C. LES ENSEIGNEMENTS À TIRER DE L'EXPÉRIENCE BELGE DE LA CENTRALE DES CRÉDITS AUX PARTICULIERS
L'idée de la création d'une centrale des crédits aux particuliers est apparue en Belgique dans le cadre des débats sur la législation sur le crédit à la consommation, dès 1957, et de ses évolutions. Une première centrale a été créée par la Banque nationale de Belgique dans les années 1980, à la demande des prêteurs, pour recenser des données négatives uniquement, c'est-à-dire les incidents de paiement des remboursements des crédits. La loi du 10 août 2001 relative à la centrale des crédits aux particuliers (CCP), complétée par un arrêté royal du 7 juillet 2002, a institué un registre national des crédits aux particuliers, géré par la Banque nationale de Belgique, reprenant les données négatives de la centrale existante et comportant des données positives sur les contrats de crédit hypothécaire et de crédit à la consommation 46 ( * ) . La centrale enregistre également, sur communication des tribunaux, les procédures de règlement collectif de dettes, apparentées aux procédures françaises de surendettement 47 ( * ) . La CCP comporte ainsi trois catégories d'informations.
1. Le fonctionnement de la centrale des crédits aux particuliers
La centrale belge des crédits aux particuliers poursuit deux objectifs : en premier lieu, lutter contre le surendettement lié à l'accumulation excessive de crédits et, en second lieu, fournir aux prêteurs une information rapide et fiable pour contribuer à leur évaluation du risque et les responsabiliser dans l'offre de crédit 48 ( * ) . La gestion de la CCP a été confiée à la Banque nationale de Belgique (BNB), car il s'agit d'une activité d'intérêt général exigeant la neutralité de son gestionnaire, qui ne doit pas avoir d'intérêt à l'égard des prêteurs qui utilisent la centrale. La BNB a en outre une expérience reconnue dans la gestion de fichiers confidentiels.
La BNB gère depuis 1987 une centrale négative recensant les défauts de paiement sur certains prêts personnels. Auparavant, l'Union professionnelle du crédit, organisation professionnelle représentant les établissements belges de crédit, gérait depuis 1941 une centrale négative privée, dont la consultation était facultative pour les prêteurs. A partir de 1987, la centrale gérée par la BNB et la centrale privée ont fonctionné de manière concurrente, tant qu'il n'existait pas d'obligation de consultation de la centrale de la BNB : le coût de consultation de la centrale de la BNB était en effet plus élevé, selon l'Union professionnelle du crédit, de sorte que la centrale privée qu'elle gérait était la plus consultée par les prêteurs, qui ne consultaient pas la centrale de la BNB s'ils constataient un défaut de paiement dans la centrale privée. L'Union professionnelle du crédit a arrêté sa centrale négative en 2004, après la mise en place de la centrale positive des crédits aux particuliers, tout en transférant les données qu'elle comportait à la BNB 49 ( * ) .
La loi de 1991 relative au crédit à la consommation et la loi de 1992 relative au crédit hypothécaire ont élargi le champ légal de la centrale négative gérée par la BNB. Ces modifications ont été opérationnelles en 1993. La loi de 1999 relative au règlement collectif de dettes a intégré des données relatives à cette procédure dans la centrale.
La loi de 2001 relative à la centrale des crédits aux particuliers est la plus grande réforme intervenue, en intégrant des données positives sur les contrats de crédits : le nombre de contrats enregistrés est passé de 550 000 en 2002 à plus de 8 millions en 2009 . Cette réforme a été opérationnelle en 2003. La transposition par une loi de 2010 de la directive 2008/48/CE du 23 avril 2008 concernant les contrats de crédit aux consommateurs - qui a assimilé à des crédits les autorisations de découvert sur les comptes à vue de moins de trois mois et d'un montant inférieur à 1250 euros - a accru de 20 % la masse des données contenues dans la centrale, avec un nombre de contrats de crédit supérieur à 11 millions en 2011.
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Données statistiques sur la centrale belge des crédits aux particuliers en 2011 Nombre de contrats en cours enregistrés : 11,327 millions Nombre de personnes enregistrées : 6,181 millions Pourcentage de la population adulte belge enregistré : 72 % Nombre de contrats défaillants enregistrés : 460 500 Nombre de règlements collectifs de dettes enregistrés : 95 000 Nombre de consultations individuelles par les prêteurs : 9,228 millions Nombre de consultations groupées par les prêteurs : 2,411 millions |
Instituée par le législateur en août 2001, la centrale des crédits aux particuliers était opérationnelle en juin 2003 et pouvait recevoir le flux des nouveaux crédits, les données négatives ayant été basculées dans le nouveau fichier et le stock de données positives des prêteurs les plus importants ayant été repris. La reprise intégrale du stock des crédits en cours a été achevée fin septembre 2003, selon un calendrier de transmission arrêté à l'avance sur trois mois pour tous les autres prêteurs. Deux ans auront été nécessaires.
a) Les obligations d'alimentation et de consultation des prêteurs
La loi impose aux prêteurs une obligation de communication à la centrale de tout contrat de crédit à la consommation ou de crédit hypothécaire et de tout incident de paiement dans le remboursement d'un crédit, sans droit d'opposition du consommateur, ainsi qu'une obligation de consultation avant toute offre de crédit. La consultation est possible dans le cadre de la gestion des contrats de crédit en cours ainsi qu'avant l'octroi de moyens de paiement. Si le consentement du consommateur n'est pas requis, celui-ci est néanmoins destinataire d'une information complète, prévue par la loi, sur l'enregistrement des données lors de la conclusion du contrat et, s'il y a lieu, en cas d'incident de paiement 50 ( * ) .
La centrale est mise à jour en temps réel par les prêteurs, par voie électronique. Les délais de communication par les prêteurs sont fixés par la loi et varient selon la nature des données collectées : ils sont de deux jours concernant les données positives, c'est-à-dire à compter de la conclusion d'un nouveau contrat de crédit ou d'un remboursement anticipé du crédit, et de huit jours concernant les données négatives, c'est-à-dire à compter d'un défaut de remboursement, d'une modification de son montant ou d'une régularisation 51 ( * ) .
Tous les organismes agréés pour offrir des crédits sont tenus de participer à l'alimentation de la centrale et peuvent la consulter. En revanche, les intermédiaires de crédit tels que les courtiers n'ont pas accès à la centrale : seul le véritable prêteur peut la consulter. La consultation par une personne non habilitée, y compris en cas de demande de présentation d'un relevé des données figurant dans la centrale par une personne non habilitée à consulter la centrale, est sanctionnée par la loi.
Des manquements à l'obligation de consultation avant toute offre de crédit ont déjà été sanctionnés, par des amendes voire des retraits d'agrément à exercer la profession. Ces manquements sont néanmoins marginaux et ne concernent que de petits prêteurs et non des grands acteurs du marché.
La CCP a été conçue comme un outil supplémentaire pour le prêteur, qui ne suffit pas à remplir son obligation d'information sur l'emprunteur avant de lui proposer une offre de crédit. A cet égard, si le juge estime qu'il y a une faute du prêteur dans l'accomplissement de ses obligations de vérification, il peut décider que le consommateur n'est tenu de rembourser que le capital emprunté, de manière échelonné, à l'exclusion des intérêts et des pénalités.
La loi prévoit expressément que les données de la centrale ne peuvent être utilisées que dans le cadre de l'octroi ou de la gestion de crédits, toute autre utilisation étant prohibée et sanctionnée par une amende voire un retrait d'agrément. Ainsi, l'utilisation des données de la CCP à des fins de marketing ou de prospection commerciale est interdite. A ce jour, aucun établissement n'a été repéré et a fortiori condamné pour un tel usage commercial. Selon les interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs, les prêteurs qui feraient un tel usage devraient pouvoir être repérés par la Banque nationale de Belgique, du fait de consultations systématiques repérables informatiquement et signalés aux autorités de contrôle 52 ( * ) . En revanche, la consultation isolée à des fins inappropriées des informations concernant une personne est techniquement possible, même en l'absence de crédit en cours, et ne serait pas repérable informatiquement, sauf à l'occasion d'un contrôle ponctuel de l'établissement qui permettrait de le constater ou d'une plainte du consommateur concerné.
Cependant, la BNB estime que les utilisations illicites sont rares, les sanctions étant dissuasives, et que les grands établissements financiers ne courraient pas le risque de violer la loi. De plus, depuis 2011, les prêteurs qui consultent la centrale doivent notifier le motif de la consultation (octroi ou gestion d'un crédit ou d'un moyen de paiement) et conserver pour la durée du contrat de crédit, à des fins de contrôle, les avis de consultation de la centrale 53 ( * ) .
Selon l'Union professionnelle du crédit, la consultation de la centrale est généralement intégrée dans les processus informatiques automatiques de gestion des demandes de crédit ou de moyens de paiement des établissements, sans que le salarié de l'établissement puisse consulter librement la centrale. Par conséquent, le risque de consultation illicite semble très réduit. Dans le cas de crédit sur le lieu de vente, pour financer un achat en magasin, en pratique le commerçant n'est pas celui qui octroie le crédit : le prêteur étant un tiers - qui peut appartenir au même groupe -, le vendeur ne consulte pas la centrale car il n'est qu'un intermédiaire de crédit.
b) Les données mentionnées dans la centrale
Les données personnelles enregistrées dans la centrale sont le nom, le prénom, le sexe, la date de naissance, l'adresse du domicile, ainsi que le numéro unique d'identification au registre national des personnes physiques. Ce numéro est l'équivalent du numéro d'inscription au répertoire national d'identification des personnes physiques (NIR) en France 54 ( * ) . La loi de 2001 précise que ce numéro est collecté par les prêteurs et utilisé afin d'identifier les emprunteurs dans la centrale. Selon la Banque nationale de Belgique, l'utilisation de ce numéro comme identifiant évite les problèmes de doublon et garantit une fiabilité absolue. Selon les représentants de la Commission de la protection de la vie privée, l'utilisation de ce numéro n'a pas posé de problème de principe aux autorités belges et aux consommateurs.
Par conséquent, le prêteur doit collecter ces informations pour les transmettre à la centrale, y compris le numéro d'identification 55 ( * ) .
Concernant les contrats de crédit, les données enregistrées sont pour l'essentiel le prêteur, le type de contrat, la référence du contrat, ainsi que le montant total du crédit, le montant de la première échéance et les dates de la première échéance et du terme du contrat. La centrale ne mentionne pas l'encours restant dû, car cela imposerait une communication au jour le jour par les prêteurs jugée lourde et coûteuse à gérer. Les données positives présentent donc un caractère statique et ne sont pas modifiées jusqu'à ce qu'elles soient effacées de la centrale, à l'inverse des données négatives.
Sont concernés les divers types de crédits à la consommation 56 ( * ) , les crédits hypothécaires, destinés à l'acquisition ou la rénovation de biens immobiliers, et les autorisations de découverts, qui sont considérées comme des ouvertures de crédit autorisant le titulaire d'un compte bancaire à disposer de fonds d'un montant supérieur à celui du solde de son compte 57 ( * ) .
Concernant les défauts de paiement, outre les caractéristiques déjà mentionnées des contrats de crédit, les données enregistrées sont la date et le montant du premier défaut - le montant étant mis à jour mensuellement en cas de défauts répétés ou de régularisation partielle - et la date de l'éventuelle régularisation du défaut par le consommateur.
Concernant enfin les règlements collectifs de dettes, les données enregistrées concernent l'identification du débiteur, du médiateur de dettes, du tribunal compétent et du plan d'apurement, ainsi que les dates des principales étapes de la procédure.
Depuis une loi de 2010, les personnes se portant caution dans le cadre d'un contrat de crédit sont également enregistrées dans la centrale.
Les personnes enregistrées dans la centrale ont un droit personnel et gratuit d'accès aux données les concernant : sur demande 58 ( * ) , ils peuvent obtenir communication d'un relevé des données figurant dans la centrale, sous forme d'un tableau comportant la liste des contrats de crédit, la liste des éventuels défauts de paiement non régularisés avec les caractéristiques des contrats et la liste des éventuels défauts de paiement régularisés, ainsi que les éventuelles mentions concernant les règlements collectifs de dettes.
Les délais de conservation des données sont fixés par la loi et varient selon la nature des données : les informations sur les défauts de paiement sont conservés dix ans, celles sur les défauts régularisés sont conservés un an après la régularisation, tandis que celles sur les contrats de crédit sans défaut sont conservées trois mois et huit jours après la fin du contrat. Au terme de ces délais, les données sont effacées et disparaissent de la centrale.
Outre les prêteurs et les consommateurs, seuls ont accès aux données personnelles de la centrale le service public fédéral Économie 59 ( * ) , la Commission de la protection de la vie privée et l'Autorité des services et marchés financiers, à des fins de contrôle, les centrales étrangères dans le cadre d'échange d'informations avec la CCP, ainsi que les médiateurs de dettes pour les dossiers dont ils ont la charge.
c) Le comité d'accompagnement de la centrale
La centrale est contrôlée par un « comité d'accompagnement » de sept membres : un représentant du ministre de l'économie, qui assure la présidence, trois représentants des prêteurs, un représentant des consommateurs et un représentant de la Commission de la protection de la vie privée. Le secrétariat du comité est assuré par la Banque nationale de Belgique. Le comité se réunit deux à trois fois par an en rythme de croisière.
Le comité d'accompagnement joue un rôle d'avis et d'approbation. D'une part, il rend un avis sur le budget de la centrale proposé par la Banque, ainsi que sur ses procédures d'exploitation, ses arrêtés d'exécution 60 ( * ) et ses rapports de fonctionnement 61 ( * ) . D'autre part, il approuve les comptes annuels de la centrale, ses tarifs sur la base d'une estimation des volumes d'alimentation et de consultation, les instructions techniques à destination des prêteurs, qui régissent le fonctionnement de la centrale, ainsi que les accords d'échange de données avec les centrales étrangères 62 ( * ) .
Rassemblant toutes les parties prenantes, notamment les banques et les consommateurs, ce comité a contribué à l'acceptation de la centrale, étant un facteur à la fois de contrôle et de transparence de son fonctionnement.
d) Le coût et la gestion de la centrale
Le coût initial d'investissement supporté par la Banque nationale de Belgique est évalué entre 4 et 5 millions d'euros. Les travaux informatiques de développement de la centrale positive ont occupé environ 15 équivalents temps plein. Le projet a été conduit en interne sans recours à un prestataire extérieur, avec les équipes informatiques de la Banque nationale de Belgique. L'enregistrement de 3 millions de contrats supplémentaires en 2011, à la suite de l'assimilation des autorisations de découvert de moins de trois mois à des crédits, n'a représenté aucun coût supplémentaire.
Le coût d'investissement pour la BNB a été amorti dans les premières années de la tarification, de sorte qu'aucune dépense n'est restée à sa charge.
Concernant les dépenses de mise à niveau des systèmes informatiques des établissements de crédit pour remplir les obligations d'alimentation et de consultation de la centrale, l'Union professionnelle du crédit a indiqué qu'elles s'étaient chiffrées à plusieurs millions d'euros, sans plus de précision. En tout état de cause, ces dépenses n'ont pas été évoquées comme un obstacle fort à la création de la centrale, compte tenu notamment des dépenses informatiques élevées que les banques doivent de toute façon réaliser chaque année.
Le coût annuel de fonctionnement de la centrale communiqué par la Banque nationale de Belgique est de 4,5 millions d'euros environ : 66 % de dépenses informatiques (coûts des serveurs informatiques devant assurer une disponibilité permanente de la centrale, en particulier en cas de pic d'activité, et coût du support informatique de la Banque), 18 % de dépenses de personnel et 16 % de frais généraux. Ce coût est financé par les prêteurs eux-mêmes, par l'intermédiaire de la tarification de l'alimentation et de la consultation, revue chaque année en fonction des estimations pour l'année suivante. Le tarif par consultation ou enregistrement varie selon les années entre 40 et 50 centimes. En cas d'excédent de gestion, il est remboursé aux prêteurs. En cas de déficit, une facturation complémentaire est adressée aux prêteurs.
Les bases de données et les serveurs informatiques sont gérés au sein de la Banque nationale de Belgique, sans recourir à un prestataire extérieur, et les traitements sont entièrement automatisés. Les communications entre la centrale et les établissements s'opèrent de manière uniquement informatique, de manière automatisée pour 90 % des communications. La centrale est disponible 2 heures à 24 heures du lundi au vendredi et de 9 heures à 17 heures le samedi. Les échanges sont sécurisés par signature électronique et authentification par certificats électroniques attribués aux prêteurs.
La centrale occupe une équipe de six personnes et un responsable, dont la mission principale consiste à répondre aux demandes téléphoniques ou écrites de renseignements des consommateurs (plusieurs dizaines de milliers de lettres par an). La maintenance informatique relève des services de la Banque nationale de Belgique et représente deux équivalents temps plein.
2. Le bilan de la centrale formulé par les parties prenantes
Au moment des débats sur la mise en place d'une centrale positive, avant la loi de 2001, les représentants des consommateurs étaient globalement favorables, tandis que la profession bancaire était majoritairement réticente. A l'inverse, les premiers sont aujourd'hui moyennement satisfaits, tandis que la seconde souhaiterait enrichir la centrale avec d'autres données sur des défauts de paiement afin de mieux gérer les risques. Concernant la Banque nationale de Belgique, elle n'a jamais émis de réticences à gérer une centrale positive, d'autant que cela lui a permis de diversifier ses activités au moment où la mise en place de l'euro réduisait ses missions historiques.
L'inquiétude initiale des banquiers belges ne portait pas sur l'utilité de la centrale des crédits aux particuliers pour leur travail d'analyse de la situation financière et de la capacité de remboursement de leurs clients, mais sur son impact potentiel sur les conditions de concurrence du marché du crédit et sur l'évolution des parts de marché qu'elle pourrait susciter en donnant à tous les opérateurs accès à des informations utiles. La Fédération belge du secteur financier, dont l'Union professionnelle du crédit est une composante, s'était prononcée en 2000 contre la création de la centrale positive. La centrale n'a finalement pas créé de distorsions de concurrence et n'a pas pesé sur les parts de marché des grands établissements, qui possédaient déjà des fichiers clients importants leur permettant d'évaluer leurs risques de crédit.
Selon l'Union professionnelle du crédit, avant la mise en place de la centrale des crédits aux particuliers, il était fréquent que des clients omettent des dettes et des engagements de crédit en cours. La centrale permet donc de s'assurer de la crédibilité des informations données par le client qui sollicite un crédit, d'avoir une information exhaustive sur les crédits en cours et leurs caractéristiques et donc d'accroître la confiance entre prêteur et emprunteur.
La loi belge dispose que le prêteur est responsable et qu'il ne peut conclure un contrat de crédit que si l'information à sa disposition lui permet d'estimer que le consommateur sera en mesure d'assumer ses obligations de remboursement. La CCP lui offre donc des informations plus exhaustives pour effectuer ce travail d'analyse et d'évaluation. Elle permet aussi de constater qu'un consommateur ment ou omet des informations sur son endettement.
Ainsi, dix ans après la création de la CCP, l'Union professionnelle du crédit se dit aujourd'hui très satisfaite et favorable à cet outil, qui constitue objectivement une aide à l'analyse de la solvabilité des emprunteurs grâce à une connaissance fiable de leur niveau d'endettement.
Concernant les consommateurs, l'association Test-Achats 63 ( * ) , titulaire du seul siège des consommateurs au sein du comité d'accompagnement de la centrale, a indiqué à vos rapporteurs qu'en 2001 elle prônait de longue date la mise en place d'une centrale positive en Belgique - ce qui n'était pas fréquent en Europe parmi les organisations de consommateurs - en raison de son engagement sur la question du surendettement : sans être une panacée, un « fichier positif » pouvait être un outil supplémentaire de prévention, en permettant aux prêteurs d'améliorer leur analyse individuelle de la solvabilité des emprunteurs. Il s'agissait aussi d'accroître la responsabilité des prêteurs dans la décision d'octroyer un crédit.
Test-Achats avait constaté au début des années 2000 que peu de consommateurs cachaient délibérément des informations sur leurs crédits, mais qu'à l'inverse certains prêteurs ne posaient pas beaucoup de questions pour apprécier la solvabilité et que certains intermédiaires, pour que le crédit soit accordé dans leur intérêt commercial, omettaient de mentionner certaines informations communiquées par l'emprunteur.
Selon Test-Achats, la centrale a également été un outil d'égalisation des conditions de concurrence sur le marché du crédit, entre les quatre grandes banques belges, qui détiennent plus de 80 % du marché, et les autres prêteurs. En effet, les grands établissements disposent déjà d'une information sur le marché grâce à leur importante clientèle, alors que les petits établissements ou les établissements nouveaux qui entrent sur le marché ont moins accès à des informations sur les personnes qui leur demandent un crédit. La centrale a ainsi contribué à réduire les disparités d'information entre les prêteurs.
Concernant le droit au respect de la vie privée, la Commission de la protection de la vie privée, placée auprès de la Chambre des représentants, qui en désigne les membres, est compétente pour vérifier, en cas de plainte d'un consommateur, qu'il a été enregistré conformément aux prescriptions légales et réglementaires. Elle a observé qu'une majorité des consommateurs, mais aussi parfois les personnels des prêteurs, ignorent le risque de fichage en cas d'incident de paiement d'un crédit. Le consommateur peut faire mentionner dans la centrale qu'il conteste l'enregistrement d'un incident de paiement. Si la Commission reçoit beaucoup de plaintes concernant un fichage négatif, elle en reçoit peu concernant un fichage positif : il s'agit en général d'erreurs dans les données déclarées par le prêteur.
Historiquement, la Commission de la protection de la vie privée s'était prononcée contre le fichier positif en 1997, au motif qu'il n'était pas utile de « ficher » toute la population ayant un crédit au regard du risque de défaillance, qui est très faible par exemple sur les crédits hypothécaires. Lorsque la création a été annoncée par le gouvernement fédéral en 2000, la Commission a cependant préféré ne pas se prononcer à nouveau, mais elle a obtenu d'être présente au sein du comité d'accompagnement de la centrale. A la fin des années 1990, la centrale dans sa version uniquement négative suscitait environ 450 demandes par an auprès de la Commission, des plaintes pour une moitié et de simples demandes d'informations pour l'autre moitié. Aujourd'hui la centrale suscite environ 300 demandes par an.
Concernant le droit à la vie privée, l'association Test-Achats estime qu'il est respecté grâce à l'effacement organisé des informations enregistrées dans la centrale, y compris pour les incidents non régularisés.
La position de la Commission de la protection de la vie privée a évolué sur la question de l'utilisation du numéro national d'identification des personnes physiques. Elle était autrefois réticente, à l'instar de la Commission nationale de l'informatique et des libertés en France, à son utilisation pour des finalités variées. Elle a changé de position au nom de la fiabilité informatique, admettant que cet identifiant puisse être utilisé dans différents traitements de données à caractère personnel dès lors que ceux-ci présentaient toutes les garanties requises de sécurité et de confidentialité, ce qui est le cas pour la centrale gérée en vertu de la loi par la Banque nationale de Belgique 64 ( * ) .
Selon l'association Test-Achats, la centrale offre toutes les garanties de confidentialité grâce à un accès strictement encadré, même s'il existe toujours un risque d'utilisation dévoyée par des personnes autorisées. Au-delà de ce risque d'éventuelles consultations isolées à des fins inappropriées, des usages détournés existent aussi. Ainsi, il arrive qu'un créancier quelconque demande à un particulier de lui fournir un relevé de la CCP pour s'assurer de sa solvabilité. Dans le cas d'un bailleur privé par exemple, il sera difficile au locataire demandeur de refuser. La Commission de la protection de la vie privée a aussi mentionné des plaintes visant des employeurs demandant un tel relevé avant l'embauche d'un salarié. Cette pratique semble assez répandue. Selon la Banque nationale de Belgique et Test-Achats, ce biais est toutefois inévitable, car il n'est pas envisageable d'interdire au consommateur d'accéder à ses propres données personnelles.
Le service de médiation Banques, crédit, placement, institué par les professionnels de façon conventionnelle, a indiqué à vos rapporteurs qu'il recevait une proportion croissante de plaintes liées à la centrale des crédits aux particuliers : 0,9 % des plaintes reçues en 2009 et 2,9 % en 2012. Les plaintes les plus fréquentes concernent le refus de crédit dû au fichage à la centrale, puis le manque d'information sur les conditions du fichage, en particulier dans le cas d'un incident de paiement. Quelques plaintes concernent également des déclarations tardives par le prêteur de régularisations d'incidents ainsi que, très rarement, des fichages irréguliers (erreur sur la personne ou les dates).
A la suite d'une étude réalisée en 2011 par la Banque nationale de Belgique ayant montré qu'il existait une corrélation statistique entre les dettes bancaires, téléphoniques et d'énergie et qu'un impayé de facture de téléphone ou d'énergie était un indicateur avancé statistiquement fiable des difficultés financières d'un consommateur, et donc d'un futur incident de remboursement d'un crédit, l'idée avait été envisagée d'intégrer dans la CCP des données sur les incidents de paiement des factures téléphoniques et éventuellement d'autres engagements tels que les défauts de paiement des primes d'assurance. Dans un objectif de meilleure gestion de leurs risques, les établissements de crédit avaient encouragé cette évolution de la CCP. Pour des raisons politiques toutefois, cette idée a été abandonnée par les autorités fédérales belges, face à l'hostilité forte des consommateurs. En effet, outre l'atteinte à la vie privée et le risque d'enregistrement irrégulier de petits impayés téléphoniques, cette évolution pourrait conduire à des refus automatiques de crédit en cas de cumul de plusieurs incidents sans pour autant que la capacité de remboursement du consommateur ait été véritablement évaluée.
En conclusion, vos rapporteurs ont constaté que la centrale des crédits aux particuliers était aujourd'hui bien admise et ne posait pas de difficultés, compte tenu en particulier de sa gestion rigoureuse et sécurisée par la Banque nationale de Belgique, unanimement saluée.
3. L'impact de la centrale des crédits aux particuliers
Tous les interlocuteurs interrogés par vos rapporteurs ont indiqué qu'il n'était pas possible, statistiquement, d'évaluer la part de surendettement évitée grâce à la mise en place de la CCP et à sa consultation obligatoire avant toute offre de crédit. L'Union professionnelle du crédit a indiqué qu'il n'était pas possible de constituer des statistiques sur le nombre de « crédits de trop » évités grâce à la consultation de la centrale. Il n'existe pas de statistiques sur l'évolution du nombre des refus de crédits depuis la mise en place de la centrale : tout au plus le service de médiation Banques, crédit, placement a-t-il indiqué qu'il recevait un nombre plus important de plaintes de consommateurs pour refus de crédit en raison de la consultation de la centrale 65 ( * ) .
Selon l'observatoire belge du crédit, 88,5 % des incidents bancaires résultent d'accidents de la vie, ce qui tendrait à minorer l'effet du seul excès de crédit dans la survenance d'incidents de remboursement. Selon ce même observatoire, la part des dettes de crédit dans les dossiers de médiation de dettes a diminué par rapport à la part des autres dettes depuis la création de la centrale, ce qui pourrait montrer un effet préventif sur l'excès de crédit. Un tiers des dossiers de règlement collectif de dettes ne comportent pas de contrat de crédit aujourd'hui.
Selon le service public fédéral Économie, la mise en place de la CCP a conduit à une diminution du nombre des contentieux en matière de crédit, jusqu'à l'année 2008 où se sont fait sentir les effets de la crise économique. L'Union professionnelle du crédit a également indiqué à vos rapporteurs que la centrale avait permis de réduire le volume et donc le coût des sinistres et des contentieux suscités par l'exécution de contrats de crédit, de sorte qu'un volume global plus important de crédit a pu être offert aux consommateurs, porteur d'un impact économique positif.
Le taux de défaut de paiement de remboursement de crédit a diminué à compter de la mise en oeuvre opérationnelle de la CCP en 2003, de même que le nombre de contrats de crédit défaillants. Ce constat est unanime chez les personnes rencontrées par vos rapporteurs, qui en imputent directement la cause sur la consultation de la centrale. Ces tendances à la baisse se sont cependant inversées à compter de la crise de 2008. Le taux de défaillance des contrats de crédit étaient de 7 % en 2003 et de 4,2 % en 2012. Selon l'Union professionnelle du crédit, le nombre de contrats défaillants 66 ( * ) pour le seul crédit à la consommation est passé d'environ 415 000 en 2004 à 385 000 en 2007, avant un retournement en 2008, pour atteindre plus de 440 000 en 2012. On observe une évolution au profil similaire pour le crédit hypothécaire. Ainsi, si la centrale a pu limiter les défaillances, son effet est effacé désormais par l'impact de la crise économique .
Selon l'association Test-Achats, la centrale des crédits a également fait évoluer positivement les pratiques bancaires, en ce que les crédits et les autorisations de découvert sont accordés moins automatiquement.
4. Les enseignements à tirer pour le débat français
Votre groupe de travail tire plusieurs enseignements de l'expérience belge de la centrale des crédits aux particuliers, permettant d'éclairer le débat français sur le fichier positif en relativisant certains des avantages attendus comme certaines des difficultés annoncées, sur six aspects particuliers.
Premièrement, les délais de mise en oeuvre opérationnelle d'un registre des crédits et la reprise du stock des crédits en cours paraissent raisonnables . En effet, il a fallu deux ans à la Banque nationale de Belgique et aux établissements de crédit, entre l'adoption de la loi en août 2001 et la complète capacité opérationnelle de la centrale des crédits aux particuliers en septembre 2003, étant entendu que les dispositions réglementaires nécessaires n'ont été déterminées par un arrêté royal qu'en juillet 2002, pour créer les systèmes informatiques nécessaires et assurer la reprise d'un stock d'environ 7 millions de contrats en cours. Les délais envisagés par le comité Constans de 18 à 24 mois pour la mise en oeuvre technique et de deux à trois ans pour la reprise du stock des crédits en cours, sous réserve des conditions de collecte du NIR si celui-ci était retenu comme identifiant, sont ainsi cohérents.
Deuxièmement, les coûts d'investissement et de fonctionnement de la centrale belge paraissent d'un montant raisonnable , s'élevant à près de 5 millions d'euros l'un comme l'autre, pour un nombre de contrats enregistrés d'un ordre de grandeur de 10 millions (11 millions de contrats correspondant à 6 millions de personnes). Ce coût de fonctionnement s'explique en partie par des dépenses de personnel réduites, liées à une fiabilité informatique de la centrale fondée sur un identifiant lui-même très fiable et ne nécessitant pas de personnel pour la vérification des enregistrements.
Le comité Constans a formulé ses évaluations de volumétrie grâce notamment à une extrapolation des données belges. Il a évalué que 25 millions de personnes seraient concernées en France par un registre positif , pour un nombre de 100 millions de lignes enregistrées, incluant les co-emprunteurs, correspondant à un nombre moindre de contrats d'environ 60 à 70 millions. Le rapport du comité Constans se veut prudent quant à ces estimations.
Par conséquent, le coût d'investissement pour la Banque de France peut raisonnablement être évalué, comme le mentionne le rapport du comité Constans, à un montant compris entre 15 et 20 millions d'euros, soit trois à quatre fois le montant dépensé par la Banque nationale de Belgique. Le coût de fonctionnement avancé, de l'ordre de 30 à 35 millions d'euros, semble en revanche proportionnellement assez supérieur au coût de la centrale belge, même s'il est justifié par une incertitude des coûts liés au traitement du droit d'accès des particuliers aux données les concernant et, surtout, par des coûts de fonctionnement plus élevés dans les premières années.
Concernant les coûts d'investissement relevant des établissements de crédit, le chiffre avancé pour la Belgique par l'Union professionnelle du crédit est de plusieurs millions d'euros, sans qu'apparemment une évaluation plus précise ait été effectuée. Tout au plus votre groupe de travail peut-il avancer que l'évaluation de 525 à 820 millions d'euros figurant dans le rapport du comité Constans lui paraît nettement excessive. Quant au fonctionnement, il serait vraisemblablement pris en charge par le biais d'une tarification des enregistrements et des consultations à la charge des établissements, à l'instar de la centrale belge, sur la base du budget de fonctionnement et du nombre des enregistrements et consultations, pour neutraliser le coût pour le gestionnaire.
Troisièmement, l'identifiant retenu par la centrale des crédits belge en assure la complète fiabilité technique , sans qu'aucune difficulté apparaisse en dehors de cas très rares d'erreurs d'enregistrement. Selon les interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs, les personnels chargés de la supervision de la centrale n'ont pas à intervenir pour vérifier la qualité des données enregistrées et les plaintes pour des irrégularités d'enregistrement sont peu nombreuses. Ainsi, du point de vue de l'efficacité technique, le numéro d'identification au registre des personnes physiques - équivalent du NIR français - présente toutes les garanties pour un bon fonctionnement d'un tel registre. C'est ainsi la recommandation du comité Constans, sous la condition cependant d'un « double hachage », qui semble techniquement lourd et coûteux, de façon à empêcher toute utilisation détournée du NIR. L'expérience belge illustre la simplicité et la fiabilité de l'utilisation du numéro d'identification, mais il faut admettre que l'opinion publique et les consommateurs belges ne semblent pas aussi sensibles que l'opinion publique française sur les questions de fichiers et de données personnelles.
Quatrièmement, les risques d'utilisation illicite des données de la centrale des crédits paraissent extrêmement faibles , de l'avis de tous les interlocuteurs rencontrés par vos rapporteurs. Aucune condamnation n'a d'ailleurs été prononcée sur ce fondement en dix ans. S'il est toujours possible techniquement que, dans un petit établissement moins informatisé, de manière isolée, une personne ait la possibilité de consulter les données individuelles d'une personne enregistrée dans la centrale, ce risque semble néanmoins très minime. Le processus informatique interne des prêteurs paraît organisé d'une manière qui ne permet pas a priori ces consultations individuelles. Aussi votre groupe de travail doit-il relativiser les risques d'utilisations détournées et par conséquent d'atteintes à la vie privée qui pourraient résulter de la mise en place d'un fichier positif. En tout état de cause, en cas d'usage illicite massif par un établissement, en vue par exemple de prospection commerciale, celui-ci serait très vraisemblablement repéré et signalé aux autorités de contrôle, encourant des sanctions lourdes et dissuasives.
Cinquièmement, la mise en place de la centrale positive belge n'a pas eu d'impact notable sur l'organisation du marché du crédit et sur la répartition des parts de marché des opérateurs, selon l'Union professionnelle du crédit elle-même, répondant ainsi aux craintes éventuelles des établissements les plus importants du marché français du crédit. La centrale n'a pas constitué, pour les opérateurs plus petits ou les opérateurs entrant sur le marché, en particulier les opérateurs étrangers, un avantage de concurrence au détriment des opérateurs plus historiques. L'Union professionnelle du crédit considère d'ailleurs que la position actuelle du secteur bancaire français est la même que la sienne avant la mise en place de la centrale des crédits aux particuliers.
Sixièmement, il convient enfin de reconnaître l'absence d'impact mesurable de la mise en place de la centrale des crédits aux particuliers sur le phénomène de surendettement . S'il est avéré qu'elle a eu un effet positif sur le nombre des défaillances de remboursement de crédit, cet effet n'a pas résisté à la crise économique à partir de 2008. En outre, il n'existe pas de statistiques globales sur le nombre de crédits refusés depuis la mise en oeuvre de la centrale, qui permettrait d'apprécier son effet sur l'octroi excessif de crédit. Un faisceau d'indications peuvent laisser penser qu'un certain nombre de dossiers de règlement collectif de dettes ont vraisemblablement dû être évités, sans qu'il soit possible de l'évaluer d'une quelconque manière. La crise économique apparaît comme un facteur déterminant bien plus important. Alors même que la prévention et la lutte contre le surendettement constituent le premier objectif assigné à la centrale, aucune étude n'a été conduite pour mesurer son efficacité sur ce plan. Dès lors, votre groupe de travail doit admettre qu'il existe un doute sur l'ampleur de l'effet - sans aucun doute réel vis-à-vis de l'excès de crédit - du fichier positif sur le surendettement.
* 46 Cette loi est consultable à l'adresse suivante :
http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi_loi/loi_a.pl?language=fr&caller=list&cn=2001081076&la=f&fromtab=loi&sql=dt=`loi'&tri=dd+as+rank&rech=1&numero=1
* 47 La procédure de règlement collectif de dettes se déroule devant le tribunal du travail, lequel désigne un médiateur de dettes et détermine ses honoraires. L'ouverture de la procédure suspend les poursuites contre le débiteur. Le médiateur de dettes administre les biens du débiteur jusqu'à l'arrêt d'un plan amiable d'apurement des dettes ou d'un plan judiciaire en l'absence d'accord amiable avec les créanciers. La médiation de dettes existe en dehors de cette procédure et permet à des ménages en difficultés financières d'être accompagnés dans le paiement de leurs dettes. Le rôle de médiateur de dettes est réservé aux avocats, notaires, huissiers de justice, ainsi qu'aux sociétés et associations agréées (centres publics d'action sociale et associations caritatives). En dehors de la procédure de règlement collectif, le médiateur assure un accompagnement social et budgétaire sur une démarche volontaire du débiteur. La procédure de règlement collectif est ouverte en cas de niveau trop élevé d'endettement.
* 48 Ne relevant pas du domaine législatif, ces deux objectifs ne sont pas mentionnés dans la loi relative à la centrale, mais ils sont communément admis.
* 49 Ce transfert a conduit à la création du fichier des enregistrements non régis par la loi de 2001 (fichier dit « ENR »), géré conventionnellement par la Banque nationale de Belgique. Il recense pour l'essentiel les incidents de paiement des crédits à usage professionnel des commerçants et travailleurs indépendants, depuis que les autorisations de découvert de moins de trois mois et de moins de 1250 euros ont été intégrées à la centrale des crédits aux particuliers. L'enregistrement dans la centrale suppose le consentement contractuel préalable de l'emprunteur.
* 50 Le premier incident de remboursement donne lieu à un courrier envoyé par la Banque nationale de Belgique au consommateur.
* 51 Les informations concernant les règlements collectifs de dettes doivent être communiquées dans le délai d'un jour.
* 52 La BNB fournit au service public fédéral Économie des listes de consultations par prêteur, avec différents critères. Elle peut également fournir des données en cas de plainte d'un particulier.
* 53 Ces évolutions ont été introduites par un arrêté royal de 2011 consécutif à la transposition par la loi de la directive de 2008 concernant le crédit à la consommation.
* 54 Ces deux numéros sont signifiants du point de vue des données personnelles : le numéro belge comporte la date de naissance ainsi qu'une indication chiffrée du sexe, tandis que le numéro français indique le sexe, la date de naissance et le département de naissance.
* 55 Les ressortissants étrangers ne disposent pas de ce numéro, mais sont tout de même enregistrés dans la centrale.
* 56 Les crédits associés à des cartes de paiement ou à des cartes de fidélité de magasin, même s'ils ne sont pas utilisés, donnent lieu à un enregistrement dans la centrale.
* 57 Jusqu'à 2011, les ouvertures de crédit de moins de trois mois et moins de 1250 euros n'étaient pas considérées comme des crédits. Ces ouvertures de crédit sont enregistrées même lorsqu'elles ne sont pas utilisées, car elles sont utilisables tant qu'elles n'ont pas été résiliées.
* 58 La demande doit être formulée par courrier, au guichet de l'une des cinq agences habilitées de la Banque nationale de Belgique ou par internet à l'aide de la carte d'identité électronique. En 2011, près de 200 000 consultations par des particuliers ont été constatées. Aucune information n'est communiquée par téléphone, mais uniquement par courrier à l'adresse du domicile telle qu'elle figure dans la centrale.
* 59 Il s'agit du ministère fédéral belge de l'économie, responsable du respect des dispositions légales et réglementaires dans le domaine du crédit. Dans le cadre sa mission de contrôle, le service public fédéral Économie peut engager des poursuites et prononcer des sanctions telles que des amendes et des retraits d'agrément.
* 60 Il s'agit des décrets d'application de la loi relative à la centrale.
* 61 Ces rapports sont prévus annuellement par la loi relative à la centrale.
* 62 La CCP n'a conclu d'accords qu'avec les centrales étrangères d'Allemagne et des Pays-Bas. Elle souhaite conclure un accord avec la France, concernant les seules données négatives, qui figurent dans le fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers.
* 63 Principale association belge de consommateurs, créée en 1957, l'association Test-Achats emploie 362 salariés en équivalents temps plein et édite cinq magazines et deux sites internet. La quasi intégralité de ses recettes provient des cotisations et abonnements, car elle ne sollicite aucune subvention publique.
* 64 La Commission de la protection de la vie privée a toutefois refusé que le fichier dit « ENR », géré conventionnellement par la Banque nationale de Belgique, utilise cet identifiant.
* 65 Le refus de crédit à un consommateur n'a pas légalement à être motivé, mais il doit mentionner les fichiers qui ont été consultés avant la prise de décision.
* 66 Contrats enregistrés dans la centrale faisant l'objet d'un incident non régularisé.