Mardi 2 février 2021
- Présidence de M. Stéphane Artano, président -
Échange avec M. Stéphane Bijoux, député européen, dans le cadre de la préparation de son rapport sur la stratégie européenne à l'égard des régions ultrapériphériques (RUP)
M. Stéphane Artano, président. - Chers collègues, dans le cadre de la préparation de son rapport sur la stratégie européenne à l'égard des régions ultrapériphériques (RUP), qu'il présentera en mars prochain devant la commission du développement régional du Parlement européen, le député européen Stéphane Bijoux a demandé à rencontrer les membres de notre délégation pour un échange sur ce sujet très important. Je vous remercie, monsieur le député, pour cette heureuse initiative qui s'inscrit dans un contexte qui incite à la plus grande vigilance de la part des parlementaires que nous sommes.
Comme vous le savez, notre délégation, particulièrement consciente que 2020 serait une année cruciale pour les outre-mer, a mené une étude en raison des enjeux liés à la négociation du cadre financier 2021-2027, à la reconduction de certains dispositifs fiscaux et au Brexit, dont les rapporteurs étaient Vivette Lopez, Gilbert Roger et Dominique Théophile. À la suite d'une série d'auditions qui leur ont permis d'entendre à Paris comme à Bruxelles, une quarantaine de responsables tant nationaux qu'européens, les rapporteurs ont rendu en juillet dernier leurs conclusions et formulé 30 propositions qui s'articulent autour de 3 axes majeurs : défendre un équilibre financier plus favorable aux RUP et PTOM dans le cadre du prochain budget européen et du plan de relance économique et de l'Union européenne ; lever les incertitudes sur la pérennisation des dispositifs fiscaux spécifiques aux outre-mer ; enfin, mieux faire entendre la voix des outre-mer auprès des institutions françaises et européennes.
Je laisserai nos collègues revenir sur ces différents points mais je tenais à souligner que votre démarche, monsieur le député, répond à nos préoccupations et permet d'actualiser nos informations à cet égard.
Nous sommes aussi convaincus que la mobilisation en faveur des outre-mer reste absolument nécessaire. Elle a d'ailleurs déjà permis de maintenir les crédits du Poséi et le taux de cofinancement de 85 % pour les RUP. Mais des inquiétudes persistent bien évidemment encore concernant l'avenir du régime de l'octroi de mer. Si la direction générale de la fiscalité et de l'union douanière (DG Taxud) de la Commission a dû récemment faire marche arrière après avoir envisagé de le modifier, nous savons que d'autres directions interviennent également dans ce dispositif comme la direction générale de la concurrence. La plus grande vigilance reste donc toujours de mise.
Pour la bonne organisation de notre échange, je vous proposerais, monsieur le député, à titre liminaire de faire le point sur l'état de votre réflexion concernant votre rapport puis de donner la parole à nos collègues qui la demanderont et en premier lieu à Dominique Théophile afin qu'ils vous fassent part de leur analyse.
M. Stéphane Bijoux, député européen. - Je voudrais tout d'abord vous remercier de m'accorder ce temps pour échanger sur le rapport du Parlement européen dont j'ai la charge et qui va dessiner la future stratégie européenne vis-à-vis des régions ultrapériphériques. Je sais l'implication de votre délégation sur les dossiers européens. Je connais votre étude sur les enjeux financiers et fiscaux européens en 2020 pour les outre-mer, travail remarqué et remarquable du sénateur Dominique Théophile, que je salue, et de ses collègues Vivette Lopez et Gilbert Roger. J'ai entendu votre appel à mieux faire entendre la voix des outre-mer dans les négociations européennes.
Nous savons tous l'importance de l'Europe pour nos territoires. Je me présente devant vous aujourd'hui avec beaucoup de respect et d'espoir. La violence de l'impact du Covid a bousculé non seulement nos modes de vie mais aussi notre capacité à croire en l'avenir. Chez moi, à La Réunion, les jeunes disent « nout lorizon lé kasé ».
Face à ce désespoir profond que nous entendons tous et pour rallumer la flamme d'une perspective d'avenir, il nous faut construire et partager l'ambition collective d'un nouveau projet de société. Ce que nous avons à créer ensemble, c'est bien évidemment notre monde dans toutes ses dimensions : économique, sociale et culturelle. Mais ce que nous avons à reconstruire ensemble, c'est aussi notre humanité et je défends l'idée que ce nouveau chemin de société passe nécessairement par l'Europe, avec ses valeurs de solidarité et de respect de la démocratie. Quand on s'engage sur un chantier comme celui-là, il faut avoir les moyens de ses ambitions. Les moyens financiers sont là. Après des négociations difficiles, les fonds européens destinés aux outre-mer ont été sauvegardés. J'y reviendrai en détail.
Vous êtes les co-auteurs de la loi, les contrôleurs démocratiques du Gouvernement, mais aussi - et c'est une spécificité que vous accorde l'article 24 de notre Constitution - les représentants des collectivités territoriales et en premier lieu des communes. Vous êtes la voix des territoires ! Au Parlement européen, je milite en permanence pour exiger que la proximité avec les régions et l'intelligence du terrain soient les moteurs de l'action publique. Je l'ai encore rappelé hier au gouvernement portugais qui assure, comme vous le savez, la présidence tournante de l'Union européenne.
Comme vous, je sais qu'il reste du chemin à faire. Mais je suis profondément pro-européen et nous travaillons avec mon groupe politique pour changer l'Europe de l'intérieur. Dans mon rapport, j'entends bien plaider pour que change le regard de l'Europe sur nos territoires d'outre-mer. Pour l'Europe, nous sommes les régions ultrapériphériques mais nous devons refuser d'être à la périphérie de l'action européenne. Nous devons même en être au centre. Je souhaite donc vous associer à l'enrichissement de ce rapport qui a pour objectif de proposer des pistes concrètes pour améliorer le partenariat stratégique entre les RUP et l'Union européenne.
Comment aller plus loin pour être plus efficace et affronter les nouveaux défis du monde d'aujourd'hui et de demain ? Face au chômage, au dérèglement climatique, à la nécessité de la transition agro-écologique, à l'impératif des énergies renouvelables, face aux migrations et au choc des cultures, nous pouvons construire chez nous des solutions qui peuvent servir à toute l'Europe et à toute la France. Les RUP peuvent devenir « les Régions d'Utilité Publique ». Voilà le nouveau chemin à construire en confiance dans le respect et avec une exigence de résultat.
Comment faire, sachant que, très souvent, pour nos concitoyens l'Europe paraît bien loin ? En réalité, l'Europe est bien là, toute proche, dans notre quotidien : dans nos routes, dans les murs de nos lycées, dans le matériel de nos entreprises, dans les formations de nos citoyens... Il n'y a pas d'adhésion, parce qu'il n'y a pas suffisamment de visibilité de l'action européenne.
Sur le dernier exercice budgétaire, l'Europe a investi près de 13 milliards d'euros pour les 9 RUP européennes dont 5 milliards investis sur les six dernières années pour les RUP françaises. Ces sommes importantes sont investies à juste titre dans nos territoires d'outre-mer parce que nous avons des défis structurels spécifiques, mais aussi parce que nous avons du talent et des potentiels. Il me paraît important de souligner la double réalité de ce que nous sommes et qui définit la légitimité de nos exigences vis-à-vis de l'Europe.
Nous venons de nous mettre d'accord sur le prochain budget. Nous avons aussi adopté un plan de relance européen sans précédent. Les négociations ont été très difficiles mais nous sommes arrivés à 750 milliards d'euros pour le plan de relance et plus de 1000 milliard d'euros pour le cadre financier pluriannuel. Au total, cela représente 1 800 milliards de fonds pour soutenir la reconstruction et réaliser notre transition. Les budgets européens ont été préservés et la France s'est beaucoup mobilisée - sous l'impulsion du Président de la République - pour que notre enveloppe soit augmentée. Contrairement à d'autres pays européens qui ont centralisé la gestion des fonds européens d'urgence, la France a fait le choix politique d'associer les régions pour construire la relance au plus près de la réalité et des besoins des territoires. Cela semble d'autant plus important à souligner, au moment où, dans 48 heures au Sénat, vous serez appelés à voter le plan de relance et le prochain cadre financier pluriannuel européen. Une validation forte et claire permettra de passer rapidement à l'action dans chacune de nos régions.
À l'échelle des régions, la répartition exacte des enveloppes régionales françaises est en cours de finalisation. Elle sera connue une fois les textes européens publiés mais nous avons d'ores et déjà des enveloppes additionnelles pour les RUP. Ces enveloppes sont sécurisées dans plusieurs règlements. Plus de 130 millions pour les pêcheurs, plus de 683 millions au titre du FEDER (Fonds européen de développement régional) et du FSE (Fonds social européen). De plus, nous avons aussi gagné, comme vous le rappeliez monsieur le Président, la difficile bataille du Poséi pour nos agriculteurs et nos éleveurs. Je vous confirme que cela a été un vrai combat politique.
La bataille budgétaire a donc été remportée mais ce n'était qu'une première manche. Derrière les chiffres annoncés, il reste à s'assurer de la destination de cet argent et de son utilisation efficace pour accompagner nos PME, nos professionnels de la terre et de la mer, ainsi que nos jeunes... L'efficacité passe par l'intégration de l'existence d'une double temporalité. Il y a d'abord le temps de l'urgence, pour répondre à cette crise sanitaire mondiale sans précédent. Il y a ensuite le temps de la relance avec de nouveaux défis économiques, sociaux, écologiques et culturels.
Dans nos territoires, nous avons tous un problème de chômage lourd et difficile à traiter. Les jeunes et leurs parents nous réclament légitimement des solutions. Pendant la crise, des nouvelles formes de solidarité sont nées, des innovations ont également émergé pour faire face à de nouveaux défis. L'Europe doit être le partenaire de la consolidation de ces initiatives pour que le « monde d'après » ne soit pas comme le « monde d'avant ». Nous avons besoin d'un nouveau modèle de développement pour nos territoires d'outre-mer. Il est urgent de construire la passerelle entre économie et écologie en faisant le choix politique de nous donner les moyens d'une croissance verte et bleue. Nous sommes le lieu privilégié pour élaborer ce nouveau modèle. Face au dérèglement climatique et à la violence des attaques contre la biodiversité, les outre-mer sont en première ligne. Nos territoires ultramarins abritent plus de 80 % de la biodiversité européenne et représentent le premier espace maritime mondial. L'Europe porte l'ambition d'un pacte vert pour l'environnement. Dans les outre-mer, la Guyane s'est engagée pour protéger les trésors de la forêt amazonienne. Grâce à notre insularité, nous sommes présents sur les trois océans ; alors, essayons de travailler ensemble pour mettre du bleu dans ce Green deal ! Tous les indicateurs montrent que nous avons une carte à jouer. L'Europe débloque des milliards d'euros pour nos territoires : il faut en profiter pour innover, pour transformer nos modes de vie et nos modes de fonctionnement. Ce plan de relance est une chance !
Je crois à la force du triptyque : local, national, européen. Pour moi, l'action politique, c'est avant tout l'action des élus. La proximité permet de concrétiser les espoirs et d'anticiper les crises. En attendant, comment mieux organiser la complémentarité entre les besoins et les solutions ? Comment impliquer davantage les élus et les institutions locales ? Comme piste de réponse, je partage avec vous ma conviction : nous pouvons et même nous devons essayer de transformer cette crise en opportunité.
Je suis désormais à votre écoute pour que nous partagions nos regards sur l'Europe et sur les outre-mer et, surtout, pour rechercher ensemble comment faire de nos outre-mer des territoires européens de solutions.
M. Stéphane Artano, président. - L'accès effectif aux fonds européens reste un enjeu majeur pour l'ensemble de nos territoires. Nos échanges concernent aujourd'hui les RUP mais nous pourrons également évoquer les enjeux propres aux Pays et Territoires d'outre-mer (PTOM). Le cadre européen est extrêmement complexe et aurait besoin d'être simplifié pour permettre d'accéder plus facilement aux fonds. Il faut croiser les regards entre les techniciens qui définissent ces règles contraignantes et ceux qui doivent en bénéficier. Des territoires ont perdu des dizaines de millions d'euros de fonds européens pour des raisons d'ingénierie. Le haut niveau de technicité nécessaire constitue trop souvent un véritable frein.
Je laisse à présent la parole à nos collègues, en commençant par Dominique Théophile, qui a été l'un des rapporteurs de l'étude précitée de la délégation, publiée en juillet 2020.
M. Dominique Théophile. - La délégation a en effet mené l'année dernière des travaux sur les enjeux financiers et fiscaux européens pour les outre-mer. Vivette Lopez, Gilbert Roger, qui n'est plus membre de la délégation, et moi-même en avons été les rapporteurs. Nous y avons entre autres formulé des recommandations de long terme pour améliorer l'accès aux fonds européens ainsi que pour renforcer la visibilité des outre-mer auprès des institutions françaises et européennes.
Concernant l'accès aux fonds et aux programmes européens, il nous semble évident qu'un effort doit être fait pour améliorer la circulation de l'information et pour décomplexifier les démarches. Cela impose tout d'abord de renforcer la coopération entre les territoires et les représentations permanentes de la France (RPUE) à Bruxelles. Cela passe aussi par une meilleure communication entre les territoires et les instances européennes, communication qui semble gênée par le fort turnover des fonctionnaires en charge de la gestion de ces fonds. Une solution assez évidente serait de renforcer l'attractivité de ces emplois afin d'éviter de multiplier à l'infini les interlocuteurs.
S'agissant de l'influence des outre-mer dans l'Union européenne, nous proposons notamment de multiplier les projets de coopération régionale. Il est ainsi marquant d'observer qu'il n'existe à ce jour aucun groupement européen de coopération territoriale (GECT) dans les outre-mer alors qu'il en existe une soixantaine en Europe continentale. Nous proposons également de développer les projets entre les RUP et les PTOM en nous appuyant sur l'Agence française de développement (AFD) par exemple, via un soutien financier et en ingénierie en ce qui concerne les fonds FEDER.
Quelques mots rapides enfin sur l'octroi de mer, puisque c'est le sujet d'actualité. Nous sommes satisfaits de constater que ce dispositif sera maintenu et que la Commission européenne renonce a priori à son projet d'exclure du bénéfice des exonérations d'octroi de mer les productions locales couvrant soit moins de 5 % soit plus de 90 % des besoins locaux. De la même manière, nous saluons le projet de relever le seuil d'assujettissement de l'octroi de mer qui passera de 330 000 à 550 000 euros, comme nous l'avions recommandé. Par ailleurs, nous avons proposé dans notre rapport plusieurs pistes d'amélioration. Je vous les cite rapidement mais nous pourrions y revenir plus en détails par la suite : une accélération de la procédure d'actualisation de la liste des produits bénéficiant d'une exonération d'octroi de mer pour qu'elle ne dépasse pas un an ; une harmonisation des grilles de taux entre territoires géographiquement proches pour éviter les logiques de détournement ; une amélioration de la transparence des taux et des libellés pour améliorer la visibilité de l'octroi de mer.
L'octroi de mer est critiqué parfois à tort du fait d'incompréhensions. C'est un sujet très technique, qui manque de lisibilité pour nos citoyens mais aussi pour nos chefs d'entreprises. Il faut donc faire preuve de pédagogie sur ce sujet.
M. Stéphane Bijoux. - Je souscris à votre appel à la simplification dans l'accès aux fonds européens. Plus c'est compliqué, moins il y a d'accessibilité et d'appropriation. Cela brouille la visibilité sur l'utilité de l'Europe dans le quotidien de nos concitoyens. Ce chantier est à la fois, européen, national et régional. Ma commission est souvent en relation avec le Gouvernement et avec le secrétaire d'État chargé des affaires européennes, Clément Beaune. Nous sommes très attentifs à la mise en oeuvre des fonds à l'échelle nationale puis à l'échelle régionale. Il arrive que, dans certaines régions, des procédures supplémentaires aux procédures européennes soient rajoutées. Un audit a été lancé pour simplifier les procédures d'accès aux fonds européens. D'une façon générale, il est nécessaire de trouver des solutions pour favoriser la circulation de l'information. Les appels à projets lancés par la Commission ne sont, par exemple, pas encore assez connus de nos acteurs de terrain qui devraient être mieux accompagnés pour le montage des dossiers.
Toutefois, une autre réalité est également à prendre en compte, et peut-être l'avez-vous ressenti en élaborant votre rapport. Malgré la complexité des procédures, nous avons la chance d'avoir dans nos territoires plusieurs « champions » de l'utilisation de ces fonds : la Polynésie sur le programme Erasmus ; La Réunion sur le FEDER ; les Antilles sur d'autres programmes... Ce sont de véritables savoir-faire qui gagneraient à être partagés. Faisons circuler les expertises pour que nous puissions agir avec la force du « collectif » dans ces démarches d'appropriation et d'utilisation des fonds européens. Nous pourrions organiser une sorte d'Erasmus entre nos collectivités pour partager le meilleur de nos savoirs.
La coopération régionale est un domaine d'une importance fondamentale. Il y a quelques semaines, au Parlement européen, j'étais rapporteur pour mon groupe politique sur le programme Interreg. Sur ce programme, 280 millions d'euros seront dédiés aux RUP. Des priorités ont été définies pour l'ensemble de l'Europe et Interreg aura deux axes de travail thématiques prioritaires : l'environnement et le social. Compte tenu de nos géographies et du dérèglement climatique, nos territoires seront de plus en plus exposés aux catastrophes naturelles. Il faut que nous puissions coopérer avec nos voisins sur tous ces sujets. Dans chacune de nos régions, un travail en commun doit être fait pour nous préparer à ces catastrophes naturelles et pour faire face aux défis de demain. Le nouveau programme Interreg rendra cela possible. Je me bats pour la coopération régionale parce que je crois qu'en parallèle de la consolidation du lien entre nos territoires et l'Europe continentale, nous devons aussi développer une relation Sud-Sud beaucoup plus importante. La recherche de solutions face aux nouveaux défis passe par là. 20 % des fonds Interreg dans le cadre du nouveau programme pourront être fléchés vers les « petits porteurs » de projets. C'est une victoire ! Personne n'a le monopole des bonnes idées. Je n'aime pas trop utiliser cette expression de « petits porteurs » parce que derrière eux se trouvent souvent de grandes idées et de la motivation pour construire des solutions.
S'agissant de l'octroi de mer, cette dérogation fiscale est un bouclier qui protège notre production locale. Nous ferons tout pour protéger ce bouclier, et être « le bouclier du bouclier ». Dès que nous avons appris l'existence de cette initiative unilatérale de la Commission européenne de vouloir réformer le système, nous avons entrepris de nombreuses démarches. Entre-temps, les lignes ont bougé et la Commission revoit un peu sa copie.
Le combat que nous menons pour l'octroi de mer consiste à protéger la production locale et les ressources des communes pour lesquelles, en moyenne, l'octroi de mer représente 30 % des recettes. Or, les défis à l'échelle de la commune sont de plus en plus importants et complexes, d'où l'importance de la préservation de cette ressource. La volonté initiale de la Commission de vouloir intégrer les parts de marché comme critère d'attribution était inacceptable ! Une attention particulière doit être portée aux parts de marché mais on ne peut pas accepter que ce soit un critère d'attribution. L'élévation du seuil d'assujettissement permet de protéger les petites entreprises tout en élargissant la liste des produits bénéficiant de cette protection.
Je comprends la volonté de la Commission de vouloir plus de transparence mais ceci doit aller avec une exigence d'efficacité et de résultats. Vous pouvez compter sur mon engagement à être vigilant sur ce dossier. Ce qui est en jeu est notre capacité à rappeler aux institutions européennes que nous n'accepterons pas que soit remis en cause l'article 349 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) qui impose la prise en compte par l'Europe de nos spécificités. Nous avons en effet des défis structurels liés à notre géographie, à la taille de nos marchés, mais aussi à notre histoire. L'Europe doit intégrer cette réalité dans son accompagnement de nos territoires. J'ai entamé, de mon côté, des discussions à la fois avec les services de la Commission et avec les autorités françaises pour que cette indispensable protection de la production locale qu'est l'octroi de mer perdure.
Mme Victoire Jasmin. - Je souhaiterais revenir sur l'octroi de mer. Ces projets de réformes inquiètent les entreprises, notamment en Guadeloupe. La taxation peut être très lourde pour les entreprises. La farine, par exemple, est taxée lorsqu'elle arrive chez le pâtissier. Lorsque celui-ci vend des pâtisseries réalisées avec cette même farine, il est encore taxé sur son chiffre d'affaires. Des décisions doivent être prises pour ces entreprises, afin de rendre possible un développement endogène. Nous avons bien vu lors de la pandémie la nécessité de développer une agriculture locale viable. Il ne faut pas oublier en outre que l'octroi de mer permet aux régions et aux communes de bénéficier de recettes.
Nous avons besoin que l'Europe aide nos outre-mer, qui sont fortement touchés par le chômage. La plupart de nos jeunes quittent nos territoires pour faire leurs études et ne retrouvent pas en rentrant de travail en lien avec les études qu'ils ont faites.
Vous avez parlé également de biodiversité. Nos différents territoires présentent de grands potentiels en la matière, pour le travail, la formation et l'avenir de nos jeunes. Grâce à la limitation des marchés, les entreprises qui le souhaitent devraient pouvoir recentrer leur activité sur la consommation des produits locaux. Il faut lutter contre les produits qui arrivent avec beaucoup d'emballages, ce qui est contraire à ce que nous voulons en matière d'écologie. Beaucoup d'emballages, c'est aussi beaucoup de déchets. Même avec le tri sélectif et la revalorisation des déchets, l'impact reste considérable. En suivant les directives européennes qui privilégient les circuits courts, il faut pouvoir mieux consommer au niveau local. Sans compter l'empreinte carbone que nous voulons évidemment réduire, quitte à diminuer l'importation de produits non essentiels. Il faudrait pouvoir mieux évaluer les besoins pour faire les choix les plus efficients pour nos territoires et mettre fin à la consommation des produits de dégagement.
Par ailleurs, nous avons de nombreuses contraintes : c'est le cas pour la pêche aux Antilles où les pêcheurs ne peuvent pas pêcher à proximité des côtes à cause du chlordécone. Aux contraintes sanitaires s'ajoutent des contraintes économiques ou des contraintes liées à l'environnement caribéen, telles que les eaux territoriales au-delà desquelles les pêcheurs ne doivent pas aller. On doit tenir compte de toutes ces problématiques pour permettre à nos entreprises de se développer.
Vous n'avez pas évoqué la situation des territoires qui consommaient davantage de fonds que d'autres. Les fonds sont fléchés en fonction ce qui est décidé par les exécutifs pour chacun des territoires, mais la transparence reste nécessaire. En effet, l'opacité conduit parfois ceux qui devraient bénéficier de fonds à manquer d'ingénierie et les choix ne sont pas toujours en cohérence avec les besoins de chacun des territoires. Nous avons des besoins pour le BTP, mais aussi pour développer différentes filières de formation et le FSE peut y contribuer. Grâce aux fonds européens, nos jeunes devraient pouvoir trouver de l'apprentissage et du travail au niveau local en s'appuyant sur les branches professionnelles, sur les différentes chambres consulaires, sur la région et sur l'ensemble des partenaires.
Je conclurai par un souhait, celui de trouver les voies et les moyens pour qu'il y ait une certaine cohérence entre les besoins de chaque territoire et les programmes opérationnels. Le travail à réaliser en la matière est indispensable et nous ferons tout pour y participer. L'objectif est d'éviter les dérives qui conduisent à la logique de diminution des fonds du fait de leur mauvaise consommation.
M. Stéphane Bijoux. - J'ai été très sensible à chacune de vos pistes de travail. Le dossier de l'octroi de mer est en effet complexe pour de nombreuses raisons, notamment parce qu'il induit la nécessité de trouver un juste équilibre entre le soutien à la production locale et la vigilance à avoir quant au mécanisme de formation des prix dans nos territoires. Si j'ai mené le combat contre l'intégration des parts de marché, c'est parce qu'en dessous du seuil de 5 % se trouvent les très petites entreprises. Face aux problèmes de chômage et aux difficultés d'accès aux emplois, nous prendrions le risque de décourager l'esprit d'initiative et d'entreprenariat dont nous avons besoin dans nos territoires. Il faut au contraire accompagner ceux qui portent un projet et prennent des initiatives. De même, les grandes entreprises, celles qui détiennent plus de 90 % de parts de marché, contribuent largement à la création d'emplois. Aujourd'hui, dans l'ensemble des outre-mer, 50 000 personnes travaillent dans des entreprises qui bénéficient d'exonérations d'octroi de mer.
S'agissant de l'économie circulaire, nous avons mené un combat au moment des négociations du budget européen. 30 % du budget de l'Europe doit ainsi être investi dans des chantiers écologiques.
L'emploi et la formation sont aussi des chantiers importants. Nous avons abouti à un accord dans le cadre de négociations récentes entre le Conseil et le Parlement européen. Le prochain FSE + sera doté de 90 milliards d'euros consacrés à la lutte contre la pauvreté et les inégalités, mais également à la formation, à la création de dispositifs d'apprentissage ainsi qu'au développement des talents et des potentiels. Pour ce qui est des programmes opérationnels, les priorités sont effectivement définies localement mais il y a également le cadre européen. Un programme aussi important que le FEDER, qui permet de concrétiser des actions très importantes de l'Europe dans chacun de nos territoires, en termes d'infrastructures ou d'accompagnement de nos entreprises, devrait voir ses fonds augmenter sur le prochain exercice.
Mme Micheline Jacques, rapporteure. - Permettez-moi tout d'abord de vous remercier d'apporter un rayon de soleil dans la grisaille actuelle. J'adhère pleinement à vos orientations. Vous avez évoqué le changement de regard de l'Europe sur nos territoires. J'irai plus loin : il faudrait commencer par changer le regard de nos parlementaires. Notre délégation a la mission de mieux faire prendre en compte nos territoires au niveau de notre pays. Bien souvent on ne connaît pas assez les spécificités locales de chacun. Un travail doit être mené pour mieux faire connaître nos territoires, afin de pouvoir mieux les défendre.
Vous avez également pointé le manque de visibilité des fonds européens. Au cours de cette crise, j'ai rencontré beaucoup de petites entreprises qui n'étaient en effet pas au fait de tout ce dont elles pouvaient bénéficier. Il existe des entreprises aux potentiels énormes, avec de formidables idées, mais qui malheureusement manquent de moyens financiers. Un travail reste à mener, au niveau de plateformes d'information et d'aide au montage des dossiers.
S'agissant du programme Interreg, j'y suis également favorable et je suis intimement convaincue des bienfaits de la coopération régionale. Nous pourrions développer dans nos territoires des pôles d'innovation et d'excellence qui permettraient de tendre - comme le soulignait Victoire Jasmin - vers l'emploi sur place des jeunes talents. Malheureusement, actuellement, beaucoup de ces talents partent et ne reviennent pas.
Enfin, vous avez beaucoup parlé des RUP et je voudrais également évoquer les PTOM. J'ai quelques questions à vous poser concernant le Brexit. Le départ des 13 PTOM britanniques, soit plus de la moitié des PTOM, pourrait-il conduire à une éventuelle augmentation du FED ou du moins à un réaménagement de sa programmation ? Comment allouer des enveloppes territorialisées à chaque PTOM pour les aider à traverser la crise actuelle ?
M. Stéphane Bijoux. - Le président Artano sait à quel point la défense des PTOM est une priorité dans mon engagement européen. Je me souviens d'ailleurs des chantiers menés ensemble concernant Saint-Pierre-et-Miquelon et je connais aussi les problématiques de Saint-Barthélemy. Nous avons fait le choix, dans le nouveau cadre budgétaire, de sanctuariser 500 millions d'euros pour les PTOM. Les problématiques sont souvent similaires à celles des RUP : l'accès à ces fonds, leur répartition ou la concrétisation de projets sur le terrain. Sachez que je soutiens l'obtention d'une allocation pour Saint-Barthélemy. Pour faciliter l'accès à l'information, peut-être faudrait-il s'interroger sur la pertinence de créer des guichets uniques dans chacun des territoires. L'innovation et l'entreprenariat pourraient en profiter puisque ces guichets pourraient apporter plus facilement qu'actuellement des réponses sur la fiscalité ou les démarches administratives.
Dans le cadre d'Interreg, nos voisins eux-mêmes souhaitent que nous puissions construire ensemble une relation forte Sud-Sud. Nos défis communs appellent des solutions communes. S'agissant de la coopération entre RUP et PTOM et aussi avec des organisations régionales, la loi portée par Serge Letchimy permet de grandes avancées.
M. Maurice Antiste. - Je profite de l'occasion pour vous parler d'un problème qui me tient particulièrement à coeur : la pêche. Il y a des années que je me bats car les directives européennes concernant la pêche n'ont jamais tenu compte des situations en Guadeloupe et en Martinique. Lors de ma dernière visite à Bruxelles, je m'en suis plaint auprès des représentants de la Commission européenne et je les ai invités à se rendre dans nos territoires.
Aidez-nous à faire comprendre à l'Europe que les enjeux de la pêche en outre-mer sont spécifiques et que leurs directives ne conviennent pas à l'activité de pêche en Martinique et en Guadeloupe !
M. Stéphane Bijoux. - Tout comme vous, il se trouve que j'ai un attachement particulier aux enjeux de la pêche et à l'océan d'une façon générale. Avec mon groupe politique, nous bataillons pour que l'océan soit reconnu comme un bien commun de l'Humanité. Je me suis réjoui de l'entrée de la yole ronde martiniquaise au patrimoine mondial de l'Unesco. C'est une belle victoire bien méritée pour ce patrimoine qui a traversé les générations.
S'agissant de la pêche, je viens de rendre un avis sur un rapport à l'étude au Parlement européen sur un sujet fondamental : comment faire pour préserver l'attractivité des métiers de la pêche ? Que ce soit en Martinique, à Saint-Pierre-et-Miquelon, ou partout ailleurs, y compris à La Réunion, tous les pêcheurs expliquent que ni leurs enfants, ni d'autres jeunes ne veulent prendre leur suite tant ce métier est difficile. Une fois que nos pêcheurs auront pris leur retraite, que ferons-nous ? Il faut agir maintenant et ne pas attendre d'être au pied du mur. Nous menons des négociations sur le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP) avec les équipes du Commissaire en charge de l'environnement, des océans et de la pêche pour préserver ce budget d'un peu plus de 130 millions d'euros. Encore une fois, derrière les chiffres, il y a la réalité des pratiques.
Je crois fondamentalement - et malgré les mesures barrières du Covid - que de près, on se comprend mieux. Il faut effectivement venir voir sur place pour comprendre la réalité, pour entendre ce qui est non seulement un cri du coeur, mais une revendication professionnelle légitime.
Il existe une enveloppe spéciale pour compenser les surcoûts de nos marins, ainsi que plusieurs autres dispositifs de reconnaissance de nos spécificités. L'enjeu du renouvellement de la flotte est majeur. La Commission européenne est opposée à l'utilisation des fonds européens pour l'achat de nouveaux bateaux par nos pêcheurs. Il faut mener un combat pour autoriser l'utilisation des fonds européens dans les mesures de renouvellement de la flotte.
La question de la continuité de la filière est fondamentale et nous devons trouver un juste équilibre entre la sécurisation indispensable de l'activité de nos marins et la préservation des ressources halieutiques au titre de notre engagement collectif pour la protection de l'environnement. Nous avons cependant obtenu que les États qui le jugent nécessaire et indispensable puissent financer le renouvellement des bateaux. À l'avenir, n'hésitez pas à me solliciter sur ces dossiers sur lesquels je m'engage avec force.
Nous avons la chance que le président de la commission en charge de la pêche au Parlement européen soit un Français, de mon groupe politique, Pierre Karleskind. Comme vous, Monsieur le sénateur Antiste, j'ai invité Pierre Karleskind à venir sur le terrain. Il est venu à l'île de La Réunion et il y a eu un avant et un après. Nous avons l'objectif, dès que les conditions sanitaires le permettront, de venir travailler au plus près du terrain avec vous aux Antilles.
M. Maurice Antiste. - J'en prends bonne note ! Un seul chiffre : en 10 ans, nous sommes passés de 1 300 marins-pêcheurs à la Martinique à 600. J'en connais parfaitement les raisons, et je plébiscite la venue de Monsieur Karleskind.
M. Stéphane Bijoux. - C'est un allié et vous verrez que nous travaillerons ensemble pour faire avancer ces sujets.
M. Stéphane Artano, président. - Sachez que, fin décembre, le Bureau du Sénat nous a autorisés à nous déplacer à Bruxelles, dès que les conditions sanitaires le permettront, afin que la délégation puisse continuer son travail sur les défis européens pour les outre-mer. Une action concertée entre les parlementaires ultramarins européens est nécessaire, tout comme un travail étroit avec la Représentation permanente française à Bruxelles.
L'une des clés de la réussite pour un certain nombre de dossiers européens ultramarins est le portage politique par chacune de nos collectivités. En tant que président d'un PTOM et ancien président de l'Association des Pays et Territoires d'outre-mer de l'Union européenne (OCTA), je peux vous assurer que les instances européennes apprécient la venue des élus à leur rencontre. Cela permet d'aborder les réalités de nos territoires respectifs. Ce n'est pas qu'une affaire de techniciens, mais plutôt de politiques, d'engagement et de conviction.
Nous avons une responsabilité collective dans nos territoires pour mieux faire connaître les actions de l'Union européenne. La lourdeur et la technicité de l'accès aux fonds européens éloignent aujourd'hui effectivement les élus et, encore plus, la population de l'Europe. Des initiatives peuvent cependant être mises en place. Sur mon territoire, nous avons ainsi créé « la semaine de l'Europe ». Chaque année, nous mettons en valeur un pays et cela nous permet de valoriser les actions de l'Europe sur notre territoire et les apports de l'Union européenne. C'est notre responsabilité d'élus puisque nous sommes tous élus d'un territoire, en plus d'être représentants de nos collectivités au Sénat.
Enfin, vous évoquiez monsieur le député, les nombreuses strates de technicité, y compris régionales. Les élus régionaux sont dans une position un peu « schizophrène », car ils aimeraient avoir accès aux fonds européens, mais ils sont également contrôlés par les instances européennes sur leur utilisation au travers de rapports qui sont extrêmement pointilleux. Les élus ont probablement la tentation de sécuriser l'utilisation de ces fonds. L'audit en cours pointera sûrement les contraintes nationales ajoutées aux exigences européennes. Mais il faut aussi comprendre que c'est un moyen pour les élus de se protéger et d'être crédible à l'égard de l'Union européenne. J'espère que cet audit permettra d'y voir un peu plus clair et de proposer la suppression des mille-feuilles qui ont été rajoutés de manière peu pertinente.
Mme Micheline Jacques, rapporteure. - J'ai une question pratique dans le cadre du plan de relance. Des entreprises ont besoin d'être aidées immédiatement et nous avons besoin de savoir comment et vers qui les orienter pour pouvoir bénéficier de ces fonds d'urgence afin de relancer rapidement leur activité.
M. Stéphane Bijoux. - Sur le plan de relance européen, vous savez que 40 milliards d'euros seront alloués à notre pays. 40 % du plan de relance français, qui s'établit à 100 milliards d'euros, seront financés par des fonds européens. Les trois axes prioritaires de ce plan sont l'écologie, la compétitivité et la cohésion. Sur chacun de ces axes de travail, dans chacun de nos territoires, nous avons les moyens de concrétiser des actions extrêmement précises, efficaces et qui peuvent contribuer à apporter des solutions que nos concitoyens réclament légitimement. Vous savez que le Gouvernement français est très mobilisé sur l'efficacité de ce plan de relance pour les outre-mer. Le ministre Sébastien Lecornu a d'ailleurs précisé que, sur l'impulsion du Président de la République, plus d'un milliard et demi d'euros sera spécifiquement fléché sur les outre-mer. Le ministère de l'outre-mer a déjà commencé, après concertation avec les territoires, le fléchage de ces fonds. Ce plan de relance permettra de financer, à la Martinique le plan Séisme Antilles, en Guadeloupe la question fondamentale de l'eau, en Guyane la rénovation des routes, à Mayotte l'hôpital ou à La Réunion les actions à destination de la jeunesse.
Je vous rejoins, monsieur le président, sur la nécessité de donner de la visibilité à cette Europe du quotidien. On ne peut pas se contenter d'un logo du drapeau européen à l'entrée de nos lycées. C'est important, mais sans doute encore loin de ce qu'on doit faire pour valoriser l'Europe dans nos territoires. Il faudra que nous soyons proactifs sur ce plan de relance. Dans nos territoires, des sous-préfets sont dédiés à son suivi et à son déploiement. Il y a un travail parlementaire à faire ensemble pour gagner en efficacité.
Monsieur le président, pour conclure je souhaiterais vous réaffirmer la force de mon engagement pour défendre nos territoires, nos spécificités, mais aussi nos potentiels et nos talents. Je crois à l'intelligence collective. Je plaide une nouvelle fois devant vous pour que nous puissions travailler ensemble pour cette réconciliation entre économie et écologie. Nous pouvons trouver la solution à deux défis majeurs de notre territoire, à la fois la lutte contre le chômage et la préservation de notre biodiversité et du patrimoine naturel reçus de nos parents, de nos grands-parents, que nous voulons transmettre à nos enfants. Nous pouvons créer des emplois et en faire émerger de nouveaux dans tous ces secteurs. Des études prévoient que 90 % des enfants qui sont à l'école primaire aujourd'hui exerceront demain des métiers qui n'existent pas encore. Alors, transformons cette réalité en opportunité pour faire émerger de nouveaux métiers en lien avec l'environnement. Que nos outre-mer soient des territoires de solutions !
Que ce soit au Parlement européen, à la Commission européenne ou même aux autorités françaises, je dis : « en outre-mer, nous sommes ultramarins mais quand il s'agit de construire des solutions, nous sommes aussi "ultra-malins" ». Je voulais partager cette énergie, cette volonté de travailler avec vous pour faire converger nos solutions et être efficace au service de nos citoyens.
M. Stéphane Artano, président. - Je vous remercie, monsieur le député, pour l'intérêt que vous portez à ces échanges avec les parlementaires du Sénat et de l'Assemblée nationale. Vous avez compris que nous nous sommes fortement engagés pour défendre la place des outre-mer dans l'Union européenne. Nous sommes évidemment à votre disposition pour poursuivre ces réflexions. Lorsque la délégation pourra se rendre à Bruxelles, nous ne manquerons pas de vous rendre visite. Une démarche commune est indispensable pour plaider la cause des outre-mer auprès des instances européennes. Nous vous remercions encore pour votre disponibilité et pour votre combat pour la France ultramarine.
Jeudi 4 février 2021
- Présidence de M. Stéphane Artano, président -
Étude sur le logement dans les outre-mer - Audition de MM. Gérard Terrien, président de la 5e chambre, Francis Saudubray, conseiller maître, rapporteur général chargé de la synthèse sur le logement outre-mer, Denis Berthomier, conseiller maître, contre-rapporteur de ce rapport et Bertrand Beauviche, conseiller référendaire, à la Cour des comptes
M. Stéphane Artano, président. - Chers collègues, lors de sa réunion de programmation du 10 décembre 2020, notre délégation a inscrit dans son programme de travail une étude sur le logement outre-mer, sujet qu'elle n'avait pour l'instant abordé qu'à travers l'enjeu des normes techniques dans le bâtiment.
Or, lors des débats budgétaires annuels, le constat de la sous-consommation récurrente des crédits dans ce domaine nous interpelle régulièrement. Le quasi-échec du Plan logement outre-mer (PLOM) 2015-2019 ainsi que le retard pris dans la mise en oeuvre du PLOM 2019-2022 suscitent de nouvelles inquiétudes.
Pour nourrir leurs travaux, nos rapporteurs pour cette étude - Guillaume Gontard, Micheline Jacques et Victorin Lurel - ont souhaité entendre la Cour des comptes qui a publié en septembre 2020 un rapport remarqué sur le logement dans les département et régions d'outre-mer (DROM) qui pointe un certain nombre de défaillances, lesquelles sont autant de pistes d'améliorations possibles.
Nous accueillons donc ce matin, en les remerciant pour leur disponibilité, MM. Gérard Terrien, président de la 5e chambre, Francis Saudubray, conseiller maître, rapporteur général chargé de la synthèse sur le logement outre-mer, Denis Berthomier, conseiller maître, contre-rapporteur de ce rapport et Bertrand Beauviche, conseiller référendaire à la Cour des comptes.
Nous savons tous que les départements et les régions d'outre-mer (DROM) font face à des contraintes spécifiques en matière de logement : un foncier constructible rare et cher du fait de leur géographie, des coûts de construction supérieurs à ceux de la métropole et des évolutions démographiques rapides et hétérogènes complexifiant la planification.
Or, en dépit des efforts déployés au cours des dernières années, les acteurs privés et publics apparaissent toujours en difficulté pour répondre à la demande - notamment de logements locatifs sociaux et très sociaux - et pour améliorer les conditions de logement des habitants ultramarins.
Dans son rapport, la Cour appelle ainsi à repenser profondément les dispositifs d'intervention dont dispose la puissance publique et à les recentrer sur la réalité des situations locales et des besoins des populations.
La présente audition s'articulera donc autour de la présentation de la méthode suivie par la Cour, de son diagnostic et de ses propositions visant à mieux allouer les ressources mobilisables et à cibler les efforts.
Je laisserai d'abord la parole au président Gérard Terrien pour nous présenter ce rapport, puis aux rapporteurs afin qu'ils vous précisent les points qu'ils souhaiteraient voir approfondis. Enfin, nos collègues pourront vous poser des questions complémentaires.
M. Gérard Terrien, président de la 5e chambre à la Cour des comptes. - Mesdames et messieurs les sénateurs, c'est avec grand plaisir que nous venons ce matin au Sénat pour commenter le rapport que nous avons engagé début 2019 avec nos collègues des chambres régionales concernées. Se trouvent à mes côtés Francis Saudubrey, rapporteur général du dossier, Denis Berthomier, contre-rapporteur, et Bertrand Beauviche, qui connaît bien les outre-mer du fait de ses fonctions antérieures et qui a travaillé sur ce sujet dans un précédent rapport.
L'enquête que nous avons menée a été assez lourde. Notre périmètre a couvert la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique, Mayotte et La Réunion.
Pour rappel, le premier président de la Cour des comptes adresse tous les semestres aux présidents du Sénat et de l'Assemblée nationale une liste de rapports qui sont communicables. La dernière communication de M. Pierre Moscovici mentionne les six rapports transversaux antérieurs portant sur le logement dans les outre-mer délibérés par la Formation inter-juridictions (FIJ) au cours de l'année 2019. Ces rapports portent sur : les besoins, les acteurs, les contraintes, les financements, la lutte contre l'habitat insalubre (LHI) et le bilan du Programme national de rénovation urbaine (PNRU) et du Plan pour le logement outre-mer (PLOM).
Il est à noter que des rapports concomitants sur l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) et Action logement ont complété cette enquête. Les chambres régionales des comptes nous ont également aidés en contrôlant cinq organismes de logements sociaux, ainsi qu'un établissement public foncier de Guyane.
Les rapporteurs se sont rendus en outre-mer et ont adressé des questionnaires et/ou rencontré une grande variété d'interlocuteurs, nationaux (dont la direction générale du budget, la direction générale des finances publiques, la caisse générale de garantie du logement locatif social, l'Insee, la Caisse des Dépôts et consignations, et en particulier CDC Habitat et la Banque des Territoires) et locaux auprès des services extérieurs de l'État (Préfets, SGAR, DEAL, DRFIP), des élus locaux, des responsables de l'Agence française de développement (AFD), de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), de la Caisse des Dépôts et consignations, d'Action logement, des entrepreneurs de BTP, des représentants de chambres de commerce, de chambres des métiers et d'associations de résidents des organismes de logements sociaux.
Au total, 14 documents ont été produits et ont alimenté notre synthèse. Ce rapport était prêt début 2020 et n'intègre pas les effets de la crise sanitaire. Il a été approuvé par la Cour en mai 2020 et n'a été rendu public qu'en septembre 2020, car il a été soumis à la procédure contradictoire de la Cour des comptes qui a été ralentie pendant le confinement.
Le rapport aboutit au diagnostic qui vient d'être rappelé par le président Stéphane Artano. Sur une population de 2 152 000 habitants ultramarins, on décompte 775 000 habitations dont 155 000 logements sociaux, alors que ces territoires abritent 1 721 000 ayant-droits potentiels à un logement social.
Les subventions et dépenses fiscales y sont importantes : 3,6 millions d'euros sur 15 ans. On y relève des compétences partagées entre des services centraux et déconcentrés de l'État, des collectivités territoriales, un grand nombre d'agences nationales en charge du logement (ANRU, ANAH, Action Logement...), et une vingtaine d'organismes spécialisés dans les logements sociaux.
Nos travaux ont notamment porté sur les normes qui apparaissent comme un enjeu majeur pour ces territoires. Dans ce domaine, il nous est apparu qu'il fallait retenir une approche beaucoup plus ancrée dans les réalités des territoires. Souvent, les logiques de normes sont pensées pour le territoire métropolitain et ne sont pas toujours transposées de manière satisfaisante en termes de planification ou de programmation foncière. Les références sont trop nombreuses et il a été identifié une saturation des capacités des collectivités locales et, lorsqu'ils existent, un défaut de précisions et d'actualité des documents de planification et d'urbanisme. Il est également relevé que les normes peuvent entraver les projets d'investissements des opérateurs économiques.
Force est de reconnaître qu'il existe plusieurs outre-mer. Je pense que la délégation sénatoriale en est encore plus consciente que nous. Ces environnements spécifiques doivent être pris en compte, avec des réalités géographiques et climatiques très variables et une situation démographique contrastée (dynamisme à Mayotte ou en Guyane et vieillissement aux Antilles). En outre, les systèmes d'information sur le logement et l'habitat, qui peuvent déjà manquer de performance en métropole, doivent être adaptés dans les outre-mer.
Notre rapport revient également sur les acteurs en présence. Nous y notons que la Direction générale des outre-mer (DGOM), en charge de nombreuses dimensions des politiques publiques relatives aux outre-mer, peine à leur donner un cap, car elle ne dispose pas des compétences nécessaires en interne et souffre d'équipes réduites. Les services extérieurs de l'État sont souvent partagés entre leur mission d'ordre public, le contrôle de légalité et la distribution de financements publics, et la nécessité d'appui aux collectivités territoriales. Enfin, ces dernières ne prennent pas toujours la mesure de leurs responsabilités dans ce domaine et n'ont pas toujours les moyens financiers et les équipes d'ingénierie pour piloter les projets.
Les organismes de logement social, pour leur part, sont entrés dans une nouvelle dynamique avec l'entrée dans leur capital de la filiale logement de la Caisse des Dépôts et consignations, avec une restructuration en cours. Malgré tout, ces organismes sont en nombre insuffisant à Mayotte et trop nombreux à La Réunion.
Pour compléter, il faut souligner que la demande sociale croît de manière extrêmement rapide en raison de la croissance démographique ou du vieillissement qui transforment les besoins de logement. C'est particulièrement vrai dans les territoires des Antilles où les défis sont de parvenir à loger les personnes âgées alors que la part de l'habitat vétuste et informel y est très présente.
Fort de ce constat, il nous apparaît nécessaire de repenser les interventions publiques outre-mer pour recentrer les dispositifs d'intervention sur la réalité des situations locales et des besoins des populations. Il ne faut pas essayer d'appliquer le même modèle à l'ensemble des territoires. Il convient aussi de prendre en compte l'importance du secteur privé qui loge 85 % de la population.
Il nous paraît nécessaire de préserver les aides aux ménages, en les ciblant selon les objectifs des décideurs publics, mais aussi de mieux mobiliser les moyens publics pour résorber l'habitat insalubre, reconquérir des centres villes en déshérence et assurer un logement ou un hébergement décent à tous ceux qui peuvent y prétendre.
Les besoins des populations et les ressources foncières et d'aménagement doivent être aussi mieux appréhendés. Il nous semble nécessaire de réhabiliter du bâti existant afin d'éviter l'étalement urbain.
Nous préconisons de recourir davantage aux fonds régionaux d'aménagement foncier et urbain (FRAFU) et aux documents d'aménagement et d'urbanisme à caractère générique, tels les schémas d'aménagement régional (SAR) ou les schémas de cohérence territoriale (SCOT).
Nous constatons que l'équilibre n'est pas toujours trouvé entre la construction neuve, la réhabilitation d'habitats anciens mais aussi entre l'accession sociale à la propriété et le logement locatif très social ou encore entre l'habitat individuel autoconstruit et les ensembles collectifs. Nos travaux nous ont conduits à relever que le logement locatif très social était assez rare sur ces territoires.
Il nous paraît également essentiel de respecter les habitudes locales et les paysages, mais aussi les règles d'urbanisme et de prendre en compte les risques naturels, notamment sismiques.
Comme la Cour des comptes le met souvent en avant dans ses rapports, nous appelons - là encore - à un réexamen de l'utilité réelle des incitations fiscales outre-mer. D'après nos analyses, celles-ci sont beaucoup moins efficaces que les interventions budgétaires. Les incitations fiscales en outre-mer ont un effet secondaire, particulièrement dans la construction de logements sociaux, et elles engendrent des surcoûts sans parfois répondre aux besoins de la population, car ces mesures profitent d'abord aux intermédiaires.
Enfin, il nous apparaît très important d'adapter les normes métropolitaines aux réalités locales en matière d'aménagement, de construction et d'habitat. Plus qu'une régularité stricte de la construction, il nous semblerait préférable de tendre vers la performance raisonnée des constructions.
Les orientations du PLOM 2019-2022 rejoignent les recommandations de la Cour. Il devait être mis en oeuvre début 2020 mais a rencontré des difficultés comme les autres politiques publiques. Il apporte des réponses concrètes et adaptées aux particularités de chaque DROM. Le PLOM a été précédé par un énorme travail de concertation et nous paraît conjuguer la constance, le pragmatisme et le suivi pour répondre aux besoins des populations. D'ailleurs, le Premier ministre a indiqué être globalement d'accord avec les constats de la Cour et que l'État prévoyait d'y apporter des réponses dans le nouveau PLOM. Cependant, nous n'avons pas encore pu examiner les prémices de la mise en oeuvre de ce plan.
À la suite de nos travaux, nous avons élaboré 12 recommandations.
La première série vise à mieux connaître pour mieux planifier. Il s'agit de mettre en place un dispositif de connaissance du parc privé et de donner au secteur privé une meilleure visibilité de la programmation des bailleurs et des investisseurs publics.
La deuxième série de recommandations vise à mieux allouer la ressource. Il est proposé de privilégier la ligne budgétaire unique (LBU) dans le financement du logement, d'encourager la mutualisation des achats de matériaux de construction et de stabiliser les objectifs et les moyens de la politique du logement outre-mer.
La troisième série de recommandations tend à mieux cibler les efforts, à savoir : distinguer les objectifs en matière de constructions neuves et de rénovations et de mises aux normes pour que ces mises aux normes soient plus simples et plus adaptables, donner systématiquement priorité au logement locatif très social, adapter la réglementation de l'urbanisme, de l'habitat et des normes de construction aux réalités des outre-mer et de prendre en compte le vieillissement et la dépendance des populations en y adaptant les logements.
Après cette présentation succincte de nos travaux, nous sommes prêts à répondre à vos questions.
M. Stéphane Artano, président. - Je vous remercie monsieur le président. Je vous propose de donner la parole à nos trois rapporteurs.
M. Victorin Lurel, rapporteur. - Vous venez d'exposer les conclusions de votre rapport ainsi que vos recommandations.
J'observe que ces dernières s'adressent à l'État et à ses services (DGOM, DHUP, DGFiP etc.) et finalement très peu aux collectivités, même si vous faites le constat de leur inertie, de leur incapacité ou de leur absence d'ingénierie. Votre rapport préconise une meilleure territorialisation des politiques. Cependant, une recommandation ne pourrait-elle pas s'appuyer sur une meilleure décentralisation plutôt qu'une meilleure territorialisation ? Autrement dit, pouvons-nous davantage ou mieux décentraliser ces politiques ?
Par ailleurs, quelles leçons tirez-vous du semi-échec du premier PLOM 2015-2019 ?
Comment repenser le double système de financement public (subventions budgétaires versus incitations fiscales) à destination du logement dans les outre-mer ? Votre rapport précise que la sous-consommation récurrente des crédits de la LBU tend à montrer que, si l'État assume ses responsabilités pour financer le logement en outre-mer, les collectivités territoriales et les acteurs du logement social ne sont guère en mesure de mobiliser cette aide. Cette assertion nous interpelle, car un rapport de l'Assemblée nationale sur la sous-consommation chronique de la LBU pointe d'autres causes à cette sous-consommation. Ce rapport cite notamment le résultat de la concentration en fin d'exercice d'une part substantielle de l'exécution des dépenses, ce qui empêche d'effectuer des redéploiements significatifs en cours d'exercice. Ce rapport appelle aussi au développement du contrôle interne, à la simplification de la cartographie BOP (Budget Opérationnel de Programme) et UO (Unité Opérationnelle), à l'anticipation de la mise à disposition des crédits en gestion 2020 et à l'avancement des dialogues de gestion pour mieux consommer les crédits. Il recommande aussi que des plans d'action soient définis pour mettre en oeuvre le rapport de l'Inspection générale de l'administration et du contrôleur général économique et financier. Ces éléments expliqueraient aussi le retard ou l'insuffisance dans l'exécution des crédits, sans pointer exclusivement l'insuffisance d'ingénierie des collectivités.
Je souhaiterais également obtenir quelques éclairages sur la répartition de la LBU par territoire ultramarin. Cette répartition vous semble-t-elle correspondre à des critères suffisamment transparents et objectifs ? Je constate que la LBU diminue depuis 2010 et que les enveloppes affectées à certains territoires ont diminué en faveur de la Guyane et de Mayotte. Nous pouvons comprendre les raisons démographiques de ces choix, mais la baisse intrinsèque de la LBU et le redéploiement interne des crédits entre les territoires ne sont pas justifiés par la seule pression démographique et migratoire.
Les opérateurs sociaux qui ont été auditionnés donnent trois facteurs explicatifs à la sous-consommation des crédits. La première explication est que l'État aurait restreint la période de dépôt des dossiers de mars à septembre, ce qui implique que les dossiers incomplets sont reportés l'année suivante. La deuxième explication résiderait dans les permis de construire pour lesquels tous les recours doivent être purgés avant de déposer des dossiers. Le troisième facteur explicatif tiendrait au rôle de l'architecte-conseil qui peut remettre en cause l'ensemble du processus. Au-delà des éléments que vous avez pointés dans votre rapport et relatifs à l'insuffisance d'ingénierie, pouvez-vous revenir sur ces trois éléments ? Ces opérateurs ont indiqué qu'ils avaient l'impression que l'État ne voulait pas engager tous les crédits afin de pouvoir les redéployer vers les territoires en forte demande.
Par ailleurs, pensez-vous que le pilotage de la politique du logement par la DGOM est à revoir ? Le rapport indique que la DGOM n'a guère les moyens d'assumer les tâches de conception, d'animation et de suivi-évaluation de la politique du logement outre-mer. Comment remédier à cette situation ? Malgré l'apport de la DHUP, il y perdure des problèmes de pilotage, d'encadrement, de formation et de coordination.
Le manque d'ingénierie des collectivités n'est-il pas un prétexte pour justifier le décalage entre les crédits disponibles et les réalisations effectives ? Pourriez-vous préciser le type de compétences qui seraient déficientes et les territoires concernés ? Comment expliquer que les services n'ont subitement plus la capacité technique de monter des dossiers alors qu'ils l'avaient entre 2010 et 2015 ? L'expérience des plateformes d'ingénierie en Guyane et à Mayotte doit-elle être généralisée ? À mon sens, les collectivités ont pour responsabilité de mettre du terrain à disposition, de financer le FRAFU, d'élaborer des documents d'urbanisme et de les actualiser mais, pour le reste, ce sont les opérateurs qui sont à la manoeuvre et qui déposent les dossiers. Je connais peu de collectivités qui conduisent directement des opérations de logement.
Par ailleurs, quel équilibre peut être trouvé entre la production de logements locatifs très sociaux et celle d'une offre de qualité pour le logement intermédiaire ? Quelles sont les opérations de diversification qui méritent d'être connues et développées ?
Enfin, pour ce qui concerne les contraintes de foncier, que pensez-vous de l'application des lois SRU et de la Commission Départementale de la Préservation des Espaces Naturels Agricoles et Forestiers (CEDEPNAF) ? En outre-mer, il n'est plus possible de déclasser des terrains, notamment agricoles, et un principe de compensation s'applique, ce qui constitue un frein. Avez-vous examiné ces questions ?
M. Gérard Terrien. - Je ne répondrai qu'à la première question relative au dualisme entre territorialisation et décentralisation. Sur la question de la territorialisation, la Cour a travaillé à droit constant. Nous ne nous sommes pas posé la question de la décentralisation de cette politique publique. La Cour n'a pas pour compétence de faire des simulations législatives ; nous travaillons sur l'existant. C'est la raison pour laquelle nous préconisons la territorialisation en restant dans le cadre budgétaire existant.
Sur le cadre budgétaire, je vous informe que nous avons reçu une commande de l'Assemblée nationale pour le début de l'année prochaine en vue d'examiner dans le détail la prévision et l'exécution des dépenses budgétaires de l'État à destination des outre-mer.
Concernant la sous-consommation des crédits, nous n'avons pas mis uniquement en avant les difficultés de gestion des collectivités locales, mais nous avons souligné aussi les aléas conjoncturels, les mesures de régulation budgétaire et la suppression de l'allocation logement par la loi de financement de 2018 qui a limité la consommation des crédits de la LBU.
M. Francis Saudubray, conseiller maître, rapporteur général chargé de la synthèse sur le logement outre-mer à la Cour des comptes. - Monsieur le président, mesdames et messieurs les sénateurs, effectivement le PLOM 2020-2022 appelle à une plus grande territorialisation des politiques du logement dans les outre-mer. Ce faisant, il tire les leçons de la vision un peu trop quantitative et uniformisée des objectifs du premier PLOM. Il y a plusieurs façons d'aborder la question d'une meilleure territorialisation de l'exécution du PLOM et de la conception de la politique du logement dans les outre-mer. Je prendrai trois exemples qui nous paraissent assez pertinents.
Tout d'abord, les conseils départementaux de l'habitat et de l'hébergement (CDHH) ont été instaurés par l'article 33 de la loi ALUR. Ces conseils ont pour compétence la concertation très large en matière d'habitat, d'hébergement et de cohérence des politiques de l'urbanisme et du logement. Ce rôle a même été conforté par la loi Egalité et Citoyenneté : ils sont dorénavant aussi consultés sur l'activité des établissements publics fonciers et sur les politiques foncières à l'échelon départemental. Cet organe existe et les élus locaux doivent veiller à ce qu'il ait la plénitude de l'information, de la consultation et des avis. C'est un instrument qu'il faut faire vivre.
Ensuite, les projections démographiques sont imprécises territoire par territoire, comme l'a souligné aussi le président Gérard Terrien. La DHUP et l'Insee ont indiqué que les instruments actuels disponibles - le modèle Omphale et le progiciel Otelo - ne sont pas strictement adaptés ni taillés sur-mesure aux besoins des outre-mer. La DHUP collabore avec l'Insee sur l'amélioration de ces instruments, mais c'est un processus qui va prendre du temps. L'adaptation de l'outil Otelo à moyen terme est aussi un objectif mentionné dans le PLOM 2020-2022.
Enfin, sur la nécessité d'appuyer les capacités d'ingénierie locale par des plateformes d'ingénierie, suivant le modèle de ce qui a été fait en Guyane et à Mayotte, nous l'évoquons dans le rapport mais nous n'avons pas été en mesure d'en dresser un bilan puisque leur création est récente. Cependant, une mise en commun des moyens via une plateforme semble une option possible comme le PLOM le propose sur des crédits de la LBU. En effet, le rapport peut sembler un peu sévère à l'égard d'un manque de compétences ou de l'absence de décisions des collectivités territoriales mais c'est malheureusement l'écho recueilli à la fois auprès des DEAL et dans le cadre des nombreux rapports des chambres régionales des comptes sur le fonctionnement et la mise en oeuvre des budgets des collectivités territoriales. Ce constat est partagé sur le manque de compétences en matière de conception, de pilotage, de suivi-évaluation des projets fonciers, d'aménagement et de construction. Les DEAL rédigent des rapports de même nature sur ces difficultés récurrentes en soulignant le défaut de documents de planification ou leur caractère parcellaire voire dépassé, la faiblesse de la maîtrise d'ouvrage et des bureaux d'études locaux peu coutumiers des documents publics d'urbanisme. Pourtant, ce sont des bureaux d'études auxquels les collectivités territoriales font appel à grand prix. Les DEAL pointent aussi le faible recours aux permis de construire et aux documents de planification souvent relégués au second plan, au détriment d'un urbanisme informel largement répandu.
Concernant votre question sur le double système de financements publics (mesures fiscales et subventions budgétaires), je ne dispose pas de données pour 2020, car le rapport est en préparation, mais la sous-consommation en crédits de paiement, mais aussi en autorisations d'engagement, sur la LBU est incontestable. Cette consommation a été de 85,90 % en 2017, 71,54 % en 2018 et 78,20 % en 2019. Elle est encore plus forte en autorisations d'engagement (78,3 %, 70,6 % et 66,6 %). Ce constat tient à diverses raisons : les mesures de régulation budgétaire, les aléas conjoncturels, des causes structurelles liées à la gestion des collectivités locales (inadéquation du foncier, retards de programmes immobiliers, etc.) et la suppression de l'allocation logement accession (ALA) par la loi de finances pour 2018 - alors que c'était un élément substantiel du montage du plan de financement de projets - a compromis de nombreux projets en 2018. Depuis, la loi de finances pour 2019 a réinstauré à titre provisoire l'ALA, et la loi de finances pour 2020 l'a stabilisée.
Certains écarts sont dus à des retraits d'autorisations d'engagement, car des projets montés trop vite n'ont pas pu prospérer. Ces arrêts tiennent parfois à l'instruction des dossiers. En effet, il y a une pluralité d'avis et d'autorisations à obtenir, notamment les permis de construire. Il peut arriver que des projets soient lancés sur des fondements non stabilisés, en particulier les titres fonciers. Dans les outre-mer, la loi Letchimy nous le rappelle, la problématique des titres fonciers est tout à fait prégnante et elle compromet souvent le succès d'une opération. Comme c'est souvent le cas pour les politiques partagées entre plusieurs opérateurs, c'est un faisceau de problématiques à régler et c'est toute la difficulté du sujet.
Quant aux dépenses fiscales, notre rapport rappelle que, de 2002 à 2009, avant l'introduction en 2010 d'un dispositif de dépense fiscale outre-mer, la dépense budgétaire s'est élevée à 860 millions d'euros pour 32 650 logements construits, soit 26 340 euros par logement en moyenne, ce qui signifie qu'un million d'euros de financements publics a permis de financer 38 logements. De 2010 à 2017, le cumul des dépenses budgétaire et fiscale a atteint 2,8 millions d'euros pour 44 700 logements construits, soit 62 640 euros par logement en moyenne, ce qui signifie qu'un million d'euros de financements publics n'a permis de financer que 16 logements.
Il y a donc là des évidences mathématiques qui montrent, non seulement, qu'il n'y a pas eu d'accélération mais il y a même eu, avec la dépense fiscale, un effet de renchérissement. La Cour invite donc à reconsidérer l'efficacité de cette dépense. Plutôt que d'externaliser ce mode de financement, il faudrait le réintégrer dans le budget de l'État et réserver une enveloppe budgétaire disponible dont les reliquats pourraient éventuellement être alloués au FRAFU, par exemple, pour renforcer les réserves foncières, soutenir les capacités d'ingénierie, etc., autant de thèmes qui sont abordés dans le PLOM 2020-2022.
Nous nous demandons également si le pilotage de la politique du logement par la DGOM est à revoir. Sans trahir de secret, je peux dire que nous étudions les conditions de fonctionnement et de pilotage des politiques publiques par la DGOM et son dialogue avec le cabinet du ministre. Nous espérons que ce chantier pourra aboutir rapidement et permettra d'apporter un certain nombre de réponses aux questions que le rapporteur Victorin Lurel vient de poser. En tout cas, ce qui ressort d'ores et déjà, c'est que la DGOM est en charge d'un ensemble de politiques publiques complexes et à forte dimension interministérielle. Or, elle dispose pour y faire face d'un budget de fonctionnement (un million d'euros annuel) et d'un effectif (137 agents) particulièrement limités. Les effectifs de la DGOM ont même baissé jusqu'à 116 agents. Certes, tout ne se résume pas aux moyens que l'on donne à une administration mais, lorsque l'étiage est aussi bas, il lui est difficile de faire face à ses missions. Reste le poids politique du ministre et des élus des outre-mer, mais l'impulsion politique nécessite, à un moment donné, une traduction dans les services de l'État. Je ne peux pas aller plus avant dès lors que les deux rapports sont en cours d'instruction mais, avec un budget annuel d'un million d'euros et 137 agents, nous ne pouvons que faire le constat des limites de capacité d'action de la DGOM.
Sur l'ingénierie supposée insuffisante des collectivités, nous nous sommes basés sur des documents existants pour poser ce constat, notamment les rapports des chambres régionales des comptes qui décrivent des collectivités territoriales impécunieuses, avec la persistance de difficultés budgétaires. Leurs charges progressent tendanciellement plus vite que leurs produits de gestion. Leur épargne est extrêmement limitée. Leurs dépenses d'investissement ont baissé fortement depuis 2016. Leur dette est en progression de 2 % par an (+ 250 millions d'euros), soit neuf années d'autofinancement. Leur fonds de roulement net global diminue chaque année. Avec un tableau budgétaire et financier de cette nature, il est difficile de faire face à des politiques coûteuses.
Les DEAL évoquent toutes les mêmes difficultés récurrentes : la faible connaissance du territoire et des documents de planification parcellaires ou dépassés ; la rapidité d'évolution de la situation démographique, insuffisamment prise en compte ; la faiblesse de la maîtrise d'ouvrage, etc.
Le PLOM prévoit un appui en ingénierie locale, et cette expérience de plateformes en Guyane et à Mayotte devra être évaluée, afin de redresser les situations là où cela s'impose.
Enfin, s'agissant de l'équilibre à trouver entre logement locatif très social et offre de qualité, vous avez souligné la référence pertinente : la loi SRU. Comme en métropole, la mixité des opérations de construction de logements est un gage d'équilibre économique et social de ce type d'opération pour éviter la constitution de « ghettos » concentrant les difficultés sociales, économiques, culturelles, éducatives, en des points précis des territoires communaux. Au surplus, l'économie d'un projet mixte est plus facile à assurer dans la mesure où des logements de catégorie intermédiaire ne sont pas beaucoup plus chers à produire que des logements locatifs très sociaux et génèrent nécessairement des recettes, en accession à la propriété ou en location, supérieures à celles des premiers. Les DEAL évoquent régulièrement les réticences de certaines collectivités territoriales d'outre-mer à accorder des permis de construire pour des ensembles très sociaux afin de prévenir la création d'une poche où se concentreront toutes les difficultés. De ce point de vue, la mixité sociale permet d'éviter la ghettoïsation et de viser un urbanisme de qualité, j'y suis très sensible. Ainsi, Mayotte est une île merveilleusement belle avec des paysages très bien protégés qu'il ne faut pas saccager. Les outre-mer ne peuvent pas se permettre d'installer des grands ensembles, comme en banlieue parisienne. La mixité des approches urbanistiques et de construction permet en ce sens de proposer des opérations mieux intégrées et plus esthétiques. Aussi, l'esprit de la loi SRU nous paraît une très bonne approche pour réussir cette mixité à tous égards.
M. Stéphane Artano, président. - À présent, je propose de passer au second volet du rapport qui porte sur l'accélération de la simplification et l'adaptation des normes. Je cède la parole à notre collègue Micheline Jacques.
Mme Micheline Jacques, rapporteure. - Une des recommandations du rapport appelle à « mieux articuler à l'échelle des EPCI les schémas d'aménagement régional, les schémas de cohérence territoriale et les plans locaux d'urbanisme intercommunaux ». Comment simplifier les instruments de planification urbaine et foncière en outre-mer (sachant la rareté et les particularités du foncier sur ces territoires) ? Quels sont selon vous les principaux freins réglementaires qui entravent actuellement les projets d'investissements des opérateurs en matière de logement en outre-mer ?
Malgré les recommandations du rapport de la délégation sénatoriale sur ce sujet, l'adaptation des normes du BTP aux contextes ultramarins reste insuffisante. Votre recommandation n° 10 insiste sur la nécessité d'adapter les « normes de construction aux réalités des outre-mer en les simplifiant ». Quelles dispositions juridiques faudrait-il modifier pour poursuivre ce travail d'adaptation ?
Quelles mesures incitatives faudrait-il prendre pour faciliter davantage le recours à des matériaux locaux dans les constructions de logements outre-mer (bois, bambou, gabion, brique de terre compressée ...) ? Ces matériaux n'étant souvent pas disponibles en nombre suffisant, comment aider à la structuration des filières de matériaux locaux permettant une baisse des coûts de production ?
Comment remédier à la fragilité de l'écosystème du BTP en outre-mer, constitué pour une grande partie d'entreprises de petite taille ? Comment développer les structures de formation pour permettre une montée en gamme des compétences en matière de construction ?
Quels outils doivent être développés pour améliorer la résorption de l'habitat indigne (RHI) ? L'action des agences des 50 pas géométriques est-elle aujourd'hui efficace pour permettre une régularisation encadrée des habitats illégaux ?
Je souhaite terminer par une dernière question sur les LLTS. La mise en place du quota de 30 % ne risque-t-il pas d'être un frein à la mixité entre les personnes âgées et les étudiants ?
M. Gérard Terrien. - La Cour n'a pas examiné la question de la simplification des instruments de planification urbaine et foncière en outre-mer, car elle a raisonné à cadre légal constant. Les outre-mer ont les mêmes règles en matière de planification urbaine et foncière que la métropole et la simplification de ces instruments n'a pas été examinée. En outre, nous n'avons pas tellement vu de corrélation entre les instruments de planification et les particularités foncières qui existent par ailleurs dans d'autres territoires qu'en outre-mer.
Nous faisons le constat que, malgré l'existence d'un schéma d'aménagement régional (SAR) dans chacun des DROM, l'action des communes ou de leurs EPCI ne relève pas d'une stratégie globale et de long terme. Le même phénomène s'observe en métropole avec des stratégies qui s'inscrivent dans la durée d'un mandat alors que les opérations en matière d'acquisitions et d'aménagements fonciers sont très lourdes et très longues et seraient plutôt à décliner sur deux, trois ou quatre mandats. Il est vrai, de surcroît, que les documents d'urbanisme sont imprécis et peu actualisés et que la situation financière de ces collectivités demeure, dans l'ensemble, tendue alors que la pression fiscale sur le non bâti reste faible. Ces faiblesses ont pour effet une grande difficulté à produire et à livrer aux organismes de logements sociaux un foncier en quantité suffisante et avec la qualité attendue. Comme le soulignait précédemment le rapporteur Victorin Lurel, les collectivités locales ne sont pas en charge de la construction mais elles ont des responsabilités au début et à la fin de la chaîne, particulièrement en matière de foncier. En mettant en oeuvre les dispositifs actuels, il est possible de libérer des terrains, mais le coût reste élevé et progresse rapidement.
C'est pour cela que nous recommandons de soutenir l'élaboration des documents locaux de planification urbaine et de renforcer la politique foncière locale en procédant à la création de zones d'aménagement différé et en créant un observatoire local du foncier destiné à accompagner les collectivités locales dans leurs projets d'aménagement.
Vous évoquez aussi les principaux freins réglementaires entravant actuellement les projets d'investissements des opérateurs en matière de logement en outre-mer. Pour la Cour, les principaux freins ne sont pas réglementaires. Il existe certes une complexité réglementaire mais elle s'applique en métropole comme en outre-mer. C'est plutôt la bonne utilisation des différents dispositifs destinés à mobiliser du foncier et à éviter la spéculation qui doit être invoquée. La lecture des documents du CEREMA (Centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement) en matière d'aménagement et d'urbanisme exige certes d'être attentif mais, on y arrive relativement bien en utilisant ces instruments (droit de préemption urbain, expropriation pour cause d'utilité publique, pourcentage minimum de logements sociaux dans les règlements d'urbanisme, amélioration des relations avec les établissements publics fonciers, etc.).
Comme indiqué précédemment, la Cour recommande donc d'instituer, dans chaque DROM, un observatoire local du foncier pour apporter la connaissance mais aussi pour accompagner.
M. Francis Saudubray. - Nous sommes d'accord sur la nécessité de simplifier les normes de construction en les adaptant aux réalités des outre-mer. Les Assises des outre-mer, lancées par Mme Annick Girardin, ont abouti au Livre Bleu outre-mer qui a été remis le 28 juin 2018 au Président de la République. Dans la partie « Relever le défi du mal-logement outre-mer », le Livre Bleu, appelle à des « simplifications en matière de construction et de certification outre-mer ». C'est un travail essentiellement à caractère réglementaire et c'est aussi un sujet très technique. Cet exercice a déjà été entrepris lors de l'adaptation des normes d'aération, d'acoustique et thermiques aux outre-mer avec la RTAA-DOM de 2010 et s'est appuyé sur un travail d'adaptation et de consultation des opérateurs, des organismes certificateurs, etc. La RTAA sera remplacée par la RE2020. Cependant, l'exercice qui a été mené à bien pour l'adaptation de la RTAA aux DOM devrait être également conduit pour la RE2020, non seulement pour l'adapter mais aussi pour la simplifier, ce qui implique une action concertée des acteurs publics et privés de la construction dans les DROM.
Concernant l'utilisation des matériaux locaux, je souhaite revenir sur la mission que nous avons réalisée à Mayotte et au cours de laquelle nous avons vu qu'il y existait autrefois une industrie florissante de la brique compressée. 20 000 cases SIM y furent construites après le tremblement de terre des années 70. La brique compressée ne servait pas uniquement pour le petit habitat, l'aéroport de Mayotte et la nouvelle préfecture sont également construits en briques compressées. À l'époque, ce matériau était fabriqué par une dizaine de PME, mais tout ce tissu a disparu après l'introduction des normes métropolitaines qui ignoraient totalement la construction en terre crue. En quelques années, ce réseau de construction s'est effondré et l'on ne construit plus à Mayotte qu'en ciment. C'est une catastrophe, car l'utilisation du ciment n'est pas esthétique alors que la brique de terre compressée se fond dans le paysage. De plus, le ciment est un matériau cristallin qui n'a pas les mêmes caractéristiques thermiques. En outre, pour normer les caractéristiques de la brique de terre compressée, il a fallu attendre dix ans. Dorénavant, on peut de nouveau construire en brique de terre compressée à Mayotte, mais les PME qui existaient sur ce créneau ont disparu. Cet exemple illustre aussi les difficultés liées aux agréments car, si un matériau n'est pas agréé, aucun maître d'oeuvre ne prendra le risque de l'utiliser, du fait de la garantie décennale. Il convient donc de rechercher l'appui du CEREMA mais aussi celui des services techniques du bâtiment.
La loi ELAN et la RE 2020 préconisent le recours aux matériaux renouvelables et l'analyse de la performance environnementale dans la construction neuve et la rénovation. Avec leurs qualités environnementales, les matériaux biosourcés des outre-mer (palme, bambou, raphia, fibre de coco, etc.) peuvent devenir incontournables dans la construction. Toutes ces filières peuvent bénéficier aux économies locales, en maintenant une valeur ajoutée locale mais aussi en évitant l'importation de matériaux. De plus, ces matériaux, du fait de leurs qualités hygrothermiques, permettent de construire des bâtiments dont les performances énergétiques sont plus élevées.
Les initiatives réglementaires découlant de la RE2020 et de la loi ELAN sont donc potentiellement favorables aux matériaux biosourcés des outre-mer mais leur contenu reste à préciser et ces matériaux doivent être normés. Pour autant, la prochaine réglementation prévoit la disparition des maisons à ossature bois alors que les maisons en outre-mer sont souvent en bois, car c'est un matériau disponible et stable du point de vue thermique. Une fois ces normes acquises, les filières de production devront être structurées et appuyées (fiscalité, normes, commande publique, etc.) par les politiques locales d'urbanisme et de construction. Les collectivités, quand elles construisent des écoles, des maisons de quartier, etc. doivent penser en matériaux locaux. Dans ce domaine, la décision n'est pas que celle des pouvoirs publics à Paris.
M. Gérard Terrien. - La Cour a relevé la fragilité de l'écosystème du BTP en perte de compétence professionnelle, mais nous ne disposons pas de données récentes. Il est certain que la crise de 2008 a fortement aggravé les difficultés de cette économie. Le BTP constitue l'un des secteurs dits « traditionnels » de l'économie des DROM. Ce secteur emploie un peu plus de 10 % des salariés et compte entre 13 et 17 % des entreprises du territoire.
À la suite de la réforme des systèmes de financement du logement, il a été constaté un ralentissement dans la dynamique de construction de logements. Le principal facteur de fragilité est lié aux délais anormaux de paiement qui entraînent de graves problèmes de trésorerie pour les entreprises. La ministre des outre-mer a demandé un rapport sur les délais de paiement des collectivités locales remis en octobre 2019 et qui analyse l'origine et les conséquences des retards de paiements constatés.
Dans ce domaine, la Cour recommande de favoriser l'implication des professionnels du BTP dans des travaux de normalisation technique, dans le cadre de cellules économiques régionales, afin de parvenir à des travaux de normalisation qui correspondent à ce qu'ils savent produire. Il est aussi recommandé d'inviter les professionnels du BTP et les bailleurs sociaux, sous l'impulsion des observatoires des prix, des marges et des revenus (OPMR), à développer des structures de mutualisation des achats de matériaux de construction, d'équipements (grues, pelleteuses, etc.) et d'investissements.
La question du développement des structures de formation, pour permettre une montée en gamme des compétences en matière de construction, n'a pas été examinée car elle relève d'une autre section de la chambre. Toutefois, une des mesures inscrites au PLOM vise à soutenir les programmes de formation des entrepreneurs locaux et à structurer les filières de réhabilitation autour de l'usage des nouveaux matériaux. Cet axe renvoie à la formation de conducteurs d'opérations, de chefs de chantier, c'est-à-dire à toute l'ingénierie que nous avons déjà évoquée. De même, en matière de transition énergétique et écologique, la montée en compétences des acteurs de la chaîne de réhabilitation est tout aussi nécessaire.
M. Bertrand Beauviche, conseiller référendaire à la Cour des comptes. - S'agissant de la lutte contre l'habitat indigne (LHI), cette politique publique mobilise tant l'État que les acteurs locaux. Les schémas de mobilisation sont déjà très complexes du fait de leur intrication très forte. En définitive, l'un ne peut pas faire sans l'autre. Concernant les outre-mer, il faut aussi souligner qu'il y a eu un énorme effort d'adaptation des dispositifs coercitifs qui sont utilisés en matière d'habitat indigne, notamment avec la loi Letchimy. Il faut aussi relever des mesures spécifiques plus récentes concernant les indivisions. Par ailleurs, existent aussi des dispositifs coercitifs importants, notamment à Mayotte et en Guyane, pour lutter contre l'habitat informel, tout du moins des occupations illégales de terrain.
Il existe une dynamique nationale pour simplifier et optimiser la mise en oeuvre de la politique de LHI. Cette mise en oeuvre nationale vise essentiellement à recentrer toute la lutte contre l'habitat indigne à l'échelon de l'intercommunalité, en tant que compétence pour déterminer les politiques d'incitation et les dispositifs opérationnels, mais aussi en tant qu'organe exécutif puisque la LHI a une dimension coercitive forte. Cependant, en outre-mer comme en métropole, cette dynamique n'a pas rencontré un franc succès et l'éclatement de la politique de l'habitat indigne en compromet l'efficacité.
Le nombre d'opérations qui sont menées en termes de résorption de l'habitat indigne (RHI) est en baisse en outre-mer. Ces opérations, très longues, peinent à se terminer. Il a donc été décidé de les auditer. Ces audits ont été réalisés entre 2017 et 2019 et ont permis d'identifier plusieurs contraintes. La première de ces contraintes tient au foncier dont il faut disposer pour reconstruire ailleurs. D'autres tiennent au désamiantage, contrainte particulièrement forte dans les outre-mer car le fibrociment est souvent utilisé dans les habitats précaires. Par ailleurs, en outre-mer, la dimension coercitive de la LHI, pour protéger les habitants ou pour contraindre les propriétaires à rénover le logement, est moins affirmée. Il existe toujours une tendance à la négociation et à la recherche d'adhésion qui complexifie et allonge les opérations. La LHI est fortement soutenue mais nécessite aussi une contribution des collectivités qui n'ont pas toujours eu les moyens de contribuer à cette politique en raison de leur situation financière.
Face à ces contraintes, il apparaît nécessaire de promouvoir les maîtrises d'oeuvre urbaines et sociales, outils qui facilitent l'adhésion et les concertations et qui permettent également d'achever les opérations. Il est suggéré également d'optimiser l'action coercitive, quand bien même cela s'avère difficile. La construction encadrée, sur laquelle nous reviendrons tout à l'heure, fait aussi partie des dispositifs qui peuvent aider à améliorer les situations.
La lutte contre l'habitat indigne est souvent perçue comme une action ponctuelle alors que c'est une action d'urbanisme et d'aménagement qui nécessite de la technicité et du temps. En définitive, elle nécessite un cocktail de mesures (incitatives, coercitives, répressives, opérationnelles). Il existe une multitude de solutions, ce qui complexifie grandement la mise en oeuvre, et pas spécifiquement en outre-mer.
Les agences des 50 pas géométriques permettent une régularisation encadrée des habitats illégaux et sont actuellement des acteurs clés de la LHI, notamment en Guadeloupe et à la Martinique. Elles ont une excellente connaissance de leur territoire d'intervention et de ses occupants mais connaissent une incertitude quant à leur devenir. Le rapport a été rédigé en 2019 et il était annoncé à cette époque une échéance de transfert de ces structures fin 2021.
M. Stéphane Artano, président. - Concernant l'agence des 50 pas géométriques, nous avons appris depuis la publication de votre rapport que le projet de loi 4D prévoit la prolongation de leur durée de vie. À ce titre, la question du rapporteur Victorin Lurel sur la décentralisation n'était pas anodine, ces agences devant être transférées aux collectivités locales ou, pour le moins, que les acteurs locaux y soient davantage impliqués. La question d'une gestion plus territorialisée de ces agences reste donc pendante.
M. Bertrand Beauviche. - En tout cas, le constat que nous dressons est celui d'une réelle technicité. Les représentants de ces agences connaissent extrêmement bien leur sujet.
M. Stéphane Artano, président. - Merci pour ces précisions. Je propose maintenant de passer au troisième volet du rapport sur le logement. Je cède la parole au rapporteur Guillaume Gontard.
M. Guillaume Gontard, rapporteur. - Merci monsieur le président, mes questions porteront sur les réflexions en matière d'innovation en matière d'habitat.
Quelles mesures doivent être prises pour adapter encore mieux l'architecture des logements aux risques naturels de chaque territoire (séismes, ouragans, etc.) ?
Alors que la réglementation environnementale des bâtiments neufs (RE2020) est en cours d'élaboration et ne semble pas prendre en compte les spécificités des outre-mer, comment améliorer la performance énergétique des logements outre-mer ?
S'agissant des techniques innovantes de construction, quels peuvent être les avantages attendus des expérimentations d'autoconstruction et d'autofinition encadrées ? À quelles conditions et avec quels critères ces nouvelles techniques sont-elles viables ?
Le rapport de la Cour des comptes souligne « les taux de vacance élevés et la déshérence des centres-villes qui auraient pourtant une valeur patrimoniale » mais aussi touristique. Dès lors, comment amplifier les opérations de réhabilitation de l'habitat ancien ? Comment développer une architecture qui permette d'éviter l'uniformisation de l'habitat en évitant l'utilisation du ciment et en ayant davantage recours aux matériaux locaux ?
Comment adapter les logements de demain à l'accroissement des populations âgées et dépendantes dans des territoires comme les Antilles ? Plus généralement, comment améliorer la prise en compte des données démographiques différenciées par territoire dans les systèmes d'information sur le logement en outre-mer ?
M. Gérard Terrien. - Les outre-mer font partie des territoires les plus exposés aux aléas, car ils cumulent la quasi-intégralité des risques naturels, dont certains particulièrement violents, tels que les cyclones et les séismes. De plus, ces risques pourraient s'accroître avec le réchauffement climatique. Les départements et régions d'outre-mer bénéficient d'une réglementation thermique, acoustique et aération depuis mai 2010, dite RTAA-DOM, adaptée au climat tropical humide et basée sur la ventilation naturelle, la production d'eau chaude solaire et sur la protection contre les rayonnements solaires.
Pour la partie thermique uniquement, la Guadeloupe et la Martinique disposent en outre de réglementations régionales spécifiques en vertu de leur habilitation à légiférer dans le domaine de l'énergie. La méthodologie de contrôle des règles de construction (CRC) pour les rubriques thermique, acoustique et aération a été consolidée en 2016, permettant à l'ensemble des DEAL d'effectuer des contrôles sur les logements neufs.
Les risques sismiques encourus aux Antilles se traduisent au niveau réglementaire par des niveaux d'exigence spécifique. Le Plan Séisme Antilles, visant à réduire la vulnérabilité du bâti, est entré dans sa deuxième phase en 2016. Il s'agit de renforcer de façon prioritaire les bâtiments et infrastructures de gestion de crise, les établissements d'enseignement et de santé et les logements sociaux, mais également de réduire la vulnérabilité des autres bâtiments publics et du bâti privé. Les DEAL sont chargées du contrôle des règles de construction parasismique.
En matière de dispositions pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite, la réglementation ne diffère pas des dispositions applicables en métropole.
La Cour a relevé que les caractéristiques climatiques (température, humidité, vents cycloniques, etc.), topographiques (nombreuses zones montagneuses), sismiques soumettent les bâtiments en outre-mer à des contraintes spécifiques. L'application de certains textes réglementaires ou normatifs, conçus dans le contexte métropolitain, peut donc s'avérer inadaptée aux conditions réelles de mise en oeuvre ou de la vie des ouvrages. On peut citer les conditions de réalisation des bétons puisqu'il est établi que la température du béton, au moment de sa mise en oeuvre, ne doit pas dépasser 32°C. Cette remarque renvoie aussi à l'intérêt d'utiliser le béton lorsque les matériaux locaux sont beaucoup plus efficaces. Il faut donc établir des normes pour que ces règles de l'art s'inscrivent dans les pratiques. Les matériaux conformes aux exigences réglementaires élaborées dans un contexte métropolitain, peuvent se dégrader rapidement compte tenu des conditions climatiques (humidité, salinité de l'air, etc.) ou de la présence de termites par exemple. Les références de pentes de toit sont également souvent inadaptées au regard des importants débits d'eau à évacuer lors des pluies tropicales. Tout cela impose des changements de normes et de règles.
De même, la réglementation relative à l'accessibilité des bâtiments aux personnes handicapées peut entraîner des conséquences imprévues avec des hauteurs maximales pour les seuils des portes palières. Cette norme n'est pas opérante lorsque ces portes palières donnent sur l'extérieur ni lorsque les pluies tropicales entraînent des entrées d'eau, et donc des sinistres dans les logements.
Tout cela suppose d'associer les acteurs du BTP et de faire évoluer la réglementation au plan local.
M. Francis Saudubray. - La question de la réglementation environnementale a déjà été examinée lors des questions précédentes. Comme indiqué, les logements neufs des départements d'outre-mer ont été soumis à une réglementation thermique, acoustique et aération (RTAA DOM) adaptée au milieu tropical. Cette adaptation a été nourrie par les retours d'expérience des professionnels qui ont été pris en compte par le CEREMA qui a fourni un soutien technique et organisé des groupes de travail à La Réunion, en Guadeloupe et en Martinique. Ces travaux d'adaptation de la RTAA devraient inspirer la révision de la RE2020 pour son application en outre-mer. Il faut noter que le ministère des outre-mer a déjà saisi le Conseil supérieur de la construction et de l'efficacité énergétique et le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) pour poursuivre et adapter ces évolutions normatives dans leur dimension outre-mer.
La RE2020 doit répondre au cahier des charges suivant : donner la priorité à la sobriété énergétique et à la décarbonation de l'énergie ; diminuer l'impact carbone de la construction des bâtiments ; en garantir la fraîcheur en cas de forte chaleur.
Le CEREMA est à nouveau partie prenante dans l'élaboration de la RE2020 aux côtés du ministère de la transition écologique, de l'ADEME et du Plan Bâtiment Durable. Des groupes d'expertises sont constitués sur les sujets techniques. Des groupes de concertation sont également en place et il est prévu des relectures des textes réglementaires ainsi que l'accompagnement et la formation des acteurs locaux (collectivités territoriales, DREAL, directions départementales des territoires (DDT), bureaux d'étude, promoteurs, architectes...) et la production de guides d'application de la RE2020 à l'intention des professionnels de la construction. Il existe donc manifestement une fenêtre d'opportunité que les outre-mer doivent saisir et ces territoires doivent être partie prenante pleinement à tous ces travaux.
M. Bertrand Beauviche. - Parmi les techniques innovantes, l'autoconstruction est souvent évoquée. Appréhendée de manière assez simpliste, elle est pourtant une réponse et est aussi la base dans les quartiers informels. Elle peut cependant poser des problèmes de sécurité, car elle ne répond pas aux normes ou parce qu'elle se développe sur des sols qui ne sont pas adaptés à ce type de construction.
En outre, la transmission à titre gratuit (par succession ou donation) de ce patrimoine immobilier est plus répandue dans les DROM qu'en métropole et les ménages, même à très bas revenus, y sont plus fréquemment propriétaires d'un bien immobilier.
L'autoconstruction est une bonne idée à envisager de manière encadrée sans refaire les erreurs commises par le passé. Dans notre rapport final, nous indiquons que le ministère a, pour l'instant, une approche expérimentale de ce mode de construction qui va permettre de lever toutes les complexités qui s'attachent à l'autoconstruction : normes, assurance, matériaux, etc. Cette approche expérimentale doit permettre d'identifier en amont tous les points faibles de l'autoconstruction pour mieux la généraliser. À Mayotte, l'association Les compagnons bâtisseurs, qui a conventionné avec le ministère des outre-mer, mène, à ce titre, une initiative intéressante.
L'autoconstruction peut aussi se mixer à d'autres approches, notamment celle des offices fonciers solidaires pour atténuer les charges foncières. Le potentiel de ces outils est très important en matière de LHI, notamment en outre-mer. Par contre, il convient de les appréhender avec le minimum de sécurité et d'encadrement, car l'auto-construction pose de nombreuses questions.
M. Denis Berthomier, conseiller maître, contre-rapporteur de la synthèse sur le logement outre-mer à la Cour des comptes. - Sur le taux de vacance élevé et la déshérence des centres-villes, je peux vous préciser que dans les DROM la vacance est estimée à plus de 100 000 logements. Elle concerne tant l'habitat privé que l'habitat social, est plus importante outre-mer qu'en métropole et croît beaucoup plus vite. C'est aux Antilles qu'elle est la plus marquée (15,4 % du parc en 2015). La majeure partie de ces logements vacants sont situés dans le parc privé alors que le taux de vacance dans le logement social se situe à des niveaux plus faibles, autour de 4 %.
Cette situation présente un risque important de prolifération de l'habitat indigne avec le phénomène des squats, mais les dispositifs de lutte contre cet habitat ne sont pas adaptés pour traiter ces sujets dans des délais raisonnables. De plus, il n'existe pas ou pas encore d'opérateur susceptible de traiter les situations de vacance, tel qu'en métropole avec la SIFAE (Société Immobilière et Foncière d'Action Logement Immobilier) qui rachète ces biens pour les rénover. Il faut relever que le PLOM 2019-2022 envisage la création d'un tel acteur.
La Cour avait recommandé, dans l'un de ses rapports qui a nourri la synthèse, d'intégrer la résorption de la vacance dans le cadre de la stratégie de lutte contre le logement indigne.
Il y a des exemples de réhabilitations réussies dans l'arc caribéen, à Saint-Domingue notamment ou à l'Ile Maurice, synonymes de nettes améliorations des conditions de vie, pour des résultats esthétiques permettant de valoriser un patrimoine bâti.
Pour la Cour, il n'y a aucune raison que les centres-villes historiques des départements et régions d'outre-mer, notamment des Antilles françaises, fassent exception à la réhabilitation. Le patrimoine existe, leur histoire longue et complexe mérite d'être valorisée, les architectures du passé sont riches d'enseignements pour les constructeurs d'aujourd'hui.
Pour ce faire, il existe des opérateurs nationaux qui peuvent se déployer dans les outre-mer : l'ANRU et ses opérations « Action coeur de ville (ACV) » notamment et des financements nombreux à la disposition des décideurs locaux. L'État, la Banque des territoires (CDC), Action Logement, l'ANAH, le CEREMA ont tous des programmes, des financements, des expertises à mettre à la disposition des élus à cette fin.
Pour aller dans cette direction, il faut de la détermination, une volonté. Les outils existent et peuvent être mobilisés, même s'ils sont parfois complexes. Cependant, pour la Cour, il n'y a pas de raison qu'ils ne puissent pas être déployés plus efficacement dans les DROM.
M. Francis Saudubray. - La part des seniors en perte d'autonomie à leur domicile est de 6,3 % pour la moyenne nationale, de 8,20 % en Guyane, de 10,9 % à La Réunion et de 11,3 % en Martinique. La pyramide des âges en Martinique montre un creux pour les générations comprises entre 20 et 40 ans et présente une forme en champignon qui montre nettement le vieillissement de la population. Enfin, le taux d'équipement en places d'hébergement pour 1 000 personnes de 75 ans et plus est de 122 places en France métropolitaine et de 45,4 places pour 1 000 personnes dans les DROM (35,6 pour la Guadeloupe, moins de 10 à Mayotte).
Cette situation pose problème mais n'est pas aisée à analyser, car les attitudes socioculturelles vis-à-vis du grand âge ne sont pas les mêmes dans les outre-mer, avec une plus grande proximité vis-à-vis des anciens, qu'en France hexagonale. Accueillir les anciens chez soi est une réalité, une pratique voire un devoir. Il n'empêche que la collectivité ne peut pas s'appuyer uniquement sur des pratiques socioculturelles.
La question de l'adaptation des logements au vieillissement des populations de l'arc antillais dépasse le champ du rapport de la Cour. La question de l'hébergement en EHPAD, dont le déficit en nombre est notoire, n'est qu'effleurée mais elle appelle évidemment des réponses adaptées aux caractéristiques socio-culturelles locales.
La Cour recommande que les opérations de construction prennent en compte ces éléments de dépendance mais il est clair que c'est un thème qui dépasse, par sa spécificité, la seule question de la construction de logement.
Nous butons ici, encore une fois, sur la question des capacités financières et d'ingénierie des collectivités locales dans la mesure où l'hébergement des populations vulnérables dans les EHPAD repose en partie sur la contribution financière à leur fonctionnement des municipalités et des départements.
La Cour recommande la possibilité d'utiliser le parc locatif social pour proposer une réponse adaptée aux besoins de cette population. D'autres pistes sont à examiner, dont le développement de l'habitat inclusif et de la cohabitation intergénérationnelle solidaire évoquées par le Premier ministre dans sa réponse à la Cour.
S'ajoute également un problème de systèmes d'information. On le voit très clairement à Mayotte avec une sous-évaluation importante du phénomène de la dépendance, en particulier chez les femmes âgées. L'outil de prévision des besoins en logement Otelo doit être affiné pour mieux cerner les besoins des populations vulnérables sur la base d'un maillage plus fin, ce que reconnaît le Premier ministre dans sa réponse.
M. Stéphane Artano, président. - Je vous remercie. Je vous propose à présent de passer à quelques échanges avec nos collègues.
Mme Victoire Jasmin. - Merci monsieur le président. Je souhaiterais établir un lien entre vos travaux et le rapport du Sénat rédigé il y a deux ans sur les risques naturels majeurs. Dans ce rapport, sur la situation du logement, nous avions déjà souligné que les normes ne sont pas suffisamment adaptées. Il faut résolument mieux tenir compte de la possibilité de faire autrement en tenant davantage compte de l'existant. En 1989, l'ouragan Hugo a mis à terre beaucoup de logements récents alors que des logements plus anciens ont résisté. Il faut donc aussi prendre en compte la capacité des anciens à faire mieux ainsi que de notre façon d'habiter. Lorsque j'étais enfant, rares étaient les maisons équipées d'une climatisation, aujourd'hui elles le sont quasiment toutes.
Pour ce qui concerne le logement pour les personnes âgées, je serais plutôt favorable à l'adaptation du logement à toutes les séquences de la vie, y compris le vieillissement. Selon moi, construire des logements spécifiques pour les personnes âgées n'est pas pertinent. Construire des logements adaptés à tous les âges de la vie serait aussi un moyen de maîtriser les dépenses.
En outre, dans les outre-mer, beaucoup de personnes âgées demeurent à leur domicile ou habitent avec leurs proches. Dans le contexte de la pandémie, il a été noté que les personnes âgées maintenues à leur domicile étaient moins touchées par le Covid-19 que les personnes logées en institution.
Je souhaite ajouter un mot sur les matériaux utilisés dans la construction. Dans les Caraïbes, certains utilisent les algues sargasses, qui envahissent les côtes, pour fabriquer des parpaings. Par ailleurs, comme vous l'avez noté, il est essentiel de revoir la construction des toits qui, s'ils sont trop plats, conduisent à stocker de l'eau. Ces poches d'eau permettent alors le développement des larves à l'origine de la diffusion de la dengue, du chikungunya ou du zika.
La question de la formation devrait aussi être approfondie. En effet, les représentants des DEAL méconnaissent parfois le terrain. Des modules spécifiques de formation devraient donc être proposés pour mieux connaître ces territoires.
Enfin, concernant la lutte contre l'habitat indigne, afin faciliter l'intervention des maires, les procédures de destruction parfois très longues pourraient être simplifiées.
M. Stéphane Artano, président. - Souhaitez-vous réagir à cette prise de parole ?
M. Francis Saudubray. - J'abonde dans votre sens, madame la sénatrice. J'ai eu à superviser la construction de l'hôpital pédiatrique de Ouagadougou, qui avait été voulu par Jacques Chirac. Le budget de fonctionnement de l'hôpital ne permettait pas d'y installer des systèmes de climatisation. L'architecte a alors construit des pavillons sur un vide sanitaire, puis installé des varangues autour pour éviter que le soleil porte directement sur les murs pour les réchauffer. Il a imaginé aussi des toits en pagode avec des vantelles pour créer une thermodynamique permettant d'évacuer la chaleur en excédent. Grâce à ces techniques traditionnelles, les pavillons accueillant les enfants malades présentaient une température de 5 ou 6°C en dessous de la température extérieure. Appliquer les solutions des anciens est à privilégier, mais c'est aux décideurs locaux de l'imposer. La politique des permis de construire et les règlements d'urbanisme doivent, avec pédagogie, inciter les personnes à construire de cette façon. Les solutions traditionnelles doivent ainsi être intégrées dans les règlements d'urbanisme afin qu'elles ne soient pas perdues.
M. Stéphane Artano, président. - J'ai encore deux autres demandes de parole : Victorin Lurel et Mathieu Darnaud.
M. Victorin Lurel, rapporteur. - En Guadeloupe, nous avons une réglementation thermique. C'est parce que nous avons mis en place cette réglementation (la RTG) que l'État et ses services centraux ont accéléré les travaux autour de la RTAA-DOM. Cette réglementation thermique fait sens dans la région à tel point que la République d'Haïti a demandé à en avoir connaissance pour s'en inspirer, ainsi que l'État de Trinidad et Tobago. En procédant par habilitation, le coût de cette mesure s'est élevé à 5 millions d'euros alors qu'il aurait été plus facile d'utiliser la voie législative. La Guadeloupe a procédé de la même manière sur d'autres thématiques : la formation, la consommation d'énergie, etc.
En prenant mes fonctions ministérielles en 2013, j'ai hérité de la réforme mise en place par mon prédécesseur, M. Yves Jego. C'est à cette époque que la délégation générale des outre-mer est devenue la direction générale des outre-mer (DGOM). Puis, après d'âpres discussions avec Bercy, nous sommes parvenus à stabiliser les effectifs, autour de 130-140 agents. En 2009-2010, le ministère employait plus de 300 personnes. Il y a manifestement un problème de poids politique, de représentation et de moyens affectés à ce ministère pour remplir ses missions.
Pouvez-vous répondre précisément à la question que j'ai posée concernant la répartition de la LBU par territoire ? Quels sont les motifs du redéploiement de la LBU ? Quels sont les critères qui président à ce redéploiement ?
Ce rapport de la Cour affirme par ailleurs que la LBU est plus efficace que la dépense fiscale (défiscalisation ou crédit d'impôt). J'aimerais en être convaincu. En effet, un rapport de décembre 2017 de Quadrant Conseil affirme le contraire et indique que la dépense fiscale a donné la preuve de son efficacité et qu'elle représente quasiment un tiers du financement. Par ailleurs, force est de reconnaître que la LBU n'est pas sanctuarisée et que le financement n'est plus pluriannualisé, c'est-à-dire qu'aucune garantie ne peut être donnée sur la pérennité de l'engagement.
Enfin, sans le mécanisme de la défiscalisation accompagnant la LBU, l'intensité de l'aide serait plus faible puisque les règles européennes stipulent que l'on ne peut pas dépasser 27,5 % pour les LLS et 32,5 % pour les LLTS. Avec un seul type d'aide comme vous le souhaitez, nous prenons le risque que l'Europe refuse que l'aide soit aussi importante.
M. Gérard Terrien. - Nous n'avons pas un a priori défavorable sur la dépense fiscale mais nous constatons que, antérieurement à la mise en place de ce dispositif, la production de logements était plus importante et à un coût moindre. Nous avons rédigé un autre rapport pour l'Assemblée nationale portant sur les dépenses fiscales en matière de logement. Le cabinet Quadrant Conseil que vous citez n'est pas complètement indépendant.
M. Victorin Lurel, rapporteur. - Ce rapport avait été commandé par le ministère et singulièrement par la DGOM.
M. Gérard Terrien. - Une des motivations de la dépense fiscale est qu'elle diminue les crédits budgétaires, choix clair et voulu par le législateur et le Gouvernement. Sur ce point, nous n'avons pas à nous prononcer.
M. Francis Saudubray. - Dans l'édition Documentation Française, le rapport précise la répartition des financements publics entre 2011 et aujourd'hui. Il en ressort que le taux moyen de financement sur la LBU a été de 1,24 euro par habitant et par an dans les DROM, soit 1,23 euro pour la Guadeloupe, 1,64 euro pour La Réunion, 0,81 euro pour la Martinique, 1,56 euro pour la Guyane et 0,24 euro pour Mayotte. Ces chiffres démontrent que certains territoires sont proches de la moyenne tandis que d'autres en sont éloignés, soit par excès soit par défaut. À Mayotte, le déficit en logement locatif social et très social est considérable. Le nombre total de logements financés rapportés à la population montre où se situent les déficits. En Martinique, il a été considéré que la production de logements sociaux était suffisante, sans prendre en compte la réhabilitation des centres-villes et les logements insalubres qui auraient nécessités des financements significatifs. La DGOM nous dit cependant que des rééquilibrages sont en cours et qu'ils seront opérés au vu des besoins objectifs qui remontent par la voie des préfets et des services qui mettent en oeuvre les budgets opérationnels de programme (BOP) et des réalités démographiques. Nous n'avons pas de raison de penser que ces lignes seront accordées au détriment des besoins objectifs des populations.
Par ailleurs, les chiffres que nous avons étudiés montrent que les mesures fiscales n'ont pas d'effet accélérateur, peut-être même au contraire. Le crédit d'impôt repose sur l'initiative des opérateurs alors que la LBU repose sur la vision de la puissance publique. Si les opérateurs agissent pour répondre aux besoins du marché, il n'en demeure pas moins que le financement du logement locatif social est compliqué. Par conséquent, on ne peut pas s'en remettre aux opérateurs privés pour financer un segment de logement non aisément autofinançable.
Enfin, la DGOM revient en permanence sur la défiscalisation et la LBU par crainte de voir ses crédits atteints par la régulation budgétaire. C'est la raison pour laquelle la Cour préconise un réexamen largement en faveur de la LBU, modulo un contrat ou une pluriannualisation, au minimum sur l'exécution du PLOM afin de sécuriser les crédits. La DGOM s'accroche à la défiscalisation puisqu'elle sait qu'elle est en faiblesse, que les taux d'exécution de la LBU sont insuffisants et que Bercy tire toujours avantage de l'insuffisance de l'exécution pour venir pressurer la dotation budgétaire en cours d'exercice.
M. Mathieu Darnaud. - Je souhaite revenir sur un thème que vous avez abordé en début d'audition et qui couvre la problématique de l'urbanisme et de la disponibilité foncière. La délégation a publié il y a environ 3 ans un rapport sur le foncier à Mayotte dont j'étais un des rapporteurs et dans lequel nous appelions de nos voeux la mise en place d'une commission d'urgence foncière. Pour moi, cette question est le premier des freins. Des mesures ont été prises en 2015 mais celles-ci n'ont pas permis de noter de réelles évolutions. Il reste difficile d'identifier les terrains prêts à accueillir des constructions. Aussi, je souhaiterais vous entendre sur le dossier du foncier, car force est de reconnaître qu'il est difficile de passer des recommandations à la réalité.
M. Gérard Terrien. - Le rapport de la Cour ne fait que 98 pages pour être synthétique. Les questions foncières sont développées dans un autre rapport. Vous nous questionnez sur les voies et moyens de passer de la recommandation aux mesures concrètes, mais on en revient à la question de la volonté politique et de celle des opérateurs. S'ajoute une autre difficulté - bien française - qui est l'incapacité à construire sur l'existant, en prenant le temps de détruire ou de réhabiliter avant de reloger. Ce point rejoint celui sur l'artificialisation des sols que vous avez examiné également.
L'an dernier, nous avons rédigé un rapport sur le plan d'urgence en Guyane et nous y avons relevé le problème de l'indivision, de la connaissance du foncier, etc. Le rôle de la Cour n'est pas d'intervenir sur la mise en oeuvre. Cela étant dit, le rapport que nous avons préparé sur l'établissement public foncier de Guyane montre bien que des actions sont possibles.
Nous ne mettons pas en oeuvre les politiques publiques mais nous proposons des recommandations.
M. Francis Saudubray. - Le conseil départemental de Mayotte est l'un des plus importants propriétaires de terrains mais il ne débloque pas ses terrains pour des opérations foncières. Certes, nous faisons des recommandations mais nous ne pouvons pas aller plus loin et nous immiscer dans les décisions. De même, la SIM qui cherche à installer du logement social et très social se heurte à la réalité foncière de l'île, car les terrains ne sont pas mis à sa disposition.
M. Stéphane Artano, président. - Je vous rappelle mes chers collègues que nous organiserons prochainement une table ronde consacrée à Mayotte. Ces sujets seront évoqués avec les acteurs du territoire, notamment le Conseil départemental.
Je ne vois pas d'autres demandes de prise de parole. Je vous propose par conséquent de conclure cette audition. Je vous remercie pour la qualité de nos échanges et pour vos contributions qui permettront de nourrir le rapport de notre délégation.