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Mercredi 2 avril 2003

- Présidence de M. Jacques Valade, président. -

Education - Assistants d'éducation - Examen du rapport

La commission a procédé à l'examen du rapport de M. Philippe Richert sur le projet de loi n° 229 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale, relatif aux assistants d'éducation.

M. Jacques Valade, président, a relevé l'importance de ce texte, adopté la veille par scrutin public à l'Assemblée nationale, et souligné la brièveté des délais impartis à la commission pour examiner le projet de loi inscrit en séance publique le 8 avril prochain.

M. Philippe Richert, rapporteur, a indiqué qu'il avait procédé, avant la transmission du texte, à l'audition de nombreux syndicats d'enseignants, d'étudiants et de chefs d'établissement ainsi que de fédérations de parents d'élèves, en vue d'instaurer un débat serein sur le texte.

Il a tout d'abord affirmé que la réforme engagée, qui établit la fusion des deux catégories de personnels exerçant actuellement les fonctions de surveillance et d'encadrement des élèves au sein des établissements, les aides éducateurs et les MI-SE (maîtres d'internat - surveillants d'externat), était nécessaire et incontournable.

En effet, le dispositif des aides éducateurs, mis en place dès 1997 dans le cadre du programme emplois-jeunes, a toujours été conçu comme temporaire et arrive progressivement à son terme en 2003.

Certes, les aides éducateurs ont contribué au développement d'activités utiles jusqu'alors laissées à l'abandon, faute de personnel disponible (aide à l'informatique, revitalisation de bibliothèques). Toutefois, le bilan global du dispositif est contrasté, un rapport du Centre d'études et de recherches sur les qualifications (CEREQ) publié en 2000 relevant que l'émiettement des activités exercées constituait un handicap pour l'insertion des jeunes concernés et la professionnalisation de leurs fonctions.

Quant aux MI-SE, qu'il est de coutume d'appeler les « pions », ils relèvent d'un statut très ancien, fondé sur deux décrets de 1937 et 1938, devenu anachronique et inadapté aux conditions de vie scolaire et étudiante actuelles. Ainsi, un rapport de l'Inspection générale de l'administration de l'éducation nationale (IGAEN) appelait en 1999 à une « refonte d'ensemble » du dispositif.

Le rapporteur a en outre souligné le caractère peu satisfaisant de la juxtaposition de ces deux catégories de personnels au sein des établissements, dans la mesure où cette coexistence crée une dichotomie entre des missions éducatives plus nobles théoriquement confiées aux aides éducateurs, et des fonctions de surveillance de plus en plus réduites au seul souci de faire régner l'ordre, dans lesquelles les MI-SE, autrefois investis d'une mission plus large, se retrouvent cantonnés.

Il a ainsi salué la refonte des dispositifs existants, engagée par le projet de loi, qui apporte, dans le cadre d'un statut unifié et rénové, un nouvel élan à une fonction essoufflée.

En leur qualité d'agents publics non titulaires, les assistants d'éducation seront recrutés sur la base d'un contrat de droit public, d'une durée maximale de trois ans renouvelable une fois, ce qui, d'une part, marque la volonté du ministère d'inscrire dans la durée le dispositif, et ouvre, d'autre part, aux futurs assistants d'éducation l'accès aux concours internes de recrutement de l'éducation nationale. L'expérience acquise de par l'exercice de ces fonctions sera donc prise en compte en vue de faciliter l'intégration de ces jeunes au sein de l'éducation nationale.

Par ailleurs, il a observé que les missions qui seront confiées aux assistants d'éducation, plus transversales, seront valorisées en raison de l'affirmation de leur dimension pédagogique, notamment dans les écoles (aide à l'informatique et à la documentation), ce qui donne tout son sens à la notion d'« assistance éducative ».

De plus, il a insisté sur le maintien du caractère d'aide sociale, propre à l'esprit du régime des actuels « pions », dans la mesure où l'Assemblée nationale a introduit une disposition précisant que le dispositif est destiné à bénéficier en priorité aux étudiants boursiers. Des conditions plus favorables leur sont en outre offertes, afin qu'ils puissent disposer d'un revenu d'autonomie suffisant pour financer des études longues et concilier emploi d'assistants d'éducation et réussite universitaire, en cumulant un salaire équivalent à un emploi à mi-temps et une bourse de l'enseignement supérieur et en bénéficiant d'une possibilité de valider les acquis de leur expérience au cours de leur cursus.

Si le rapporteur a jugé essentiel que les étudiants constituent le vivier prioritaire des assistants d'éducation, il a toutefois ajouté qu'ils ne sauraient être une cible de recrutement exclusive, notamment lorsque les candidatures étudiantes font défaut dans certaines zones éloignées des centres universitaires.

Rappelant que 16.000 postes d'assistants d'éducation seront créés dès la rentrée 2003, il a indiqué que les effectifs seront rationalisés, afin d'assurer le remplacement de l'ensemble des 5.600 surveillants arrivant cette année au terme de leur contrat et de pérenniser la moitié des 20.000 aides éducateurs dont les contrats arrivent à échéance, qui auraient eu vocation à disparaître, en préservant de ce fait leurs activités les plus utiles.

Par ailleurs, il a salué l'inscription de la notion de proximité au coeur du dispositif. D'une part, le projet de loi consacre une association étroite des collectivités territoriales, qui seront plus impliquées dans l'organisation et l'encadrement des activités périscolaires, puisque des assistants d'éducation pourront être mis à leur disposition par voie de convention. D'autre part, en confiant le recrutement des assistants d'éducation aux établissements publics locaux d'enseignement (EPLE), le nouveau statut consacre l'autonomie de ces établissements et garantit que le recrutement se fera en adéquation avec les besoins exprimés. Il a toutefois estimé peu satisfaisante la procédure mise en place pour les écoles, lesquelles, ne pouvant recruter directement leurs personnels, seront rattachées à un collège support chargé de recruter et gérer les assistants d'éducation qui leur seront affectés.

Il a enfin souligné que le projet de loi adressait un signal fort à destination des familles d'enfants souffrant d'un handicap, en réaffirmant, dans la logique des objectifs fixés par le Président de la République, la priorité accordée à l'intégration des élèves handicapés. Outre l'effort quantitatif engagé, cette mission est reconnue dans sa spécificité et bénéficiera de conditions dérogatoires répondant aux exigences de professionnalisation et de pérennisation qui lui sont propres.

Après avoir salué le caractère refondateur du nouveau statut et réaffirmé son adhésion à la réforme des fonctions de surveillance et d'encadrement des élèves ainsi entreprise, le rapporteur a néanmoins souhaité formuler quelques remarques et critiques sur le projet de loi. Il a tout d'abord regretté que les erreurs commises par le ministère dans la présentation du texte aient contribué à paralyser tout débat sur le fond du projet et cristallisé de nombreuses oppositions et tensions.

A cet égard, il a précisé que la focalisation des débats sur la question des effectifs (qui seront discutés chaque année au moment de l'examen du projet de loi de finances), ou sur des précisions relevant du domaine réglementaire, n'était pas propice à un examen serein du statut en lui-même.

Toutefois, il s'est engagé, afin d'obtenir des garanties solides sur les conditions d'application de la loi, à solliciter des explications du ministre sur les points les plus controversés, concernant notamment le recours, pour le recrutement des assistants d'éducation affectés dans les écoles, à une procédure de rattachement plutôt que de confier celui-ci à l'inspecteur d'académie, mais également à la priorité dont bénéficieront les étudiants boursiers, laquelle doit garantir que les postes resteront réservés aux étudiants, à l'exception des cas où les candidatures étudiantes feraient défaut. Enfin, revenant sur la mission particulière d'aide à l'intégration des enfants handicapés, il a souhaité que les associations qui oeuvrent en sa faveur et emploient actuellement des emplois-jeunes, puissent conserver leur autonomie et procéder, par la suite, à des recrutements directs de personnels qualifiés.

Après l'exposé du rapporteur, un large débat s'est engagé.

M. Jacques Valade, président, a salué l'analyse à la fois critique et loyale menée par le rapporteur, sur un texte de loi qui trace un cadre nouveau pour les personnels de surveillance et d'encadrement des élèves. Il a précisé qu'au cours des débats qui auront lieu en séance publique lors de l'examen du projet de loi, le ministre sera appelé à apporter des explications et précisions complémentaires indispensables à la bonne compréhension du dispositif.

M. Jacques Pelletier a reconnu que le texte proposé représentait une solution satisfaisante de nature à pallier au mieux la disparition du dispositif des aides éducateurs. Il a déclaré faire entièrement confiance aux chefs d'établissements pour assurer un recrutement d'assistants d'éducation en adéquation avec leurs besoins.

Il a estimé que cette proximité devait être maintenue, y compris pour les écoles primaires, et qu'en conséquence, il ne lui semblait pas judicieux de confier à l'inspecteur d'académie le recrutement des assistants d'éducation affectés aux écoles.

M. Jean-Louis Carrère a indiqué que l'examen du projet de loi et des projets de décrets pris pour son application devaient se faire de façon globale. Or, il a fait remarquer que les projets de décrets et d'arrêtés qui avaient été transmis par le ministère aux syndicats, et dont il avait eu connaissance, n'apportaient pas à ce jour des garanties suffisantes.

Il a demandé au rapporteur de préciser ses intentions sur les éventuelles modifications qu'il souhaitait apporter au texte.

M. Daniel Eckenspieller s'est ensuite interrogé sur le devenir des auxiliaires de vie scolaire (AVS), emplois-jeunes employés depuis cinq ans par les nombreuses associations qui oeuvrent en faveur de l'intégration scolaire des enfants handicapés.

Il a observé qu'en raison de l'engagement de l'Etat de prendre en charge une partie de ces personnels dans le cadre du nouveau dispositif des assistants d'éducation, deux dispositifs coexisteraient, l'un public, l'autre associatif. Il s'est interrogé sur la pertinence du maintien d'un tel dualisme.

A cet égard, M. Jean-Marc Todeschini a tenu à saluer le rôle notable joué par les associations dans la promotion de l'intégration des élèves handicapés.

M. Fernand Demilly a souhaité des précisions complémentaires concernant les obligations de service auxquelles seront soumis les assistants d'éducation.

Mme Danièle Pourtaud, après avoir déploré que la commission n'ait pu auditionner le ministre de l'éducation nationale sur son projet de loi, a regretté que les postes d'assistants d'éducation ne soient pas réservés de façon explicite aux étudiants. Elle a par ailleurs souligné qu'en raison de l'absence de mention d'une durée minimale des contrats, les emplois d'assistants d'éducation seraient voués à la précarité.

Quant à la priorité de recrutement dont bénéficieront les étudiants boursiers, elle a estimé cette disposition peu satisfaisante, considérant que seule une augmentation des montants des bourses serait de nature à renforcer la démocratisation de l'enseignement supérieur.

Tout en reconnaissant la nécessité et l'urgence de la réforme, Mme Annie David a fait remarquer que ni le projet de loi, ni les débats qui avaient eu lieu à l'Assemblée nationale n'apportaient une réponse positive, notamment en vue de garantir dans le nouveau statut le caractère d'aide sociale propre au dispositif des MI-SE.

M. Pierre Martin a rappelé, alors que certains plaident aujourd'hui en faveur de leur pérennisation, que les emplois-jeunes avaient été mis en place, dans la plus grande précipitation, face au scepticisme des équipes éducatives, sans définition claire de leurs missions et de leurs statuts, et sur la base d'un contrat de cinq ans qui n'avait pas vocation à être renouvelé.

Le nouveau statut, en opérant une rationalisation du dispositif, constitue une avancée majeure pour la notion d'assistance éducative. Il a toutefois fait remarquer que la réforme engagée devait s'accompagner d'une réflexion sur la définition du métier d'enseignant, de professeur des écoles notamment, dans la mesure où certains emplois-jeunes avaient été amenés à s'assimiler aux enseignants, en particulier s'agissant des horaires de travail, alors qu'ils n'avaient pas les diplômes requis pour exercer cette responsabilité. Il a également souhaité que le rôle des assistants d'éducation au sein des établissements soit clarifié.

Mme Marie-Christine Blandin a estimé qu'il serait utile que des qualifications soient exigées, notamment pour certains postes d'aide à l'informatique, dans la mesure où des personnes non étudiantes en situation précaire pourront être appelées à prétendre à un emploi d'assistant d'éducation. Elle a en outre demandé quelques précisions, à titre comparatif, sur la durée de travail supplémentaire et le niveau de rémunération des assistants d'éducation, par rapport aux conditions dont bénéficient les MI-SE et les aides éducateurs, ainsi que sur le taux d'encadrement qui sera assuré.

M. Yves Dauge a fait observer que l'application du dispositif, notamment le recrutement de proximité, aboutira à des situations diversifiées entre les établissements. Afin de ne pas exposer les maires et chefs d'établissement à des risques de pressions au niveau local, il s'est montré favorable à un recrutement des assistants d'éducation par les inspecteurs d'académie.

M. Louis de Broissia a rappelé qu'il avait rencontré les mêmes difficultés dans son département, lors de la mise en place des emplois-jeunes, s'agissant notamment des qualifications dans le domaine des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC).

Répondant aux divers intervenants, M. Philippe Richert, rapporteur, a formulé les remarques suivantes :

- la démarche adoptée pour l'examen du projet de loi s'inscrit dans la volonté de rendre le débat plus serein et de rendre compte, avec la plus grande sincérité et franchise possibles, des aspects tant positifs que négatifs du texte présenté. Si les débats en séance porteront de façon globale sur le texte de loi et les projets de décrets, les amendements éventuels ne devront viser que les dispositions législatives relatives au statut créé ; à cet égard, il a souligné qu'il ne proposait aucune modification au texte adopté par l'Assemblée nationale, mais qu'il demanderait au ministre d'apporter des explications, notamment sur le caractère prioritaire des étudiants ou les modalités de formation des assistants d'éducation placés auprès des élèves handicapés, et des garanties sur les conditions réglementaires d'application du nouveau dispositif, ces précisions n'ayant pas par nature vocation à figurer dans le texte de loi ;

- une confiance totale mérite d'être accordée aux chefs d'établissement, qui ont déjà fait la preuve de leur capacité à gérer le recrutement des aides éducateurs ; certes, des efforts de rationalisation peuvent encore être accomplis, mais le système actuel peut être pérennisé pour le recrutement des assistants d'éducation, et sera même amélioré compte tenu de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale prévoyant la possibilité d'associer les directeurs d'école à la procédure ;

- les craintes de pressions éventuelles ne sont pas plus fondées que celles susceptibles d'être formulées au niveau des rectorats dans le cadre du système de recrutement des MI-SE ;

- même si aucune durée minimale n'est fixée pour le contrat des assistants d'éducation, il ne faut pas douter que le critère de stabilité sera primordial dans les choix de recrutement des chefs d'établissements. En outre, ces derniers, animés de la volonté première de répondre au mieux aux intérêts de leur établissement et de garantir un fonctionnement optimal de celui-ci, orienteront de façon certaine leurs choix vers des personnels aux profils adaptés aux besoins exprimés ;

- les obligations de service des assistants d'éducation s'étendront sur une période comprise entre 39 et 45 semaines, contre 37 pour les MI-SE et 45 pour les aides éducateurs. La durée de l'année scolaire étant fixée à 36 semaines, cette latitude permettra aux assistants d'éducation de travailler, dans le cadre d'activités périscolaires, dans la limite de la durée annuelle de référence de 1 600 heures fixée par le décret du 25 août 2000 relatif à la réduction du temps de travail dans la fonction publique ; s'agissant de leur niveau de rémunération, il sera égal à celui des MI-SE (indice brut 271) et supérieur à celui des aides éducateurs (980 € nets mensuels contre 940 € pour les emplois-jeunes) ; quant au taux d'encadrement, il sera certes inférieur au taux actuel, dans la mesure où les effectifs seront réduits, mais la qualité de la surveillance sera améliorée grâce à une optimisation des compétences et à une plus grande efficacité dans l'exercice des fonctions ; le nombre d'emplois d'assistants d'éducation fera chaque année l'objet d'un débat dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances ;

- s'agissant des assistants d'éducation destinés à remplacer les AVS, la formation spécifique dont ils bénéficieront est le gage de la volonté de pérenniser et de professionnaliser les fonctions d'aide à l'intégration des enfants handicapés ; par ailleurs, afin de préserver les compétences qu'ils ont acquises, les AVS actuellement sous contrat pourront intégrer le nouveau dispositif et bénéficier des avantages du statut d'assistant d'éducation, lequel n'a pas vocation à régir à terme l'ensemble des personnels chargés de ces missions prioritaires ; le ministre devra s'engager, lors de la séance publique, à garantir aux associations spécialisées dans l'intégration des enfants handicapés employant des emplois-jeunes, que la possibilité de répondre de façon plus directe et autonome à leurs besoins spécifiques sera préservée et renforcée.

Suivant les propositions de son rapporteur, la commission a décidé d'adopter sans modification le projet de loi relatif aux assistants d'éducation, les commissaires des groupes socialiste et CRC votant contre.

Bureau de la commission - Communication

Après avoir informé les membres de la commission du report, à la demande du Bureau du Sénat et compte tenu de la situation internationale, des missions à Rome et Berlin, M. Jacques Valade, président, a enfin rendu compte de la dernière réunion du Bureau de la commission tenue le 18 mars dernier.

Le Bureau a tout d'abord décidé de l'organisation d'une nouvelle série d'auditions sur le thème de la redistribution des fréquences entre les radios et d'une journée d'auditions ouvertes à la presse sur le thème de la création d'une chaîne de télévision à vocation internationale.

Il a souhaité développer les déplacements de la commission, sur le terrain, à l'occasion de visites culturelles ou techniques.

Le Bureau n'a pas jugé souhaitable de créer de nouvelles missions d'information avant l'achèvement des travaux des trois missions en cours (sur la gestion des collections des musées, sur la diffusion de la culture scientifique et sur l'évolution du secteur de l'exploitation cinématographique), ces travaux en amont représentant une charge de travail difficilement compatible avec l'activité législative de la session.

Il a cependant retenu le principe de l'établissement de rapports d'information sur des sujets d'actualité relevant des compétences de la commission. Il a ainsi décidé de répondre favorablement à la demande de M. Jacques Legendre et lui a confié l'établissement d'un rapport d'information sur l'enseignement des langues étrangères en France.

Le Bureau a enfin examiné les modalités selon lesquelles les magistrats ayant accueilli des sénateurs lors de leurs stages au sein de juridictions pourraient être invités par la commission.

Il a estimé, à cet égard, qu'il était difficile de les faire participer aux travaux de la commission, afin de ne pas ouvrir la porte à une multiplication de demandes qui mettraient en cause le secret des délibérations.

Un large échange de vues a suivi l'exposé du président sur ce dernier point, au terme duquel il a été décidé de limiter cette présence des magistrats aux réunions de la commission ouvertes à la presse.