICOBA amélioré et disponible en temps réel doit être envisagée d'une manière plus approfondie qu'elle ne l'a été jusqu'à présent.

Le FICOBA peut être un identifiant fiable. Le fichier FICOBA est l'un des plus gros fichiers bancaires (100 millions de personnes) si ce n'est le plus important et soumis à de fortes demandes d'évolution de la part de la plupart des établissements en vue d'une bien plus forte utilisation pour contrôler notamment l'accès à l'épargne réglementée (livret A, LLD , livret d'épargne populaire, livret jeune...). Sa fiabilité est désormais assurée. Depuis 1998, la DGFiP procède aux inscriptions à réception de la déclaration de l'établissement bancaire qui a procédé à l'ouverture du compte, sa modification ou sa clôture. Les éléments d'état civil des personnes physiques (nom, prénom, date et lieu de naissance, sexe) sont certifiés par l'INSEE, qui signale également à la DGFiP toute modification. Les données sont donc vérifiées et non plus fondées uniquement sur les informations enregistrées par l'établissement bancaire qui procède à l'ouverture d'un compte. En outre, les marges d'erreur sont gérables et là encore le besoin d'interrogation préalable pour un nombre croissant de produits bancaires va aider à en assurer la fiabilité. L'investissement sera nécessaire pour tout le système bancaire. À titre d'exemple, la Banque Postale qui est le plus gros déclarant (avec 43 millions de comptes inscrits et 24 millions de déclarations annuelles d'ouvertures/fermetures/ou modifications) constate un taux d'anomalies très faible et en constante diminution. L'administration fiscale qui l'utilise de manière croissante pour un nombre toujours plus large de produits réglementés n'a pas signalé d'erreurs significatives. Environ 15 organismes publics puisent dans ce fichier dans des conditions qui ont été jugées satisfaisantes. Les besoins d'évolution (interrogation en temps réel notamment ou capacité d'interrogation en simultané) sont devenus incontournables par un renforcement des obligations de contrôles a priori imposé au système bancaire dans son ensemble et vont requérir des investissements qu'il serait judicieux de mutualiser par une utilisation élargie vers un fichier positif.

- De même, la mise en place d'un répertoire national des crédits ne fait pas obstacle à un renforcement de l'accompagnement social en vue de prévenir les situations de mal et surendettement. À cet égard, il y a lieu de prendre en compte les propositions formulées par le rapport de nos collègues, Mmes Dini et Escoffier en matière d'éducation à la gestion d'un budget, de meilleure articulation entre suivi social et surendettement, et d'offre de micro-crédit.

- Le répertoire est complémentaire également de toutes les politiques de prévention des impayés, en particulier tous les impayés de logement et d'énergie. À cet égard, l'inscription de la création du répertoire dans un texte plus global sur la consommation des ménages, tel que le projet de loi annoncé par le Gouvernement, pourrait avoir comme avantage de mieux articuler ces deux sujets qui sont connexes.

En conclusion, la lecture du rapport, même s'il ne débouche pas sur des préconisations concrètes du fait des positions contradictoires de ses membres, plaide largement en faveur de la création d'un répertoire national des crédits. Car, à l'évidence, il liste bien davantage de raisons de procéder à la création de ce répertoire que d'objections vraiment majeures de s'abstenir. Après 20 ans d'atermoiements et confrontés à une crise qui frappe particulièrement les personnes rencontrant des difficultés financières, il serait temps d'envisager positivement sa mise en oeuvre. Et c'est bien à cet objectif que les membres UDI-UC du groupe de travail souhaitent contribuer.