Jeudi 28 novembre 2013
- Présidence de Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente -Violences à l'égard des femmes dans les zones de conflit - Audition de Mme Françoise Gaudin, haut fonctionnaire à l'égalité au ministère de la Défense et du LCL Pierre Duchesne de l'état-major des Armées
La délégation auditionne Mme Françoise Gaudin, haut fonctionnaire à l'égalité au ministère de la Défense et le LCL Pierre Duchesne de l'Etat-major des Armées.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - Nous poursuivons notre cycle d'auditions sur les violences faites aux femmes dans les territoires en conflit qui se poursuivra jusqu'au jeudi 12 décembre 2013.
La semaine dernière, nous avons procédé à une table ronde qui a réuni des responsables d'organisation non gouvernementales (ONG) et d'associations, des journalistes et des experts qui nous ont présenté un état des lieux de ce sujet particulièrement grave.
À cette occasion, nous avons beaucoup entendu parler de la résolution 1325 du Conseil de sécurité de l'Organisation des Nations-Unies (ONU).
Il m'a donc paru naturel d'entendre le point de vue de notre ministère de la Défense sur la mise en oeuvre de cette résolution par la France.
Je me réjouis donc que deux représentants de ce ministère soient présents aujourd'hui parmi nous :
- Mme Françoise Gaudin, qui est depuis septembre 2012 haut fonctionnaire à l'égalité des droits pour le ministère de la Défense ;
- et le Lieutenant-colonel Pierre Duchesne qui, à la Division Emploi de l'Etat-major des armées, est co-rédacteur de la politique nationale pour le « genre » en opérations, et qui a travaillé à la rédaction de la directive de l'OTAN pour la mise en oeuvre de la directive 1325. J'ajoute par ailleurs que le lieutenant-colonel Duchesne a servi en opérations en Bosnie, au Kosovo, au Koweit et en Afghanistan.
À l'attention de Mme Gaudin et du lieutenant-colonel Duchesne, je rappelle que ce cycle d'auditions a commencé - ce n'est pas un hasard - à une date proche de la Journée internationale pour l'élimination de la violence à l'égard des femmes, à laquelle le 25 novembre est dédié, et que le rapport qui constituera la synthèse de ces réunions sera rendu public - ce n'est pas un hasard non plus - le mercredi 18 décembre 2013, deux jours avant le 20ème anniversaire de la déclaration de l'ONU sur l'élimination de la violence à l'égard des femmes, adoptée par l'Assemblée générale de l'ONU le 20 décembre 1993.
Parmi tous les aspects - hélas nombreux - que recouvre le thème des violences faites aux femmes, la délégation aux droits des femmes du Sénat a en effet souhaité apporter un éclairage particulier, cette année, à celui des violences dont sont victimes les femmes dans les pays en guerre.
Notre délégation a adopté ce thème de travail à l'unanimité, le 3 octobre 2013. Par cette unanimité, nous avons souhaité donner ainsi un signal fort de notre implication à tous ceux qui contribuent à améliorer la situation des femmes dans les territoires où les guerres et les crises font peser sur les femmes de tous âges des menaces particulières, nous l'avons bien vu la semaine dernière.
Avant de vous donner la parole, je voudrais m'assurer, Madame, Lieutenant-Colonel, que vous êtes bien d'accord avec le principe de la captation vidéo dont cette réunion fait l'objet. Cette vidéo sera retransmise sur le site du Sénat quand le rapport de la délégation aura été rendu public, à partir du 18 décembre 2013.
Mme Gaudin, nous vous écoutons avec beaucoup d'intérêt.
Mme Françoise Gaudin, haut fonctionnaire à l'égalité au ministère de la Défense. - Je voudrais présenter tout d'abord de manière globale la participation du ministère de la Défense à la politique interministérielle en matière de parité d'égalité entre femmes et hommes. Comme vous l'avez rappelé, depuis l'été 2012 nous avons mis en place une feuille de route qui a été approuvée lors du premier comité interministériel des droits des femmes de novembre 2012, et qui permet à la Défense de gérer un plan d'action pour la période 2013-2017 susceptible de promouvoir l'égalité professionnelle entre femmes et hommes. L'une des directions de ce plan d'action est effectivement l'application de la résolution 1325.
Quelle est donc la place des femmes au ministère de la Défense ? L'armée française est l'une des plus féminisées du monde occidental ; la place des femmes y a connu une progression constante depuis une douzaine d'années. Les effectifs militaires féminins ont ainsi quasiment doublé, ce qui est dû à la levée progressive des restrictions tant en emploi qu'en recrutement, ce qui a permis à de nombreuses femmes d'accéder à des responsabilités. Je rappelle qu'aujourd'hui subsistent seulement des restrictions à l'emploi : les brigades mobiles de gendarmerie et les sous-marins, essentiellement du fait des conditions de vie à bord. Le doublement de la part des femmes militaires est également lié à la forte progression des recrutements consécutifs à la décision de professionnaliser les armées. Il était attendu de l'apport des candidatures féminines le maintien de la qualité des recrutements nécessaire à la réussite de la professionnalisation. Deux aspects de l'augmentation de la part des femmes dans les armées sont la progression des recrutements d'officiers et la participation notable des femmes aux opérations extérieures. La proportion de femmes y est légèrement supérieure à 6 % pour l'année 2012. Ce taux varie bien sûr en fonction du type d'engagement - terrestre ou non - et le service d'appartenance : le service de santé des armées connaît le taux de féminisation le plus important en opérations extérieures (OPEX) ; c'est également le plus féminisé du ministère.
La place des femmes a donc largement progressé, mais des marges de manoeuvre subsistent dans de nombreux domaines. On a ainsi constaté un léger tassement de la féminisation des armées depuis trois ans. Ce tassement se situe autour de 15 %. Il s'explique par une certaine réduction des recrutements, davantage ciblés désormais sur le « coeur de métier » où l'engagement physique peut être très important, ce qui se traduit par une moindre ouverture aux candidatures féminines ; inversement les recrutements sont plus limités en ce qui concerne les soutiens, et notamment l'administration générale, où la place des femmes était traditionnellement importante.
On remarque également une érosion sensible des effectifs féminins au niveau supérieur et en particulier parmi les officiers. Les femmes officiers quittent l'institution plus tôt que leurs collègues hommes : cet âge se situe à 12 ans d'ancienneté, contre 24 environ pour les hommes. Nous avons donc des efforts à faire pour rentabiliser l'investissement que représente la formation initiale de ces femmes officiers et pour conserver leurs compétences.
Il faut aussi mentionner une évolution lente des mentalités et le maintien des stéréotypes, comme d'ailleurs dans toute la société : la défense n'échappe pas au modèle général.
Ces différents « clignotants » nous incitent donc à mettre en place une politique ambitieuse pour promouvoir la place des femmes dans la Défense.
Cette politique s'est traduite par la feuille de route 2013-2017 présentée lors du premier comité interministériel et qui doit être actualisée lors du deuxième comité.
Cette feuille de route comporte plusieurs axes, déclinés eux-mêmes en sous actions. Le premier axe est la politique RH, qui se veut ambitieuse.
Je mentionnerai tout d'abord la formation, initiale ou continue. Nous introduisons des modules de sensibilisation aux enjeux de la parité et de l'égalité entre les femmes et les hommes dans les grandes écoles militaires et dans les lycées militaires. Nous avons également prévu la formation de « legal advisors » pour la gestion des populations les plus vulnérables (enfants, femmes) lors des conflits, ainsi qu'une sensibilisation plus générale à ce que nous appelons les altérités dans la formation de « management responsable ».
Un autre volet de cette politique RH est le renforcement de l'encadrement féminin, que nous voulons rendre plus visible pour valoriser les postes ouverts aux personnels féminins, tant militaires que civils, et pour permettre d'irradier dans l'ensemble de l'institution ces idéaux de parité et d'égalité. Actuellement, nous ne comptons que 18 femmes seulement parmi les officiers généraux. Cet effectif, constant depuis quelques années, comprend la Direction générale de l'armement (DGA) qui en représente à elle seule près de la moitié. En ce qui concerne l'encadrement féminin civil, on ne compte au ministère de la Défense qu'une seule directrice de l'administration centrale. L'objectif est donc la constitution d'un vivier pour le recrutement de femmes investies de hautes responsabilités. Il faut préciser que l'ouverture des grandes écoles militaires est encore récente : 1976 pour l'Ecole de l'air de Salon de Provence, 1983 pour Saint-Cyr. Cela peut expliquer que nous ayons encore du mal à constituer ces viviers.
Notre politique RH passe également par des actions classiques destinées à permettre au personnel de mieux concilier les impératifs de la vie familiale et ceux de la vie professionnelle. Ces actions passent par l'établissement d'une « charte du temps », où d'ailleurs tant les hommes que les femmes ont à gagner. Nous essayons ainsi, par exemple, d'éviter les horaires atypiques. Nous nous attachons aussi à développer un certain nombre d'actions en faveur de la garde d'enfants.
La mise en oeuvre de cette feuille de route passe aussi par une meilleure connaissance de la situation des femmes au ministère de la Défense. À cet égard, nous souhaitons approfondir dans tous les domaines de la gestion et de nos missions la production de statistiques sexuées pour connaître exactement la place des femmes. Nous allons établir un rapport de situation comparée annexé au bilan social annuel, dès le bilan social 2014. Nous allons également instaurer un Observatoire de la parité à la Défense, dont la première session sera présidée par le ministre de la Défense lui-même, le 18 décembre 2013. Cet observatoire aura compétence tant pour les militaires que pour les civils ; il aura vocation à travailler sur des questions précises avec les armées sur un agenda annuel. Il permettra au ministre de disposer de nouvelles propositions d'action et d'avoir une visibilité parfaite sur le suivi de la feuille de route : objectif atteint et retards constatés. En vue de la première session de cet observatoire, nous avons proposé une réflexion sur l'accès des femmes aux formations militaires (École de guerre et diplôme d'état-major) indispensables pour accéder aux cursus de haut niveau. Cette réflexion pourrait conduire à des résultats favorables aux hommes comme aux femmes ; elle implique de s'interroger sur des formules comme le développement du « e-learning », la délocalisation de certains enseignements ou des prérequis plus solides, mesures susceptibles de contribuer à limiter la durée des formations, donc le célibat géographique et le double logement, qui sont la conséquence de formations longues et éloignées du domicile des intéressés. Nous souhaitons également féminiser l'encadrement dans les écoles pour rendre davantage visible la place des femmes dans la Défense.
Il est également important de réfléchir aux critères d'aptitude physique qui sont certes déterminants pour l'exercice du métier de soldat, mais il semble que ces critères doivent tenir compte à la fois de la gestion du risque, du maintien des personnels en condition physique et des caractéristiques des missions qui leur sont confiées et des postes occupés. L'évolution de ces critères, bien évidemment, ne doit pas conduire à mettre en péril les militaires et leur environnement immédiat ; l'objectif serait de permettre aux femmes de mieux participer pendant toute leur carrière aux missions de la Défense.
Le deuxième volet de cette meilleure connaissance de la situation des femmes de la Défense à laquelle nous aspirons suppose une meilleure communication sur la place des femmes dans les armées notamment dans des fonctions opérationnelles. Le rôle des femmes dans les armées ne se limite pas à préparer le café du colonel ! Les femmes ont conscience de leur engagement au service de la nation ; elles savent que cet engagement peut les conduire au sacrifice suprême. Elles sont prêtes à affronter les mêmes risques que leurs collègues masculins, et assume toutes les responsabilités que cela implique.
J'en viens au troisième volet : la place des femmes dans les politiques publiques auxquelles participe le ministère de la Défense, parmi lesquelles le lien Armée-Nation. Dans ce domaine, l'une de nos propositions concerne l'utilisation de la Journée Défense et Citoyenneté (JDC) pour promouvoir l'égalité entre femmes et hommes. La JDC est en effet un lieu unique qui permet de toucher plus de 93 % d'une classe d'âge : dès janvier mai 2013, nous avons donc introduit un module particulier sur le thème de l'égalité entre hommes et femmes dans le cadre de la JDC. Une réflexion sur un approfondissement de ce module est actuellement en cours, en lien avec le ministère aux droits des femmes, dans le cadre de la rénovation de la JDC prévue par le Livre blanc sur la Défense. La JDC participe également très activement à la journée du 8 mars : au cours de ces journées exceptionnelles, des témoignages de femmes, non seulement des militaires mais aussi des femmes de la société civile, sont proposés aux jeunes.
Notre seconde proposition concernant le lien Armée-Nation vise à rendre plus visibles les anciennes combattantes ; je veux parler des femmes qui ont participé à des opérations récentes. J'ai pu constater qu'elles sont moins nombreuses en proportion que les hommes à demander les titres et cartes auxquels elles ont droit du fait de leur participation à des opérations extérieures. Il faut qu'elles soient encouragées à faire valoir ces droits : il est important qu'elles puissent bénéficier de cette reconnaissance et qu'on leur rende hommage comme à leurs camarades masculins.
Le dernier axe de notre feuille de route est la participation de la Défense au plan de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes. Dans les conflits, cela passe par l'application de la résolution 1325. Cette participation implique aussi en interne que soient répertoriées dans la plus grande transparence les éventuelles conduites déplacées ou répréhensibles à l'égard des femmes et que soient mises en oeuvre des mesures de prévention, notamment, par exemple, en intégrant à ce que nous appelons le « guide du code du soldat » une sensibilisation à l'égalité entre hommes et femmes et au respect des femmes. Une autre dimension, également nécessaire, est de disposer d'un tableau de bord des faits qui ont pu être commis en opérations extérieures comme en unités : il faut connaître les cas éventuels de harcèlement ou de conduites déplacées pour prendre les mesures adaptées contre ces faits, quels qu'en soient l'auteur et la victime - civils ou militaires.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - La présentation que vous nous avez faite, Madame, rejoint à bien des égards certaines recommandations de notre délégation. Lieutenant-Colonel Duchesne, vous avez la parole.
LCL Pierre Duchesne de l'Etat-major des Armées. - Je vais commencer par préciser des éléments de terminologie pour éclairer ma présentation. La définition retenue pour le terme « genre », est dérivée de l'anglais « gender », terme défini dans les documents de l'Organisation des Nations-Unies (ONU), de l'Organisation du traité de l'Atlantique Nord (OTAN), et de l'Union européenne (UE) comme les attributs sociaux, et non pas sexuels, associés au fait d'être un homme ou une femme, qui sont appris ou acquis dans le cadre du processus de socialisation et qui déterminent la position et la valeur d'une personne dans un contexte donné. Cette définition est retenue dans les documents de politique nationale comme par les organisations internationales.
La dimension du genre au sein du ministère de la Défense (MINDEF) comporte deux volets qu'il convient de distinguer clairement :
- un volet interne aux forces armées, ce que l'OTAN et l'ONU appellent « gender in military forces », relatif à l'égalité hommes-femmes et à la condition féminine dans les armées. C'est cette problématique que vient de vous exposer Mme Gaudin ;
- un volet externe, « gender in military operations », relatif aux femmes en opérations, qui sera l'objet de mon propos.
Pour mettre en perspective la problématique de violences faites aux femmes dans les conflits armés, du point de vue du ministère de la Défense, il est important de rappeler quelques dates-clé ainsi que le cadre normatif dans lequel elle s'inscrit.
Dans les années 1990, les exactions commises au cours des conflits bosniaque et rwandais attirent l'attention de la communauté internationale et l'incitent à l'action.
À partir des années 2000, on est dans la phase dite d'intégration de la dimension du genre dans les opérations.
Le vrai point de départ est la résolution 1325 du Conseil de sécurité des Nations, approuvée à l'unanimité - donc également par la France - le 30 octobre 2000 et consolidée par d'autres résolutions « Femmes, Paix et Sécurité » adoptées notamment en 2008, 2009, et 2010.
La résolution 1325 constate l'impact disproportionné des conflits armés sur les femmes et l'utilisation comme « arme de guerre » de la violence contre les femmes, et en particulier du viol. Elle exige des mesures concrètes dans les opérations de maintien de la paix : c'est ce que l'on a appelé les « 3 P » : Prévention des violences qui sont faites aux femmes, Protection et Participation accrue des femmes, de la société civile et militaires, pour le règlement des conflits armés, non plus seulement en tant que victimes mais aussi en tant qu'acteurs.
Les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés sur sa mise en oeuvre lors du sommet mondial des Nations-Unies en 2005.
Ses recommandations sont déclinées sous forme de politiques et de directives au sein de l'Union européenne et de l'OTAN, qui sont engagées sur ce dossier respectivement depuis 2005 et 2007.Les Nations la déclinent sous forme de plans nationaux d'action.
Depuis 2012, nous sommes dans la phase d'approfondissement.
Lors du sommet de Chicago, l'OTAN et les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés à prendre en compte les violences dites à caractère sexuel et liées au genre, dans la continuité des préconisations de l'ONU.
Le « Nordic Center for Gender in Military Operations » (NCGMO) a été mandaté pour un audit des opérations et des missions de l'OTAN. Cet audit a débouché sur une directive de mise en oeuvre plus contraignante au sein de la structure de commandement intégré.
En 2013, une publication interarmées fixe la politique nationale.
Depuis 2010, la France décline donc la résolution 1325 au travers d'un plan national piloté par le ministère des Affaires étrangères et européennes. La Défense y est représentée par la Direction des affaires stratégiques, avec l'appui de l'état-major des armées pour la partie « opérations ».
Le plan national d'action français a été audité par la Commission nationale consultative des droits de l'homme (CNCDH) en février 2013. Le ministère de la Défense y était représenté par Mme Gaudin et par moi-même. Un rapport interministériel devrait être présenté devant les commissions compétentes du Parlement d'ici la fin de 2013.
En 2013, 37 pays ont adopté un plan national d'action pour la mise en oeuvre de la résolution 1325, dont 17 pays de l'OTAN sur 28 : tout d'abord en 2008 l'Espagne, dont il faut souligner le rôle pionnier, puis la France en 2010, les États-Unis en 2012, l'Allemagne et la Grande-Bretagne en 2013. Ce rappel montre bien la lenteur du processus d'intégration et place la France plutôt en avance par rapport aux pays comparables.
À titre d'exemple, on peut citer certains pays particulièrement actifs dans ce domaine.
La Suède a ainsi créé une organisation permanente et dédiée qui a développé une vraie expertise (il s'agit du « Nordic Center for Gender in Military Ops »). La Norvège déploie des « gender advisor » (« conseillers genre ») depuis 2004. Ces deux exemples illustrent l'engagement des pays scandinaves. L'Espagne a adopté un plan national d'action très volontariste et avancé. La Bulgarie pilote un projet dit « Smart Defence » sur le sujet des femmes dans les opérations de l'OTAN.
Selon la définition du Tribunal pénal international, la violence à caractère sexuel et liée au genre inclut le viol, l'esclavage sexuel, la prostitution forcée, la stérilisation ou l'avortement forcés, les mutilations et la torture sexuelles. Elle a été qualifiée du « plus grand silence de l'histoire » par Mme Zainab Bangura, représentante spéciale du secrétaire général de l'ONU pour ce sujet, selon qui cette violence :
- n'est pas inévitable, pas aléatoire, pas uniquement culturelle ;
- ne touche pas que les femmes ;
- n'est pas perpétrée uniquement en Afrique ;
- est massive, systématique, planifiée, et utilisée comme une arme de guerre ;
- est statistiquement davantage le fait des forces gouvernementales que des miliciens et rebelles.
Un point fait l'unanimité des nations, des organisations internationales, des ONG et des victimes : la reconnaissance du problème que constituent ces violences permet d'agir.
Des mesures simples sont préconisées par certaines ONG pour les forces (en l'occurrence, éducation et sensibilisation, règles de comportement, politique « zéro impunité » et « zéro tolérance », responsabilisation du commandement) et aussi pour la protection des victimes, notamment par la création de « Safe houses » et par la protection des témoins.
Un autre point qui fait l'unanimité est que la force militaire peut agir, selon des modalités à définir ; il y a également unanimité sur le fait que quel que soit son mandat, la force militaire n'a pas vocation à faire appliquer la loi.
La politique nationale a été développée en déclinant les directives de l'ONU, de l'UE, et surtout de l'OTAN. Selon l'adjoint au Commandant suprême des forces alliées en Europe, la prévention et la protection des femmes contre les violences à caractère sexuel et liées au genre est un engagement politique : en effet, les chefs d'État et de gouvernement se sont engagés sur la mise en oeuvre de la résolution 1325, au cours du Sommet mondial des Nations-Unies en 2005, puis de nouveau lors des sommets de l'OTAN à Lisbonne en 2010 et à Chicago en 2012.
C'est également une obligation légale : la violence faite aux femmes est un crime contre l'humanité.
C'est enfin une nécessité morale et éthique : l'OTAN est une alliance fondée sur des valeurs communes.
Pour la France, c'est aussi un impératif opérationnel.
Il faut toutefois ajouter que la protection des femmes contre ces violences est aussi un problème juridique : de la même manière qu'il est très difficile de développer des règles d'engagement génériques, la lutte contre les violences à caractère sexuel est à la limite des missions de police et entre le droit international et le droit local. Une force militaire, même sous mandat international de l'ONU, n'a ni pouvoir, ni compétence, ni moyens dédiés pour l'imposition et la mise en application de la loi, même si sa mission, comme c'est le cas dans les opérations récentes, inclut la protection des populations.
La dimension culturelle de ce défi est également importante, alors même que les forces sont de plus en plus imbriquées avec les populations dans des conflits asymétriques.
Il faut enfin souligner que la protection des femmes sur le terrain pose de vraies difficultés : l'élaboration de règles de comportement pour l'usage des armes ou le niveau d'implication dans les affaires locales restent un vrai défi.
Je citerai à cet égard trois exemples.
En Afghanistan, la culture du pavot a été multipliée par dix, en dix ans de présence de la Force internationale d'assistance et de sécurité - qui a pourtant compté jusqu'à 133 000 militaires de 52 nations. La coopération des « seigneurs de la guerre » locaux étant conditionnée à leurs intérêts, la lutte contre l'opium est restée limitée...
En 2004, une femme afghane a été brûlée vive par sa famille après avoir été soignée par un médecin militaire français masculin ; une autre femme a été lapidée à son retour dans son village parce qu'elle avait répondu à quelques questions de militaires américains masculins...
Enfin, un militaire français qui avait sauvé du lynchage une femme au Kosovo a fait l'objet de sanctions puis a été récompensé, même si l'on peut admettre que son action était, à certains égards, discutable.
Un mot rapide sur la Participation qui est, je le rappelle, le « 3ème P » de la résolution 1325, bien que ce ne soit pas au coeur de mon sujet.
Il y a 34 008 personnels féminins dans les armées françaises, soit un taux de féminisation de 14,9 % qui place les armées françaises au deuxième rang des armées européennes et de l'OTAN derrière la Hongrie. La participation de femmes militaires françaises aux opérations est de 6 % environ ; elle connaît une légère hausse (6,7 % en 2012).
Cette sous-représentation, dans les opérations par rapport au taux de féminisation des armées françaises, peut s'expliquer par le fait que seuls une poignée de postes parmi les 18 610 décrits aux tableaux d'effectifs des opérations sont sexués, et que les femmes sont davantage représentées dans des spécialités moins nombreuses sur les théâtres d'opérations comme l'administration et la médecine.
Pour résumer, tout le monde est d'accord sur le bien-fondé des « 3 P » de la résolution 1325 (prévention, protection, participation) même si son application concrète est difficile, quel que soit le contexte (ONU, OTAN, Union européenne ou cadre national).
La phase d'intégration dans les opérations se termine et l'on dispose d'un véritable corpus de politiques et de directives. Le récent audit des opérations de l'OTAN a confirmé que leur mise en oeuvre était inégale, voire insuffisante, constat partagé par les représentants de l'ONU et de l'Union européenne.
L'approche nationale est de privilégier les aspects opérationnels, qui relèvent de la compétence des armées et qui font appel à des savoir-faire connus ou maîtrisables rapidement. En matière de participation, l'application de quotas dans les opérations est inadéquate ; il est d'ailleurs écarté par la quasi-totalité des Nations, y compris les plus actives dans ce domaine comme les pays nordiques.
Plutôt que le nombre de femmes déployées, il s'agit donc d'identifier, de reconnaitre et de promouvoir la plus-value opérationnelle des femmes dans les opérations.
Pour reprendre l'exemple de la femme afghane qui avait été soignée par un médecin masculin, le mandat suivant de la force française comptait une infirmière supplémentaire pour assurer ce rôle auprès des femmes. Après la lapidation de la femme afghane que j'ai évoquée, les « Marines » ont développé le concept de « Female Engagement Teams ».
Il s'agit également de reconnaitre que les femmes peuvent avoir une sensibilité et une approche différente et complémentaire du monde qui nous entoure : ainsi, dans le cadre de l'EUFOR en République Centrafricaine, la construction d'une passerelle, préconisée par une « gender advisor » de nationalité norvégienne, a grandement amélioré la vie quotidienne des populations par rapport à l'ancien pont, d'usage très malcommode pour les femmes et les enfants.
En matière de prévention et de protection, le problème est abordé comme un impératif opérationnel, au travers de trois constats simples.
Les conflits armés se caractérisent par une interaction et une imbrication croissantes entre la force et les populations. Il s'agit donc autant de « gagner les coeurs » que de gagner la guerre, ce qui passe par la protection des populations et donc, en particulier, des femmes.
On constate aussi que la présence de la Force fait reculer les exactions, en particulier les violences à caractère sexuel. La prise en compte du facteur « genre » dans la planification et la conduite des opérations permet d'optimiser cet effet : par exemple, l'ajustement des horaires et des itinéraires des patrouilles peut contribuer à réduire les viols. Des mesures simples peuvent être efficaces dans ce domaine : éducation et sensibilisation des forces et du commandement, élaboration de règles de comportement spécifiques.
Les actions plus spécifiques, à caractère non opérationnel, comme les actions de promotion du droit et de la place des femmes, sont du ressort de spécialistes formés, en liaison avec les autres acteurs qui sont les organisations internationales et les ONG. La fonction de conseiller « genre » est définie en conséquence (ce sont les conseillers du commandement et des interlocuteurs des autres acteurs de la dimension du genre).
L'ONU, l'OTAN, l'Union européenne et la plupart des Nations s'appuient sur une structure fonctionnelle très ressemblante qui couvre tous les niveaux, du politique au tactique. Elle comprend des cellules « conseiller genre » (gender advisor ou GENAD), qui se situent au niveau politique et des « gender focal points » dans les bataillons.
Elle comporte également des équipes féminines, mixtes ou dédiées au sein des forces : j'ai cité l'exemple des « female engagement teams » ; on peut aussi mentionner l'exemple des « gender observers » de l'ONU, observateurs spécialement dédiés à la problématique des violences à caractère sexuel.
Elle comporte enfin des organismes permanents, comme par exemple le « Nato committee on gender perspectives » (qui est devenu permanent en 2009) ou le « Nordic Center for Gender in Military Operations » suédois.
Enfin, la France est représentée dans la structure « genre » de l'OTAN : il y a un GENAD auprès du général commandant stratégique pour la transformation, un « gender focal point » au niveau commandement des opérations et un représentant français - moi-même - au sein du « Nato Committee on Gender Perspectives ».
Pour les forces françaises, agissant ou non dans le cadre de l'ONU, de l'Union européenne ou de l'OTAN, la fonction de conseiller genre (GENAD) sera tenue par les « conseillers environnement humain des opérations » (CONSEHO). Le choix du terme CONSEHO, retenu au lieu du « conseiller genre » adopté par les organisations internationales, le situe dans le contexte plus large de l'environnement humain qui inclut les femmes, mais aussi les enfants et les autres populations vulnérables en interaction avec la force. La France se trouve donc en avance, car il est vraisemblable que la prochaine étape pour l'ONU et l'OTAN soit la protection des enfants et des personnes vulnérables.
Le CONSEHO est donc le conseiller du commandement et l'interlocuteur privilégié des ONG et autres agences sur le sujet. Il est l'expert « genre » de son organisation : il a donc suivi une formation spécifique (cet effort est en cours). C'est un officier - homme ou femme - avec une expérience opérationnelle ; enfin il parle anglais pour pouvoir interagir avec les agences et les ONG.
En mai 2013 est parue la publication interarmées fixant la politique nationale pour la mise en oeuvre de la résolution 1325 dans les opérations. Ce document reconnait l'importance du rôle des femmes dans les opérations et s'inspire de la résolution 1325 et des directives de l'OTAN et de l'Union européenne, les forces françaises ayant vocation à agir en coalition.
Le point d'application de cette directive est avant tout l'environnement humain de la force, c'est-à-dire les interactions avec les populations locales, et en particulier - mais pas seulement - les femmes.
Le premier axe est l'intégration dans la préparation opérationnelle, c'est-à-dire la formation et l'entrainement (sensibilisation des chefs militaires, préparation et sensibilisation avant projection, modules dans les écoles de formation des cadres officiers et sous-officiers, prise en compte dans les exercices).
Le deuxième axe est l'intégration systématique dans la planification, la génération de force, la conduite et l'évaluation des opérations (prise en compte du « point de vue féminin » et du « facteur féminin » dans les lignes d'opération), complétées par la définition de règles de comportement concrètes face à des violences à caractère sexuel.
Le troisième axe est l'augmentation ciblée du nombre de personnel militaire féminin comme multiplicateur d'effet et le développement d'indicateurs sexués : nous avons actuellement très peu de retour sur ce point faute d'indicateurs.
Le pivot de cette politique est la création d'un réseau d'experts, les conseillers « environnement humain des opérations » (EHO).
En conclusion, on peut dire que la France est plutôt en avance en Europe et au sein de l'OTAN, tant en termes de féminisation qu'en ce qui concerne la participation des femmes aux opérations. En cohérence avec le cadre d'emploi des armées, la politique nationale est en droite ligne des politiques et directives de l'ONU, de l'Union européenne et de l'OTAN.
L'approche nationale est de privilégier les aspects opérationnels, qui relèvent de la compétence des armées et font appel à des savoir-faire maîtrisés. Elle s'inscrit dans le cadre plus large de l'environnement humain des opérations (EHO).
Son axe principal est l'intégration dans la préparation opérationnelle et les opérations via un réseau de conseillers. Les militaires français agissent déjà - et vont s'adapter - pour mieux protéger les femmes contre les violences qu'elles subissent dans les conflits armés. Il faut toutefois garder à l'esprit qu'ils n'ont en général ni le mandat, ni la mission (de police), ni les moyens dédiés.
Il ne s'agit pas d'imposer des quotas, mais de reconnaître et de tirer parti des différences entre les hommes et les femmes dans un cadre opérationnel. Il s'agit également de mieux mesurer ce qui est fait, pour en tirer des leçons. Le défi est maintenant la déclinaison de cette directive jusqu'au niveau tactique, dans un contexte de très forte contrainte sur les ressources humaines et financières.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - Tous les éléments que vous avez portés à notre information sont de nature à nous rassurer - cette problématique des violences faites aux femmes est traitée très sérieusement dans un cadre interministériel - et sont cohérents avec les constatations et les recommandations de la délégation. J'ai été très sensible à ce que vous avez dit sur la nécessité de la connaissance, sur l'importance des indicateurs sexués ainsi que sur la mise en place d'observatoires et de réseaux : la connaissance précise de la situation constatée est en effet primordiale pour le succès de toute politique concernant l'égalité entre hommes et femmes, nous l'avons constaté dans d'autres domaines.
Colonel, vous avez montré la nécessité de donner les moyens aux forces de comprendre cette problématique des violences mais aussi de se soucier de la protection à apporter aux femmes qui en sont victimes.
J'ai été également très sensible à ce que disait Mme Gaudin sur la visibilité des anciennes combattantes, qui rejoint des constats que nous avons faits dans des registres similaires et qui souligne le devoir de la Nation à l'égard de ces femmes. La nécessité de faire évoluer les mentalités, point que vous avez abordé, rejoint d'autres aspects de l'égalité entre hommes et femmes. Je voudrais que nous revenions sur la situation des jeunes filles dans les écoles militaires. Comment y vivent les jeunes filles ? Pouvez-vous évoquer d'éventuelles situations de harcèlement ? Qu'en est-il du bizutage ?
Enfin, vous avez évoqué, Colonel, des exemples précis concernant l'Afghanistan. Quelle est la situation dans les régions du monde où le contexte culturel et religieux est différent ? Je pense à certains pays d'Afrique.
M. Roland Courteau. - J'ai beaucoup apprécié ces deux exposés. J'aimerais revenir sur la lutte contre les conduites déplacées et les autres formes de harcèlement dans le milieu de la Défense et sur la mise en oeuvre des mesures de prévention mentionnées par Mme Gaudin. Pouvez-vous également préciser les sanctions susceptibles d'être décidées dans ce domaine ?
Mme Françoise Laborde. - Je m'associe aux propos de notre collègue Roland Courteau car notre délégation est très sensible au problème du harcèlement sexuel, notamment dans les établissements d'enseignement supérieur. Je voudrais souligner l'intérêt de constituer un vivier de femmes susceptibles d'exercer des fonctions de haut niveau au ministère de la Défense, au sein duquel elles ne sont encore que peu représentées (15 %). Pouvez-vous aussi revenir sur les restrictions à l'emploi des femmes dans la gendarmerie mobile, que vous avez évoquées ?
Mme Françoise Gaudin, haut fonctionnaire à l'égalité au ministère de la Défense. - La gendarmerie ne relève plus du ministère la Défense. Il n'y a pas encore d'affectation possible pour les femmes dans les brigades de gendarmerie mobile (BMO).
Mme Françoise Laborde. - Je vous remercie pour vos exposés clairs et succincts. Vous avez mentionné le fait que les violences à caractère sexuel sont davantage le fait des forces gouvernementales que de rebelles. Quelles sont les sanctions contre des faits aussi inconcevables, d'autant plus quand ils sont planifiés ? Je voudrais aussi réagir aux exemples concrets que vous avez cités sur le funeste destin des femmes en Afghanistan, certaines lapidées, dont le seul tort était d'avoir été soignées par des médecins hommes. Cela paraît inconcevable que ces femmes doivent être interpellées et soignées par des femmes pour ne pas s'exposer à de tels agissements, même si ce sont des réalités de terrain.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - Vous avez mis le doigt sur une limite importante des possibilités d'action de nos forces, liée au fait qu'elles ne sont pas des forces de police. Nous ne percevions pas cette difficulté liée à la limitation de votre « espace juridique ». C'est en quelque sorte une « zone d'ombre ».
Mme Françoise Gaudin, haut fonctionnaire à l'égalité au ministère de la Défense. - Sur la situation des jeunes filles dans les écoles militaires, le témoignage du lieutenant-colonel Duchesne sera précieux car il a fait sa scolarité à Saint-Cyr dans la première promotion intégrant des jeunes femmes. Nous devons être vigilants au respect de la place qui leur est faite dans les instituts de formation militaire. Certaines traditions, notamment à Saint-Cyr Coëtquidan et au Prytanée, ne facilitent pas toujours l'intégration des jeunes femmes. Dans les préparations militaires, elles sont appelées « les grosses » et doivent s'endurcir. Les classes de Corniche d'ailleurs ne sont pas mixtes. J'ai mené une inspection commune avec le Contrôle général des armées récemment pour évaluer la situation dans ce domaine. Cette question a été traitée par une directive du ministre de la Défense d'août 2013 qui rappelle l'importance des traditions pour nos armées, dont elles constituent un élément de grandeur et un « ciment », tout en précisant que ces traditions ne doivent pas cautionner des attitudes sexistes. Dans cet esprit, nous souhaitons renforcer nos modules de sensibilisation à l'égalité entre hommes et femmes existant dans les écoles. Il faut que les garçons, qui occuperont des postes d'encadrement supérieur de la Défense, acceptent la concurrence des filles, qui d'ailleurs réussissent bien. Il faut qu'ils acceptent cette juste compétition et que les compétences des filles constituent une plus-value pour tous.
En réponse à M. Courteau sur la sanction et la prévention des violences, je dirai que toutes les infractions commises par des militaires ou des civils sont traitées selon les lois de la République. La « loi du silence » ne s'applique pas chez nous, même si d'aucuns le pensent, et ces faits sont traités par les tribunaux. Nous avons souhaité que la mise en place d'indicateurs dans le cadre de l'Observatoire de la Défense permettent une véritable remontée de ces incidents via les chefs de corps ou les services sociaux, que ces faits soient commis dans des unités ou lors d'opérations. La plus grande transparence doit être la règle. Il me semble que les excès que l'on a pu constater du fait de l'armée américaine ne sont pas à craindre dans l'armée française.
LCL Pierre Duchesne de l'Etat-major des Armées. - J'ai fait partie de la première promotion de Saint-Cyr à accueillir des jeunes femmes, les deux premières saint-cyriennes de l'histoire. Les choses se passaient bien au début, mais la parution d'une interview dans la presse locale, présentant leurs camarades masculins sous un jour peu valorisant, a généré des réactions opposées. L'attitude envers les filles est variable dans ces écoles et dans les classes préparatoires, comme dans tout milieu fermé. Il y a des « traditions » plus marquées au Prytanée militaire, mais il faut éviter de généraliser des comportements excessifs.
Mme Françoise Gaudin, haut fonctionnaire à l'égalité au ministère de la Défense. - Pour améliorer cette situation, la féminisation de l'encadrement des écoles fait justement partie de notre plan d'action.
LCL Pierre Duchesne de l'Etat-major des Armées. - Toute attitude déplacée d'un militaire français est proscrite par le règlement militaire et dûment sanctionnée. Il y a un précédent d'officier supérieur sanctionné pour avoir eu une attitude déplacée en opérations extérieures. Au sein de l'armée de Terre, il existe des conseillers mixité chargé de recueillir ces faits.
S'agissant de la question relative à l'Afrique, il est clair que le fait religieux y est moins prégnant qu'en Afghanistan. Je peux citer l'exemple de la force déployée au Tchad et en République Centrafricaine en 2008. On comptait 80 000 réfugiés et personnes déplacées dans les camps de l'ONU de cette zone, dont de nombreuses femmes. On a constaté des exactions au sein des camps de réfugiés. Le bataillon français a établi un rideau le long de la frontière entre ces réfugiés et les milices, ce qui a permis en quelques semaines aux gens de rentrer chez eux ; elle a mis en place des patrouilles à l'intérieur des camps, en coopération avec le Haut-Commissariat aux réfugiés (HCR) pour lutter contre ces violences dont les réfugiés étaient victimes. On peut donc dire que la présence de cette force a fait reculer les exactions commises contre ces réfugiés. Ce constat est particulièrement vrai en Afrique. L'adaptation de l'heure de passage de la patrouille dont je parlais tout à l'heure a eu une incidence certaine pour faire régresser la violence dans cette zone.
J'ai également eu connaissance du témoignage récent d'une victime bosniaque qui, réfugiée dans un camp, avait subi des viols de la part de militaires bosniaques, puis avait été sauvée précisément par un autre militaire bosniaque. Aussi ne faut-il pas généraliser les comportements répréhensibles commis par certains membres des forces gouvernementales.
Pour en revenir à la question des « zones d'ombre juridique », il faut distinguer ce que l'on peut faire et ne pas faire. Il y a des règles d'engagement très strictes qui s'imposent aux militaires en opérations extérieures. Les décideurs sont parfois très éloignés du lieu de l'engagement, ce qui peut être source de frustration pour les forces présentes sur le terrain en termes de réactivité. Mais dans le même temps, cet éloignement du commandement est une garantie que les forces agissent dans un cadre légal, ce qui est très important. Les militaires ne peuvent pas se transformer en force de police. La question est : que peut-on faire avec nos moyens, dans le cadre de nos mandats ? L'adaptation de l'horaire des patrouilles est un exemple précis et concret de ce que nous pouvons faire. Dans le même esprit, il y a la protection des « safe houses », en lien avec les ONG : il n'est pas question de contourner la loi mais de faire ce que l'on sait faire pour être efficace.
Mme Françoise Laborde. - Je voudrais revenir sur la « loi du silence » vis-à-vis des personnes suspectées de harcèlement. Nous voyons sur nos écrans beaucoup de séries américaines qui mettent en valeur l'armée, mais se font aussi l'écho de la « loi du silence » qui peut y régner. Je pense qu'il faudrait davantage mettre en avant les pratiques qui prévalent en France. L'obligation faite aux militaires français de se soumettre à la loi est très importante. Je suis particulièrement sensible à ce qui a été dit sur Saint-Cyr et sur la nécessité de ne pas généraliser quelques comportements contestables. On peut faire un parallèle avec la situation des femmes en politique : toutes les femmes ne sont pas malheureuses en politique, mais certains événements inadmissibles sont médiatisés et influent sur l'image que l'on se fait de la situation des femmes dans le monde politique.
LCL Pierre Duchesne de l'Etat-major des Armées. - Les militaires américains sont le reflet de la société américaine, laquelle a un rapport à la loi différent de celui qui existe en France. Il convient de situer les choses dans leur contexte et de se garder de toute généralisation. Il ne faut pas oublier l'effet statistique lié au fait que les militaires américains étant plus nombreux, les faits répréhensibles qu'ils sont susceptibles de commettre le sont aussi. Il y a un autre point à prendre en considération : les militaires américains restent très longtemps - jusqu'à dix-huit mois - en opérations extérieures. Il n'est pas étonnant que certaines personnes gèrent mal une affectation aussi longue dans un environnement aussi violent que peut l'être l'Irak. L'armée française a mis en place un séjour de décompression d'une semaine pour les militaires qui rentrent d'opérations extérieures. C'est un exemple de mesures destinées à améliorer l'accompagnement psychologique de ces personnels.
Mme Brigitte Gonthier-Maurin, présidente. - Je pense que nos échanges vont nous permettre de valoriser ce qui est fait au ministère de la Défense. En matière d'égalité, tout n'est pas question de moyens : je pense que l'existence d'un ministère dédié aux droits des femmes contribue à irriguer cet idéal dans tous les ministères.
Le fait que votre ministère soit aussi réactif est pour nous une source de fierté, dont nous ne manquerons pas de faire état dans notre rapport.