Mercredi 25 septembre 2013
- Présidence de M. Jean-Pierre Raffarin, président -Échange de vues
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il s'agit pour nous aujourd'hui de discuter d'une dizaine de thèmes qui ont jailli au cours des auditions et déplacements de notre mission. Nous avons rencontré des spécialistes, des praticiens, et nous devons désormais articuler notre réflexion autour des thèmes que va vous présenter le rapporteur.
Je vous rappelle que l'esprit de la mission est de se dégager des questions conjoncturelles pour tirer les lignes de perspective qui pourront guider l'évolution de la décentralisation.
Nous sommes donc dans un état d'esprit constructif pour définir ce que serait, pour le Sénat, la vision d'avenir des territoires.
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Il s'agit bien pour nous d'identifier quelques idées susceptibles de rassembler. Tout en nous inscrivant dans la suite des travaux du Sénat et notamment de la mission de 2009 sur l'organisation et l'évolution des collectivités territoriales présidée par Claude Belot, nous avons fait appel à des regards différents.
Au risque de ne pas paraître modernes de prime abord, mais à travers ce que nous avons entendu, il est apparu que dans le milieu rural, le département est la seule structure capable - si on lui donne un cadre réglementaire et législatif cohérent - de garantir les solidarités sociales et territoriales. Tout ce qui tend à subdiviser le territoire en petits morceaux suscite plus de questions que de réponses aux problèmes. Aussi, dans le monde rural, le département doit être vu comme le fédérateur des intercommunalités. En 2009, avec Claude Belot, nous parlions de « conférence départementale des exécutifs », nous le répétons aujourd'hui : il faut de la lisibilité pour le citoyen, mais aussi pour les acteurs de la décentralisation.
Le deuxième sujet concerne la taille des régions et le rôle qui en découle. Certaines régions ont une taille convenable : il s'agit de Midi-Pyrénées, Rhône-Alpes ou l'Ile-de-France, à laquelle pourraient s'adjoindre quelques territoires périphériques sans doute. Pour le reste, les régions françaises ne sont pas à la dimension d'un pays qui a un grand territoire et doit traiter des questions d'accessibilité, de formation et d'emploi. Les régions littorales en France sont ainsi beaucoup trop nombreuses ! Aussi, les régions ne jouent pas le rôle qui devrait être le leur. Nous proposons donc le remplacement des vingt-deux régions par huit régions de grande taille : cela devra peut-être se faire petit à petit, avec des phases de coopération renforcée.
S'agissant de l'intercommunalité, la France a choisi d'avoir seulement 2 000 intercommunalités, mais un très grand nombre de communes auxquelles les citoyens sont très attachés. Aussi, faut-il admettre que l'intercommunalité est bien une coopérative de communes. A moins que l'on assiste à la fin du sentiment d'appartenance communale, ce qui est bien peu probable, l'intercommunalité ne peut pas se concevoir dans une relation hiérarchique vis-à-vis des maires.
Nous proposons par ailleurs une unification du système juridico-financier de l'intercommunalité, en commençant par les communautés de communes. Les statuts fiscaux et institutionnels se sont multipliés, ce qui rend toute réforme impraticable. Il faut donc ramener le nombre de formules d'intercommunalité de dix à une seule. Le fait que le système soit désormais illisible ouvre la porte à tous les lobbys. Nous avons eu à Rennes une démonstration pertinente de cette nécessité de simplifier le système juridico-financier.
Le cinquième point concerne l'adaptation du pouvoir réglementaire. Dans certains domaines choisis, le Parlement adopterait des lois-cadres qui seraient ensuite appliquées par les collectivités territoriales en prenant en compte les spécificités territoriales. Il apparaît en effet indispensable de prévoir une faculté d'adaptation de certaines lois. Ces dernières feraient l'objet d'une application différenciée par un règlement co-élaboré par le préfet et les élus de la collectivité concernée, région ou département et sans doute métropole.
La proposition suivante concerne l'instruction unique. Il n'est plus acceptable d'avoir quatre ou cinq instructions parallèles sur un même dossier, qui peuvent avoir des obligations différentes, voire contradictoires. En quelque sorte, il faut sortir du système des instructions fédérales. Cette proposition représenterait un progrès énorme et conduirait à la fin des financements croisés.
M. Philippe Dallier. - Cela signifie-t-il que les critères d'instruction seraient identiques à tous les niveaux ?
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Cette proposition tend à aboutir à un unique instructeur. Il reviendra aux collectivités de définir par convention les critères communs. Si les collectivités ne parviennent pas à un accord, il n'y aura pas d'instruction unique. L'objectif est de simplifier la vie des porteurs de projets.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Ce sixième point permettrait une dépolitisation de l'instruction.
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Le point sept vise à confier un nouveau rôle aux parlementaires dans la décentralisation de demain. À l'heure où le cumul des mandats devrait être supprimé, quel sera le rôle des parlementaires ? Il ne devra pas être totalement coupé du terrain. Il pourrait être associé aux procédures de contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales ou participer à la répartition de certaines dotations de l'État. Il nous apparaît important que le parlementaire de demain puisse exprimer certaines choses au sein d'un comité des parlementaires, qui aurait une vocation régionale. Cette proposition doit s'accompagner du renforcement des moyens d'expertise des deux Assemblées, indépendants de l'État, en matière de gestion territoriale.
Le point suivant concerne la présence de l'État dans les territoires dont il est nécessaire de renouveler les modalités. Il faut sortir de la confusion du cumul des services au niveau local tout en garantissant l'accès à la République au plus près des citoyens. Pour chaque domaine, il convient de prévoir un service unique qui pourrait être contractualisé entre l'État et les collectivités. A cet égard, nous proposons de rendre obligatoire un schéma d'accessibilité des territoires, notamment pour les banlieues et les espaces ruraux.
J'en viens au point neuf portant sur le Grand Paris. Nous constatons que l'évolution vers une unité métropolitaine de la zone dense est souhaitable, et que les deux Assemblées s'accordent sur cet objectif dans leur examen du projet de loi sur les métropoles. À l'horizon de notre réflexion, on peut concevoir la fusion des départements.
J'en termine par la constatation que le système actuel des finances locales est devenu illisible, et structurellement créateur d'inégalités. De plus, les compétences dans ce domaine se font rares, que ce soit au sein de l'État ou du monde universitaire. Par ailleurs, la recherche de l'autonomie fiscale ne semble pas une voie d'avenir pour les territoires les plus pauvres. Il semblerait plus opportun de reconstruire une solidarité dans le partage des ressources fiscales, et de clarifier et d'unifier les critères de la péréquation à laquelle serait fixé un objectif chiffré de réduction des inégalités. Cette reconstruction ne pourra être réalisée qu'avec une progressivité dans sa mise en oeuvre. Quant à la réduction des inégalités, elle doit s'opérer à partir d'indices incontestés de charges et de ressources, particulièrement pour l'ensemble des communautés.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Il faut poursuivre un objectif prioritaire de lisibilité pour les élus mais surtout pour le citoyen.
M. Bruno Sido. - Les perspectives qui viennent d'être exposées me semblent constituer des bases solides pour une nouvelle organisation de nos territoires, et je m'y rallie.
M. Jean-Claude Peyronnet. - Pour ma part, je reste sceptique sur l'opportunité d'un regroupement régional s'il n'y a pas d'augmentation de leurs moyens. Ainsi, je ne vois pas ce qu'apporterait l'union du Limousin au Poitou par exemple.
Quant aux départements, je crains que leur avenir ne soit fortement compromis du fait des problèmes financiers qu'ils rencontrent, de l'émergence des métropoles, et des revendications de transfert de compétences que les grandes villes ne manqueront pas de formuler. Dans ce contexte, le rôle du département apparaîtra comme résiduel, et cette structure, finalement, non viable. Mais je vous concède qu'elle est utile en zone rurale !
Enfin, s'agissant du rôle local du parlementaire, je ne vois pas ce qui pourra le justifier une fois que ce dernier n'aura plus qu'un mandat national. Certes, l'actuel mode de scrutin uninominal ancre le parlementaire dans la vie locale, mais si la proportionnelle lui était substituée, ce que je ne souhaite pas, sa situation ne lui permettrait plus guère d'avoir un rôle local.
M. Yves Krattinger, rapporteur. - L'étude d'impact réalisée par le gouvernement sur le projet de loi sur le non-cumul n'évoque pas cet aspect, mais il est indéniable que le rôle du parlementaire évoluera du fait de l'adoption de ce texte.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Notre rapport doit clairement fermer la porte à l'évidence de la suppression du département. Quand la ville chef-lieu ne regroupe que 20 % de la population du département, comme c'est le cas pour Limoges, par exemple, la nécessité d'un niveau supérieur pour assurer la cohésion territoriale s'impose. Sinon, nous verrons apparaître un « sous-prolétariat » rural. Dans la même perspective, la constitution progressive de grandes régions, une dizaine par exemple, permettra de dissocier clairement leur rôle de celui du département.
M. Charles Guené. - Je suis d'accord avec l'objectif de n'avoir plus que huit régions. S'agissant de l'intercommunalité que vous souhaitez « coopérative de communes », je crois qu'il faut quand même signaler la possibilité de créer des communes nouvelles, qui est quand même un point de modernisme.
J'approuve également la simplification du système juridico-financier de l'intercommunalité, qui pourrait inspirer par la suite celle des départements. C'est, selon moi, une question à rapprocher du dernier thème abordé, à savoir la nécessité de tirer les conséquences de la mondialisation et des écarts de richesses entre les territoires pour refonder une théorie des finances locales. Car, en effet, la simplification du système juridico-financier de l'intercommunalité doit s'inscrire dans cette perspective.
Il est important que nous soyons modernes et que nous ayons une vision positive, mais sans omettre le fait que certaines de ces recommandations sont déjà à l'oeuvre. Je pense que si le système est compliqué, on ne peut pas dire qu'on n'y comprend rien ! De la réforme de la taxe professionnelle il est bien résulté une refondation des finances locales.
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Je crois que nous nous sommes mal compris : les communautés deviennent incomparables entre elles. Je suis d'accord avec le fait qu'on applique la loi de manière spécifique à chaque territoire, mais le fait d'avoir des compétences spécifiques justifie-t-il une fiscalité et un statut différents ? On risque alors de perdre l'unité de la République. Il faut pouvoir adapter les règles aux territoires, mais dans un cadre républicain lisible par tous : mêmes objectifs, même loi, seule l'application peut différer.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - La modernité consiste, je crois, à concilier diversité et unité, mais si la diversité entraîne une multiplication des structures, le système est rendu illisible. Il faut donc un système assez souple pour accueillir la diversité dans une République décentralisée.
M. Charles Guené. - Mais nous sommes déjà en mouvement !
S'agissant enfin du pouvoir réglementaire adapté selon les territoires, de la place des parlementaires dans la décentralisation et de la présence de l'Etat dans les territoires, je crois que ces questions démontrent que dans ce pays, on ne sait pas très bien ce qu'on veut faire ni dans quelle direction on souhaite se diriger. Comme l'a dit notre collègue Hughes Portelli, la France était un pays centralisé, avec un système dans lequel le contrôle des lois territoriales est effectué par le Sénat. Si on « coupe le cordon », on devra se poser la question de savoir comment fonctionne le Sénat. Faut-il retenir le système du « Bundesrat » allemand ? Ou aboutir à un système avec deux assemblées élues de la même façon et ayant une fonction identique ? Le pouvoir réglementaire adapté aux territoires, n'est-ce pas, d'une certaine manière, déjà, le rôle du Sénat ?
Pour le Grand Paris, avec beaucoup d'humilité, d'après ce que j'entends, on serait sur la bonne voie !
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Sur ce sujet effectivement, nous avons franchi une première étape.
M. Dominique de Legge. - Les deux premières propositions sont une réponse habile au problème de la relation entre départements et régions. Quand les territoires concernés sont pratiquement identiques, il n'y a pas de place pour les deux collectivités. Je n'ai jamais été convaincu personnellement par la région comme collectivité territoriale. En Bretagne, sa seule réalisation concerne le TGV, et les départements ont dû payer ! Les régions ne doivent pas être de « super départements », il faut insister sur le fait que ces huit grandes régions ont une vocation européenne et internationale. Il ne s'agit pas simplement de quadriller le territoire français.
S'agissant des départements, j'ai la chance d'être, en Ille-et-Vilaine, dans un département pilote pour le redécoupage des cantons : ceux-ci sont à cheval sur plusieurs circonscriptions, sur plusieurs EPCI, plusieurs pays, diverses communes ! Pour les maires, le plus simple serait peut-être de dire que les EPCI et leurs présidents deviennent, de fait, les représentants des territoires au niveau du conseil général devenu conseil départemental. La question de la représentation des territoires au sein même des départements est posée, surtout si on dit que le département est le garant de la solidarité.
Enfin, j'ai une question relative au pouvoir réglementaire adapté selon les territoires : à quel niveau cette adaptation pourrait-elle avoir lieu ?
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Le niveau serait défini au cas par cas, en fonction des compétences concernées.
M. Dominique de Legge. - Une adaptation avec 90 départements ?
Enfin, je crois qu'on ne peut pas faire l'impasse sur les conséquences de l'ensemble de ces propositions sur l'organisation de l'Etat. La République, c'est aussi l'Etat, et pas seulement les collectivités territoriales.
M. Philippe Dallier. - Je souhaiterais avoir des précisions sur les huit régions que vous envisagez : on a dit qu'il fallait sortir de l'uniformité, mais est-ce que l'exemple alsacien serait encore possible dans le modèle que nous proposons ? En raison de spécificités locales, pourrait-on envisager de créer une collectivité unique ? Le fait métropolitain est entré dans les esprits, mais est-ce qu'en dehors des métropoles, on a un modèle unique, de type « napoléonien » qu'on applique partout ?
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Le cas alsacien oblige à une certaine humilité. Nous nous méfions des collectivités « ad hominem », comme la Métropole de Lyon. Et ce n'est pas le peuple qui en a décidé. Si on passe au stade de l'intégration globale, avec une dotation globale de fonctionnement communautaire, il faut passer au suffrage universel, c'est alors un pas très important.
On ne peut pas avoir des personnes élues au sein des EPCI et missionnées au niveau départemental, alors que les compétences exercées par les EPCI sont tellement différentes au niveau local. Ou alors il faut tout changer, à chaque niveau de collectivités.
Dans le milieu urbain dense, il est vrai que la question du rôle du département se pose. Faut-il aller plus loin et redécouper la carte de France des départements ? Mais on risque d'y passer cinq ans et de faire face à une levée de boucliers.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Je crois que la solution, nous l'avons déjà : il y a le référendum. Et nous prendrions un risque important en proposant un redécoupage.
M. Philippe Dallier. - Ce n'est pas ce que je dis ! Est-ce qu'on continue à dire qu'une collectivité unique sur un territoire est possible ?
M. Yves Krattinger, rapporteur. - C'est un modèle qui n'est pas populaire !
M. Philippe Dallier. -Je ne souhaite pas que l'on dise que ce modèle unique est novateur, mais on peut dire que c'est toujours possible.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - On soulignera dans le rapport notre volonté d'aller vers la spécificité territoriale dans un cadre unitaire. Et on ne remet pas en cause la possibilité actuelle de recourir au référendum. Il faut qu'on montre une forme de modernité « asiatique » qui concilie et qui n'oppose pas unité et diversité, c'est-à-dire qu'il faut tenir compte des territoires et de l'unité centrale pour éviter le désordre.
Nous sommes favorables à une modernité sociale, c'est-à-dire que nous sommes contre l'exclusion des territoires et pour une forme de solidarité. Il faut bien souligner qu'aujourd'hui, il y a de réelles menaces de « troisième périphérie ». Nous voulons un Etat républicain assumé par le citoyen et donc lisible. Les parlementaires doivent veiller à la compréhension du citoyen, c'est pourquoi on a besoin d'un peu de simplification. Avant de « tuer » la commune, il faudrait la remplacer par une autre visibilité, qui n'existe pas encore.
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Si un référendum était organisé aujourd'hui sur la création des communautés de communes, la réponse serait négative.
M. Philippe Dallier. - Le résultat serait identique sur la fusion des régions.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - On a besoin de proximité et de puissance dans une société moderne : la puissance sera régionale tandis que la proximité sera locale. Autrement dit, à la région la stratégie, les économies d'échelle et l'avenir, d'une part, et au département la gestion de la proximité, d'autre part. Il ne faut pas que la proximité prive de la puissance.
M. Charles Guené. - On a un problème de partage des compétences entre la région et le département. Force est de constater que les conseils généraux, sauf exception, n'ont pas l'habitude d'un partage de gouvernance.
M. Yves Krattinger, rapporteur. - Je vais rappeler brièvement les principaux points sur lesquels vous êtes intervenus.
Donner un avenir aux départements comme instance de la cohésion sociale et de la solidarité territoriale dans les espaces ruraux ne doit pas être la première proposition du rapport. Il faut valoriser l'idée que l'unité de la République passe par un sentiment d'appartenance à une même famille : personne ne doit en être exclu.
Il faudra aborder la question des métropoles pour en légitimer la démarche.
S'agissant des régions, nous aborderons la question du renforcement de leurs moyens et de l'élargissement des compétences si elles restent à dimension égale.
Pour Paris, la mise en place d'une métropole conduira nécessairement, à terme, à la fusion des départements de la petite couronne.
Par ailleurs, il convient de préciser ce qu'on attend de l'État : il doit veiller à la mise en oeuvre de la République. Son rôle n'est pas de se substituer aux collectivités territoriales.
S'agissant du rôle des parlementaires, il s'agit plus de poser des questions et d'engager une réflexion que de formuler des propositions. On aura demain 900 parlementaires qui seront élus selon des modalités très proches. Il est fort à parier que ce système ne sera pas longtemps accepté par nos concitoyens.
Enfin, pour les régions, nous insisterons sur leur logique européenne et internationale.
M. Jean-Pierre Raffarin, président. - Le projet de rapport vous sera envoyé le 4 octobre pour une adoption le 8 octobre.