Jeudi 23 janvier 2020
- Présidence de M. Roger Karoutchi, président -
La réunion est ouverte à 8 h 30.
Audition de M. David Caubel, ingénieur des travaux publics, docteur en économie des transports, dans le cadre du suivi du rapport « Nouvelles mobilités »
M. Roger Karoutchi, président. - Nous avons le plaisir d'accueillir ce matin M. David Caubel, qui a un parcours d'ingénieur et d'économiste. Votre thèse d'économie portait sur « politique de transports et accès à la ville pour tous », sujet que vous avez traité en vous appuyant sur l'exemple de l'agglomération lyonnaise. Vous avez exercé de nombreuses fonctions dans les domaines de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme, de la mobilité, de l'économie des transports et de l'évaluation des politiques publiques. Vous vous intéressez en particulier aux impacts sociaux de ces politiques et aux initiatives citoyennes.
La délégation a adopté l'année dernière un rapport intitulé « Mettre les nouvelles mobilités au service de tous les territoires ». Cinq sénateurs en étaient les co-rapporteurs : Françoise Cartron, Alain Fouché, Olivier Jacquin, Didier Rambaud et Michèle Vullien. Ils vous interrogeront tout à l'heure. Nous souhaitons en effet aujourd'hui poursuivre notre réflexion en nous penchant de manière plus approfondie sur la question de la mobilité dans les zones peu denses de notre pays. C'est sur ce sujet que nous allons vous entendre, au regard de l'expérience que vous avez accumulée dans ce domaine et des initiatives que vous voyez émerger dans le cadre de la plateforme France Mobilités.
M. David Caubel, ingénieur des travaux publics de l'État, docteur en économie des transports. - La question des mobilités en zones peu denses m'occupe depuis une dizaine d'années. Je précise que mes propos n'engagent pas l'administration dans laquelle je suis en poste, la mission innovation numérique et territoire de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM) du Ministère de la transition écologique et solidaire et des transports.
Constatons d'abord que l'innovation en matière de mobilités concerne aussi les territoires peu denses et ne se limite pas aux territoires agglomérés, où, en apparence seulement, il semble plus aisé de développer de nouvelles solutions.
La notion de territoires peu denses au regard des enjeux de mobilité recouvre plusieurs réalités : le périurbain lointain des agglomérations, le rural, les territoires de montagne isolés. Il est difficile de définir des indicateurs chiffrés pour caractériser les territoires peu denses. La palette des besoins des habitants est elle aussi variée : dans le périurbain lointain, le besoin premier est celui de la connexion aux espaces agglomérés dans le cadre des mobilités du quotidien ; le besoin premier dans le rural est de se déplacer un peu partout, sur un territoire très large où l'emploi et les services sont dispersés ; le besoin dans les territoires de montagne isolés consiste à accéder aux services de base, mais aussi à assurer le déplacement des touristes, été comme hiver.
Dans cette palette variée de territoires, la question qui se pose est celle de savoir si l'on peut imaginer des solutions de mobilité alternatives à l'usage individuel de la voiture. J'ai travaillé sur cette question avec les groupes de travail de la Commission européenne dans le cadre de la convention alpine, avec le Cerema et le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) dans le cadre d'un partenariat concernant les territoires de massifs (Massif central et Pyrénées) et dans le cadre d'un projet Interreg couvrant le territoire alpin.
Il y a un a priori urbain consistant à conclure rapidement que dans les territoires peu denses, aucune solution simple de mobilité alternative au véhicule individuel n'est viable. Or, le rural est en pleine transformation : il n'y a pas forcément de déprise rurale. Des néo-ruraux s'installent et importent leurs besoins, leurs habitudes de vie en termes de mobilités du quotidien. Ces territoires sont très riches en initiatives et innovations. Les réseaux de transports scolaires sont très présents dans ces territoires. Parfois, des réseaux collectifs sont mis en place. Le transport à la demande existe aussi.
Dans les territoires peu denses, on observe une évolution du regard des collectivités sur la question des mobilités : ce n'est plus une collectivité qui définit les objectif et les moyens à travers un cahier des charges précis à destination des opérateurs de transports, mais la collectivité qui interroge l'écosystème des mobilités pour trouver des solutions adaptées, en associant les opérateurs, les autres acteurs comme les énergéticiens, des start-ups, des associations, des coopératives, des initiatives citoyennes. Une start-up ne viendra pas forcément sur un territoire peu dense faute d'y trouver un modèle économique mais des initiatives citoyennes y prennent le relais.
Dans le Massif central et les Pyrénées, j'ai travaillé avec les parcs naturels régionaux (PNR), qui sont des interlocuteurs importants des intercommunalités. La question du tourisme est primordiale, mais la question des mobilités du quotidien intéresse aussi. Dans le parc naturel de l'Aubrac, nous nous sommes penchés sur l'accès aux services de santé, dans le parc naturel des Grands Causses, nous avons travaillé sur les mobilités pendulaires entre Millau et Saint-Affrique. Nous avons également regardé les véloroutes, le covoiturage, le transport d'utilité sociale en Ariège ou encore le transport transfrontalier entre Pyrénées Orientales et Catalogne. Les modèles tout faits ne marchent pas. L'approche verticale n'est pas pertinente. Les solutions clef en main ne répondent pas toujours aux besoins précis du territoire. Il faut à chaque fois travailler avec les acteurs du territoire, qui ont une connaissance fine, sur les « modes de faire ». Il y a là un enjeu d'acceptabilité des solutions proposées. Il faut aussi une assistance technique aux innovations locales. Un exemple dans l'Aubrac concernant les mobilités vers les services de santé : plutôt que de travailler sur les déserts médicaux, nous avons traité la question de la santé en l'abordant par la mobilité. Nous avons travaillé avec les collectivités, mais aussi avec l'ordre des médecins, le SDIS. Ce sont ces derniers acteurs qui ont proposé les bonnes solutions de mobilité, adaptées aux besoins. L'innovation n'est pas que technologique, elle est aussi organisationnelle et sociale.
L'innovation technologique portée par EDF dans les territoires peu denses consiste à aller vers le tout électrique. Mais pour l'accès à un service de santé, la question de la propulsion du véhicule importe peu : il faut que la personne puisse soit accéder au service de santé, soit recevoir la visite d'un personnel de santé. Une des solutions peut résider dans les véhicules autonomes. On commence à l'expérimenter pour transporter des personnes âgées au Japon. L'innovation n'est pas uniquement technologique : le covoiturage, par exemple, est peu technologique. Le bon fonctionnement des applications de mobilité partagée dépend aussi de la couverture réseau par les différents opérateurs.
Les territoires peu denses ont la caractéristique de bénéficier d'une mobilisation forte des acteurs du territoire, qui se connaissent entre eux : ce lien social fort permet d'avancer plus vite. Il y a des systèmes de covoiturage avec une ardoise et une craie posées en mairie, aussi efficaces qu'une application en ligne.
Quel est le rôle de la puissance publique en matière de mobilités en zones peu denses ? Il n'y a pas de solution miracle. Les acteurs locaux ont un rôle décisif à jouer. La puissance publique doit être dans un rôle d'encouragement et de soutien de ces initiatives locales. Il convient aussi de maintenir une certaine autonomie aux acteurs locaux lorsque les initiatives sont lancées : la puissance publique ne doit pas être trop intrusive pour ne pas étouffer les initiatives. Il convient aussi d'être conscient que les initiatives sont fragiles car elles reposent sur peu d'acteurs. Lorsque l'on établit des scénarios prospectifs dans un territoire, on ne propose pas de « grand plan », généralement trop coûteux. Dans le Parc régional des Grands Causses, on aurait pu choisir une solution lourde, mais c'est quelque chose de très simple qui a été mis en place : de l'autostop organisé et sécurisé, simplement matérialisé par un petit fanion. Cela a eu un effet d'entraînement et a permis d'aller un peu plus loin, en cadençant les transports collectifs, en mettant les entreprises dans la boucle des projets. On y est allé étape par étape.
Mme Michèle Vullien. - Avec mes collègues, nous avions travaillé sur les nouvelles mobilités, car les mobilités sont un véritable sujet. Je partage l'idée que des initiatives très simples peuvent apporter des services très utiles. Il convient d'être pragmatique. À ce sujet, comment l'Agence nationale de cohésion des territoires (ANCT) pourra-t-elle aider à la structuration des mobilités en zone peu dense ? Je me réjouis au passage que le Cerema ait gardé son autonomie.
Mon constat après vingt ans d'expérience dans les mobilités est qu'on travaille trop en silo et souvent les intéressés connaissent mal les solutions possibles. Il est difficile de faire émerger les bonnes pratiques simples comme, par exemple, mettre en place un espace de stationnement autour d'un point stratégique de covoiturage. La communication est également complexe et les utilisateurs connaissent parfois mal, voire pas du tout, les solutions de mobilité mises en place. J'indique aussi qu'il faut être attentif aux initiatives « sauvages » qui souvent suppléent des initiatives publiques déficientes.
M. Didier Rambaud. - La question des mobilités dans les territoires peu denses se pose à deux niveaux. Celui des outils, pour lequel la question est : que faire pour mieux se déplacer ? On peut être optimiste car les outils commencent à exister. Mais on doit s'interroger aussi à un autre niveau : qui organise la mobilité dans ces espaces ? La loi LOM prévoit que tout le territoire devra être couvert par une autorité organisatrice. Or, les zones peu denses n'ont pas l'ingénierie et ne l'auront pas. A-t-on l'exemple d'intégration des petites intercommunalités de deuxième, voire troisième, couronnes des grosses agglomérations au sein d'ensembles plus vastes, pour traiter la question des mobilités ?
M. Olivier Jacquin. - Dans le PNR de l'Aubrac, quelle solution le SDIS avait-il proposé pour lutter contre les déserts médicaux à travers l'amélioration de la mobilité ? Je confirme que les expériences locales sont souvent très intéressantes : dans la Drôme, il existe une initiative de ramassage scolaire par un vélo électrique collectif, qui allie mobilités actives et proposition d'une offre de mobilité en zone peu dense. Il faut encourager l'innovation sociale. Là où il y a peu d'habitants, il y a parfois une densité extraordinaire du lien social. On ne peut pas compter sur les start-ups pour développer des services car il n'y a pas la masse critique.
France Mobilités est une excellente initiative qui encourage l'expérimentation, pour un coût modique. Mais la question stratégique reste entière : comment diffuser les bonnes pratiques, comment généraliser les expériences ? La LOM a organisé un transfert de compétences, mais il n'y a pas de financement. Dans un débat, un député de la majorité avait dit que les mobilités en zones peu denses coûtaient de toute façon peu cher. Mais il faut de l'ingénierie et un minimum d'argent pour que les bonnes pratiques soient lancées et se diffusent.
M. David Caubel. - Dans l'Aubrac, le SDIS s'est inspiré de ce qui existe dans l'armée : les réservistes. On a donc proposé aux habitants disposant d'une voiture de rentrer dans un dispositif similaire et de se mettre à disposition de ceux ayant besoin d'un transport vers un service médical, au sein d'une réserve de citoyens. Le vélo-bus de ramassage scolaire n'existe pas que dans la Drôme, mais aussi dans l'agglomération de Seine-Eure. Les enfants sont un excellent vecteur de transformation des pratiques. Le vélo-bus a incité les enfants à prendre leur vélo individuel pour leurs déplacements.
La puissance publique doit identifier les initiatives en matière de mobilité qui se déploient spontanément. Ce sont des signaux faibles qui révèlent souvent un besoin fort du territoire. Il convient après ce repérage d'aider à la mise en place d'initiatives locales. En 2007-2008, lorsque les prix du pétrole avaient beaucoup monté, nos concitoyens commençaient déjà à faire du covoiturage pour diviser les coûts de la mobilité. L'initiative vient donc souvent du terrain sous l'effet des contraintes subies.
Les petites initiatives locales ne vont pas résoudre tous les problèmes de mobilité que l'on a au quotidien. Il convient aussi d'avoir le bon niveau de gouvernance. L'agglomération lyonnaise compte une soixantaine de communes mais les mobilités du quotidien concernent des personnes qui résident dans plus de 500 communes.
J'apporte un autre témoignage : la métropole de Chambéry a absorbé l'agglomération du coeur des Bauges, mélangeant de l'urbain et du territoire de montagne très isolé. Cela oblige à mettre en place des solutions variées. L'ingénierie est essentielle et elle est plus difficile à trouver en zone peu dense. France Mobilités y aide, avec le Cerema, l'Ademe, la banque des territoires et les services déconcentrés de l'État, car la prise de la compétence mobilité par les intercommunalités est compliquée. Il faudra renforcer l'ingénierie des mobilités locales. Lorsque des experts montrent qu'il existe des solutions concrètes, les intercommunalités gagnent en crédibilité.
Généraliser les expérimentations est un enjeu fort, mais il faut aussi continuer à expérimenter dans les territoires. Néanmoins le passage à la pérennisation est parfois difficile. Avec l'ANCT, nous allons développer l'évaluation des expérimentations pour faire émerger des recommandations et mieux diffuser les expériences. Certains territoires peuvent répliquer les expérimentations réussies, avec toujours un souci d'adaptation aux spécificités locales.
Concernant les financements de l'innovation, nous disposons de la dotation de soutien à l'investissement local, avec 500 millions d'euros fléchés sur les questions de mobilité. Mais cette enveloppe est sous-consommée avec à peine 65 à 70 % des crédits utilisés en 2018 et 2019. Il convient aussi de faire la cartographie des financeurs, puisque peuvent intervenir des fonds européens, des appels à projets, des fonds privés à travers diverses fondations.
Il n'existe pas encore de remontée exhaustive des initiatives portées par les collectivités ou les entreprises. Nous avons recensé 800 cas dans la plate-forme France Mobilités, ce qui montre la richesse des initiatives territoriales.
M. Olivier Jacquin. - Combien va coûter la généralisation des initiatives pour les espaces peu denses : 10 millions, 100 millions d'euros ?
M. David Caubel. - 10 millions d'euros c'est trop peu. Mais l'enveloppe de 500 millions d'euros de la dotation de soutien à l'investissement local n'est pas consommée.
M. Jean-Pierre Sueur. - Je salue votre souci de méthodologie et de pédagogie. En France, les citadins ont droit au bus, au métro. Dans les zones rurales, nos concitoyens estiment qu'ils devraient avoir les mêmes droits ce qui n'est pas le cas. À Nogent-sur-Vernisson ou à Châtillon-Coligny, si j'ai un rendez-vous médical à l'hôpital, je dois prendre ma journée car j'ai seulement un bus le matin et un le soir. On doit pouvoir faire mieux, avec, le cas échéant, du transport à la demande. Les transports en taxi coûtent très cher. Il faut trouver des solutions moins onéreuses.
Mme Nadia Sollogoub. - Élue de la Nièvre, j'ai des problématiques assez similaires à celles du Loiret. J'ai enfin entendu ce matin que l'accès aux soins n'était pas qu'une question de présence de médecins mais aussi et surtout une question de transport. La ministre Agnès Buzyn insiste avec bon sens sur la nécessité de mettre en place des plateaux techniques de qualité. Mais du coup, dans les zones rurales, on est géographiquement éloigné de l'offre de soins avec la fermeture des hôpitaux de proximité. Pour les urgences chirurgicales de nuit, rien n'est ouvert entre Nevers, Montargis, Bourges et Auxerre. On reporte le travail sur le SDIS qui se transforme en ambulance. Le ministère de la santé pourrait-il être mieux associé à la question des mobilités ?
M. Jean-Pierre Moga. - Les territoires ruraux se constituent en agglomérations, mais ce sont des petites agglomérations, très peu denses. Le transport scolaire est pour nous une question importante. Dans mon territoire, on a des brouillards matinaux qui ne permettent pas de faire du vélo. Le transport à la demande est expérimenté : il marche bien mais pour un coût très élevé. Les associations jouent un rôle important en organisant elles-mêmes les transports. En médecine, on évite aussi les déplacements grâce à la visioconsultation. Le télétravail s'est aussi développé pour éviter les déplacements longs. Le rural a aussi ses avantages.
M. René-Paul Savary. - Dans mon département, en espace très rural, j'ai ouvert un service de transport à la demande et nous en sommes venus à le fermer après 6 ou 7 ans car ça ne marchait pas. Lorsque je faisais mes consultations médicales, je me suis rendu compte que l'on pouvait organiser des transports dédiés, par exemple pour regrouper des consultations médicales à l'hôpital avec des personnes venant des mêmes secteurs. Les applications informatiques peuvent nous y aider.
M. David Caubel. - Oui, nos concitoyens ont droit aussi à la mobilité dans les territoires ruraux. Il faut se garder des solutions uniques mais raisonner à travers le concept de bouquets de services. Parfois, la solution est dans un cocktail de vélo et covoiturage. Le transport à la demande est en effet très coûteux et beaucoup de tests n'ont pas été généralisés. Pour autant, c'est un axe de travail sur lequel il faut continuer.
M. René-Paul Savary. - Dispose-t-on d'une étude globale sur le transport à la demande ?
M. David Caubel. - Il y a des bilans qui ont été effectués mais toutes les expériences sont spécifiques. On peut aussi innover à l'intérieur du transport à la demande, par exemple en mutualisant des véhicules. La question du taxi en milieu rural est très spécifique. Il y a une crainte de perte de parts de marché pour les taxis avec le développement du transport solidaire, donc il faut avancer prudemment. Sur la question de la santé, l'organisation de l'accès aux services est à discuter avec les services dépendant du ministère de la santé et les ARS. Je suis preneur d'expérimentations de solutions innovantes sur des territoires de santé pertinents.
M. Roger Karoutchi, président. - Merci pour ces échanges. Je donne rendez-vous à nos collègues le 6 février pour parler d'alimentation du futur.
La réunion est close à 9 h 50.