Travaux de la commission des affaires culturelles
Mercredi 14 avril 2004
- Présidence de M. Jacques Valade, président. -
Aménagement du territoire - Développement des territoires ruraux - Examen du rapport pour avis
La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Pierre Martin sur le projet de loi n° 192 (2003-2004), adopté par l'Assemblée nationale, relatif au développement des territoires ruraux.
M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a précisé que le projet de loi relatif au développement des territoires ruraux contenait une série de dispositions, dispersées au sein du texte transmis au Sénat, relevant du champ de compétences de la commission des affaires culturelles : le système éducatif en milieu rural, l'enseignement agricole et le patrimoine historique ou naturel.
Il a souligné que les nombreuses auditions auxquelles il avait procédé avaient confirmé la pertinence de la décision de la commission de se saisir pour avis sur ce texte.
En premier lieu, M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a indiqué que quatre dispositions ponctuelles et de portée limitée, introduites par voie d'amendements au cours des débats à l'Assemblée nationale, concernaient le système scolaire en milieu rural.
S'agissant de l'article 1er undecies, il a souligné le caractère problématique de cette disposition qui prévoit que, dans les zones de revitalisation rurale, les seuils d'effectifs pour le maintien des classes en primaire, au collège et au lycée devraient être abaissés de 20 %. En effet, tout en partageant l'objectif visé, consistant à maintenir un enseignement de proximité, qui soit également diversifié, il a fait remarquer que depuis la suppression, au début des années 80, de la « grille Guichard », il n'existait plus de tels seuils de référence.
De fait, il a estimé que l'adoption de cette précision de nature réglementaire réintroduirait de la rigidité, alors que la récente circulaire de préparation de la carte scolaire pour le premier degré recommande de privilégier la souplesse dans l'appréciation des situations locales, les contraintes spécifiques liées à la ruralité étant l'un des critères pris en compte par les services académiques pour la répartition des postes et des moyens. Ainsi, certains contextes particuliers peuvent justifier le maintien de classes pour des effectifs bien en deçà de 20 % par rapport à la moyenne.
Il a ajouté que l'appréciation au plus près du terrain, par les inspecteurs d'académie, devait permettre d'ouvrir, en parallèle, une marge pour la concertation, afin d'anticiper sur les évolutions démographiques et de développer la création de regroupements pédagogiques intercommunaux ou de réseaux d'écoles, encouragés par le ministère.
En conséquence, il a indiqué qu'il proposerait un amendement de suppression de l'article 1er undecies, dans la volonté de privilégier l'adaptation aux spécificités locales, sans freiner la modernisation du réseau scolaire en milieu rural.
Toutefois, comme le propose l'article 1er duodecies, il a estimé essentiel de renforcer, en parallèle, le dialogue avec l'ensemble des partenaires de l'école, non seulement les représentants de l'éducation nationale, mais aussi les élus locaux ou les parents d'élèves, de plus en plus impliqués dans le financement et le fonctionnement du système éducatif.
Tout en reconnaissant que des efforts étaient menés en ce sens au niveau des écoles, il a regretté que la consultation sur la carte des formations des collèges et lycées, telle qu'elle est prévue dans le cadre des conseils académiques de l'éducation nationale, ne permette pas que s'engage une véritable concertation en amont, alors qu'en zone rurale notamment, il est nécessaire que les formations proposées aux élèves soient adaptées au contexte économique et répondent aux besoins de l'emploi local.
Après avoir indiqué qu'il proposerait une nouvelle rédaction, plus précise et plus complète, de cet article, M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, est resté réservé sur la portée réelle d'une telle disposition, au mieux incitative, dans la mesure où la mise en place d'une telle concertation repose, avant tout, sur des habitudes de travail et des volontés communes d'avancer par le dialogue, dans l'intérêt des enfants.
Concernant l'article 11 C, qui ouvre le droit, pour les travailleurs saisonniers, de faire inscrire leurs enfants sur leur lieu de résidence temporaire ou de travail, il a estimé que cette disposition, légitime, était de nature à leur apporter une garantie supplémentaire quant aux conditions de scolarisation des enfants.
Il a souhaité, toutefois, qu'elle s'accompagne d'une réflexion plus approfondie, sur le modèle de celle relative à la scolarisation des enfants des gens du voyage, à partir d'un recensement des flux, afin de s'assurer de capacités d'accueil suffisantes dans les écoles des communes concernées, mais aussi pour veiller au suivi scolaire des enfants.
Quant à l'article 66 bis, qui vise à renforcer l'ouverture des établissements scolaires en milieu rural, en prévoyant qu'ils ont vocation à mettre leurs équipements à disposition de la population, il a souligné la portée déclarative de cet article, qui ne fait que consacrer une pratique courante. Il s'est montré très favorable, néanmoins, au principe ainsi énoncé, de nature à valoriser les moyens investis dans le système scolaire en les mettant à profit dans l'intérêt collectif, afin de participer, par exemple, au désenclavement numérique des zones rurales. Il a ajouté qu'il proposerait de mettre cette disposition en cohérence avec le régime existant pour l'utilisation des locaux scolaires, plus normatif en matière de règles de sécurité et de prise en charge des responsabilités.
Analysant ensuite les dispositions du projet de loi relatives à l'enseignement agricole, il a indiqué que l'ambition du Gouvernement était de mettre à profit le texte pour valoriser l'action des établissements locaux d'enseignement et de formation professionnelle agricoles (ELEFPA) dans l'animation de leurs territoires.
Souscrivant pleinement à cette volonté, le rapporteur pour avis a souligné que ces établissements -au nombre de huit cent cinquante, implantés, pour la moitié, dans des communes de moins de trois mille habitants-, représentaient une chance pour les acteurs locaux et les collectivités manquant de moyens et de compétences, particulièrement dans les zones enclavées.
Il a rappelé que les lois de 1984, qui fondent le statut des établissements d'enseignement et de formation professionnelle agricoles, leur confiaient, outre la mission d'enseignement et de formation des jeunes aux métiers agricoles au sens large, un rôle d'animation du milieu rural, que l'article 66 du projet de loi initial élargit au « développement des territoires ».
S'appuyant sur les informations fournies par les services compétents du ministère de l'agriculture, le rapporteur pour avis a informé la commission qu'un plan d'accompagnement mobilisant l'ensemble des services au sein des directions régionales de l'agriculture et de la forêt était à l'oeuvre, afin d'instituer un « coordinateur local » chargé de soutenir et d'assurer le suivi des partenariats mis en place entre les établissements d'enseignement agricoles et les acteurs des territoires.
Il s'est félicité du fait que l'Assemblée nationale ait adopté, en première lecture, une série de dispositions tendant à concrétiser la participation des établissements au développement des territoires.
Il a exposé à la commission l'apport des articles 18 bis, 66 ter, quater, quinquies, sexies et septies du texte transmis au Sénat, qui tendent respectivement à :
- adapter à l'enseignement agricole le dispositif de recrutement des assistants d'éducation exerçant des missions d'aide à l'accueil et à l'intégration scolaire des élèves handicapés ;
- préciser les modalités de mise en oeuvre de la participation des établissements au développement des territoires, notamment en rendant obligatoire l'élaboration d'un projet d'établissement qui devrait en définir les grandes lignes ;
- procéder à des mesures d'harmonisation et d'adaptation rédactionnelles ;
- introduire deux mesures de validation législative.
Concernant ces deux dernières dispositions, il a insisté sur le fait que chacune avait été soumise à un examen attentif, d'où il ressortait que l'intérêt général poursuivi ne pouvait être mis en doute.
Il a souhaité faire part à la commission de l'objet des deux validations, tendant respectivement à :
- donner une base légale à la situation de 438 étudiants des écoles nationales vétérinaires, ayant déjà accompli deux ans de scolarité, dont le déroulement est remis en cause par l'annulation de la délibération du jury de leur concours d'entrée, à cause d'une rupture d'égalité subie par une seule candidate lors de l'épreuve de physique-chimie ;
- remédier à un vice de forme qui a entaché les décisions de promotion de 63 des 139 directeurs de recherche de première classe (DR1) de l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) (soit 40 % de l'effectif de ce corps) ainsi que de 14 DR1 aujourd'hui en retraite et de 4 directeurs promus depuis au grade de directeur de recherche en classe exceptionnelle.
Néanmoins, afin d'éviter une éventuelle censure du Conseil constitutionnel, il lui a paru souhaitable de compléter la rédaction du texte concernant la situation des élèves des écoles nationales vétérinaires, afin de laisser à toute personne la possibilité de contester la délibération du jury du concours d'admission de 2002 pour un tout autre motif que celui qui fait l'objet de la présente validation.
Il a ensuite indiqué qu'il résultait d'un travail de fond, mené en parfaite collaboration avec les services de la Direction générale de l'enseignement et de la recherche du ministère de l'agriculture, que certaines des dispositions pouvaient être précisées ou améliorées.
Il a enfin souhaité soulever le problème récurrent du statut des salariés des exploitations agricoles et des ateliers technologiques des établissements d'enseignement agricole, dont le caractère privé ou public était toujours incertain, eu égard au statut mixte des ELEFPA.
Afin de mettre un terme à cette ambiguïté, le rapporteur pour avis a proposé de déposer un amendement tendant à préciser, dans la loi, qu'ils relèvent du droit privé.
M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a ensuite abordé les dispositions qui se rattachent à la protection du patrimoine historique ou naturel.
Il a indiqué que l'article 51 avait pour objet d'étendre les possibilités d'intervention du Conservatoire du littoral aux zones humides des départements côtiers et, par dérogation et sous certaines conditions, des départements limitrophes à ces départements côtiers.
Après avoir rappelé le champ d'intervention actuel du Conservatoire, tel qu'il résulte de l'article L. 322-1 du code de l'environnement, il a indiqué que l'extension prévue par le projet de loi adopté par l'Assemblée nationale était moins large que celle qui figurait dans le projet de loi initial, et qui, portant sur les zones humides de l'ensemble des départements littoraux, était susceptible d'entraîner une forte dispersion de l'activité de l'établissement public.
Il a ajouté que, dans un esprit de simplification et de déconcentration administrative, le I de l'article 51 remplaçait en outre la procédure de décret en Conseil d'Etat par celle d'un simple arrêté préfectoral, pris après avis du conseil d'administration du Conservatoire.
Il a ensuite indiqué que les deux autres paragraphes de l'article 51 tiraient les conséquences de cette extension du champ d'intervention du Conservatoire, précisant au passage que la superficie des zones humides des départements côtiers est évaluée, par le ministère de l'écologie, à 960.000 hectares.
Il a noté que le II prévoyait, dans l'hypothèse où une opération d'acquisition envisagée par le Conservatoire concernerait un département limitrophe d'un département côtier, qu'un représentant de celui-ci soit entendu par le conseil de rivages compétent.
Il a porté une appréciation positive sur le dispositif du paragraphe III qui autorise la mise à disposition du Conservatoire d'agents de la fonction publique territoriale et d'agents contractuels d'établissements publics intervenant dans les zones humides.
Il a souhaité que, dans le prolongement de cette mesure, un renforcement du partenariat avec les collectivités territoriales aboutisse à la création d'une nouvelle catégorie d'établissements publics, les agences du littoral, susceptibles de constituer un réseau avec le Conservatoire.
Estimant par ailleurs que l'acquisition de terrains n'était pas nécessairement la formule la mieux adaptée à ces terrains particuliers que constituent les zones humides, il s'est demandé si la création de certaines formes de « servitudes environnementales », dont l'établissement public pourrait se porter acquéreur, ne serait pas susceptible de constituer une alternative intéressante et de permettre au Conservatoire d'exercer à moindres frais un contrôle minimal.
Abordant l'examen de l'article 75, il a indiqué que celui-ci avait pour objet de simplifier la gestion du Domaine de Chambord, qui relève actuellement de cinq ministères et de trois établissements publics différents, en la confiant à un établissement public industriel et commercial dénommé « Domaine national de Chambord ».
Il a décrit les dispositions du projet de loi qui créent ce nouvel établissement public, définissent ses organes de direction et ses ressources, lui affectent gratuitement les biens constitutifs du domaine, précisent les modalités de gestion de la forêt, assurée en partenariat avec l'Office national des forêts, et assurent la continuité d'emploi des personnels travaillant sur le domaine.
Enfin, il a indiqué que l'article 75 sexies donnait une traduction législative à la demande formulée par la commission du littoral constituée au sein du Conseil national de l'aménagement et du développement du territoire (CNADT). Cette commission a souhaité la création d'un « Conseil national du littoral » ayant vocation à exercer une mission de vigilance sur l'état du littoral. Il a noté que le dispositif de cet article additionnel, introduit en première lecture à l'Assemblée nationale, s'inspirait étroitement des dispositions relatives au « Conseil national de la montagne », figurant à l'article 6 de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
A l'issue de l'exposé du rapporteur pour avis, un large débat s'est engagé.
M. Jacques Valade, président, a insisté sur le fait que le développement des territoires ruraux ne pouvait laisser les sénateurs de la commission indifférents. Evoquant les dispositions relatives au littoral, il a souhaité rappeler le rôle qu'ont pu jouer, dans le passé, les missions réalisées dans un cadre régional, comme par exemple la mission d'aménagement de la côte aquitaine.
Concernant les seuils d'effectifs pour le maintien des classes d'enseignement en zone de revitalisation rurale, M. Ambroise Dupont a souhaité que la suppression de cette disposition s'accompagne d'une forte incitation au développement de la concertation, afin de sortir l'école rurale de la situation d'insécurité résultant de l'application de décisions unilatérales de l'administration.
Il s'est ensuite demandé si la possibilité, ouverte par l'article 75, d'étendre les interventions du Conservatoire du littoral aux zones humides des départements côtiers ne risquait pas d'alourdir la tâche de cet établissement dans des proportions sans commune mesure avec ses moyens, notamment en personnels, qui restent très limités. Aussi a-t-il souhaité que ces nouvelles possibilités d'extension du champ d'intervention du Conservatoire soient envisagées dans un esprit de prudence restrictive.
Revenant sur le projet de création d'agences du littoral, évoqué par le rapporteur pour avis, et dont les conseils d'administration seraient constitués d'élus, sur le modèle des conseils de rivages, il a rappelé que cette voie intéressante avait déjà été formulée par M. Louis Le Pensec, dans son rapport au Premier ministre.
Mme Françoise Férat s'est inquiétée des difficultés rencontrées par certaines communes rurales confrontées à la décision de fermeture d'une classe, parfois brutale et peu prévisible, quand la baisse des effectifs résulte, par exemple, du déménagement d'une famille.
Relayant ces propos, Mme Brigitte Luypaert a regretté que les réflexions menées, au niveau des départements, sur l'organisation du réseau scolaire ne soient pas toujours transmises aux maires des communes rurales.
M. Dominique Mortemousque a souligné la nécessité, pour l'école, de s'adapter aux exigences de plus en plus fortes des parents, en termes de qualité de l'enseignement et d'accueil scolaire des enfants.
Tout en insistant sur l'importance déterminante de la qualité de l'enseignement lui-même, M. Philippe Richert a salué les efforts déployés par certaines communes en vue d'assurer des conditions d'enseignement optimales, dans l'intérêt des enfants. Néanmoins, il a souhaité que les collectivités publiques se montrent plus vigilantes quant à l'importance des moyens que peuvent requérir de tels aménagements du réseau scolaire, en termes de transports scolaires ou d'équipements notamment.
En réponse à ces intervenants, M. Pierre Martin, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :
- si, depuis la suppression de la « grille Guichard », la notion de seuils d'effectifs n'a plus de signification, il est désormais impératif de renforcer la concertation, notamment afin d'anticiper sur les évolutions et de trouver des réponses adaptées à chaque situation. S'il n'existe pas de solution uniforme et si la souplesse doit être privilégiée, il est essentiel que les élus locaux soient de plus en plus impliqués dans le processus de décision ;
- l'objectif de l'école, en milieu rural, est d'offrir aux enfants un enseignement qui soit, certes, de proximité, mais également, et en priorité, de qualité. A ce titre, la création, à l'initiative des élus locaux, de regroupements pédagogiques intercommunaux, contribue tant à la politique d'aménagement du territoire qu'à l'amélioration des conditions d'enseignement, en permettant, aux écoles, de se doter d'une bibliothèque, de matériel informatique ou d'une cantine.
La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.
Elle a adopté un amendement de suppression de l'article 1 undecies (seuils d'effectifs pour le maintien des classes).
A l'article 1er duodecies (concertation avant toute modification concernant la carte scolaire des lycées), elle a adopté un amendement visant à compléter et à préciser la rédaction du texte.
Elle a adopté l'article 11 C sans modification.
A l'article 18 bis, après que M. Jacques Valade, président, ainsi que MM. Jean-Luc Miraux et Daniel Eckenspieller eurent souligné l'ambiguïté du verbe « désigner », la commission a apporté une précision supplémentaire dans l'amendement proposé par le rapporteur à cet article et a adopté l'amendement ainsi rectifié.
A l'article 51 (extension des compétences du Conservatoire du littoral aux zones humides des départements côtiers), la commission a adopté un amendement supprimant la procédure d'extension des interventions du Conservatoire prévue au 4° du I de l'article L. 322-1 du code de l'environnement, que la modification du III de ce même article prive de tout intérêt pratique.
La commission a ensuite adopté un amendement visant à intégrer les dispositions de l'article 66 bis (mise à disposition des établissements scolaires) au sein du régime prévu à l'article L. 212-15 du code de l'éducation.
A l'article 66 ter (précision du contenu et des modalités d'élaboration du projet d'établissement), la commission a adopté trois amendements visant respectivement à préciser la rédaction du texte proposé et à prendre en compte l'ensemble des schémas, plans et projets, tant nationaux que régionaux, qui constituent le cadre dans lequel les établissements doivent établir leur projet d'établissement.
La commission a adopté un amendement de précision à l'article 66 quater (désignation du recteur d'académie pour l'application du code de l'éducation à l'enseignement agricole).
A l'article 66 quinquies, elle a adopté un amendement de clarification rédactionnelle (harmonisation des missions de l'enseignement agricole privé avec celles de l'enseignement agricole public).
Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 66 quinquies, afin de tirer les conséquences, pour les établissements publics d'enseignement agricole, de la modification rédactionnelle opérée à l'article précédent.
A l'article 66 sexies (validation législative des décisions prises par les directeurs des écoles nationales vétérinaires à l'égard des étudiants de deuxième année), la commission a adopté un amendement tendant à laisser, à toute personne, la possibilité de contester la délibération du jury du concours d'admission de 2002, pour un tout autre motif que celui qui fait l'objet de la présente validation.
La commission a ensuite adopté un article additionnel après l'article 66 septies visant à clarifier le statut des salariés des exploitations agricoles et des ateliers technologiques des EPLEFPA.
A l'article 75 (création d'un établissement public, industriel et commercial « Domaine national de Chambord »), la commission a adopté un amendement rédactionnel et deux amendements visant respectivement à permettre à l'établissement public d'organiser des concerts et autres manifestations, ainsi qu'à compléter la liste des ressources du Domaine national de Chambord.
La commission a, enfin, adopté une nouvelle rédaction de l'article 75 sexies (création d'un Conseil national du littoral), qui, sans remettre en cause ni son objectif, ni son économie générale, a pour objet, notamment :
- d'insister sur le caractère paritaire du Conseil, de façon à garantir que les représentants du Parlement et des collectivités territoriales constituent bien la moitié de son effectif ;
- de préciser que les établissements publics intéressés, comme par exemple le Conservatoire du littoral ou l'Institut français pour l'exploitation de la mer (IFREMER), y seront bien représentés ;
- d'associer le Conseil aux travaux de prospective, d'observation et d'évaluation conduits sur le littoral.
La commission a ensuite décidé de proposer au Sénat l'adoption des articles du projet de loi dont elle était saisie, ainsi amendés.