Mercredi 31 mai 2006
- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président.Nomination d'un rapporteur
La commission a nommé M. Henri de Richemont rapporteur sur la proposition de loi n° 178 (2004-2005) présentée par M. Philippe Marini instituant la fiducie.
Mission d'information de la législation funéraire - Examen du rapport d'information
La commission a ensuite examiné le rapport d'information de MM. Jean-Pierre Sueur et Jean-René Lecerf sur le bilan et les perspectives de la législation funéraire.
A titre liminaire, M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a exprimé le souhait que les travaux de la mission d'information puissent rapidement conduire à l'adoption d'une proposition de loi.
Il a ensuite rappelé que la loi n° 93-23 du 8 janvier 1993 relative à la législation dans le domaine funéraire avait mis fin au monopole communal en matière d'organisation des obsèques. Il a souligné, d'une part, que le service extérieur des pompes funèbres, s'il avait été ouvert à la concurrence, n'en était pas moins demeuré une mission de service public, ses contours ayant été redéfinis et une habilitation ayant été exigée de l'ensemble des opérateurs, d'autre part, que la protection des familles endeuillées et le contrôle des pouvoirs publics avaient été renforcés. Enfin, il a rappelé que les communes avaient conservé leur compétence exclusive en matière de création et d'extension des cimetières et acquis un monopole pour la création et la gestion des crématoriums.
Il a observé que, depuis lors, les opérateurs funéraires s'étaient multipliés et restructurés pour affronter la concurrence et que les pratiques funéraires avaient connu de profondes évolutions. Il a évoqué en particulier le développement important de la crémation, qui concerne désormais près du quart des décès, et des contrats en prévision d'obsèques, plusieurs dizaines de milliers de nouveaux contrats étant souscrits chaque année.
Enfin, après avoir rappelé les carences observées dans la prise en charge des corps des personnes décédées lors de la canicule de l'été 2003, il a regretté que les propositions formulées aussi bien par les missions d'information parlementaires que par le professeur Dominique Lecomte, directrice de l'Institut médico-légal de Paris, n'aient toujours pas été mises en oeuvre.
Après avoir rappelé que tout opérateur funéraire devait être titulaire d'une habilitation, délivrée par les préfectures pour une durée de six ans et pouvant ensuite être renouvelée à chaque échéance, M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a indiqué que 13.114 habilitations avaient été octroyées au 31 mars 2004. Il a observé que ce nombre était en baisse depuis cinq ans.
Il a estimé que le caractère formel des conditions requises pour l'obtention de l'habilitation ne garantissait pas la qualité des prestations, les préfectures estimant avoir compétence liée et se refusant à exercer tout pouvoir d'appréciation. Il a fait observer que ce constat était partagé par la plupart des professionnels du funéraire, selon lesquels, seules, 3.000 à 4.000 entreprises disposeraient de la capacité d'exercer dans de bonnes conditions l'ensemble des prestations relevant de la profession funéraire.
En conséquence, il a jugé nécessaire de renforcer le contrôle de la qualification des opérateurs funéraires lors de la délivrance de l'habilitation par les préfectures. A cet égard, il a évoqué une piste de réforme consistant à créer une commission départementale qui devrait être consultée par le préfet sur la délivrance, le renouvellement, le retrait et la suspension des habilitations.
Il a également regretté que les sanctions administratives ne soient pas plus fréquemment prononcées en cas de méconnaissance de la réglementation funéraire, tout en relevant la progression récente de leur nombre.
Après avoir expliqué que la formation des personnels ne faisait actuellement l'objet d'aucun contrôle des connaissances, à l'exception de celle des thanatopracteurs, M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a estimé qu'il convenait au contraire de sanctionner ces formations par un examen dont la réussite aboutirait à la délivrance d'un diplôme national.
Appelant à une simplification et à une sécurisation des démarches des familles, M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a tout d'abord affirmé la nécessité de publier, dans les plus brefs délais, une circulaire d'application stricte des dispositions de la loi du 9 décembre 2004 relatives aux contrats en prévision d'obsèques.
Après avoir indiqué que la transparence des prix était loin d'être assurée en matière funéraire, il a proposé de permettre aux communes d'imposer des devis-types aux opérateurs funéraires exerçant leurs activités sur leur territoire, voire que cette possibilité soit transformée en une obligation pour les communes d'une certaine taille. Il a précisé que la mise en place de ces devis-types avait déjà été souhaitée par le Parlement lors de l'examen de la loi du 8 janvier 1993, mais avait été entravée par une circulaire ministérielle. Enfin, il a précisé que ces devis-types n'empêcheraient pas les opérateurs funéraires de proposer d'autres prestations.
M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a formulé le souhait que les chambres funéraires et mortuaires accueillent les familles en toute neutralité, sans manifester une quelconque préférence ou attache envers un opérateur funéraire. Il a estimé que le nombre de chambres funéraires était actuellement insuffisant et qu'il conviendrait de remplacer, pour leur création, la procédure d'enquête de commodo et incommodo par une procédure simplifiée plutôt que par celle de l'enquête publique.
Il a recommandé que soit davantage assurée la libre concurrence des opérations funéraires :
- en distinguant, dans la liste des opérateurs funéraires qui doit être affichée dans les locaux d'accueil des crématoriums, des chambres funéraires et mortuaires, ainsi que dans les cimetières et les mairies, les opérateurs habilités à organiser l'intégralité des obsèques de ceux ne disposant que d'une habilitation partielle ;
- en faisant remettre cette liste aux familles par les personnels des chambres mortuaires, des chambres funéraires et des crématoriums alors qu'elle ne fait actuellement l'objet que d'un simple affichage ;
- et en prévoyant explicitement dans la loi la durée au cours de laquelle le démarchage commercial en matière funéraire est interdit auprès des familles endeuillées.
M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a ensuite indiqué que, pour diminuer le coût des obsèques, le taux réduit de TVA devrait être appliqué à l'ensemble des prestations funéraires relevant du service extérieur des pompes funèbres, en précisant que la réglementation européenne permettait déjà à tout Etat membre de décider du taux de TVA applicable en la matière.
Il a proposé que la police des funérailles soit également simplifiée, par la transformation en déclarations préalables des autorisations des maires aujourd'hui nécessaires pour effectuer certaines opérations funéraires, d'une part, et par la réduction du nombre des vacations funéraires devant être assurées pour les obsèques, d'autre part. Il a précisé qu'une seule vacation pourrait ainsi être conservée, mais qu'elle devrait correspondre à un contrôle effectif des opérations, contrairement à la pratique le plus souvent observée actuellement.
Il a estimé que ces vacations funéraires devraient également pouvoir être assurées par les gendarmes et qu'une harmonisation des taux de vacation serait souhaitable au regard des grandes disparités observées.
Enfin, il a rappelé que la simplification de la police des funérailles devait nécessairement s'accompagner d'un renforcement du contrôle de la qualification des opérateurs funéraires.
M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a par ailleurs estimé nécessaire de prévoir par décret, et non plus par circulaire, les règles relatives à l'enregistrement à l'état civil et à la prise en charge des corps des enfants décédés avant la déclaration de naissance, afin d'améliorer l'information des familles.
Evoquant les recommandations tendant à donner un statut aux cendres des personnes dont le corps a donné lieu à crémation et à prévoir leur destination, M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a souligné qu'à la différence de la plupart des autres Etats membres de l'Union européenne, la France ne disposait pas de législation en la matière.
Relevant la diversité des pratiques, il a souligné que certaines d'entre elles posaient problème, même si elles demeuraient minoritaires, qu'il s'agisse du partage des cendres, de leur mélange avec celles d'autres êtres humains ou même d'animaux domestiques ou encore de leur utilisation pour la confection d'un bijou, mais également de l'abandon des urnes cinéraires dans des décharges ou aux objets trouvés.
Aussi a-t-il recommandé de définir dans la loi le statut des cendres des personnes décédées dont le corps a donné lieu à crémation, afin qu'elles soient traitées avec respect, décence et dignité et bénéficient de la même protection que le corps des personnes inhumées.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a précisé que les recommandations soumises à la commission puisaient leur inspiration dans les dispositions d'une proposition de loi présentée par M. Jean-Pierre Sueur et plusieurs de ses collègues en 2005. Il a souligné que le statut des cendres commandait leur destination et que, pour sa part, il se refusait à les considérer comme des objets ordinaires. Il a estimé que les comportements décrits par M. Jean-Pierre Sueur n'étaient pas de nature à assurer le respect dû aux défunts et l'apaisement des vivants.
Aussi a-t-il recommandé :
- de déterminer dans la loi la destination des cendres en autorisant, soit leur conservation dans une urne placée dans un cimetière (dans une sépulture, sur un monument funéraire, dans une case de columbarium ou dans un cavurne), soit leur dispersion dans un espace du cimetière spécialement aménagé à cet effet (le jardin du souvenir) ou en pleine nature, à l'exception des voies publiques ;
- de supprimer la possibilité offerte aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale, par l'ordonnance du 28 juillet 2005, de recourir à la délégation de service public pour créer et gérer des sites cinéraires, sauf dans l'hypothèse où le site est contigu d'un crématorium ;
- de prévoir des mesures transitoires pour permettre la reprise en gestion directe de l'ensemble des sites cinéraires par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale ;
- de permettre le dépôt de l'urne cinéraire au crématorium pendant une période minimale, afin que la famille du défunt puisse choisir la destination de ses cendres et de prévoir la dispersion de ces dernières dans un cimetière en l'absence de choix de la personne ayant qualité pour pourvoir aux funérailles dans ce délai, qui pourrait être de six mois.
Il a mentionné l'alternative consistant à autoriser le futur de cujus à désigner par testament le dépositaire de son urne cinéraire et à prévoir qu'au décès de ce dernier, les cendres devraient connaître obligatoirement l'une des destinations précitées. Il a toutefois marqué qu'une telle solution n'avait pas sa préférence dans la mesure où elle ne permettrait pas de mettre fin aux contentieux familiaux, exigerait la mise en place de contrôles délicats et pesants sur le dépositaire de l'urne et, surtout, n'aurait pas les avantages que présente la conservation de cette dernière dans un lieu ayant le statut de cimetière public et laïc.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a ensuite mentionné les recommandations consistant à :
- prévoir l'élaboration d'un schéma régional des crématoriums, élaboré conjointement par le préfet et le président du conseil régional en association avec les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en la matière, avec lequel les décisions des élus municipaux ou intercommunaux et de leurs délégataires devront être compatibles ;
- prévoir l'obligation pour les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents d'une certaine taille de disposer dans un délai assez bref, qui serait fixé en fonction de la date de promulgation de la loi, d'un site cinéraire comprenant un jardin du souvenir et des cavurnes ou un columbarium ;
- conserver la mémoire des personnes dont le corps a donné lieu à crémation, en instaurant une obligation de déclaration du lieu et de la date de dispersion des cendres à la mairie du lieu du décès, et en rendant obligatoire l'installation dans les jardins du souvenir de dispositifs mentionnant l'identité des défunts.
Enfin, M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a jugé nécessaire de faire évoluer la conception et la gestion des cimetières afin, notamment, d'assurer la conciliation des principes de neutralité et de liberté de conscience et de promouvoir leur esthétique.
Il a rappelé que le principe de neutralité des cimetières, posé par trois lois adoptées dans les débuts de la Troisième République, ne s'opposait pas à la liberté de religion des titulaires de concessions funéraires et de leurs familles. Il a en revanche observé qu'il était plus difficile à concilier avec la création de carrés confessionnels, revendiquée par certaines familles, notamment de confession juive ou musulmane, encouragée par les pouvoirs publics, mais laissée à la libre appréciation du maire, au titre de son pouvoir de fixer l'endroit affecté à chaque tombe dans les cimetières. Il a ainsi rapporté les propos tenus par M. Fouad Alaoui, vice-président du Conseil français du culte musulman, selon lesquels l'absence de tels carrés constituerait la cause majeure de l'expatriation d'environ 80 % des corps des personnes de confession musulmane décédées en France, un nombre croissant d'entre elles ayant pourtant la nationalité française. Il a estimé que cette expatriation ne favorisait pas l'intégration des populations concernées.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a exposé que la consécration dans la loi de la possibilité, pour les maires, de créer des regroupements confessionnels au sein des cimetières permettrait certes de préserver le caractère interconfessionnel des cimetières et de donner une base juridique plus sûre aux pratiques actuelles mais risquait, en pratique, de soulever davantage de difficultés que d'en résoudre. Il a ainsi fait valoir, en premier lieu, que se poserait inévitablement la question de transformer la possibilité actuellement reconnue aux maires en une obligation, en deuxième lieu, qu'il deviendrait difficile pour les maires de ne pas faire droit à toute demande de carré confessionnel, au risque de méconnaître les principes d'égalité et de neutralité, en dernier lieu, qu'une telle modification de la législation ne manquerait pas de poser problème au regard du principe de laïcité, fondement du cimetière communal. Après avoir rappelé que M. Nicolas Sarkozy, ministre d'Etat, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, avait créé une commission chargée, sous la présidence de M. Jean-Pierre Machelon, professeur de droit à l'université Paris V, de mener une réflexion juridique sur les relations des cultes avec les pouvoirs publics, il a appelé de ses voeux un approfondissement du dialogue avec les maires.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a ensuite recommandé :
- de garantir le droit, pour toute personne qui le souhaite, que ses restes ne donnent jamais lieu à crémation, ce qui implique la création de deux ossuaires ;
- de permettre au maire de faire procéder à la crémation des corps des personnes dont les obsèques sont prises en charge par la commune sous réserve de l'absence d'opposition connue ou attestée des défunts.
Enfin, M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a rappelé que le maire était chargé, au titre de son pouvoir de police, d'assurer l'hygiène, la salubrité, la décence, le bon ordre, la sécurité et la tranquillité ainsi que la neutralité des cimetières. Il a observé que la jurisprudence lui déniait le pouvoir de fonder une mesure sur des considérations esthétiques, le Conseil d'Etat s'étant prononcé une première fois en ce sens en 1972, contre l'avis de son commissaire du gouvernement qui l'invitait à juger qu'« en introduisant dans l'architecture funéraire du nouveau cimetière un minimum de modestie et de sobriété », le maire n'avait pas excédé les pouvoirs qu'il tenait du code des communes et à décider qu'« il se trouvera en France au moins un cimetière civil dont l'aspect ne démentira pas la fonction et que l'immodestie de quelques-uns ne rendra pas insupportable à tous. »
Pour encadrer les constructions nouvelles et répondre aux attentes de la population, il a jugé nécessaire de confier au maire une police de l'esthétique des cimetières. Pour éviter des décisions solitaires et arbitraires, il a estimé que ce pouvoir de police devrait être exercé dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal, ce dernier pouvant notamment instituer une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager.
En réponse à M. Pierre-Yves Collombat qui souhaitait que les devis-types soient rendus obligatoires dans l'ensemble des communes, M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a expliqué qu'il avait semblé préférable aux deux rapporteurs de prévoir une simple possibilité, afin de tenir compte des difficultés pouvant résulter d'une telle compétence pour les petites communes.
M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est demandé si l'Etat ne pourrait pas imposer directement, et au niveau national, des devis-types pour tous les opérateurs.
M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a répondu que, dans la mesure où le service extérieur des pompes funèbres constituait une mission de service public communal, il lui paraissait préférable d'attribuer cette compétence aux élus municipaux.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a pour sa part rappelé que la proposition consistant à permettre aux communes d'imposer des devis-types constituait déjà une importante avancée, dans la mesure où cette pratique était actuellement interdite.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a indiqué que cette question pourrait être tranchée à l'occasion de l'examen de la proposition de loi qui devrait être prochainement déposée à la suite de l'adoption du rapport d'information, M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, proposant en outre que toutes les hypothèses soient mentionnées dans le rapport, y compris celle consistant à obliger les communes à imposer des devis-types à tous les opérateurs funéraires exerçant leurs activités sur leur territoire.
M. Charles Guené a estimé préférable que la mise en place des devis-types soit assurée au niveau national, arguant des difficultés que cette nouvelle charge pourrait créer pour les communes.
Après que M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, eut fait part de son expérience à Orléans, où il avait fait instaurer des devis-types lorsqu'il était maire de cette commune, M. José Balarello a insisté sur la nécessité que les recommandations adoptées par la commission tiennent compte des coutumes locales encore existantes dans certaines régions.
M. Jean-Jacques Hyest, président, ayant rappelé que la réglementation en matière funéraire devait s'appliquer sur l'ensemble du territoire national, M. José Balarello a souhaité qu'une importante marge de liberté soit toutefois laissée aux familles, en particulier quant au choix de la destination des cendres. Il a ainsi souhaité que le partage des cendres reste possible, certaines familles souhaitant placer l'urne cinéraire dans leur caveau tout en conservant une petite partie de son contenu chez elles.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a prôné le respect de la volonté des défunts.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a estimé qu'une telle possibilité de partage ne serait pas de nature à assurer le respect dû aux défunts et l'apaisement des familles, et qu'il revenait à la loi de déterminer les modes de sépulture autorisés, la cryogénisation n'étant par exemple pas admise.
M. Hugues Portelli a salué la qualité des recommandations proposées par les co-rapporteurs et souligné la nécessité de rénover la législation funéraire.
M. Michel Dreyfus-Schmidt s'est opposé à ce que le maire puisse faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune sous réserve de l'absence d'opposition connue ou attestée du défunt.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que le maire pouvait actuellement faire procéder à la crémation des restes exhumés, l'exhumation pouvant intervenir au terme d'un délai minimal de cinq ans pour les inhumations en terrain commun.
Tenant compte de ces observations, M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a proposé de permettre au maire de faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune dans la seule hypothèse où les défunts en ont exprimé la volonté.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a ensuite estimé que le principe de laïcité des cimetières impliquait non pas de s'opposer à la pratique des carrés confessionnels, mais au contraire de la développer.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a souscrit à cette observation.
M. Jean-Pierre Sueur, co-rapporteur, a jugé souhaitable de ne pas légiférer et de s'en remettre au dialogue avec les maires.
Evoquant la recommandation consistant à confier au maire une police de l'esthétique des cimetières et des sites cinéraires dans le cadre d'un plan de mise en valeur architecturale et paysagère élaboré par le conseil municipal, qui pourrait être une zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager, M. Patrice Gélard a estimé qu'il n'était pas possible d'instituer une telle zone pour l'ensemble des cimetières.
M. Jean-René Lecerf, co-rapporteur, a précisé qu'aux termes de l'article L. 642-1 du code du patrimoine, des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager pouvaient être instituées autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel.
Au terme de ce débat, la commission a exprimé le souhait que soit étudiée la possibilité de rendre obligatoires des devis-types dans l'ensemble des communes et que le maire ne puisse faire procéder à la crémation des corps des personnes décédées dont les obsèques sont prises en charge par la commune que dans l'hypothèse où les défunts en ont exprimé la volonté.
Sous le bénéfice de ces modifications, elle a adopté l'ensemble des recommandations de la mission d'information et autorisé leur publication sous la forme d'un rapport d'information.
Mission d'information - Parlements des Etats européens - Communication
Puis la commission a entendu la communication de MM. Patrice Gélard et Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteurs de la mission d'information de la commission sur les Parlements européens, rendant compte des visites effectuées à ce jour dans ce cadre.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a tout d'abord rappelé l'étendue du champ de réflexion de la mission d'information organisé en quatre thèmes : les droits reconnus à l'opposition, les pouvoirs des parlements nationaux en matière européenne, la modernisation des procédures d'examen des textes législatifs (procédures d'examen simplifié, pouvoir délibératif des commissions...) et le contrôle de l'action gouvernementale.
Il a insisté sur la densité des séances de travail sur place dans les différents pays visités, à savoir le Royaume-Uni, l'Espagne, la Finlande, la Pologne et l'Allemagne, ajoutant qu'il ne restait plus qu'un déplacement -en Italie- pour clore cette tournée européenne.
Abordant le contrôle de l'action gouvernementale par les Parlements européens, il a précisé qu'une distinction par chambre (chambre haute-chambre basse) présentait peu d'intérêt, estimant que le rôle dévolu au Sénat français pouvait conduire à s'inspirer des méthodes de travail des unes comme des autres.
Il a observé que les questions d'actualité au gouvernement constituaient un instrument de contrôle du Gouvernement très efficace dans tous les Parlements visités. Il a précisé qu'au Royaume-Uni, les questions orales organisées tous les jours, sauf le vendredi, au début de chaque séance pour une durée d'une heure, permettaient aux parlementaires d'interroger le Gouvernement sur l'actualité immédiate et de le mettre en demeure de justifier sa politique. Il a noté que ces questions, généralement courtes, posées alternativement par un membre issu de la majorité et un membre de l'opposition, faisaient peser une pression forte sur le gouvernement.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a souligné l'influence très grande des commissions sectorielles -dénommées « departmental select committees »- chargées de contrôler la politique du gouvernement (dépenses, administration et politique d'un ministère particulier) au sein de la Chambre des Communes et de la Chambre des Lords, qui en comptent actuellement respectivement 18 et 2. Il a noté que ces commissions disposaient de prérogatives bien plus importantes que les commissions législatives (« standing commitees »), chacune ayant tout pouvoir pour solliciter des témoignages écrits et oraux, pour entendre des experts et se déplacer. Il a ajouté que chaque commission sectorielle de contrôle, maîtresse de son programme de travail, publiait des rapports sur les sujets de son choix, dont le retentissement auprès des citoyens était important. Il a signalé que leurs réunions de travail (auditions des témoins) étaient ouvertes au public.
Evoquant la situation de l'Espagne, il a relevé le dynamisme des modalités de contrôle de l'activité gouvernementale, notamment grâce à la procédure des questions au Gouvernement au Congrès des députés, qu'il a brièvement décrite : l'auteur de la question et le ministre disposent chacun de 2 minutes et 30 secondes, qu'ils répartissent librement entre leurs temps respectifs de question ou de réponse, et un temps de réplique ; deux écrans géants, placés face à l'hémicycle, retransmettent en direct les images des orateurs ; au bas de ces écrans, deux compteurs affichent le temps utilisé par l'auteur de la question et par le ministre, le décompte apparaissant sur un fond vert pendant les deux premières minutes, sur un fond orange pendant les trente dernières secondes, et sur fond rouge lorsque l'orateur a dépassé son temps de parole. Le président de séance assure un strict respect des règles, en désactivant systématiquement le micro de l'orateur qui dépasse le temps qui lui est imparti. En pratique, le délai imparti est le plus souvent respecté.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a également observé que la procédure des questions écrites en Espagne était plus contraignante pour le gouvernement que dans le système français. Il a mentionné, à cet égard, la possibilité pour l'auteur d'une question écrite demeurée sans réponse du gouvernement 20 jours après sa publication de demander sa conversion en question orale devant la commission compétente.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a en outre signalé que les parlementaires espagnols pouvaient, d'une part, interpeller un ministre particulier afin d'engager un débat général sur une question relevant de sa compétence, trois interpellations présentées par des groupes différents étant discutées chaque semaine dans les deux assemblées et, d'autre part, déposer des motions, débattues en séance plénière, pour demander au Gouvernement de se prononcer sur un sujet ou d'adresser aux Cortes un projet de loi sur une matière définie.
A propos de la Finlande, il a insisté sur le rôle stratégique dévolu à la « Grande commission » en matière européenne.
Abordant les droits de l'opposition, M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a indiqué que les règlements ou les coutumes en vigueur prévoyaient le plus souvent une répartition des responsabilités proportionnelle à l'importance de chaque groupe parlementaire, en particulier pour la présidence des commissions permanentes.
Il a constaté qu'au Congrès des députés espagnols, l'ordre du jour des chambres résultait d'un accord entre les groupes parlementaires et que les auteurs d'amendements non retenus par la commission pouvaient demander à les présenter en séance publique. Il a souligné l'importance de la législation déléguée en commission, en rappelant que 80 % des textes législatifs n'étaient pas examinés en séance publique.
Il a rappelé qu'au Parlement finlandais, l'organisation d'un débat d'actualité pouvait être proposée par tout député et que 20 parlementaires pouvaient procéder à une interpellation du gouvernement, cette procédure étant usitée en moyenne trois à cinq fois par an. Il a relevé que les députés dont l'avis diverge de celui de la majorité peuvent produire une contribution, laquelle est alors annexée au rapport de la commission. Il a ajouté que la Constitution garantissait au Parlement l'obtention sans délai de toutes informations nécessaires à l'examen du texte dont il est saisi.
Insistant sur l'importance des droits de l'opposition au Bundestag allemand, il a mentionné à titre d'exemple la possibilité pour un quart des membres d'une commission d'obtenir la tenue d'auditions publiques ou celle offerte à un quart des membres du Bundestag d'obtenir la création d'une commission d'enquête.
Il a toutefois relevé que la faiblesse numérique et les divisions de l'actuelle minorité du Bundestag engendraient de nouveaux débats sur les seuils permettant à l'opposition de prendre l'initiative de certaines procédures face à une grande coalition de gouvernement.
Après avoir rappelé que la Cour constitutionnelle fédérale pouvait être saisie par la minorité du Bundestag pour vérifier la conformité d'un texte à la Loi fondamentale, il a précisé que ses 16 membres étaient élus pour moitié par le Bundestag et pour moitié par le Bundesrat à la majorité des deux tiers et que cette élection impliquait en pratique un accord entre les partis politiques sur les candidats.
Il a précisé qu'au Royaume-Uni, à la Chambre des Communes, les présidences de commissions législatives et des commissions de contrôle étaient réparties à la proportionnelle des groupes. Il a signalé que 13 vendredis par session étaient consacrés à l'examen des propositions de loi et que l'opposition était maîtresse de l'ordre du jour à raison de 20 jours de débat par session.
M. Jean-Claude Peyronnet, co-rapporteur, a noté que les entretiens de la mission avec des parlementaires avaient été utiles pour confronter l'affirmation des droits de l'opposition consacrés par les textes régissant la procédure parlementaire et la pratique au sein des chambres. Il a constaté que l'adoption de textes législatifs issus de la minorité parlementaire était en fait impossible ou très rare dans les assemblées visitées.
Il a constaté, au vu des expériences étrangères, que les règles de procédure relatives à l'organisation des séances publiques au Parlement français étaient favorables à l'opposition. Il a cependant relevé la nécessité pour ce dernier de libérer du temps pour mieux assumer sa mission de contrôle.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a d'abord indiqué que le cumul des mandats était autorisé dans quatre des cinq pays où s'était rendue la mission d'information : le Royaume-Uni, l'Espagne, la Finlande et l'Allemagne. Relevant qu'il pouvait cependant être limité par une incompatibilité entre les fonctions de parlementaire et celles de chef d'un exécutif local, il a déclaré qu'en Allemagne, le cumul d'un mandat de membre du Bundestag et d'un mandat local était souvent découragé par la privation de l'indemnité correspondant à ce dernier.
Evoquant ensuite la procédure législative, il a estimé que la plupart des Parlements visités consacraient moins de temps au travail en séance publique - certains ne siégeant que deux semaines par mois - et recouraient beaucoup plus rarement aux séances de nuit, notamment au Royaume-Uni, que le Parlement français. Il a jugé que les méthodes de travail de ces Parlements, limitant fortement le débat sur les amendements en séance plénière et attribuant aux commissions un pouvoir d'adoption des textes, expliquaient largement cette différence.
Il a déclaré que certains Parlements appliquaient à l'encontre des membres absents des séances plénières une procédure de sanction, portant sur le montant de l'indemnité parlementaire.
En matière de rationalisation du travail parlementaire, il a estimé que la Chambre des Communes au Royaume-Uni, qui publie le programme des semaines de séance un an à l'avance après une concertation entre la majorité et l'opposition, faisait figure de modèle. Il a précisé que toute modification du calendrier annuel devait obtenir l'accord de l'opposition et que les procédures d'examen des textes permettaient de consacrer une part importante du temps de séance aux travaux de contrôle, près de 4.000 questions au Gouvernement étant ainsi discutées chaque année à la Chambre des Communes.
Il a indiqué que dans la plupart des Parlements, la discussion des textes comportait trois étapes : un débat général en séance plénière sans vote, l'examen en commission et une lecture en séance plénière. Soulignant que les Parlements du Royaume-Uni, d'Espagne, de Finlande et de Pologne organisaient ainsi, avant le commencement des travaux en commission, un débat général en séance publique, permettant d'éclairer le travail de la commission, il a considéré que cette procédure pourrait être transposée en France.
Relevant que la plupart des Parlements recouraient au vote électronique, M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a expliqué que chaque membre du Congrès des députés espagnol disposait en outre, à sa place dans l'hémicycle, d'un téléphone lui permettant de contacter un service de l'assemblée ou un assistant, à l'exclusion de tout appel à l'extérieur, et d'un ordinateur, afin de consulter les éléments du dossier de séance (dérouleur, amendements) et de recevoir ou d'envoyer des courriers électroniques. Précisant que, dans cette assemblée, 80 % des textes étaient examinés uniquement par les commissions dotées de pouvoirs législatifs délégués, il a expliqué que cet examen s'appuyait sur les travaux d'un rapporteur collégial, la « ponencia », composée de représentants de tous les groupes élus au sein de la commission à la représentation proportionnelle. Il a en outre souligné que l'obligation pour le gouvernement de remettre au Parlement une étude d'impact relative à chaque projet de loi déposé était parfaitement respectée en Pologne.
Evoquant ensuite l'activité des Parlements en matière européenne, il a estimé que la France se distinguait par un système assimilant encore l'élaboration des textes européens à la négociation des traités internationaux et ne permettant pas au Parlement d'exercer un véritable contrôle en ce domaine. Il a indiqué qu'au Royaume-Uni et en Finlande, l'action du Gouvernement en matière européenne était en revanche soumise à un contrôle poussé du Parlement. Expliquant qu'au Royaume-Uni, chacune des deux chambres était dotée d'une commission des affaires européennes, le Gouvernement ne pouvant entamer de négociations sur un texte avant que les assemblées ne se soient prononcées, il a précisé que les positions du Parlement finlandais en matière européenne étaient, quant à elles, définies par la « Grande commission », dont l'avis liait entièrement le Gouvernement, tenu de l'informer de toute évolution du texte au cours des négociations communautaires.
Déclarant qu'en Espagne, les affaires européennes étaient examinées par une commission mixte commune aux deux assemblées, il a indiqué qu'en Allemagne, si chacune des deux chambres était dotée d'une commission des affaires de l'Union européenne, la position du Bundesrat devait toutefois être prise en considération de manière déterminante lorsque les projets de textes européens intéressaient directement les compétences des Länder. Il a précisé que les membres du Bundestag rencontraient régulièrement les députés européens allemands, ceux-ci étant autorisés à participer, avec voie consultative, aux travaux de la commission des affaires de l'Union européenne de cette assemblée. Il a indiqué que de façon générale, le contrôle exercé par la plupart des Parlements visités intervenait très en amont de l'élaboration des textes européens, et que l'examen des textes visant à transposer des directives était systématiquement confié, comme en France, aux commissions compétentes au fond, et non aux commissions spécialisées dans les affaires européennes.
M. Patrice Gélard, co-rapporteur, a enfin rappelé que lors de sa réunion à Vienne les 22 et 23 mai 2006, la Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires et européennes des parlements de l'union européenne (COSAC) avait salué la décision du président de la Commission européenne de transmettre directement toutes les nouvelles propositions législatives aux Parlements nationaux, afin d'améliorer leur processus d'élaboration et d'assurer la mise en oeuvre du protocole n° 30 du Traité d'Amsterdam relatif à l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Précisant que cette procédure de « carton jaune » supposait que les Parlements nationaux forment un recours dans un délai restreint après la transmission du projet de texte, il a déclaré qu'à la différence de la France, la plupart des assemblées disposaient d'un organe permanent susceptible d'exercer, en leur nom, une veille relative au respect du principe de subsidiarité, y compris en dehors des périodes de session.
Immigration - Immigration et intégration - Examen des rapports
Enfin, la commission a procédé à l'examen du rapport de M. François-Noël Buffet sur le projet de loi n° 362 (2005-2006), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'immigration et à l'intégration, et sur les propositions de loi n° 56 (2005-2006), présentée par M. Georges Othily, tendant à modifier les conditions d'attribution de la nationalité française et à lutter contre les abus liés à l'immigration clandestine dans le département de la Guyane et n° 69 (2005-2006), présentée par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat et plusieurs de ses collègues, pour le respect du droit à l'éducation des jeunes étrangers résidant en France.
M. François-Noël Buffet, rapporteur, a tout d'abord rappelé que la loi du 26 novembre 2003 avait été la première pierre d'une redéfinition de la politique migratoire de la France autour de quatre principaux axes : restaurer le droit d'asile, lutter contre l'immigration clandestine, favoriser l'intégration des étrangers et rapprocher les politiques européennes.
Il a estimé que si tout n'était pas parfait la situation s'était améliorée depuis trois ans sur ces différents points.
Concernant le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration, il a indiqué que deux traits principaux le caractérisaient : la continuité par rapport à la loi du 26 novembre 2003 et la rupture en matière d'immigration de travail.
Il a précisé qu'il y avait une continuité dans la détermination à lutter contre l'immigration clandestine, et notamment contre le travail illégal qui l'alimente, ainsi que dans le souci de favoriser l'intégration des étrangers en rendant obligatoire le contrat d'accueil et d'intégration et en étendant à la quasi-totalité des cas de délivrance de la carte de résident la condition d'intégration républicaine de l'étranger dans la société française.
En revanche, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a estimé que le projet de loi constituait une véritable rupture en matière d'immigration de travail après plus de trente années de gel. Il a jugé qu'il y avait la place pour une immigration de travail répondant à des besoins ciblés de main-d'oeuvre. Il a ajouté que cette politique de réouverture officielle de nos frontières devait également permettre d'attirer les meilleurs talents dans nos pays, qu'il s'agisse d'étudiants ou de personnels hautement qualifiés.
Enfin, il a indiqué que ce projet de loi devrait contribuer à réhabiliter une vision positive de l'immigration.
M. François-Noël Buffet, rapporteur, a ensuite présenté les principales dispositions du projet de loi.
En matière d'immigration clandestine, il a expliqué que le projet de loi ouvrait deux nouveaux chantiers en :
- supprimant les régularisations de plein droit des étrangers justifiant de dix années de résidence habituelle en France ;
- simplifiant la procédure administrative contentieuse de l'éloignement des étrangers au travers de la création d'une obligation de quitter le territoire français.
Concernant le premier point, il a ajouté que l'Assemblée nationale avait en contrepartie adopté un amendement du Gouvernement créant une nouvelle procédure de régularisation dite d'admission exceptionnelle au séjour.
Il a indiqué que le projet de loi s'attaquait à la lutte contre le travail illégal en frappant plus durement les employeurs ainsi que les donneurs d'ordre.
Enfin, il a souligné que le titre VI du projet de loi était consacré à l'outre-mer et visait à apporter des réponses spécifiques à la situation dramatique de l'immigration clandestine en Guyane, à Mayotte et en Guadeloupe.
En matière de regroupement familial, il a indiqué que le projet de loi apportait plusieurs modifications importantes, notamment :
- en faisant passer de 12 mois à 18 mois le délai à partir duquel un étranger séjournant en France peut demander le regroupement familial ;
- en permettant de moduler la condition de ressources en fonction de la taille de la famille ;
- en exigeant du demandeur qu'il se conforme aux principes qui régissent la République française.
En matière de lutte contre les mariages de complaisance, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a indiqué que, si cette question relevait principalement d'un projet de loi distinct sur le contrôle de la validité des mariages, le présent projet de loi modifiait néanmoins les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » et de la carte de résident aux conjoints de Français.
En matière d'immigration de travail, il a expliqué que le projet de loi :
- prévoyait de ne plus opposer la situation de l'emploi pour des métiers et dans des zones géographiques figurant sur une liste établie au plan national ;
- facilitait les conditions de séjour des étudiants, en particulier ceux de niveau master ;
- créait une nouvelle carte de séjour « compétences et talents » délivrée pour une durée de trois ans renouvelable selon une procédure simplifiée pour accueillir en France des étrangers particulièrement qualifiés.
Concernant les apports de l'Assemblée nationale, il a mis en exergue la création de trois commissions au rôle distinct mais devant permettre d'associer dans une même enceinte des représentants de l'administration et de la société civile. Il ajouté que l'Assemblée nationale avait également adopté des amendements renforçant la protection des femmes immigrées et instaurant une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française.
Enfin, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a présenté ses principales propositions d'amendements indiquant qu'elles visaient pour l'essentiel à renforcer l'effectivité des droits accordés aux étrangers, d'une part, et à améliorer et simplifier les dispositions du projet de loi, d'autre part.
M. Bernard Frimat, reconnaissant que certaines propositions du rapporteur semblaient aller dans le bon sens, a jugé que le texte présenté par le gouvernement reposait sur le présupposé selon lequel tout étranger était en situation de fraude au regard des règles d'entrée ou de séjour en France, ou des règles d'acquisition de la nationalité. Il a estimé que sa philosophie était, en conséquence, « détestable » et qu'il aurait pour effet d'aggraver la situation de l'immigration clandestine et de précariser celle des immigrés en situation régulière. Il a souligné qu'il allongeait les délais exigés des étrangers pour accéder à certains droits et raccourcissait les délais qui leur étaient accordés pour former certains recours.
Il a fait état du désaccord fondamental du groupe socialiste avec les orientations du gouvernement, soulignant que la réforme proposée avait un objet identique à celui de la loi du 26 novembre 2003, adoptée à l'initiative du même gouvernement. Il a ajouté que cette démarche faisait partie d'une stratégie politique et électorale qui ne pourrait avoir pour effet que de favoriser le sentiment xénophobe. Il a regretté que le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire n'ait pas été entendu par la commission.
Mme Eliane Assassi a jugé le projet de loi extrêmement dangereux tant pour les étrangers que pour la société française, dès lors qu'il traitait les personnes humaines comme de simples marchandises. Elle a considéré qu'il s'attaquait aux règles protectrices du droit à la vie privée, du droit d'asile et du regroupement familial, tout en méprisant les populations vivant dans les pays en développement. Elle a indiqué que le groupe communiste républicain et citoyen voterait contre l'adoption de ce texte qui ne ferait qu'aggraver l'immigration irrégulière. Elle a souhaité que le ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire soit présent lors du débat en séance, contrairement à ce qui s'était passé à l'Assemblée nationale.
M. Jean-René Lecerf a estimé que, dans le cadre de la politique d'immigration, il était nécessaire de se garder de tout angélisme mais qu'il convenait de respecter les droits fondamentaux des étrangers. Il a souligné que certaines institutions du droit de la famille étaient actuellement détournées de leur objet, citant le cas du mariage, et qu'il était indispensable de lutter contre cette fraude.
Mme Alima Boumediene-Thiery a déclaré partager la position de ses collègues des groupes socialiste et communiste républicain et citoyen, mettant en exergue la contradiction entre le discours du gouvernement, favorable au codéveloppement, et la teneur du projet de loi, qui favorise le pillage des cerveaux dans les pays en développement.
Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a critiqué la succession de textes intervenus sur le sujet de l'immigration sans aucune évaluation préalable des réformes précédentes. Elle a estimé que le projet de loi mettait en réalité en place une politique migratoire fondée sur des quotas en contribuant au pillage des personnes qualifiées originaires des pays du sud, la France offrant à celles-ci un traitement beaucoup moins favorable qu'aux nationaux français, citant l'exemple des médecins étrangers exerçant dans les hôpitaux publics dont la rémunération est inférieure de 40 % à celle de leurs collègues français.
Elle a contesté la suppression du mécanisme de régularisation actuellement offert aux étrangers ayant séjourné irrégulièrement en France pendant dix ans. Elle a jugé que ce dispositif ne constituait nullement une prime à la clandestinité, comme cela était soutenu par le gouvernement, mais permettait de régulariser quelques milliers de personnes qui, en définitive, avaient fait la preuve de leur capacité à s'intégrer en France.
M. Hugues Portelli a estimé que le projet de loi devrait être modifié sur plusieurs points. Il a regretté que la France n'ait plus de réelle politique de développement et a insisté sur la nécessité de respecter les pays d'origine des migrants.
Il a jugé qu'il convenait de sortir des débats idéologiques que ce texte entretenait, soulignant l'absence d'évaluation réelle de la loi du 26 novembre 2003 et la multiplication des structures créées dans le domaine de l'immigration. Il a estimé que toute réforme en cette matière devait respecter les droits fondamentaux des personnes.
En réponse, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a indiqué qu'il était favorable aux orientations du projet de loi, mais qu'il avait veillé à ce que certains droits des étrangers soient mieux assurés, ce qui le conduirait à présenter à la commission des amendements sur l'aide juridictionnelle et le délai de recours devant la commission des recours des réfugiés, ainsi que sur la contestation du pays de destination lorsque l'étranger qui fait l'objet d'une mesure d'éloignement a été préalablement débouté du droit d'asile.
S'agissant de la critique récurrente du « pillage des cerveaux », il a souligné que des études universitaires, à commencer par celles conduites par M. Patrick Weil, directeur de recherches au CNRS, avaient montré que si l'entrée en France des étrangers qualifiés n'était pas favorisée, ceux-ci migreraient en tout état de cause vers d'autres pays. Il a néanmoins indiqué qu'il fallait inciter ces personnes à revenir dans leurs pays d'origine afin de contribuer à leur développement.
Il a estimé qu'on ne pouvait qu'être favorable au renforcement de la lutte contre le travail clandestin et contre les fraudes à l'état civil qui étaient notoires.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a souligné que la loi du 26 novembre 2003 avait déjà prévu des mécanismes, mais qu'aucune donnée ne permettait de connaître les résultats de leur mise en oeuvre sur le terrain.
Puis la commission a examiné les amendements proposés par le rapporteur.
A l'article premier (liste des titres de séjour), la commission a adopté un amendement de cohérence tendant à compléter la liste des titres de séjour existants.
A l'article 1er bis (création du Conseil national de l'immigration et de l'intégration), la commission a examiné un amendement du rapporteur précisant les missions du Conseil national de l'immigration et de l'intégration introduit par l'Assemblée nationale.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité connaître les différences entre ce nouvel organisme et le Haut Conseil à l'intégration, dont M. Hugues Portelli a rappelé les travaux.
M. François-Noël Buffet, rapporteur, a répondu que ce nouveau conseil serait un lieu de dialogue entre les représentants des administrations compétentes et la société civile.
M. François Zocchetto s'est interrogé sur la valeur ajoutée de ce conseil et a rappelé que sa création ne figurait pas dans le projet de loi initial.
M. Michel Dreyfus-Schmidt a regretté que le projet de loi multiplie les commissions ou conseils. Il a ajouté que le projet de loi ne précisait pas la composition de ce conseil national.
M. Pierre Fauchon a proposé que la commission adopte un amendement de suppression de l'article premier bis.
Constatant l'unanimité de la commission, M. François-Noël Buffet, rapporteur, a alors accepté de retirer son amendement.
M. Jean-Jacques Hyest, président, a relevé que l'une des recommandations de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine demandait précisément de ne pas multiplier les organismes d'évaluation et de faire en sorte que ceux existants travaillent mieux ensemble.
La commission a adopté un amendement de suppression de l'article premier bis.
A l'article 2 (visa de long séjour obligatoire pour la délivrance de certains titres de séjour), la commission a adopté un amendement tendant à généraliser l'obligation de délivrance d'un récépissé de demande de visa de long séjour, afin de faciliter l'exercice des voies de recours.
A l'article 3 (condition du retrait de la carte de séjour temporaire et de la carte de séjour « compétences et talents »), la commission a adopté un amendement tendant à exclure la possibilité de retirer une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » ou « travailleur temporaire » au motif que l'étranger a été involontairement privé d'emploi.
A l'article 4 (obligation pour les primo-arrivants de signer un contrat d'accueil et d'intégration), la commission a adopté, outre deux amendements rédactionnels et un amendement de coordination avec l'article 5, un amendement précisant que le représentant légal qui cosigne le contrat d'accueil et d'intégration d'un mineur de plus de seize ans doit avoir été régulièrement admis au séjour en France.
A l'article 5 (définition de la condition d'intégration républicaine de l'étranger dans la société française), la commission a adopté un amendement tendant à conserver l'expression en vigueur d'« intégration républicaine dans la société française » pour qualifier la condition d'intégration nécessaire à l'obtention d'une carte de résident. Elle a également adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 7 (entrée et séjour en France des étudiants et des stagiaires), la commission a adopté deux amendements tendant à accorder aux étudiants étrangers un droit à exercer une activité professionnelle salariée dans la limite d'un temps partiel annualisé en lieu et place du système en vigueur d'autorisation préalable, à charge pour l'employeur de déclarer l'embauche d'un étudiant étranger afin de faciliter des contrôles a posteriori.
M. François-Noël Buffet, rapporteur, ayant tout d'abord proposé de limiter le droit de travailler à un mi-temps annualisé, la commission a décidé, à la suite d'un large débat, de repousser cette limite à un temps partiel annualisé, afin d'offrir plus de souplesse aux étudiants pour organiser leur temps de travail.
Outre un amendement de précision, elle a également adopté un amendement supprimant les dispositions relatives aux étudiants ressortissants des nouveaux Etats membres afin de les regrouper à l'article L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile tel que modifié par l'article 16 du projet de loi.
A l'article 10 (carte de séjour autorisant l'exercice d'une activité professionnelle salariée), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que la liste définissant les métiers et les zones géographiques connaissant des difficultés de recrutement est établie au plan national.
Elle a également adopté un amendement pour étendre le bénéfice de la carte de séjour temporaire « salarié en mission » aux étrangers détachés au sein d'un même groupe mais titulaires d'un contrat de travail établi en France et pour accorder aux membres de leur famille une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » renouvelable de plein droit pendant la durée de validité de la carte « salarié en mission ».
Enfin, elle a adopté trois amendements rédactionnels et de coordination.
A l'articler 11 (interdiction d'exercer une activité professionnelle à tout employeur étranger dont le titre de séjour a été retiré pour recours au travail illégal), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que la carte de séjour temporaire « étudiant » peut être retirée si son titulaire travaille plus longtemps qu'un temps partiel annualisé.
A l'article 11 bis (aggravation des peines applicables aux employeurs d'étrangers sans titre de travail), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 12 (création de la carte de séjour « compétences et talents »), la commission a adopté trois amendements rédactionnels ou de coordination. Elle a également adopté deux amendements tendant respectivement à :
- lier le renouvellement de la carte « compétences et talents » au respect effectif de l'obligation de participer à une action de développement, lorsque son titulaire est un ressortissant d'un pays de la zone de solidarité prioritaire ;
- ne pas permettre à un titulaire de la carte « compétences et talents » de faire venir son conjoint si celui-ci est mineur.
A l'article 13 (conditions d'attribution et de validité des autorisations de travail), la commission a adopté un amendement de coordination avec l'amendement à l'article 7 accordant aux étudiants étrangers le droit d'exercer une activité salariée.
A l'article 15 ter (aggravation du montant de la contribution spéciale à l'ANAEM en cas de récidive de l'employeur), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 16 (droit au séjour en France des ressortissants communautaires et des membres de leur famille), la commission a adopté, outre quatre amendements rédactionnels ou de précision, deux amendements tendant respectivement à :
- regrouper au sein de l'article L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile l'ensemble des dispositions relatives aux ressortissants communautaires, notamment celles relatives aux ressortissants des nouveaux Etats membres et figurant aux articles 7 et 10 du projet de loi ;
- préciser dans quel cas des dérogations peuvent être apportées, conformément à la directive européenne du 29 avril 2004, au principe de l'acquisition d'un droit au séjour permanent des citoyens de l'Union au bout de cinq années de résidence ininterrompue.
A l'article 18 (délivrance d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » aux membres de la famille d'un étranger ayant obtenu le statut de RLD-CE dans un Etat membre et séjournant en France), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 24 (délivrance de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale »), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir qu'un étranger, qui justifie par tout moyen avoir résidé habituellement en France depuis l'âge de treize ans, bénéficie d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » s'il a résidé avec au moins un de ses parents et non avec les deux. Elle a également adopté un amendement de coordination.
A l'article 24 bis (création d'une procédure d'admission exceptionnelle au séjour), la commission a adopté un amendement prévoyant que la commission nationale d'admission exceptionnelle au séjour exprime un simple avis sur les critères de cette admission.
Mme Alima Boumediene-Thiery a déclaré que les commissions du titre de séjour existant dans chaque département devraient être compétentes pour connaître des dossiers individuels de régularisation plutôt que de confier cette mission à une commission nationale trop lointaine.
M. François-Noël Buffet, rapporteur, a répondu que cette commission nationale donnerait un avis sur les seuls dossiers d'étrangers justifiant résider habituellement en France depuis dix ans et qu'elle permettrait d'homogénéiser les décisions des préfets.
A l'article 25 (conditions pour bénéficier de la protection subsidiaire), la commission a adopté un amendement tendant à dispenser de l'obligation de visa de long séjour le conjoint et les enfants d'un étranger bénéficiant de la protection subsidiaire.
A l'article 29 bis (document de circulation délivré aux mineurs étrangers), la commission a adopté un amendement de coordination.
Puis la commission a examiné l'article 31 (conditions de logement, de ressources et de respect des principes qui régissent la République française) et l'article 31 bis (avis du maire sur la condition tenant au respect de la condition relative au respect des principes qui régissent la République française).
M. François-Noël Buffet, rapporteur, a indiqué que l'Assemblée nationale avait souhaité moduler par décret le montant des ressources exigées du demandeur d'une mesure de regroupement familial, le Sénat s'étant déjà opposé, à l'initiative de la commission, à une telle modulation lors de l'examen de la loi du 26 novembre 2003. Le rapporteur ayant proposé à la commission de maintenir sa position, celle-ci a adopté un amendement supprimant cette modulation.
Le rapporteur a ensuite présenté un amendement tendant à prévoir qu'en l'absence d'avis donné par le maire sur le respect par le demandeur des principes qui régissent la République française, dans un délai de deux mois à compter de sa saisine, cet avis serait réputé favorable.
M. Michel Dreyfus-Schmidt et M. Jean-Jacques Hyest, président, se sont interrogés sur l'utilité d'un tel avis, M. José Balarello estimant qu'il n'était pas justifié lorsque l'étranger vivait dans une commune importante et qu'un contentieux pourrait naître du fait de cette condition.
M. Jean-René Lecerf a indiqué que, dès lors qu'une condition nouvelle de respect par le demandeur des principes qui régissent la République française était instituée à l'article 31 du projet de loi, le fait de recueillir un tel avis semblait légitime et protecteur vis-à-vis de l'étranger, dès lors qu'elle serait difficile à apprécier.
M. Pierre-Yves Collombat a souligné qu'en tout état de cause, l'examen d'une telle condition s'opérerait déjà lors de l'obtention du titre de séjour du demandeur et jugé qu'elle n'était donc pas justifiée dans le cadre du regroupement familial.
Mme Alima Boumediene-Thiery s'est demandé comment le respect de cette condition pourrait être considéré de manière objective, M. Michel Dreyfus-Schmidt estimant qu'il convenait de la supprimer dans le cadre du regroupement familial.
Constatant qu'une majorité des membres de la commission relevait le caractère subjectif de la condition tenant au respect des principes qui régissent la République française, M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé que cette mesure soit supprimée.
La commission a, en conséquence, adopté un amendement à l'article 31 supprimant cette condition.
Par coordination avec cet amendement, elle a adopté un amendement supprimant l'article 31 bis, devenu sans objet.
A l'article 32 (retrait du titre de séjour en cas de rupture de la vie commune), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
La commission a ensuite adopté trois amendements tendant à insérer trois articles additionnels après le titre III (avant l'article 33) et ayant respectivement pour objet :
- de supprimer l'exigence du consentement de l'étranger pour recourir à la visioconférence lors des audiences de prolongation du placement en rétention administrative, le juge des libertés et de la détention étant libre d'utiliser ou non cette technique ;
- d'en disposer de la même façon pour le recours à la visioconférence lors des audiences de prolongation du maintien en zone d'attente ;
- de prévoir l'intervention de l'administrateur ad hoc dès que la décision de refus d'entrée sur le territoire français est opposée à un mineur étranger isolé.
A l'article 36 (création d'une obligation de quitter le territoire français délivrée à l'occasion d'une décision de refus de titre de séjour), la commission a adopté un amendement tendant à permettre aux étrangers frappés d'une obligation de quitter le territoire français de demander l'aide au retour au-delà du délai d'un mois pendant lequel l'étranger ne peut être éloigné de force.
A l'article 41 (contentieux de l'obligation de quitter le territoire français), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer des dispositions de nature réglementaire.
A l'article 43 (coordination), la commission a adopté un amendement rédactionnel.
A l'article 47 (suppression de la faculté pour les déboutés du droit d'asile de contester la décision fixant le pays de renvoi), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer le II de cet article qui interdit aux étrangers déboutés du droit d'asile de contester la décision fixant le pays de renvoi.
A l'article 56 bis (transports des personnes en rétention administrative ou en zone d'attente), la commission a adopté un amendement tendant à prolonger l'expérimentation en matière de transfert à des personnes publiques ou privées des missions de transfèrements des étrangers placés en rétention ou en zone d'attente.
A l'article 59 bis (transmission au maire et aux parlementaires de l'adresse des personnes ayant acquis la nationalité par mariage - organisation d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer cet article, M. François-Noël Buffet, rapporteur, ayant précisé qu'il s'agissait d'une mesure de coordination avec les amendements proposés aux articles 62 quater et 62 quinquies du projet de loi, regroupant dans ces dispositions les mesures relatives à la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française.
Pour les mêmes raisons, la commission a ensuite adopté deux amendements supprimant respectivement :
- l'article 60 bis (transmission au maire de l'adresse des enfants mineurs nés en France de parents étrangers ayant acquis la nationalité française par déclaration - organisation d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française) ;
- l'article 60 ter (transmission au maire et aux parlementaires de l'adresse des enfants mineurs nés en France de parents étrangers ayant acquis la nationalité française par déclaration - organisation d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française).
A l'article 60 quater (organisation obligatoire d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les étrangers naturalisés par décret), la commission a adopté un amendement tendant à abroger l'article 21-14-2 du code civil compte tenu des modifications proposées concernant l'organisation de la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française.
A l'article 62 (coordination), la commission a adopté un amendement tendant à permettre la naturalisation d'enfants mineurs restés étrangers dont l'un des parents aurait acquis la nationalité française, à condition d'avoir résidé avec ce parent durant les cinq années précédant le dépôt de la demande.
A l'article 62 bis (réduction du délai de réponse de l'autorité publique à une demande de naturalisation à l'égard des étrangers ayant en France leur résidence habituelle depuis dix ans), la commission a adopté un amendement améliorant la rédaction globale du dispositif.
A l'article 62 quater (réduction du délai de réponse de l'autorité publique à une demande de naturalisation à l'égard des étrangers ayant en France leur résidence habituelle depuis dix ans), la commission a adopté un amendement tendant à étendre à l'ensemble des modes d'acquisition de la nationalité française, à l'exception de celle découlant d'une possession d'état, le bénéfice de la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française.
A l'article 62 quinquies (possibilité pour le maire d'organiser la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française), la commission a adopté un amendement tendant à prévoir que la délégation de l'organisation de la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française au maire, en sa qualité d'officier d'état civil, peut être refusée par le préfet.
A l'article 63 ter (sanctions pénales applicables en cas de reconnaissance d'enfant effectuée aux seules fins d'obtenir ou de faire obtenir un titre de séjour ou la nationalité française), la commission a adopté un amendement tendant à punir des peines prévues par cet article le fait de reconnaître un enfant aux seules fins d'obtenir le bénéfice d'une protection contre l'éloignement.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 63 ter tendant à préciser que la réforme du droit de la filiation intervenue du fait de l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 est sans effet sur la nationalité des personnes majeures à la date de son entrée en vigueur.
Puis la commission a adopté deux amendements tendant à insérer deux articles additionnels après l'article 64 afin :
- d'étendre, à compter du 1er décembre 2007, le bénéfice de l'aide juridictionnelle devant la commission des recours des réfugiés aux étrangers entrés irrégulièrement sur le territoire français ;
- de préciser dans la loi que les recours devant la commission des recours des réfugiés doivent être exercés dans le délai d'un mois à compter de la notification de la décision de l'office français de protection des réfugiés et apatrides.
A l'article 65 (centres d'accueil pour demandeurs d'asile), la commission a adopté, outre un amendement rédactionnel, un amendement tendant à préciser que la création et la gestion par l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) d'un fichier comportant des données personnelles relatives à l'occupation des centres d'accueil pour demandeurs d'asile devraient respecter la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 66 afin de permettre la communication par l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) de données personnelles nécessaires au versement de l'allocation temporaire d'attente.
A l'article 72 ter (observatoire de l'immigration de la Guadeloupe et de la Martinique), la commission a adopté un amendement tendant à codifier les mesures relatives aux observatoires de l'immigration dans les départements d'outre-mer et à clarifier leurs compétences.
A l'article 75 (règles de l'état civil applicables à Mayotte - procédure d'opposition aux reconnaissances frauduleuses de paternité à Mayotte), la commission a adopté un amendement de précision ainsi qu'un amendement tendant à maintenir l'application à Mayotte des dispositions relatives aux accouchements sous X.
A l'article 78 (renforcement temporaire des contrôles d'identité en Guadeloupe et à Mayotte), la commission a adopté un amendement tendant à assurer une coordination.
A l'article 80 (entrée en vigueur des dispositions relatives aux reconnaissances de paternité à Mayotte), la commission a adopté un amendement tendant à supprimer cet article compte tenu du fait que l'entrée en vigueur de la présente loi ne devrait pas intervenir avant le 1er juillet 2006.
La commission a adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 80 ayant pour objet de reporter l'entrée en vigueur de l'article 23 du projet de loi afin qu'elle intervienne après la promulgation du projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages.
A l'article 82 bis (entrée en vigueur de la réforme de l'obligation de quitter le territoire français), la commission a adopté un amendement de coordination.
Bien qu'indiquant être dubitatif sur plusieurs points du projet de loi, M. François Zocchetto a déclaré qu'en raison des amendements présentés par le rapporteur et des travaux de la commission il approuvait le projet de loi ainsi modifié.
La commission a alors adopté le projet de loi ainsi modifié.