Jeudi 26 janvier 2017
- Présidence de M. Jean-Marie Bockel, président -Audition de M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l'État et de la simplification, sur l'action du Gouvernement en matière de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales, en particulier dans le domaine du droit de l'urbanisme, de la construction et des sols
M. Jean-Marie Bockel, président. - Monsieur le secrétaire d'État, mes chers collègues, je tiens à saluer la présence parmi nous des auditeurs de l'Institut du Sénat, qui découvrent les méthodes de travail de notre délégation. Je tiens aussi à saluer la présence des membres de la commission des Affaires économiques qui ont bien voulu se joindre à nous pour cette audition.
Monsieur le secrétaire d'État chargé de la réforme de l'État et de la simplification, vous animez la politique de simplification normative lancée par le Président de la République voici trois ans, ce que l'on a appelé le « choc de simplification ». Vous savez que l'un des moments clés de la simplification normative est l'évaluation a posteriori des normes en vigueur et, par conséquent, des politiques publiques dont elles sont le support. C'est dans cette logique d'évaluation que nous avons souhaité vous entendre aujourd'hui.
Nous allons également vous entendre sur les suites données aux propositions du groupe de travail sur la simplification du droit de l'urbanisme, que nous avons créé au début de 2016, en concertation avec les commissions permanentes du Sénat concernées, et qui est animé par Rémy Pointereau. Nous avons d'ailleurs été reçus récemment, Rémy Pointereau et moi-même, par le président du Sénat pour faire le point sur nos travaux, qui mettent en valeur notre capacité à mener une mission transversale, en lien avec les commissions permanentes. Je n'oublierai pas non plus de citer les deux rapporteurs de ce groupe de travail, François Calvet et Marc Daunis.
À l'issue de ses travaux, en juin 2016, le groupe de travail a livré trois séries de propositions.
Tout d'abord, une proposition de loi comprenant 25 mesures de simplification a été adoptée par le Sénat à l'unanimité le 2 novembre dernier. Je vous ai écrit le 12 janvier, Monsieur le secrétaire d'État, pour vous demander son inscription rapide à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Lors de ses voeux, le président Larcher a fortement appuyé cette demande, en présence de Claude Bartolone.
Deuxièmement, le rapport d'information du groupe de travail était accompagné d'une liste de 45 mesures de nature réglementaire, que nous vous avons transmise. Vous avez annoncé la mise à l'instruction de ces mesures. Lors d'un atelier de la simplification, réuni à Alençon le 5 décembre dernier, vous avez officialisé la mise en oeuvre d'une première vague de cinq mesures réglementaires. Dans L'Opinion du 24 janvier, vous faites état d'un certain nombre de mesures récentes.
Troisièmement, enfin, le rapport d'information du groupe de travail contenait 34 recommandations complémentaires portant notamment sur la « fabrique de la norme ». Cet aspect, que nous avons évoqué avec le président Larcher, nous préoccupe. Nous sommes tous producteurs de normes et la réduction de leur nombre est un travail de Sisyphe : on pense toujours au stock, mais on oublie le flux. Après un an d'exercice, vous êtes un ministre chevronné, nous aimerions donc connaître votre sentiment sur ces questions de méthode.
M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l'État et de la simplification. - Monsieur le président, Mesdames Messieurs les sénateurs, j'ai assisté au vote solennel de la proposition de loi portant accélération des procédures et stabilisation du droit de l'urbanisme, de la construction et de l'aménagement, qui a été adoptée à l'unanimité, ce qui est assez rare et prouve la volonté partagée par tous les groupes de votre assemblée d'oeuvrer à la simplification des normes applicables aux collectivités locales, domaine où le Sénat doit évidemment jouer un rôle éminent. Je remercie votre délégation d'avoir organisé cette audition, qui me permettra de vous présenter le travail fructueux que nous menons ensemble. Le chantier de la simplification des normes applicables aux collectivités territoriales est difficile, mais prioritaire pour le Gouvernement.
Plus que jamais, nous sommes convaincus qu'il est essentiel de simplifier les normes applicables aux collectivités locales, pour deux raisons.
Premièrement, il faut donner des marges de manoeuvre à ces collectivités en les libérant de contraintes devenues inutiles, ce qui suppose une vision dynamique de la norme - créée pour répondre à une nécessité, elle doit être évaluée pour pouvoir être supprimée si elle n'est plus adaptée. Réduire le nombre de normes facilite le bon fonctionnement de nos services. Nous avons commencé à le faire à Vesoul, Privas ou Alençon - j'en profite pour saluer le travail remarquable du Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) et de son président, Alain Lambert.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Nous l'auditionnerons le 9 février.
M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État. - Comme l'a dit le Premier ministre, nous allons poursuivre notre démarche de simplification dans les prochains mois pour être le plus utile possible au pays.
Deuxièmement, la simplification vise aussi à éviter de bloquer les projets des collectivités territoriales, notamment ceux des plus petites communes, qui ne disposent pas toujours de capacités juridiques et d'ingénierie suffisantes.
En préalable à la simplification, il faut s'assurer que l'on ne grossit pas le flux de normes, comme vous l'avez rappelé, Monsieur le président. Pour mémoire, le texte de la loi ALUR, déjà très riche au départ, a été multiplié par trois après son passage au Parlement. Nous devons tous prendre conscience de l'impact du flux législatif, même s'il n'est pas dans l'intention du Gouvernement de réduire les possibilités d'amendement des parlementaires. Je rappelle systématiquement la circulaire du Premier ministre du 4 octobre 2014 instaurant un moratoire sur le coût net annuel des normes : l'objectif d'un coût nul a été atteint en 2015, grâce aux travaux du CNEN - je suis bien conscient de la difficulté de cette évaluation préalable, mais elle va dans le bon sens.
Le stock des normes applicables aux collectivités territoriales est évalué à 400 000. La première difficulté consiste à les identifier. Depuis plus de dix-huit mois, au sein du Secrétariat général à la modernisation de l'action publique (SGMAP), placé sous l'autorité du Premier ministre, certains collaborateurs sont affectés spécifiquement au dossier des collectivités territoriales. Le SGMAP a été mandaté en décembre 2015 pour piloter cette démarche en lien avec la Direction générale des collectivités locales (DGCL).
Huit groupes de travail ont été constitués, avec les associations d'élus que j'ai reçues, pour travailler sur la gestion des bâtiments, les infrastructures sportives, le social, la gestion budgétaire et comptable, etc. Nous avons également organisé, en 2016, des ateliers décentralisés à Nantes, à Lille et au Havre, pour écouter notamment les propositions des élus locaux. L'idée de départ est de ne pas s'en remettre aux administrations pour faire des propositions, mais d'écouter les associations d'élus, les élus eux-mêmes et les sénateurs, relais des collectivités territoriales. Nous organiserons de nouveaux ateliers au début de l'année 2017, à Besançon et à Toulon.
En janvier 2016, nous avons modifié la saisine du CNEN, afin que tout élu local puisse le saisir d'une norme, le CNEN disposant par ailleurs d'une capacité d'autosaisine, qu'il a déjà utilisée deux fois. Ces modifications participent d'une démarche bottom up, pour parler français !
Enfin, nous avons également noué des partenariats pour mettre en commun l'expertise des différentes associations d'élus et de l'Institut national des études territoriales (INET), qui forme les administrateurs territoriaux.
Ce travail de longue haleine, qui n'est jamais achevé, nous permet désormais de répondre dans des délais courts et nous pouvons d'ores et déjà nous targuer d'un bilan significatif.
Outre les mesures de simplification adoptées dans le cadre de la loi NOTRe, reprenant des propositions du sénateur Doligé, nous avions présenté en septembre 2015 à Vesoul 18 mesures de simplification qui ont toutes été mises en oeuvre ou le seront prochainement. Ces mesures ne sont pas très médiatiques, mais elles ne sont pas mineures pour ceux qui connaissent les dossiers.
Ainsi, les exigences de déclaration pour les travaux de faible importance dans les établissements recevant du public (ERP) de petite taille ont été simplifiées et, toujours concernant les ERP, le nombre et la périodicité des vérifications techniques ont été allégés. Quand on ne supprime pas une norme, on peut soit allonger la durée d'utilisation des installations, pour lutter contre l'obsolescence, soit réduire le nombre de contrôles. De telles avancées sont également très significatives au quotidien.
Depuis le 1er janvier 2017, la réglementation du plan local d'urbanisme (PLU) a été simplifiée, permettant de rendre plus lisibles les outils mobilisables par les acteurs du PLU en les regroupant par thématique.
Ensuite, le dispositif d'accompagnement des élus locaux concernant les réglementations sportives a été renforcé, notamment par un nouveau positionnement de proximité des directions régionales de la jeunesse et des sports. D'autres mesures parlantes ont été prises concernant les installations sportives : le nombre des vidanges obligatoires des piscines sera ramené de deux à un dès cet été pour les piscines de plus de 240 mètres carrés. Cette mesure répond à une demande récurrente, mais elle soulevait des difficultés liées à des considérations de santé et il a fallu un arbitrage ministériel pour qu'elle soit adoptée, alors que les enjeux peuvent paraître assez faibles. Par ailleurs, le décret du 18 avril 2016 fixant les exigences de sécurité auxquelles doivent répondre les cages de but de football, de handball, de hockey sur gazon et en salle et les buts de basket-ball accroît les possibilités d'utilisation d'une même surface de jeux.
À Privas, à l'occasion du troisième comité interministériel aux ruralités, 16 nouvelles mesures ont été annoncées. Je citerai également quatre exemples.
Premièrement, le principe « dites-le nous une fois » s'applique désormais aux collectivités territoriales, ce qui permet d'alléger les charges administratives en réduisant la redondance des informations demandées. Dans les marchés publics simplifiés - dispositif qui mériterait davantage de publicité - une entreprise qui aura déjà soumissionné pourra le faire de nouveau en ne fournissant que son code SIRET, la vérification de la réalité du paiement des charges sociales et fiscales incombant à l'administration.
Deuxièmement, nous avons créé FranceConnect et de nombreuses expérimentations sont menées pour permettre aux usagers de régler leurs transactions avec les collectivités locales par prélèvement bancaire : à terme, tout cela devrait être généralisé. Plusieurs mesures concernent les services départementaux d'incendie et de secours (SDIS) : ceux-ci pourront diversifier la gamme de leurs véhicules d'intervention, la coopération des pharmacies à usage intérieur des SDIS sera favorisée, le contenu des formations des sapeurs-pompiers professionnels a été révisé.
Troisièmement, la gestion des ressources humaines des collectivités locales est simplifiée en allégeant les règles concernant les contrôles médicaux au moment du recrutement et au retour des périodes de longue absence, dans le cadre des négociations en cours sur la santé et la sécurité au travail. Vous imaginez que de telles simplifications suscitent de nombreux débats.
Quatrièmement, l'obligation de transcription des actes de décès à la mairie du domicile du défunt est supprimée, ce qui déchargera les collectivités territoriales de plusieurs dizaines de milliers d'actes.
Ma collègue Estelle Grelier et moi-même avons également présenté une vague de 25 mesures à Alençon, en décembre 2016, sur des sujets aussi divers que la simplification des normes relatives aux Centres communaux d'action sociale (CCAS) ou à la politique de la petite enfance. Nous avons évidemment porté une attention particulière aux dispositions relatives à l'urbanisme, sujet auquel vous êtes particulièrement attachés. Ainsi, l'installation de classes démontables pour la durée d'un chantier est dispensée de formalité, la date d'affichage des permis de construire est sécurisée, un guide pratique pour l'écriture des PLU est mis à disposition des communes, la « grenellisation » des documents d'urbanisme est facilitée et sécurisée.
Dans sa résolution du 13 janvier 2016 invitant le Gouvernement à adopter un certain nombre de mesures de simplification applicables aux collectivités territoriales, le Sénat avait repris un certain nombre des mesures de simplification annoncées à Vesoul, démontrant, s'il en était besoin, la convergence entre le Gouvernement et le Sénat. J'en citerai quelques exemples : l'allégement du nombre, du champ d'application et de la périodicité des vérifications techniques exigées pour les petits ERP, dont j'ai déjà parlé, est désormais entré en vigueur ; de même, l'arrêté du 20 octobre 2014 portant modification de la périodicité des visites par les Commissions consultatives départementales de sécurité et d'accessibilité (CCDSA) a simplifié les procédures de vérification technique.
Autres exemples : les niveaux d'exigence des commissions de sécurité et des officiers préventionnistes ont été harmonisés, des guides nationaux d'harmonisation sont édités et des réunions nationales régulières de ces officiers sont organisées. La liste des actes non soumis à l'obligation de transmission au contrôle de légalité est en cours d'élargissement, la DGCL étant en recherche d'un véhicule législatif adapté - sans doute le projet de loi relatif au statut de Paris et à l'aménagement métropolitain, en cours d'examen. La réglementation du PLU a été simplifiée par le décret du 22 octobre 2015.
Même si nous ne sommes pas allés aussi loin que le souhaitait Jean-Claude Boulard, les dispositions réglementaires relatives aux normes sismiques concernant les zones classées à faible ou très faible risque sismique sont en cours de simplification. Nous recevrons bientôt une étude sur le sujet. Jean-Claude Boulard m'a adressé une carte de voeux montrant les fortifications du Mans qui remontent au IIIe siècle et n'ont jamais, selon lui, été endommagées par un séisme : pourtant, sa ville serait classée en zone de risque sismique...
M. Jean-Marie Bockel, président. - Sa ville n'a pas subi le tremblement de terre de Bâle de 1356 qui a marqué les esprits en Alsace !
M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État. - J'observe également que l'une des mesures de la résolution sénatoriale, visant à établir une charte nationale harmonisant les niveaux d'exigence des Architectes des Bâtiments de France (ABF), trouve un début d'application dans les annonces de Privas, dont la mesure 13 prévoyait la réduction des divergences d'appréciation de la covisibilité d'un monument historique. Désormais, l'avis demandé sera conforme, mais le même type d'avis sera imposé à tout le monde dans le cadre d'un périmètre propre à chaque monument. Cette mesure est incluse dans la loi relative à la liberté de la création, à l'architecture et au patrimoine.
D'autres mesures annoncées à Privas concernent l'urbanisme. La mesure 8 vise à faciliter la mise en oeuvre et la généralisation des télé-déclarations en matière d'actes d'urbanisme ; la mesure 9 autorisait les collectivités territoriales à mettre à disposition par voie dématérialisée les documents de l'enquête publique. La révolution numérique est en train de bouleverser les pratiques des collectivités et leurs relations avec les usagers. Je signale d'ailleurs que l'OCDE classe la France au deuxième rang pour l'administration numérique, après la Corée du Sud.
Comme je m'y étais engagé, toutes les propositions de votre groupe de travail ont fait l'objet d'une instruction interministérielle. Les services du Premier ministre ont recensé 75 propositions législatives, réglementaires ou infra-réglementaires faites par le Sénat : 31 d'entre elles ont bénéficié d'un arbitrage positif du Gouvernement, soit 41 %. Je continue à demander que l'on accélère le rythme, mais il faut reconnaître que le résultat déjà obtenu, dans des délais aussi brefs, n'est pas médiocre, compte tenu du fonctionnement de la machine administrative : le SGMAP a donc particulièrement bien travaillé. J'ajoute que ces sujets sont sensibles. Lors des débats budgétaires, nous disions en plaisantant que, derrière chaque niche fiscale, il y avait un chien ; la même remarque vaut pour les normes. Lorsque nous voulons alléger les contraintes pesant sur les cantines scolaires, toutes les fédérations de parents d'élèves nous tombent dessus !
Enfin, la principale difficulté de la simplification concerne la mise en application. Je sais que vous êtes attachés aux instructions du Premier ministre relatives à l'interprétation « facilitatrice » des normes applicables aux collectivités territoriales et à l'accompagnement des élus pour leur mise en oeuvre. Il s'agit d'encourager les services déconcentrés et les préfets à accorder davantage de dérogations. Dans cet état d'esprit, j'ai contribué en juin dernier, avec Emmanuel Macron, à lancer le dispositif France Expérimentation pour les entreprises : lorsqu'une entreprise innovante démontre qu'une législation ou une réglementation s'oppose à son développement, il doit être possible d'y déroger, à titre expérimental. Ce travail doit être davantage poussé, mais l'interprétation facilitatrice, à court terme, permet de donner une marge de manoeuvre accrue aux préfets dans les départements. Je sais que vous êtes les relais de cette démarche, car la parole de l'État doit être unique et authentifiée. En janvier 2016, Manuel Valls a signé une circulaire en ce sens, qui faisait suite à une circulaire de Jean-Marc Ayrault, et je souhaiterais qu'une troisième circulaire soit publiée afin que l'interprétation facilitatrice s'inscrive dans la pratique administrative.
Telle est la méthodologie du Gouvernement. Sans en tirer aucune gloriole, je dois avouer que la simplification est un art difficile. Quelles que soient les options prises par nos concitoyens en mai et juin prochain, je voudrais que nous soyons tous les avocats de ce dispositif, qui doit être intensifié. Le Président de la République a voulu ce choc de simplification, mais peu de choses avaient été faites auparavant. Depuis Philippe le Bel, notre administration s'est complexifiée, produisant de la norme à foison, souvent à bon escient. Le monde a changé, la compétition internationale s'est intensifiée, exerçant une pression accrue, y compris sur les collectivités territoriales, et nous devons adopter une vision plus « industrielle » de la réduction des normes. Nous disposons d'outils mais nous en restons encore à l'artisanat, et je souhaite que chaque formation politique, dans le programme qu'elle présentera aux Français, reprenne cette priorité et cette méthodologie, qui nécessite une vraie force politique. Il ne s'agit pas d'opposer les politiques à l'administration, mais de rallier tout le monde à cette philosophie nouvelle. Actuellement, quand nous créons une norme, nous essayons d'en supprimer une autre ; à terme, il faudra vraisemblablement en supprimer deux. C'est à ce prix que nous serons plus efficaces et que nous améliorerons notre image aux yeux de nos concitoyens.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Merci pour votre exposé construit. Nous sommes très satisfaits de retrouver de nombreux éléments de notre travail dans votre propos. Collègue vous étiez, collègue vous resterez ! Dans l'environnement actuel, les pays qui nous entourent nous ressemblent et sont confrontés aux mêmes attentes et principes. En début de semaine, le président Larcher a rappelé à Rémy Pointereau et moi-même qu'il souhaitait que le débat soit saisi par tous.
M. Rémy Pointereau, premier vice-président chargé de la simplification des normes de la délégation. - Merci pour le travail que vous avez réalisé avec la Direction générale des collectivités locales (DGCL). La complexité normative dépasse largement les clivages politiques. Ce texte sur le droit de l'urbanisme a été voté à l'unanimité au Sénat - c'est assez rare pour le souligner. Cette loi doit prospérer à l'Assemblée nationale. Où en êtes-vous ? Notre session se termine fin février ; le président Larcher a rappelé à M. Bartolone, lors de ses voeux, qu'il souhaitait l'inscription de ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale.
À Alençon, vous avez rappelé les 45 propositions de simplification réglementaires du rapport d'information de MM. Calvet et Daunis, repris cinq d'entre elles et étudié d'autres. Quel est l'échéancier de leur application ? Quels sont les blocages identifiés dans les autres ministères ? Simplifier la complexité normative - vous citiez le chiffre de 400 000 normes - est un travail de très longue haleine. De nombreux sénateurs ont travaillé avant nous sur ce sujet, comme MM. Doligé ou Vial, d'autres travailleront après nous, compte tenu de la charge de travail dans cette délégation. Avoir une méthode de travail est indispensable.
Le Sénat a signé une charte de partenariat avec le CNEN : nous devons approfondir les études d'impact pour alléger les normes. Le nombre de textes de loi doit être réduit. Chaque année, 50 lois sont votées en France, contre 12 à 15 en Allemagne et en Angleterre. Même si la comparaison est malaisée, car l'Allemagne est un pays fédéral, nous légiférons beaucoup trop. Quand un projet de loi compte 10 articles lors de son dépôt et est voté avec 50 articles, nous faisons proliférer la norme. Il en est de même pour le nombre d'amendements déposés. Réfléchissons aussi à la durée de la loi : en Italie, certaines lois sont prévues pour durer cinq à six ans, et sont prorogées en cas de réussite. Sinon, elles sont abrogées.
Les normes préoccupent les collectivités territoriales, en raison de leur coût et des adaptations nécessaires. Nous allons y travailler dans les prochains mois. Notre président vous transmettra notre planning de travail.
M. Marc Daunis, rapporteur. - Soyons collectivement à la hauteur de l'enjeu. Cette prise de conscience collective doit amener chacun d'entre nous à se transcender, sans schizophrénie : arrêtons de faire le contraire de ce que nous prônons en déposant des amendements, comme Pénélope qui défaisait son travail. Élevons la simplification au rang d'une éthique du parlementaire et de l'administration. Quand on voit déjà à quel point l'ordre des signatures est compliqué pour une proposition de loi dans laquelle on essaie de faire preuve d'intelligence collective, des progrès restent à réaliser...
Nous avons conscience de la difficulté de la tâche de votre ministère, lorsque certaines réunions interministérielles réintroduisent des logiques de silos... Il est vital que votre ministère joue un rôle dans ces réunions et qu'il bénéficie d'un arbitrage permanent du Premier ministre, sous l'autorité du Président de la République. Cela nécessite une mobilisation de tous afin de sortir des logiques de chaque direction ministérielle, quel que soit le Gouvernement ; nous avons tous fréquenté des administrations centrales ainsi organisées, qui perdurent tandis que le politique passe...
Je félicite le Sénat et notre délégation d'avoir fixé des règles d'évaluation, y compris dans la proposition de loi, qui nous permettent de juger de l'efficacité de notre action, au-delà de l'étude d'impact. Je me réjouis avec François Calvet que cinq articles de notre proposition de loi aient été repris - dont quatre sur l'urbanisme - dans la loi Égalité et Citoyenneté, montrant que l'intelligence peut trouver son chemin dans d'autres véhicules.
Nous vous avions transmis un catalogue de mesures réglementaires à simplifier, car nous butons souvent dessus. En décembre dernier, sur les 25 mesures que vous avez annoncées à Alençon, 7 figuraient dans notre catalogue, lui-même issu d'un questionnaire envoyé aux élus locaux. Distinguons bien le travail législatif du travail réglementaire, mais assurons, comme parlementaires, le suivi de nos préconisations. Même si l'époque n'est pas aux grandes projections, je vous remercie de votre action : la méthode fera perdurer l'exercice.
M. François Calvet, rapporteur. - Monsieur le ministre, merci de nous avoir reçus et d'avoir concrétisé certaines de nos demandes. Ce travail doit nécessairement être transpartisan si nous voulons réussir. Les sénateurs sont très bien placés pour réaliser ce travail. Il serait bon d'aller plus loin pour avoir au Sénat un véritable organisme capable de réaliser des études d'impact. Souvent, il n'y a pas d'étude d'impact pour les propositions de loi, qui introduisent parfois des normes. Le Sénat, compte tenu de notre connaissance du terrain, de nos carrières politiques, est l'endroit idéal pour évaluer les différentes lois. Surtout, une systématisation des études d'impact éviterait la création de normes inutiles. Créons un organisme dédié, avec des spécialistes. L'étude d'impact de notre proposition de loi, grâce à l'action du président Larcher, a été importante.
Mme Nelly Tocqueville. - Je me félicite du travail réalisé, qui répond aux souhaits des élus lors de l'enquête que nous avons menée. Le 23 juin 2016, devant le CNEN, nous avions insisté sur la nécessité d'un dialogue renforcé entre l'État, les collectivités et les services.
Nous ne remettons pas en cause la nécessité de la nouvelle réglementation mise en place par les SDIS pour la protection des populations en cas d'incendie, dans le cadre de la défense extérieure contre l'incendie (DECI), appliquée depuis le 1er janvier. Mais nous sommes régulièrement sollicités par les maires de petites communes et les particuliers. Cette réglementation précise quelle doit être la défense contre les incendies selon la nature de l'habitat, quels sont les points d'eau, mais avec des difficultés d'interprétation du texte. J'ai été récemment interpellée par des élus lors des cérémonies de voeux. Comment comprendre que, dans certains départements, on puisse implanter des habitations dans des hameaux, et pas dans d'autres ? Cette réglementation protège à la fois les élus et les personnes, mais peut-on harmoniser la lecture des textes pour les élus ?
Mme Marie-Françoise Perol-Dumont. - Au moment où l'antiparlementarisme et les attaques contre notre chambre font florès dans notre pays, la reprise de nos travaux montre que notre assemblée n'est pas superfétatoire, en témoigne le rapport qu'Éric Doligé et moi-même avons rendu sur le rôle et la place des collectivités dans la nouvelle donne administrative locale de notre pays. Vous citiez une « interprétation facilitatrice » des normes applicables aux collectivités territoriales via le préfet, tandis que nous prônions le principe d'une faculté d'adaptation accordée aux préfets, au regard de la spécificité des territoires : si la République est une et indivisible, elle n'en demeure pas moins diverse. Cette faculté d'adaptation doit être confiée au préfet de département, au plus près des réalités. Au sein de la grande région Nouvelle Aquitaine, le préfet de région ne doit pas décider, depuis Bordeaux, de normes identiques pour la montagne limousine et le marais poitevin !
M. Henri Tandonnet. - Parvenir au résultat espéré est difficile : selon un ministre, l'année dernière, la dématérialisation de la déclaration d'intention d'aliéner aurait dû être effective début février 2016. Un an plus tard, l'arrêté n'est toujours pas sorti. Or cette déclaration est notifiée par les notaires aux communes et aux services de l'État. La dématérialisation éviterait des manoeuvres administratives pour les collectivités, les notaires et les administrations. Quel est l'intérêt de notifier ces déclarations d'intention d'aliéner à l'État, puisque le notaire les notifie également sous seing privé et notifie les actes notariés ? Il fait trois fois la même chose ! Le 31 janvier, une réunion de deux cents collectivités territoriales à Niort tentera de faire avancer ce point.
La complexité touche aussi les établissements publics. Ainsi la Caisse d'allocations familiales (CAF) demande aux crèches, garderies, centres de loisirs et autres établissements d'établir tous les trimestres un tableau complet des frais de cantine, de chauffage et autres frais d'amortissement, comme si la CAF n'était pas capable d'établir le prix de revient d'un enfant en crèche ou en centre de loisirs ! Il y a une source d'économie pour nos institutions.
M. Philippe Mouiller. - On essaie de créer et d'agrandir des établissements dans le monde du handicap ; le Président de la République a annoncé un plan autisme avec des moyens financiers. Or actuellement, la complexité administrative des appels à projets, notamment en région parisienne, est telle qu'on annonce des plans qu'on est incapable de tenir, non pas financièrement, mais en raison de lourdeurs administratives. La grande majorité des crédits du plan autisme ne sont pas fléchés. Les normes administratives s'empilent tellement que le système est complètement bloqué ; les normes d'urbanisme s'opposent aux normes handicap, notamment dans les zones les plus urbaines. Alors que la volonté politique existe, le besoin de nouvelles structures est criant.
M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État. - Trouvez-vous qu'il y a trop de normes en faveur des personnes handicapées ?
M. Philippe Mouiller. - Non, il y a trop de procédures pour créer un établissement : il faut respecter les schémas départementaux, les schémas régionaux du handicap, les clauses d'urbanisme, suivre les appels à projets des autorités régionales de santé, et ainsi de suite... Cela prend près de dix ans, alors que les crédits sont disponibles. On cumule procédures et normes. En Île-de-France, il y a tant de contraintes d'urbanisme que, souvent, les projets d'établissements sont abandonnés. Ce sujet devrait relever du niveau interministériel. Malgré les travaux du Sénat, malgré votre méthode, c'est comme tenter de vider l'eau de la mer : plus on supprime de normes, plus on en crée.
M. Jean-Marc Gabouty. - Nous appliquons des normes qui ne sont pas toujours propres aux collectivités territoriales, telle est la limite du champ de notre délégation. Les normes applicables aux ERP, qu'ils soient privés ou qu'ils appartiennent à une collectivité, sont les mêmes. Insufflons des réformes ayant des conséquences sur un domaine plus vaste que les collectivités territoriales.
Nos préfets nous prêtent souvent une oreille attentive, mais ils sont prisonniers de leurs services et des anciennes grandes directions, auxquelles ils font confiance. Les interprétations facilitatrices risquent de dépendre davantage du tempérament et du caractère du préfet en place plus que de la volonté du Gouvernement.
A-t-on établi un catalogue des normes non appliquées ? Nombre d'entre elles sont inapplicables. Ainsi, pour la défense incendie des ERP, idéalement, une personne doit pouvoir indiquer la sortie, une autre faire fonctionner les extincteurs, une dernière couper l'électricité. Imaginez deux joueurs de tennis dans une salle, ils devraient être accompagnés systématiquement d'un agent ! Rectifions et améliorons certaines normes sans modification législative.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Prendre le sujet par cet angle est très intéressant !
M. Bernard Delcros. - Nous mesurons l'importance des efforts réalisés, mais un fossé perdure entre les décisions nationales et la réalité sur le terrain. Ce sont les petites communes rurales qui sont les plus démunies. Maire d'une commune de 400 habitants, je constate que deux projets communaux et deux projets privés sur ma commune sont bloqués à cause d'un problème d'interprétation des textes. Il faudrait harmoniser pour éviter ce frein. Souvent le préfet voudrait nous aider, mais il suit l'avis de ses services. Travaillons sur des orientations nationales allant dans le bon sens, et sur la mise en application concrète de ces décisions sur le terrain. Nous sommes confrontés à des situations incompréhensibles localement, avec un effet induit : les habitants sont déconnectés de ce qui se passe...
M. Éric Doligé. - Le préfet n'est pas le véritable chef des services dans le département : il se fait doubler par les Directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL), les ARS, les Directions régionales de l'action culturelle (DRAC) et autres services demandant directement des instructions au ministre, ce qui complique l'application des normes et leur adaptation. Redonnons toute sa place au préfet, afin qu'il soit véritablement le représentant de l'État et l'interlocuteur des collectivités. Les élus ne se trouveraient plus dans une situation où, dès lors que le sujet est un peu complexe, les directions régionales prennent la main. Il faudra ensuite former les préfets sur la manière d'appliquer les normes.
M. Yannick Vaugrenard. - La conséquence de l'afflux des normes est la judiciarisation de notre société : chacun veut se protéger de tout, avec « ceintures et bretelles » ; en permanence, pour éviter tout risque de recours juridique. Il y a vingt ans, un projet d'urbanisme était réalisé en cinq ans par les élus locaux. Il faut désormais de dix à quinze ans, en raison des recours successifs contre les permis de construire. Dans la proposition de loi relative au droit de l'urbanisme, MM. Daunis et Calvet ont émis des propositions intéressantes pour pénaliser les recours abusifs et faire assurer un conseil aux élus par des représentants de l'État, dans chaque préfecture, avant l'établissement des permis pour limiter les recours. Quand ces représentants de l'État vont-ils être nommés ? Quand les décrets d'application vont-ils sortir ? Nous devons protéger l'intérêt collectif et l'intérêt individuel, mais la somme des intérêts individuels l'emporte désormais sur l'intérêt collectif. Rétablissons l'équilibre.
Le rôle des préfets dépend de la personnalité du préfet ou du sous-préfet. Parfois, une décision est lourde à prendre entre la défense de l'environnement et celle de l'emploi. À un moment, il faut trancher. C'est le rôle du préfet, ainsi que celui du ministre, qui doit donner des consignes très strictes : c'est le préfet qui représente l'État, et non un administratif qui représente un ministère.
M. Jean-Marie Bockel. - Le rapport de M. Doligé et Mme Perol-Dumont sur les services déconcentrés de l'État mettait ce sujet en exergue ; il a été repris dans les médias.
M. Pierre Cuypers. - J'évoquerai un problème important, peut-être un peu hors sujet, sur une simplification qui entraîne des complications importantes. Maire d'une commune de 1 000 habitants, je constate depuis le 1er janvier 2017 la fermeture d'un certain nombre de trésoreries : ce service n'est plus accessible au public. On ne peut pas tout dématérialiser : toute la population n'est pas informatisée, et ces fermetures engendrent des coûts énormes pour certaines personnes, qui doivent parcourir 50 à 100 kilomètres pour déposer un papier, le paiement d'une cantine... Je comprends la nécessité de faire des économies, mais tout ne peut être réalisé, et cette tendance va s'accentuer en Seine-et-Marne, concentrant ce service de trésorerie uniquement à deux ou trois endroits.
M. Jean-Marie Bockel, président. - Monsieur le ministre, voici des interventions diverses, complémentaires et convergentes !
M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État. - Merci de vos nombreuses questions. Le choc de simplification en cours depuis 2013 progresse, mais pas assez vite. Lors de mon déplacement en Allemagne pour faire du benchmarking, j'ai appris que Mme Merkel avait mis en place une agence de contrôle qui réalise des études d'impact avant chaque texte législatif, les évalue systématiquement au bout de cinq ans et juge si les dispositions de l'ensemble des textes économiques et sociaux votés doivent être ou non maintenues. Cette procédure devrait être totalement généralisée, et les parlementaires devraient pouvoir se saisir des études d'impact avant chaque proposition de loi et, si possible, avant chaque amendement. Les études d'impact sont prévues pour les projets de loi gouvernementaux, le Conseil d'État réalise un travail important, mais l'étude d'impact est souvent sommaire. Chacun doit se saisir du sujet, et j'essaie de faire avancer cette idée depuis mon entrée en fonction. Plutôt qu'un objectif de baisse de fonctionnaires, concentrons-nous sur l'inflation législative et l'efficacité des administrations - la conséquence en serait alors peut-être la réduction du nombre de fonctionnaires, une efficacité accrue et des économies. Les économies de simplification du fonctionnement administratif sont évaluées à 7 milliards d'euros. Intégrons aussi une approche européenne. La méthode doit être amplifiée, je sais que le président Larcher partage cet objectif et je remercie le Sénat pour le travail qu'il a effectué.
Sur les mesures réglementaires, MM. Pointereau, Daunis et Calvet sont très précis. Nous nous sommes saisis des 45 mesures, dont 5 ont été annoncées à Alençon et 4 autres auparavant. Certes, des blocages persistent. À terme, nous devons sortir du confort et de la sécurité des réunions interministérielles, et porter davantage de mesures sur la place publique. Je suis parfois excédé quand il faut lever les blocages sur les sujets publicitaires, les fouilles préventives, les réglementations des zones d'aménagement concerté (ZAC)... Certaines administrations bloquent des résolutions annoncées par le Premier ministre pour la simplification de la vie des entreprises et des particuliers, ce qui nous éloigne de nos concitoyens. Nous avons annoncé 800 mesures depuis trois ans : où en est-on ? Pourquoi des blocages perdurent-ils ? C'est un travail de Sisyphe, passionnant mais frustrant à la fois. Continuons la discussion. J'ai demandé au Premier ministre qu'un nouveau train de mesures soit annoncé début mars, avant la période de réserve.
Le sujet des SDIS a été arbitré difficilement avec le ministre de l'Intérieur. Nous ne pourrons aller plus loin dans la période actuelle, même si le sujet est très sensible. Nous avons pu alléger les normes incendie dans les gares et les stations RATP pour l'installation de boutiques. La question de l'authentification de la parole préfectorale avait inspiré la circulaire de 2016 relative à l'interprétation facilitatrice des normes applicables aux collectivités territoriales. L'administration centrale travaille trop en silo, d'où le rattachement de mon secrétariat d'État directement auprès du Premier ministre. Les départements reproduisent ce système en silo, à cause de la déconcentration en grandes régions : DRAC, DREAL, Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) prennent la parole, et les élus ne savent plus qui dirige. J'en parlerai lundi au Premier ministre. Le préfet doit redevenir le patron, porter la parole de l'État et avoir une marge d'interprétation. Oui, nous avons connu une période « ceinture et bretelles ». Depuis des drames survenus lors de sorties en kayak, plus aucun responsable de groupes d'enfants n'ose en organiser, de même après la chute de panneaux de basket. Et cela a donné lieu à une intensification de la production législative.
Ayons une culture entrepreneuriale, en nous attachant non pas toujours à la lettre même du texte, mais plutôt à son esprit.
Nous avons avancé sur le sujet des recours. Lors de débats très intéressants au Sénat, un accord a été trouvé sur les contentieux avec nos amis écologistes - des professionnels du contentieux ! N'en rajoutons pas. Nous avons augmenté les dommages et intérêts en cas de recours abusif, qui sont passés de 3 000 à 10 000 euros. Sinon d'aucuns abusaient des recours, puisqu'ils ne leur coûtaient pas trop cher...
Nous avons avancé sur le droit général concernant la sécurité incendie des ERP : une mesure proportionne les effectifs incendie au nombre de personnes de l'ERP et à la hauteur de l'immeuble, en tenant compte des conditions locales. Alors qu'aujourd'hui, la même norme vaut pour les grandes et les petites villes.
À la suite du rapport de Jean-Pierre Duport, les délais d'instruction des permis de construire ont été réduits de 10 à 5 mois. Avec tous les outils numériques, nous devons intensifier le travail réalisé. J'ai également annoncé la fusion du permis de construire avec l'autorisation environnementale pour les éoliennes terrestres. Auparavant, il fallait demander l'un puis l'autre, ce qui prenait six ans ! Le délai est désormais ramené à quatre ans et demi, avancée saluée par France Énergie Éoliennes.
J'ai rappelé au Premier ministre et au Président de la République l'importance de la proposition de loi que vous avez votée à l'unanimité. J'avais fait un lobbying important auprès de Jean-Marie le Guen, secrétaire d'État aux relations avec le Parlement, et je fais désormais le siège d'André Vallini depuis le remaniement, mais le cabinet du secrétaire d'État a changé. Je n'ai pas de réponse actuellement. À l'Assemblée nationale, la proposition de loi de M. Mézard sur les autorités administratives indépendantes va être débattue dans la niche parlementaire du groupe Les Républicains, grâce à une bonne collaboration. Nous pourrions envisager une procédure similaire, même si elle reste insatisfaisante.
Certaines propositions concernant le secteur du handicap ont été faites dans le rapport Boulard-Lambert sur la simplification ; c'est un sujet extrêmement sensible. Lorsque j'étais vice-président aux transports de la région Île-de-France, j'ai été confronté à l'application de la loi prévoyant un accès pour les personnes à mobilité réduite sur tout le réseau francilien, qui dessert 12 millions d'habitants, y compris dans le moindre petit village du fin fond de l'Essonne qui n'a qu'un arrêt de bus : le coût est colossal. Nous en débattons avec les associations de personnes handicapées. Les professionnels de l'immobilier ont proposé, dans le conseil de simplification de la vie des entreprises, sur un immeuble de cinquante logements, de n'adapter que 10 % des logements - soit deux fois plus que la proportion de personnes handicapées dans la population - au lieu de tout mettre aux normes. Cette idée est intéressante. Travaillons-y avec l'ensemble des partenaires, même si le sujet est sensible.
M. Jean-Marie Bockel, président. - La méthode de conciliation utilisée dans le secteur de la santé publique y ressemble, avec in fine un arbitrage de l'exécutif. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre venue.