COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES LOIS

• Mardi 29 septembre 2009
  • Application des articles 61-1 et 65 de la Constitution - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, garde Sceaux, ministre de la justice et des libertés
  • Loi pénitentiaire - Désignation de candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire
  • Parcs de l'équipement - Désignation de candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire
  • Application de l'article 61-1 de la Constitution - Examen du rapport et du texte proposé par la commission
  • Application de l'article 65 de la Constitution - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

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Mardi 29 septembre 2009

- Présidence de M. Jean-Jacques Hyest, président -

Application des articles 61-1 et 65 de la Constitution - Audition de Mme Michèle Alliot-Marie, garde Sceaux, ministre de la justice et des libertés

Au cours d'une première séance qui s'est tenue dans la matinée, la commission a procédé à l'audition de Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, sur le projet de loi organique n° 613 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application de l'article 61-1 de la Constitution, et sur le projet de loi organique n° 460 rectifié (2008-2009) relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.

Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a présenté tout d'abord le projet de loi organique portant application de l'article 61-1 de la Constitution.

Soulignant que la mise en place des questions préjudicielles de constitutionnalité par la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 constituait une avancée importante dans la pratique démocratique au quotidien, elle s'est félicitée qu'un esprit de consensus, dépassant les clivages partisans, ait marqué les débats à l'Assemblée nationale. Elle a également estimé que le projet de loi organique permettait de surmonter deux risques qui avaient, jusqu'à présent, dissuadé le constituant de prévoir un contrôle a posteriori de la constitutionnalité des lois : d'une part, un engorgement des juridictions, provoqué par l'afflux de questions sans objet, déjà tranchées ou dilatoires ; d'autre part, une déstabilisation de l'organisation juridictionnelle.

Affirmant que le projet de loi organique garantissait la cohérence entre le mécanisme de l'article 61-1 de la Constitution et les principes du droit français, Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que la question prioritaire de constitutionnalité permettait de réaffirmer et de renforcer la hiérarchie des normes. Parallèlement, elle a jugé que ce procédé ne remettait pas en cause la spécificité de chacun des ordres de juridiction et ne les privait ni de leurs compétences propres, ni de leur souveraineté : à ce titre, elle a souligné qu'il appartiendrait au seul Conseil constitutionnel de vérifier la conformité des lois à la Constitution, mais qu'il ne deviendrait pas pour autant une cour suprême, dans la mesure où son contrôle resterait abstrait et ne préjugerait pas de la solution retenue par les autres juges pour trancher le litige au fond.

En ce qui concerne la procédure, Mme Michèle Alliot-Marie a fait valoir que le caractère « prioritaire » de la question de constitutionnalité permettait aux justiciables de tirer pleinement profit de leur droit de contester, à tout moment et devant toutes les juridictions, la validité de la loi qui leur est appliquée. Elle a ainsi déclaré que, dans un souci de cohérence, il était nécessaire que cette règle de priorité s'applique à toutes les juridictions et a salué le travail de l'Assemblée nationale, celle-ci ayant apporté d'importantes clarifications en la matière.

Mme Michèle Alliot-Marie a ensuite indiqué que, pour ne pas dénaturer le dispositif de l'article 61-1 de la Constitution, le système procédural de « filtrage », voulu par le constituant, devait ménager un équilibre entre l'impératif de célérité et celui d'efficacité. Ayant rappelé que le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale prévoyait l'examen, par les juges du fond, de la question de constitutionnalité « sans délai, dans une limite de deux mois », elle a craint que ce délai maximal ne provoque la multiplication des procédures dilatoires, une déresponsabilisation des juridictions, incitées à attendre passivement l'expiration du délai de deux mois, et ne retarde des procédures déjà longues, entraînant l'engorgement des juridictions suprêmes. Elle a ajouté que, compte tenu de l'automaticité de la saisine du Conseil constitutionnel dans le cas où les cours suprêmes n'auraient pas statué dans le délai de trois mois, il serait possible que des lois contestées parviennent au Conseil constitutionnel sans qu'il n'y ait eu un filtrage effectif, en méconnaissance de l'esprit de l'article 61-1 de la Constitution.

Après avoir souscrit pour l'essentiel aux propos de Mme Michèle Alliot-Marie, M. Hugues Portelli, rapporteur, a néanmoins considéré que le mécanisme de transmission ou du renvoi des questions de constitutionnalité recouvrait deux problèmes de nature différente :

- la possibilité pour le justiciable de saisir directement les cours suprêmes dans l'hypothèse où le premier juge saisi ne se serait pas prononcé dans le délai de deux mois était porteuse de risques importants ;

- en revanche, la transmission automatique après un certain délai des questions du Conseil d'Etat ou de la Cour de cassation au Conseil constitutionnel, afin de garantir la rapidité et l'effectivité du contrôle, paraissait nécessaire et conforme, aux systèmes généralement retenus par les pays disposant d'un système de contrôle a posteriori.

En outre, il a rappelé que, après l'entrée en vigueur de la loi organique portant application de l'article 61-1 de la Constitution, le Conseil constitutionnel serait amené à fonctionner pleinement comme une juridiction. Il a observé que, de ce fait, les règles de déontologie applicables aux membres du Conseil, qui sont actuellement soumis au même régime d'incompatibilités que les parlementaires, devraient être adaptées. Il a ainsi indiqué que des problèmes spécifiques pouvaient survenir pour les membres du Conseil constitutionnel exerçant, par ailleurs, la profession d'avocat, ceux-ci pouvant se trouver dans des situations de conflit d'intérêts. Il a donc souhaité que les avocats soient soumis à une interdiction d'exercer leur profession pendant la période où ils appartiennent au Conseil constitutionnel.

En réponse à ces remarques, Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a rappelé que les membres du Conseil constitutionnel étaient soumis au décret n° 59-1292 du 13 novembre 1959 sur les obligations du Conseil constitutionnel, ce texte imposant aux membres du Conseil de « s'abstenir de tout ce qui pourrait compromettre l'indépendance et la dignité de leurs fonctions ». Elle a donc estimé que la demande de M. Portelli était déjà satisfaite.

En outre, Mme Michèle Alliot-Marie a affirmé vouloir éviter que des questions ne découlant pas directement de l'application de l'article 61-1 de la Constitution, comme le fonctionnement du Conseil constitutionnel ou le statut de ses membres, soient abordées à l'occasion du présent projet de loi organique.

Répondant à M. Patrice Gélard, qui s'interrogeait sur une éventuelle modification du règlement intérieur du Conseil constitutionnel et sur un accroissement de ses moyens financiers et humains, Mme Michèle Alliot-Marie a déclaré que ces questions ne relevaient pas de la loi organique ; cependant, elle a confirmé que le règlement intérieur serait révisé et s'est engagée à accorder des moyens supplémentaires au Conseil si la pratique en faisait apparaître la nécessité.

M. Patrice Gélard a ensuite observé que certaines lois qui n'avaient pas fait l'objet d'une saisine dans le cadre du contrôle a priori, et ce, malgré des doutes substantiels sur leur conformité à la Constitution, pourraient désormais être déférées au Conseil constitutionnel.

S'étant demandé si la notion de « changement de circonstances » n'était pas trop vaste, insuffisamment précise et trop mouvante, M. Jean-Jacques Hyest, président, a craint que les juges du fond s'estiment incapables d'apprécier l'existence - ou l'absence - d'un tel changement, et qu'ils soient, de ce fait, incités à transmettre les questions de constitutionnalité à la cour suprême de leur ordre.

Ayant souligné que la notion de « changement de circonstances » concernait à la fois les circonstances de droit, comme une révision de la Constitution, et de fait, M. Hugues Portelli a rappelé que d'autres critères encadraient strictement l'appréciation du juge.

En réponse à M. Pierre Fauchon, qui souhaitait savoir si les avocats au Conseil et à la Cour demeureraient les seuls à pouvoir plaider devant le Conseil d'Etat et la Cour de cassation ou si, dans le cadre des questions de constitutionnalité, chaque avocat serait habilité à intervenir à tous les niveaux du « filtrage », Mme Michèle Alliot-Marie a déclaré que ce débat n'était pas tranché et que, en outre, il ne relevait pas de la loi organique. Elle a aussi indiqué qu'il n'y avait sans doute pas lieu d'imposer aux parties une obligation de représentation devant le Conseil constitutionnel, ni de réserver le cas échéant cette représentation à une catégorie d'avocats.

Ayant estimé que la présence d'avocats au Conseil et à la Cour était un gage de sécurité pour les justiciables devant ces juridictions, M. Jean-Jacques Hyest, président, a souhaité que cette question soit traitée en lien avec le futur texte sur les professions du droit.

Puis Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, ministre de la justice et des libertés, a exposé les principales dispositions du projet de loi organique relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.

Elle a rappelé que la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 avait modernisé les attributions et le fonctionnement du conseil supérieur de la magistrature (CSM), le projet de loi organique tendant à mettre en oeuvre cette réforme. Elle a expliqué que la justice était l'un des piliers de l'unité de la France et que la confiance des Français dans l'autorité judiciaire était essentielle. Elle a indiqué que l'enjeu de la réforme du CSM était de renforcer la confiance du citoyen dans sa justice et d'adapter celle-ci aux exigences d'une démocratie moderne.

Elle a indiqué que le projet de loi organique avait deux objectifs :

- apporter de nouvelles garanties d'indépendance à l'autorité judiciaire, ce qui conduisait à faire évoluer les attributions et la composition du CSM ;

- rapprocher la justice du citoyen, grâce à la mise en place d'une saisine directe du CSM par le justiciable.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que le projet de loi organique visait tout d'abord à mettre en oeuvre les trois principes d'indépendance, d'ouverture et de transparence du CSM, posés par l'article 65 de la Constitution.

S'agissant de l'indépendance, elle a rappelé que le Président de la République cessait de présider le CSM, le garde des Sceaux perdant sa qualité de vice-président. Elle a ajouté que la procédure de nomination du secrétaire général et les modalités de réunion du CSM étaient adaptées en conséquence.

Elle a indiqué que l'ouverture se caractérisait par une modification de la composition du CSM, désormais pourvu de six personnalités qualifiées nommées par le Président de la République, le président de l'Assemblée nationale et le président du Sénat. Elle a souligné que la Constitution prévoyait dorénavant la désignation d'un avocat en qualité de membre du CSM, le projet de loi organique levant en conséquence les incompatibilités de fonctions entre membre du CSM et avocat.

Elle a souligné que le principe de transparence conduisait à élargir les attributions du CSM en matière de nomination des magistrats. Elle a précisé que les nominations des magistrats du parquet feraient désormais l'objet d'un avis du CSM, y compris s'agissant des emplois pourvus en conseil des ministres, tels que le procureur général près la cour de cassation et les procureurs généraux près des cours d'appel. Elle a fait observer qu'il en résultait une plus grande indépendance des magistrats du parquet.

Abordant la question de la saisine directe du CSM par le justiciable, Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que le projet de loi organique visait à mettre en oeuvre ce dispositif tout en préservant la stabilité de l'autorité judiciaire.

Elle a rappelé que cette saisine ne pouvait porter que sur la matière disciplinaire, dans la mesure où des recours existent déjà pour contester les décisions juridictionnelles ou le fonctionnement défectueux de la justice : les recours en appel et en cassation, d'une part, les actions en responsabilité contre l'Etat, d'autre part.

Elle a souligné que, à l'heure actuelle, seuls le garde des Sceaux et les chefs de cours d'appel pouvaient dénoncer au CSM les manquements des magistrats aux obligations de leurs fonctions. Elle a exposé que, désormais, tout citoyen pourrait directement saisir le CSM lorsqu'il estimera que, à l'occasion d'une procédure judiciaire, le comportement d'un magistrat doit faire l'objet d'une qualification disciplinaire.

Elle a insisté sur la nécessité d'un encadrement de ce droit de saisine afin qu'il ne conduise pas à la déstabilisation des magistrats et de l'institution judiciaire dans son entier.

Elle a expliqué que, si le texte ne prévoit pas d'exigence de forme contraignante, dans la mesure où la saisine peut s'effectuer par une simple lettre décrivant les faits et griefs allégués sans nécessité d'un recours à un avocat, il met néanmoins en place un filtrage à deux niveaux :

- d'une part, un examen de la recevabilité de la plainte, effectué par deux sections spécialisées du CSM, l'une compétente pour les magistrats du siège, l'autre compétente pour les magistrats du parquet, chargées d'examiner la qualité du requérant, l'objet de la plainte et le moment auquel celle-ci intervient. Ainsi, la plainte sera recevable si le justiciable est concerné par la procédure, si elle vise un magistrat dans l'exercice de ses fonctions et si le magistrat du siège n'est plus saisi de la procédure ou si le parquet n'est plus en charge du dossier. Elle a précisé que les présidents de ces sections pourraient rejeter les plaintes irrecevables, abusives ou manifestement infondées ;

- d'autre part, l'exigence que le comportement du magistrat soit susceptible d'être qualifié disciplinairement. A cette fin, elle a expliqué que des informations et des observations seraient recueillies par la section du CSM auprès des chefs de cours et qu'un délai de deux mois serait imparti à ces derniers pour répondre aux demandes d'information.

Mme Michèle Alliot-Marie a estimé que cette réforme du CSM permettrait à la justice d'être plus que jamais indépendante et irréprochable, consciente de la nécessaire exemplarité des magistrats.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'importance du droit de saisine désormais accordé à chaque justiciable, qui permettrait d'éviter certaines situations connues par le passé, où la sanction de certains magistrats dont les comportements n'étaient pas satisfaisants intervenait difficilement.

Mme Michèle Alliot-Marie a souligné que l'activité disciplinaire du CSM était importante, et qu'elle avait déjà eu à connaître, depuis sa prise de fonction, de trois procédures disciplinaires.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a insisté sur la nécessité d'instaurer un équilibre entre la mise en cause légitime du comportement de certains magistrats et la stabilité de l'institution judiciaire. Il s'est interrogé sur les conditions de mise en oeuvre de ce droit, lorsque, dans des procédures comme les tutelles, les magistrats étaient saisis de la même affaire pendant plusieurs années.

Il a estimé nécessaire que le projet de loi organique rappelle l'impossibilité de saisir le CSM pour remettre en cause les décisions juridictionnelles des magistrats.

Évoquant les turbulences actuelles concernant le statut du parquet, qui provenaient tant de la jurisprudence de la cour européenne des droits de l'Homme que des interrogations sur la future réforme de l'instruction, il s'est interrogé sur la possibilité de mettre en place une section de filtrage unique pour le siège et le parquet ainsi que de donner au CSM des pouvoirs équilibrés dans le cadre du prononcé de la mesure d'interdiction temporaire d'exercice.

Il a souhaité que la parité entre magistrats et non magistrats soit réellement respectée au sein des sections disciplinaires du CSM, faisant observer que cette exigence risquait d'être rompue en pratique en cas d'empêchement des magistrats d'occuper leurs fonctions.

S'agissant de la présence au sein du CSM d'un avocat, il a souligné les difficultés qu'elle pose en cas de maintien de l'exercice professionnel. Il a insisté sur l'importance que les justiciables accordent à l'apparence de la justice et s'est interrogé sur l'impression que donnerait à la partie adverse le fait de voir un avocat membre du CSM continuer à plaider.

Compte tenu du rôle important des sections de filtrage, il a demandé si celles-ci disposeraient des moyens d'investigation indispensables à l'exercice de leur mission.

S'agissant de la parité homme-femme, il a exposé que, alors que le recrutement des magistrats était très fortement féminisé, la représentation du corps restait quant à elle très masculine. Il a souhaité qu'un équilibre puisse être trouvé en la matière.

Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué qu'elle était ouverte à la mise en place d'une procédure spécifique de saisine du CSM dans l'hypothèse de procédures judiciaires longues, telles que celles applicables en matière de tutelles.

S'agissant de l'unité du corps judiciaire, elle a réaffirmé qu'il n'était pas envisagé de la remettre en question, mais a estimé que la création de deux sections de filtrage distinctes était justifiée par le texte constitutionnel lui-même. Elle a craint que la mise en place d'une section de filtrage unique soit considérée par le Conseil constitutionnel comme contraire aux dispositions de l'article 65 prévoyant deux procédures distinctes : l'une applicable aux magistrats du siège, l'autre applicable aux magistrats du parquet.

Abordant la question de l'interdiction temporaire d'exercice des membres du parquet, elle a estimé important que soit préservé en ce domaine le principe hiérarchique, qui permet par ailleurs une plus grande réactivité. Elle a jugé que conférer un tel pouvoir d'interdiction au CSM à l'encontre des magistrats du parquet pourrait soulever des difficultés pratiques.

Sur la question de la parité entre magistrats et non magistrats au sein du CSM, elle a estimé que le Constituant n'avait pas marqué sa volonté d'instituer une procédure purement paritaire, jugeant difficilement applicable en pratique un tel principe, par ailleurs susceptible de censure de la part du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que l'intention du Constituant était bien que la parité entre magistrats et non magistrats soit respectée au cours de la procédure disciplinaire.

Mme Virginie Klès a estimé que la remise en cause de la parité pouvait être fréquente en pratique, notamment lorsque les membres du CSM étaient amenés à se déporter en cas de conflit d'intérêts.

Mme Michèle Alliot-Marie a jugé que la Constitution se contentait d'imposer une composition paritaire et non un fonctionnement paritaire, ce qui pouvait expliquer le fait qu'aucune forme de suppléance n'ait été prévue. Elle a précisé que, dès lors que le quorum était atteint, le CSM était en mesure de statuer valablement.

Elle a estimé qu'il n'y avait pas lieu de priver l'avocat membre du CSM de l'exercice de son activité professionnelle au cours de ses fonctions et que la création d'une interdiction d'activité n'était pas envisageable en l'absence de dispositions constitutionnelles en ce sens. Elle a fait observer que cette question était avant tout d'ordre déontologique. Elle a estimé possible de réfléchir à une interdiction partielle mais non générale, en s'inspirant par exemple de l'interdiction faite aux avocats membres du Parlement de plaider contre l'Etat.

M. Pierre Fauchon a fait remarquer que ce type d'interdiction était difficile à mettre en oeuvre en pratique dès lors que la plupart des avocats exercent dans des groupements d'avocats.

M. Hugues Portelli a jugé nécessaire qu'une interdiction d'exercer soit expressément prévue par le législateur.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il était peu vraisemblable que l'avocat membre du CSM soit en mesure d'utiliser sa fonction à des fins incompatibles avec ses obligations.

Mme Michèle Alliot-Marie a fait remarquer qu'il serait plus opérant d'instituer une règle au sein du CSM qui pourrait être, par exemple, que l'avocat ne participe pas à la « transparence » sur les nominations de certains magistrats dont il aurait eu à connaître au cours de ses fonctions d'avocat.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a fait observer que le CSM était saisi de 7 000 à 8 000 dossiers par an, pour 8 000 magistrats, ce qui l'amenait à statuer sur la quasi-totalité du corps.

Mme Michèle Alliot-Marie a souhaité que soit trouvée une mesure efficace afin de garantir les conflits d'intérêts, tout en restant proportionnée.

S'agissant des moyens d'investigation mis à la disposition des sections de filtrage du CSM, elle a annoncé un renforcement prochain des collaborateurs de cette institution, qui seraient amenés à préparer les décisions. Elle a rappelé que le garde des Sceaux avait également la possibilité de saisir l'inspection générale des services judiciaires afin de diligenter les enquêtes.

Concernant la parité hommes-femmes, il ne lui a pas semblé souhaitable de prévoir une réglementation particulière, estimant que la féminisation dans la représentation du corps était en marche.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que, lors des auditions, de nombreuses personnes avaient indiqué que les plaintes porteraient souvent à la fois à l'encontre des magistrats du siège et des magistrats du parquet. Il lui est donc apparu que l'existence de deux sections de filtrage pourrait conduire à l'établissement de jurisprudences divergentes, ce qui pourrait être mal ressenti par les justiciables.

Mme Michèle Alliot-Marie a fait observer que la plupart des litiges devant le CSM porteraient sur des cas individuels et que, en tout état de cause, les sections de filtrage compétentes à l'égard des magistrats du siège ou celles compétentes à l'égard des membres du parquet auraient des membres communs.

M. Patrice Gélard s'est interrogé sur la façon dont il conviendrait de protéger certains magistrats contre des mises en cause infondées, évoquant notamment le cas des juges aux affaires familiales et des procureurs. Il a demandé si l'institution d'une amende pour recours abusif était envisageable.

Il a également souhaité savoir si les justiciables pourraient accéder à l'aide juridique dans le cadre de cette procédure, s'ils faisaient appel à un avocat.

Mme Michèle Alliot-Marie a rappelé que le recours ne serait possible qu'à l'égard du comportement du magistrat et qu'il serait au préalable examiné par les sections de filtrage, ce qui devrait éliminer les recours manifestement abusifs. Elle a souligné que la réforme envisagée de l'instruction donnerait compétence au juge de l'enquête et des libertés pour connaître de l'appel contre les décisions de classement du procureur de la République. Elle a fait observer que, en tout état de cause, le magistrat injustement victime d'une plainte devant le CSM aurait la possibilité de poursuivre le plaignant sur le fondement de la dénonciation calomnieuse.

S'agissant de l'éligibilité à l'aide juridictionnelle, elle a jugé que la simplicité de la procédure ne justifierait guère en pratique l'intervention d'un avocat.

M. Richard Yung s'est interrogé sur la multiplication des sections du CSM.

En réponse, Mme Michèle Alliot-Marie a indiqué que le projet de loi organique prévoyait que l'examen des plaintes interviendrait dans des conditions similaires mais qu'il serait le fait de deux sections, l'une compétente à l'égard des magistrats du siège, l'autre à l'égard des magistrats du parquet.

Loi pénitentiaire - Désignation de candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

Au cours d'une seconde séance qui s'est tenue dans l'après-midi, la commission a procédé à la désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi pénitentiaire.

Elle a désigné MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-René Lecerf, Nicolas About, Hugues Portelli, Alain Anziani, Jean-Pierre Sueur et Mme Nicole Borvo Cohen-Seat comme membres titulaires et Mme Alima Boumediene-Thiery, MM. Pierre Fauchon, Patrice Gélard, Jacques Mézard, Jean-Pierre Michel, Bernard Saugey et Mme Catherine Troendle, comme membres suppléants.

Parcs de l'équipement - Désignation de candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire

La commission a ensuite procédé à la désignation des candidats pour faire partie de la commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif au transfert aux départements des parcs de l'équipement et à l'évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

Elle a désigné MM. Jean-Jacques Hyest, Jean-Pierre Vial, Bernard Saugey, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Claude Peyronnet, Jacques Mahéas et Mme Josiane Mathon-Poinat, comme membres titulaires et MM. Pierre-Yves Collombat, Yves Détraigne, Mme Anne-Marie Escoffier, MM. Patrice Gélard, Dominique de Legge, Jean-Pierre Sueur et Mme Catherine Troendle, comme membres suppléants.

Application de l'article 61-1 de la Constitution - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Hugues Portelli et a établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 613 (2008-2009), adopté par l'Assemblée nationale, relatif à l'application de l'article 61-1 de la Constitution.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a d'abord indiqué que la question de constitutionnalité s'apparentait à une question préjudicielle puisque la résolution du point litigieux est renvoyée à une juridiction autre que celle devant laquelle est porté le litige. Il a rappelé que la question de constitutionnalité serait tranchée par le Conseil constitutionnel après l'intervention de deux filtres successifs au niveau, d'une part, du premier juge saisi et, d'autre part, des cours suprêmes. Ces filtres sont indispensables pour éviter l'engorgement des juridictions. Il a relevé cependant que l'Allemagne, notamment, reconnaissait la possibilité pour le justiciable de saisir directement la Cour constitutionnelle à l'occasion d'un litige.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a précisé que le juge du fond se bornait à apprécier la recevabilité de la question de constitutionnalité sur la base de trois critères : la disposition contestée doit être applicable au litige ou à la procédure ou constitue le fondement des poursuites ; la disposition n'a pas déjà été déclarée conforme par le Conseil constitutionnel dans les motifs et le dispositif d'une décision, sauf changement de circonstances ; la question n'est pas dépourvue de caractère sérieux. Il a noté que, lorsque ces trois conditions seraient réunies, le juge transmettrait obligatoirement la question à la cour suprême de l'ordre dont il relève. Le Conseil d'Etat ou la Cour de cassation procédait de même à un examen de la recevabilité de la question sur la base de trois critères dont les deux premiers étaient identiques à ceux retenus pour les juridictions du fond et le troisième exigeait de vérifier que la question de constitutionnalité était nouvelle ou présentait une difficulté sérieuse.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a salué le travail accompli par l'Assemblée nationale pour améliorer le texte du projet de loi organique. Il a observé que ses modifications avaient porté sur deux points en particulier. D'une part, les députés avaient souhaité conforter sans ambiguïté la priorité de l'examen de la question de constitutionnalité sur celui de la conventionnalité. Il a noté que le contrôle de conventionnalité ne permettait d'écarter la disposition contestée que dans le cadre du litige à l'occasion de laquelle elle avait été soulevée contrairement à l'effet erga omnes des décisions rendues par le Conseil constitutionnel. Ainsi, le contrôle de conventionnalité pouvait être source d'imprévisibilité et l'inégalité pour les justiciables en contradiction avec le souci de sécurité juridique. Le rapporteur a noté en outre que, dans l'hypothèse où le Conseil constitutionnel conclurait à la conformité de la loi à la Constitution, le contrôle de conventionnalité pourrait alors s'exercer selon les voies habituelles.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a relevé, d'autre part, que l'Assemblée nationale avait souhaité assouplir les mécanismes de filtre mis en place par le texte initial du projet de loi organique afin d'accélérer la procédure d'examen de la question de recevabilité. En premier lieu, les députés avaient instauré un délai de deux mois à l'issue duquel, si les juridictions du fond n'avaient pas statué dans cet intervalle, le justiciable pourrait saisir directement le Conseil d'Etat et la Cour de cassation. En second lieu, à défaut de décision des cours suprêmes dans le délai de trois mois qui leur était imparti, la question de constitutionnalité serait transmise systématiquement au Conseil constitutionnel. Il a estimé que cette transmission automatique se justifiait dès lors que l'on pouvait craindre en vertu de la théorie de l'acte clair, longtemps mise en application par les cours suprêmes pour éviter de renvoyer une question préjudicielle à la Cour de justice des communautés européennes, que le Conseil d'Etat et la Cour de cassation soient parfois enclins à retenir la question de constitutionnalité. Il a rappelé que l'article 61-1 de la Constitution impliquait que les cours suprêmes se prononcent dans un délai déterminé, comme tel est le cas dans la majorité des pays où est institué un contrôle de constitutionnalité. En revanche, le rapporteur a estimé que le délai de deux mois fixé aux premières juridictions saisies pouvait présenter de sérieux inconvénients, en particulier en provoquant un engorgement des cours suprêmes.

Aussi M. Hugues Portelli, rapporteur, a-t-il suggéré de revenir sur le délai de deux mois tout en réaffirmant la nécessité pour le juge saisi de la question de constitutionnalité de statuer rapidement. Il a souhaité également que le texte puisse être complété afin d'introduire l'obligation de motivation des décisions du juge concernant la transmission ou le renvoi de la question de constitutionnalité tout en rappelant le caractère juridictionnel de ces décisions. Enfin, il s'est demandé si la juridictionnalisation des missions du Conseil constitutionnel ne devait pas conduire à compléter le régime d'incompatibilités de ses membres afin d'éviter tout conflit d'intérêts.

M. Jean-Pierre Sueur a souligné l'intérêt de ce projet de loi organique, dont il a relevé qu'il était porteur de droits nouveaux importants pour le justiciable. Il a rappelé que M. Robert Badinter avait plaidé pendant de nombreuses années en faveur d'un texte permettant aux citoyens de contester a posteriori la constitutionnalité d'une loi. Il a rappelé qu'un projet de loi constitutionnelle avait été déposé en ce sens en mars 1990 par le gouvernement de Michel Rocard mais qu'il s'était, à l'époque, heurté à l'opposition du Sénat. De ce point de vue, il s'est félicité de l'évolution de la majorité sénatoriale sur cette question. Il a néanmoins considéré que, en dépit de ces aspects positifs, les critiques concernant la composition du Conseil constitutionnel et le mode de désignation de ses membres conservaient toute leur validité. Il a approuvé l'extension du régime des incompatibilités suggérée par le rapporteur. Il a estimé essentiel que la nouvelle procédure mise en place par le projet de loi organique respecte les principes du procès équitable, et a observé que la composition actuelle du Conseil pouvait constituer un obstacle au respect de ces principes.

M. Jean-Pierre Sueur a rejoint le rapporteur quant à la nécessité d'imposer la motivation des décisions portant sur la question de constitutionnalité. Enfin, il a estimé souhaitable d'envisager que, sur le modèle de la révision constitutionnelle de 1974 ayant permis à soixante députés ou soixante sénateurs de déférer une loi non promulguée au Conseil constitutionnel, puisse être ouverte à soixante députés ou soixante sénateurs la faculté de faire valoir leur position devant le Conseil lorsque celui-ci sera saisi d'une question de constitutionnalité. En tout état de cause, il a annoncé que le groupe socialiste déposerait un certain nombre d'amendements à l'occasion de l'examen du projet de loi organique en séance publique.

M. Bernard Frimat a rejoint les observations formulées par le rapporteur et par M. Jean-Pierre Sueur concernant le nécessaire renforcement des incompatibilités imposées aux membres du Conseil constitutionnel. Il a en effet estimé que, à partir du moment où le Conseil interviendrait dans le cadre d'une procédure contentieuse, il était indispensable de bannir tout risque de conflit d'intérêts. Il a par ailleurs attiré l'attention sur une disposition du texte prévoyant que l'éventuelle inconstitutionnalité d'une loi ne pourrait pas être relevée d'office par le juge, et a souhaité interroger le rapporteur sur les motifs d'une telle disposition.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a fait observer que le texte même de l'article 61-1 de la Constitution faisait état d'un moyen « soutenu » par les parties, rédaction qui paraissait exclure la possibilité pour le juge de soulever d'office le moyen tiré de l'éventuelle inconstitutionnalité d'une loi. Il a toutefois observé que le ministère public, qui est toujours partie à l'instance en matière pénale, aurait la possibilité de soulever ce moyen devant le juge.

M. Patrice Gélard a rappelé qu'il avait lui-même déposé en mars 2000 une proposition de loi tendant à permettre dans certaines conditions un contrôle de constitutionnalité a posteriori des lois antérieures à 1958 ou n'ayant pas été déférées au Conseil avant leur promulgation. Par ailleurs, il a regretté qu'un certain nombre des amendements qu'il avait déposés avec M. Jean-René Lecerf et M. Hugues Portelli à l'occasion de l'examen de la réforme constitutionnelle de 2008 n'aient pas été adoptés, observant que le dispositif retenu conduirait inévitablement à un certain nombre de dysfonctionnements. Il a considéré que les cours suprêmes subiraient sans aucun doute un engorgement, au moins dans les premières années de fonctionnement du nouveau dispositif. Il a par ailleurs souligné que la réforme examinée entraînerait un profond changement des méthodes de travail du Conseil constitutionnel, et qu'il était indispensable que le Parlement soit associé à ce nouveau mode de contrôle de constitutionnalité des lois. Il a enfin attiré l'attention sur les risques de divergences de jurisprudences entre, d'une part, la Cour de cassation et le Conseil d'Etat appelés à se prononcer sur la conventionnalité des lois, et, d'autre part, le Conseil constitutionnel invité à se prononcer sur leur constitutionnalité.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné le fait que le projet de loi organique organisait la primauté de la question de constitutionnalité sur le contrôle de conventionnalité des lois. Il a indiqué que la Cour de cassation et le Conseil d'Etat craignaient que la mise en oeuvre de cette question de constitutionnalité ne conduise à les placer sous la sujétion du Conseil constitutionnel. Enfin, il a affirmé qu'il était lui-même favorable depuis de nombreuses années à l'ouverture du contrôle de constitutionnalité des lois aux justiciables, rappelant notamment que, en 1990, alors qu'il était député, il avait voté le projet de loi constitutionnelle déposé par le Gouvernement.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat a fait savoir que le groupe communiste républicain et citoyen et des sénateurs du parti de gauche ne voterait pas ce projet de loi organique, rappelant que, s'il n'était pas par principe opposé à la saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens, son groupe demeurait néanmoins hostile au mode actuel de désignation des membres du Conseil constitutionnel, dont elle a estimé qu'il ne s'apparentait en rien à celui de membres d'une cour constitutionnelle. Elle a par ailleurs estimé que, en matière de contrôle de constitutionnalité des lois, le Parlement devait en tout état de cause conserver le dernier mot.

M. François Pillet a fait observer que l'impossibilité pour le juge de soulever d'office le moyen tiré de l'inconstitutionnalité d'une loi pouvait être aisément contournée au moyen de la réouverture des débats, qui permet au magistrat d'inviter les parties à s'expliquer sur un moyen qu'elles auraient oublié de soulever.

A la remarque de M. François Zocchetto, qui a regretté que ce projet de loi organique ne permette pas de remettre en cause l'appartenance de droit au Conseil constitutionnel des anciens Présidents de la République, M. Jean-Jacques Hyest, président, a fait observer que la composition du Conseil était déterminée par la Constitution, et non par des dispositions organiques.

M. François Zocchetto a par ailleurs fait observer que, en matière d'incompatibilités, le dispositif proposé par le rapporteur ne répondait qu'en partie à l'objectif consistant à prévenir tout conflit d'intérêt. Il a notamment relevé qu'un certain nombre de personnes n'exerçant par la profession d'avocat étaient fréquemment amenées à intervenir dans des procédures contentieuses, citant l'exemple de la procédure applicable devant les tribunaux de prud'hommes. A ses yeux, l'exercice d'une profession importe moins que l'acte accompli par la personne qui intervient dans l'instance.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé qu'il pourrait être envisagé de prévoir que la fonction de membre du Conseil constitutionnel est incompatible avec l'exercice de toute autre activité professionnelle.

M. Pierre Fauchon a tenu à faire part de deux inquiétudes concernant cette réforme, qu'il a approuvée : tout d'abord, il a souligné les conséquences très importantes que pourrait emporter l'abrogation de lois anciennes, jamais soumises au contrôle du Conseil constitutionnel et pourtant appliquées depuis des décennies ; il a par ailleurs attiré l'attention sur le fait que la décision du Conseil constitutionnel, saisi à l'occasion d'un contentieux particulier, aurait un caractère erga omnes.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a estimé que l'application de la nouvelle procédure entraînerait une diminution du nombre des recours intentés par les justiciables français devant la Cour européenne des Droits de l'Homme, ces derniers disposant désormais d'une voie en droit interne pour contester la conformité des lois aux droits et libertés garantis par la Constitution.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a souligné le fait que la Cour européenne des Droits de l'Homme n'acceptait d'examiner une requête qu'une fois épuisées les voies de recours en droit interne et a fait observer que la nouvelle procédure présenterait de ce point de vue un avantage certain en termes de délais. Evoquant la question des lois antérieures à 1958, il a rappelé que le bloc de constitutionnalité intégrait des droits et libertés posés avant 1958 qu'il s'agisse de la Déclaration des Droits de l'Homme de 1789, du Préambule de la Constitution de 1946 ou des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. Enfin, il a attiré l'attention sur le fait que, lorsque le Conseil serait conduit, par le biais de la nouvelle procédure, à déclarer une loi contraire à la Constitution et à en prononcer par conséquent l'abrogation, cette abrogation ne vaudrait que pour l'avenir et ne remettrait pas en cause les situations acquises.

M. Jacques Mézard a rejoint la position du rapporteur pour estimer que l'exercice des fonctions de membre du Conseil constitutionnel était incompatible avec la poursuite de l'exercice de la profession d'avocat. Il a par ailleurs regretté que le moyen tiré de l'inconstitutionnalité d'une loi ne puisse être relevé d'office par le juge. Enfin, il a dénoncé le caractère particulièrement flou de la disposition permettant au Conseil constitutionnel d'examiner à nouveau une loi en cas de « changement de circonstances ».

M. Pierre-Yves Collombat s'est interrogé sur le nombre de textes de l'arsenal législatif français qui pourraient être abrogés au moyen de la nouvelle procédure, faisant observer que, chaque année, de plus en plus de lois sont déférées au Conseil constitutionnel et que de nombreux textes sont régulièrement modifiés par le Parlement. Il a estimé que la procédure de la question de constitutionnalité n'aurait véritablement de portée qu'en ce qui concerne les libertés publiques.

En réponse à cette observation, M. Jean-Jacques Hyest, président, M. François Pillet et Mme Marie-Hélène Des Esgaulx ont cité un certain nombre de dispositions de la législation française susceptibles d'être déclarées inconstitutionnelles, dans le code des douanes, le droit fiscal ou encore le droit de l'environnement.

Revenant sur l'impossibilité faite au juge de soulever d'office le moyen tiré de l'inconstitutionnalité d'une loi, M. Hugues Portelli, rapporteur, a rappelé que les parties développaient souvent un certain nombre de stratégies à l'occasion d'un procès, et qu'elles pouvaient préférer invoquer l'inconventionnalité d'une loi plutôt que de poser la question de constitutionnalité.

Puis la commission a examiné les articles du projet de loi et les amendements dont elle était saisie, tous présentés par le rapporteur.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a proposé un amendement tendant à compléter l'article 1^er (conditions de mise en oeuvre de la question de constitutionnalité) afin de prévoir que les fonctions de membre du Conseil constitutionnel sont incompatibles avec l'exercice de la profession d'avocat, celle d'officier public ou celle d'officier ministériel.

M. Christian Cointat s'est prononcé contre l'instauration d'un tel régime d'incompatibilité.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a rappelé que la liste des incompatibilités avait été périodiquement allongée pour viser, notamment, les mandats locaux, et qu'il était désormais délicat de compléter cette liste sans créer, entre des professions, des inégalités qu'il serait difficile de justifier.

M. François Pillet a appuyé la position du rapporteur, faisant observer que, à ses yeux, la nouvelle procédure faisait obstacle à ce qu'un avocat membre du Conseil constitutionnel puisse continuer à plaider dans des procédures contentieuses au cours desquelles pourrait être soulevée la question de constitutionnalité.

M. François Zocchetto a estimé qu'il était préférable de faire référence à la notion de conflit d'intérêt, afin de viser l'ensemble des personnes susceptibles d'intervenir dans une procédure contentieuse, et qu'il était probablement nécessaire de poursuivre la réflexion sur le régime des incompatibilités des membres du Conseil constitutionnel.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a proposé de reporter l'examen de cette question à une prochaine réunion de la commission.

M. Hugues Portelli, rapporteur, a retiré son amendement n° 1.

La commission a adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.

Application de l'article 65 de la Constitution - Examen du rapport et du texte proposé par la commission

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport de M. Jean-René Lecerf et a établi le texte qu'elle propose pour le projet de loi organique n° 460 rectifié (2008-2009) relatif à l'application de l'article 65 de la Constitution.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a tout d'abord rappelé que, à l'occasion de la révision constitutionnelle du 27 juillet 1993, modifiant la composition du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) et renforçant substantiellement ses pouvoirs, la commission des lois du Sénat avait souhaité affirmer dans la Constitution l'unité du corps judiciaire, en étendant les compétences du CSM aux magistrats du parquet.

Il a ensuite souligné que la révision du 23 juillet 2008 comportait quatre modifications marquantes concernant la composition et les attributions du CSM :

- Elle met fin à la présidence du CSM par le Président de la République. La présidence est désormais assurée par le premier président de la Cour de cassation pour la formation compétente à l'égard des magistrats du siège et par le procureur général près cette cour pour la formation compétente à l'égard des magistrats du parquet.

- Elle met fin à la vice-présidence de droit du ministre de la justice.

- Elle ouvre davantage la composition du CSM à la société civile, celui-ci étant désormais composé de six membres issus de la magistrature et un conseiller d'Etat, un avocat et six personnalités qualifiées n'appartenant ni au Parlement, ni à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat désignent chacun deux de ces personnalités qualifiées. Chaque formation est donc composée de sept magistrats et de huit personnalités extérieures. En revanche, a-t-il précisé, chaque formation, lorsqu'elle exerce des compétences disciplinaires, comporte un nombre égal de magistrats et de non magistrats dans le souci de garantir l'indépendance de la justice.

- Elle prévoit la possibilité pour les justiciables de saisir directement le CSM ; à cet égard, il a rappelé que cette question avait déjà fait l'objet d'un avant-projet de loi organique en 1999 et que le Parlement français, après les travaux de la commission d'enquête de l'Assemblée nationale à la suite de l'affaire dite d'Outreau, avait tenté de définir un mécanisme d'examen des plaintes des justiciables faisant intervenir le Médiateur de la République. Ainsi, la loi organique du 5 mars 2007 relative au recrutement, à la formation et à la responsabilité des magistrats organisait un système complexe d'examen des réclamations des justiciables mettant en cause le comportement d'un magistrat. Ce dispositif aurait permis à toute personne estimant que le comportement d'un magistrat est susceptible de constituer une faute disciplinaire de saisir directement le Médiateur de la République d'une réclamation. Cependant, dans sa décision du 1^er mars 2007, le Conseil constitutionnel a estimé ce dispositif contraire aux principes constitutionnels de séparation des pouvoirs et d'indépendance de l'autorité judiciaire.

En réponse à M. Patrice Gélard, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que les anciens membres du CSM ne pourraient pas être renouvelés immédiatement comme membres du CSM issu de la révision constitutionnelle de 2008 et de la présente loi organique.

La commission a ensuite procédé à l'examen des amendements sur le projet de loi organique, tous présentés par le rapporteur.

La commission a examiné l'amendement n° 1 tendant à :

- faire désigner l'avocat membre du CSM par le président du conseil national des barreaux après avis conforme de l'assemblée générale de ce conseil, plutôt que par le président du conseil national des barreaux sur avis simple de l'assemblée générale, comme le prévoit le projet de loi organique ;

- préciser que les personnalités qualifiées désignées au titre de l'article 65 de la Constitution doivent avoir un intérêt reconnu pour les questions relatives au droit et au fonctionnement de la justice ;

- engager les autorités de nomination à suivre un objectif de parité hommes-femmes dans le choix des intéressés.

Après que M. Jean-Jacques Hyest, président, eut jugé inutile la précision concernant « l'intérêt reconnu pour les questions relatives au droit et au fonctionnement de la justice », que M. Gérard Collomb eut estimé essentiel de privilégier l'ouverture dans la nomination des membres du CSM, et que M. Pierre Fauchon eut qualifié de voeu pieux cette formule, le rapporteur l'a retirée et la commission a adopté l'amendement n° 1 ainsi rectifié.

La commission a examiné l'amendement n° 2 visant à interdire à l'avocat membre du CSM de plaider ou d'agir en conseil juridique pour une procédure engagée par une partie devant un juge, dans le souci de limiter les situations dans lesquelles il aura à se déporter s'il est confronté dans son exercice professionnel au magistrat sur le sort duquel le CSM est appelé à se prononcer.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, s'est dit en outre sensible à l'inconvénient pour un justiciable de se trouver opposé dans une instance à un adversaire défendu par l'avocat siégeant au CSM.

M. François Zocchetto a approuvé cet amendement, de nature, selon lui, à prévenir des conflits d'intérêt mais s'est demandé s'il ne devait pas être complété, d'une part, pour prévoir les cas où le magistrat du siège membre de la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du parquet a jugé une affaire où le magistrat du parquet concerné représentait le ministère public et, d'autre part, symétriquement, le magistrat du parquet membre de la formation compétente à l'égard des magistrats du siège est intervenu dans une affaire jugée par le magistrat du siège concerné.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a souligné que la solution à ces questions résidait dans l'application des règles de déport dont il proposait par ailleurs le renforcement.

M. Pierre Fauchon a salué à son tour l'amendement de nature à éviter tout soupçon de partialité, mais il en a relativisé la portée, l'avocat pouvant poursuivre son activité contentieuse au travers d'une association d'avocats.

La commission a ensuite adopté l'amendement n° 2.

La commission a adopté l'amendement n° 3 précisant que, en cas de vacance d'un des membres non magistrats du CSM, le remplacement devait intervenir dans un délai de trois mois, comme pour tous les autres cas de remplacement.

La commission a adopté l'amendement n° 4 afin :

- de consacrer dans le projet de loi organique les exigences déontologiques s'imposant aux membres du CSM et aux personnes dont ils s'attachent les services dans l'exercice de leurs missions ;

- de préciser l'interdiction faite aux membres du CSM de délibérer ou de procéder à des actes préparatoires pour les affaires qui concernent un magistrat vis-à-vis duquel leur impartialité n'est pas garantie ;

- de charger le président de chacune des formations du CSM de veiller au respect des obligations ainsi décrites.

La commission a adopté l'amendement n° 5 rect :

- modifiant le mode de désignation du secrétaire général du CSM, afin qu'il soit désigné par décret du Président de la République sur proposition conjointe du premier président de la Cour de cassation et du procureur général près cette cour, après avis du CSM ; en réponse à Mme Virginie Klès, M. Jean-Jacques Hyest, président, a précisé que le Président de la République, chargé par la Constitution de nommer aux emplois civils et militaires de l'Etat, était lié par la proposition des deux chefs de la Cour de cassation ;

- rétablissant la durée de son mandat et la limite prévue à la durée d'exercice de ses fonctions que l'article supprimait.

La commission a adopté l'amendement n° 6 de nature rédactionnelle.

La commission a examiné l'amendement 7 rectifié réduisant le quorum des formations du CSM siégeant en matière disciplinaire à sept plus le président, au lieu de huit plus le président comme le propose le projet de loi organique. Le rapporteur a indiqué que cet amendement visait à adapter le quorum au mécanisme de rétablissement de la parité entre membres magistrats et non magistrats, qu'il proposait par ailleurs, et à la règle du déport obligatoire des membres appartenant à la commission des requêtes, qui ne pourront siéger dans la formation disciplinaire.

Après que M. Pierre-Yves Collombat eut jugé regrettable un tel abaissement de quorum, de nature, selon lui, à affaiblir la légitimité des décisions du CSM en matière disciplinaire, la commission a adopté l'amendement 7 rectifié.

La commission a adopté l'amendement n° 8 qui vise à créer une ou plusieurs commissions des requêtes chargées du filtrage des plaintes des justiciables. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que chacune d'entre elles examinerait à la fois les plaintes visant des magistrats du siège et celles concernant les magistrats du parquet afin d'assurer l'unification de la jurisprudence et de favoriser l'émergence d'un bloc commun de déontologie. L'amendement, par ailleurs, complète les règles de déport applicables aux membres de l'instance de filtrage en interdisant aux membres de la commission des requêtes de siéger dans la formation disciplinaire lorsque celle-ci est saisie, par le garde des Sceaux ou par un chef de cour, de faits identiques à ceux dénoncés par un justiciable dont la commission a rejeté la plainte.

La commission a examiné l'amendement n° 9 tendant à créer un mécanisme garantissant, par tirage au sort, que, en cas d'absence ou d'empêchement d'un ou de plusieurs conseillers, les formations siégeant en matière disciplinaire comporteraient le même nombre de membres magistrats et non magistrats.

M. Jean-Jacques Hyest, président, et M. Bernard Frimat ont observé que cette proposition traduisait la volonté du Constituant d'établir une parité en matière disciplinaire. Soutenu par Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Pierre-Yves Collombat et Jean-Pierre Sueur, l'amendement a été adopté.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a présenté son amendement n° 11 destiné à clarifier la portée de la définition de la faute disciplinaire au regard des actes juridictionnels en inscrivant, dans le statut des magistrats, la jurisprudence du Conseil d'Etat sur l'application du principe de l'absence de responsabilité du juge à raison de ses décisions juridictionnelles : pour le Conseil, ce principe s'efface lorsqu'une décision de justice devenue définitive constate que le magistrat a commis une violation grave et délibérée d'une règle de procédure constituant une garantie essentielle des droits des parties. Le rapporteur a souligné que la faute disciplinaire ne pourrait donc être établie que si sont remplis les trois critères de la gravité de la violation, de l'intentionnalité de celle-ci et de sa mention dans une décision de justice devenue définitive. Approuvé par M. Jean-Jacques Hyest, président, l'amendement a été adopté.

La commission a adopté l'amendement n° 12 pour prévoir, d'une part, que le CSM saisi d'une demande d'interdiction temporaire d'exercice d'un magistrat du siège statue dans un délai de quinze jours au lieu des huit prévus par le texte initial du projet de loi organique et, d'autre part, que, en toute hypothèse, le prononcé de la mesure relèverait du CSM et non, à titre conservatoire, du premier président de la Cour de cassation, président du conseil de discipline des magistrats du siège comme le prévoit le projet du Gouvernement.

M. Jean-Jacques Hyest, président, a souligné l'extrême gravité des faits pouvant fonder l'interdiction temporaire d'exercice.

La commission a adopté l'amendement n° 13 rectifié qui vise respectivement à prendre en compte la création d'une ou plusieurs commissions des requêtes communes aux magistrats du siège et du parquet au lieu des sections spécialisées pour le siège ou le parquet, à  permettre à tous les justiciables de saisir le CSM, même si le grief qu'ils évoquent concerne un juge des tutelles ou un juge des enfants qui demeure saisi de la procédure, à prévoir que les plaintes ne sont plus recevables après un délai d'un an suivant une décision irrévocable mettant fin à la procédure, que le magistrat mis en cause est informé dès que la commission des requêtes n'estime pas une plainte manifestement infondée ou irrecevable et qu'elle s'engage dans la vérification de la possible qualification disciplinaire des faits, et, enfin, que la commission des requêtes peut entendre le magistrat mis en cause lorsqu'elle examine la possibilité d'une qualification disciplinaire des faits.

La commission a adopté l'amendement n° 15 rectifié pour permettre au CSM de confier à un magistrat d'un rang au moins égal à celui du magistrat mis en cause, ou à un ancien membre du CSM, la mission d'entendre le magistrat visé par une poursuite disciplinaire, d'entendre le plaignant ou des témoins et de réaliser tous actes d'investigation utiles, sous l'autorité du rapporteur du Conseil supérieur.

La commission a examiné l'amendement n° 16 tendant à harmoniser les conditions d'examen des demandes d'interdiction temporaire d'exercice visant les magistrats du siège et du parquet, confiant ainsi, en toute hypothèse, la décision au CSM. Sur ce point, M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a déclaré que, après avoir entendu les arguments développés le matin même devant la commission par le garde des Sceaux, il s'en remettait à la sagesse de la commission.

Après l'intervention de M. Jean-Jacques Hyest, président, la commission a opté pour que la décision d'interdiction temporaire d'exercice relève, pour les magistrats du parquet, du garde des Sceaux. En revanche, l'avis sur le prononcé serait formulé par la formation du CSM compétente à l'égard des magistrats du parquet dans un délai de quinze jours et non par son seul président, le procureur général près la Cour de cassation, dans un délai de huit jours. Ainsi modifié, l'amendement a été adopté.

La commission a adopté l'amendement n° 17 rectifié qui vise à prendre en compte la création d'une ou plusieurs commissions des requêtes communes aux magistrats du siège et du parquet, à prévoir respectivement que les plaintes ne sont plus recevables après un délai d'un an suivant une décision irrévocable mettant fin à la procédure, que le magistrat mis en cause est informé dès que la commission des requêtes n'estime pas une plainte manifestement infondée ou irrecevable et qu'elle s'engage dans la vérification de la possible qualification disciplinaire des faits, et, enfin, que la commission des requêtes peut entendre le magistrat mis en cause lorsqu'elle examine la qualification disciplinaire des faits. M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a précisé que cet amendement reprenait pour les magistrats du parquet ce qui avait été adopté précédemment pour les magistrats du siège. Le justiciable aurait donc la possibilité de saisir le CSM lorsque le parquet ou le parquet général auquel appartient le magistrat mis en cause demeure saisi de la procédure, à la condition que les manquements évoqués et la nature de la procédure le justifient.

M. Jean-René Lecerf, rapporteur, a enfin fait valoir que, sans que cela relève de la loi organique, il convenait d'engager le Gouvernement à transférer le budget du CSM de la mission « justice » vers celle des « pouvoirs publics », pour asseoir un peu plus l'indépendance de l'institution, comme M. Yves Détraigne, rapporteur pour avis de la commission des lois pour le budget de la justice, en a exprimé le souhait à plusieurs reprises par le passé.

La commission a adopté le projet de loi organique ainsi rédigé.