Mardi 15 mai 2001

- Présidence de M. Adrien Gouteyron, président. -

Audition de Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports

La commission a procédé à l'audition de Mme Marie-George Buffet, ministre de la jeunesse et des sports.

La ministre a d'abord exposé les considérations qui inspirent les quatre articles inscrits au titre IV du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, et qui relèvent de la compétence de son ministère.

Elle a rappelé la longue histoire commune de son ministère et des associations de jeunesse et d'éducation populaire ponctuée par l'adoption de textes, majoritairement d'ordre réglementaire, dont l'ensemble a fini par perdre de sa cohérence et donc de son efficacité.

Elle a noté en outre que les principaux textes de référence que sont l'ordonnance du 20 octobre 1943 pour l'agrément des associations et le décret du 29 janvier 1960 pour les centres de vacances et de loisirs, ne correspondaient plus totalement aux attentes, aux besoins et aux pratiques des enfants, des familles et des associations. Replaçant les dispositions du projet de loi dans le cadre de politiques développées ces dernières années par son ministère sur le thème de la participation et de l'initiative des jeunes, de l'encouragement à la vie associative, et de promotion du droit aux vacances pour tous les enfants et tous les jeunes, elle a indiqué que celles-ci visaient à prendre en compte les évolutions de la société et à asseoir juridiquement des politiques qui ont besoin de la durée pour produire leur plein effet.

La ministre a ensuite analysé les quatre articles.

L'article 8 a pour objet de moderniser l'agrément de jeunesse et d'éducation populaire, jusqu'alors régi par l'article 6 de l'ordonnance du 2 octobre 1943 :

- en cessant de subordonner les versements de subventions par les collectivités territoriales et les autres ministères à l'obtention de l'agrément du ministère chargé de la jeunesse ;

- en fixant un certain nombre de critères qui permettront de clarifier la procédure d'obtention de l'agrément et d'écarter du financement public des groupements dont les statuts et le fonctionnement ne sont pas compatibles avec les exigences d'un Etat démocratique respectueux des libertés individuelles ;

- en ouvrant la possibilité au ministère d'aider, pour un montant et une durée limités, des associations émergentes qui ne peuvent encore avoir accès à l'agrément, mais qui répondent à de véritables besoins sociaux et rendent des services d'intérêt général.

L'article 9 consolide juridiquement le centre national de l'éducation populaire et de la jeunesse, instrument privilégié de la concertation du ministère avec les associations d'éducation populaire, et d'un partenariat auquel il est souhaitable de donner un relief particulier dans cette année de célébration du centenaire de la loi du 1^er juillet 1901 ; il participe de la même logique que la disposition relative au Centre national des activités physiques et sportives votée par le Parlement dans le cadre de la loi du 6 juillet 2000.

L'article 10, relatif au conseil national de la jeunesse, reconnaîtra aux jeunes le droit fondamental de se faire entendre sur les sujets qui les concernent, d'émettre des propositions auprès des pouvoirs publics et de s'assurer de leur suivi. Insistant sur sa valeur symbolique, la ministre a estimé qu'en ancrant dans une pratique démocratique et institutionnelle ce droit d'expression et de participation, le conseil national de la jeunesse permettrait aux jeunes, qui souhaitent participer à la vie de la cité, de manifester leur disponibilité et leur compétence pour enrichir notre société. Elle a souligné que ce conseil pourrait, par le dépôt d'un rapport devant le Parlement, rendre compte de son activité, de ses attentes, et des mesures prises par le Gouvernement en réponse à ses propositions.

Elle a indiqué qu'aucun de ses membres ne serait désigné par le ministère, mais a rappelé qu'ils seraient proposés par un certain nombre d'organisations nationales ou désignés par les conseils départementaux de la jeunesse.

Elle a clairement distingué le conseil national des jeunes qui vise à promouvoir l'initiative et la participation des jeunes, et le centre national de l'éducation populaire et de la jeunesse, qui est une instance de concertation avec les associations.

Enfin, l'article 11 modifie le code de l'action sociale et des familles afin de réaffirmer la valeur éducative des centres de vacances et des centres de loisirs sans hébergement ainsi que le rôle de l'État en ce domaine.

La ministre a présenté les deux objectifs de cette réforme.

Le premier est de rendre plus efficace la lutte contre les maltraitances à l'égard des mineurs, en élargissant, à l'instar des dispositions prises par la loi du 6 juillet 2000 dans le domaine du sport, le champ des incapacités professionnelles, et en les étendant à l'ensemble des organisateurs, personnels de services, et gestionnaires de locaux ou de lieux d'accueil, qui pourront, en outre, faire l'objet de mesures administratives de suspension ou d'interdiction temporaire qui ne concernaient auparavant que les directeurs et animateurs.

Le second est de conférer une place centrale au projet éducatif que les organisateurs de centres de vacances et de loisirs doivent élaborer, mettre en oeuvre et évaluer, avec l'aide et sous le contrôle de l'Etat.

La ministre a souligné que ces modifications répondaient aux demandes des enfants, des jeunes et de leurs familles qui -de récentes enquêtes le montrent- attendent que les centres de vacances et de loisirs soient des lieux sûrs, bien encadrés et qu'ils proposent des activités enrichissantes et organisées de telle manière que les enfants puissent exercer un choix avec un minimum d'autonomie.

Elle a ajouté que les débats qu'elle avait eus avec les élus locaux lui avaient montré que, tout en partageant entièrement ses préoccupations relatives à la sécurité et au bien-être des enfants, ceux-ci craignaient en revanche qu'un régime trop lourd ne soit imposé aux garderies périscolaires. Jugeant ces remarques de bon sens, elle s'est ralliée à un amendement déposé lors de la première lecture à l'Assemblée nationale, qui réserve l'obligation d'élaborer un projet éducatif aux centres de vacances et aux centres de loisirs proprement dits.

Estimant que le texte proposé constituait un point d'équilibre entre ces divers objectifs, elle a ajouté que les différents sujets ont été discutés depuis un an avec les associations.

Mme Marie-George Buffet a ensuite abordé plusieurs sujets d'actualité concernant le sport.

Elle a d'abord évoqué sa rencontre avec M. Hein Verbruggen, président de l'union cycliste internationale, dont elle a estimé qu'elle avait permis de faire bien avancer la collaboration avec le ministère de la jeunesse et des sports et le centre de prévention et de lutte contre le dopage.

Évoquant la préparation des jeux olympiques de 2008, elle a estimé que le rapport de la commission d'évaluation du CIO devrait confirmer l'excellence de la candidature de Paris, qui pourrait bénéficier d'une légère avance sans que l'on puisse considérer pour autant qu'elle a distancé celles de Pékin et Toronto, tant est grande la diversité des motifs qui inspireront le vote des électeurs. Les points faibles des autres candidatures, et qui tiennent pour l'une au problème des droits de l'homme, et pour l'autre à la faiblesse du soutien apporté par l'État fédéral, ne doivent pas nous inciter à relâcher un effort qui doit être maintenu jusqu'au 13 juillet prochain.

Passant au bilan de l'application des lois votées dans le domaine du sport, elle a d'abord estimé que l'inauguration, la veille, à Nancy, de la première antenne médicalisée de lutte contre le dopage achevait la mise en oeuvre de la loi votée à l'unanimité par le Sénat en faveur de la protection de la santé des sportifs et de la lutte contre le dopage et marquait son entrée dans le domaine de la santé publique. Elle a annoncé que la prochaine antenne médicale serait créée à Poitiers, et qu'une douzaine d'autres antennes devraient être mises en place avant la fin de l'année, l'ensemble du programme devant être achevé en 2002.

Il restera ensuite à parachever le volet international de la lutte contre le dopage, qui passe en particulier par une meilleure définition du rôle de l'agence mondiale antidopage.

Mme Marie-George Buffet a ensuite annoncé que la réponse favorable apportée par la Commission européenne, après un délai de réflexion de 14 mois, permettait d'envisager la publication prochaine, après avis du conseil d'Etat, du décret précisant les conditions dans lesquelles les collectivités territoriales peuvent subventionner les clubs sportifs. Celles-ci devront respecter un plafond de 25 millions de francs et être ciblées. Elle s'est félicitée de cette décision qui permettra de conserver la cohésion des fédérations et d'y maintenir le sport professionnel.

Elle a indiqué que la récente mise en place, le 13 juin dernier, du conseil national des activités physiques et sportives allait permettre d'accélérer la publication des décrets d'application de la loi du 6 juillet 2000, qui doivent être soumis pour avis à cet organisme.

Elle s'est enfin félicitée des fruits que commence à porter la déclaration du sommet de Nice sur la spécificité du sport, et dont témoignent la solution apportée au problème des transferts, la décision autorisant les subventions publiques aux clubs sportifs, et le retour de la ligue privée de basket-ball dans le giron fédéral. Elle a cependant déploré que la présidence suédoise n'ait pas organisé de réunion des ministres européens chargés du sport, la prochaine réunion étant prévue le 12 novembre par la présidence belge.

Estimant que les problèmes du sport dépassaient les frontières de l'Union européenne, elle a annoncé la tenue prochaine au dernier trimestre 2001, d'une réunion des ministres du sport au siège de l'UNESCO, qui pourrait déboucher sur l'adoption d'une charte défendant les valeurs du sport au XXIe siècle.

M. James Bordas, rapporteur pour avis de la commission sur le titre IV du projet de loi portant diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel, a ensuite demandé à la ministre de lui apporter des précisions sur certaines de ces dispositions relatives à la jeunesse et à l'éducation populaire, et en particulier :

- sur les conditions dans lesquelles l'agrément pourrait être retiré et sur l'éventuelle intention du ministère de procéder à un réexamen de la liste des associations qu'il agrée ;

- sur l'octroi de subventions à des associations non agréées, qui peut paraître paradoxal au moment où l'on renforce les conditions posées à l'agrément ;

- sur l'éventuelle évolution de la composition et du fonctionnement du centre national de l'éducation populaire et de la jeunesse, et du centre national de la jeunesse, induite par leur nouveau statut législatif ;

- sur un éventuel allègement de la procédure de déclaration des centres de vacances et de loisirs prévue par le projet d'article L. 227-5 du code de l'action sociale et des familles ;

- sur la dérogation apportée aux garderies périscolaires par le projet d'article L. 227-5-1 en matière d'obligation de déclaration et de projet éducatif, qui paraît en effet justifiée, et sur la prise en compte, dans les décrets d'application, des spécificités des différents organismes concernés ;

- sur l'application éventuelle des dispositions de l'article 11 aux « centres de placement de vacances », qui lui a paru peu souhaitable ;

- sur la portée de l'obligation de l'assurance prévue à l'article L. 227-5 ;

- sur les enseignements tirés des récentes missions d'inspection des centres de vacances ;

- sur le renforcement des pouvoirs confiés aux préfets qui pourront dorénavant prononcer la fermeture définitive d'un centre ;

- sur la disposition, résultant d'un amendement adopté par l'Assemblée nationale, qui proroge les décisions d'homologation de certains diplômes fédéraux, et permettrait de répondre aux problèmes que rencontrent certaines fédérations comme celle de la voile ;

- sur l'absence de réglementation spécifique de l'accueil des personnes handicapées dans les structures de vacances et de loisirs non spécialisées ;

- sur la portée de la substitution de la notion de « manquements aux normes d'hygiène » à la notion d'insalubrité.

M. Jean-Louis Lorrain, rapporteur au fond de la commission des affaires sociales, a approuvé le renforcement des garanties apportées aux parents par les dispositions de l'article 11 mais s'est demandé si l'obligation faite à l'ensemble des organismes concernés d'élaborer un projet éducatif n'était pas disproportionnée, compte tenu de l'activité de certains de ces centres, et ne risquait pas d'entraver les initiatives des éducateurs.

Évoquant le renforcement des pouvoirs de surveillance des agents du ministère de la jeunesse et des sports, il a demandé à la ministre de lui préciser les effectifs disponibles pour ces missions dans les services déconcentrés, et de lui indiquer s'ils seraient suffisants pour faire face au renforcement des tâches qui leur seront confiées.

Évoquant les subventions que pourront verser les collectivités locales aux associations sportives, M. Jean-Pierre Fourcade a demandé si le plafond de 25 millions de francs assigné aux subventions que peuvent verser les collectivités locales aux clubs sportifs ne concernait que les subventions financières, ou s'il comprendrait aussi les prestations en nature comme la mise à disposition des installations ou le détachement des personnels ; il a souhaité avoir des précisions sur le ciblage de ces subventions.

M. Ivan Renar a interrogé la ministre sur l'autonomie des jeunes, souhaitant savoir en particulier s'il est envisagé de prendre en compte les parcours réels des jeunes, ainsi que sur le problème de la pérennisation des contrats emplois-jeunes et sur les conséquences pour l'emploi de l'arrivée à terme du dispositif. Il l'a également interrogée sur l'élaboration du budget de la jeunesse et des sports et sur l'appui que peut lui apporter le Parlement ; enfin il a souhaité connaître le point de vue de la ministre sur le choix opéré par la fédération de volley-ball pour la nouvelle tenue de ses sportives.

M. Claude Saunier a rappelé que la loi subordonne dorénavant la délivrance d'une licence sportive à la présentation d'un certificat médical attestant l'absence de contre-indication à la pratique sportive, même pour les amateurs.

Dans le contexte de « judiciarisation actuelle » où la responsabilité des organisateurs risque d'être facilement mise en cause, il s'est demandé s'il était opportun de laisser à chacun le libre choix du médecin appelé à délivrer ce certificat, alors qu'il existe des centres de médecine sportive soutenus par des associations ou des collectivités locales, et des centres de médecine sportive dans les hôpitaux.

M. Adrien Gouteyron, président, a souhaité avoir des précisions sur l'accord relatif aux transferts de footballeurs évoqué par la ministre, en particulier pour la protection des jeunes sportifs au niveau européen.

Mme Marie-George Buffet a apporté les précisions suivantes aux différents intervenants :

- le maintien des subventions publiques aux clubs sportifs contribue au maintien de la cohésion fédérale, mais il est indispensable d'en limiter le montant et d'en cibler l'utilisation, en veillant à maintenir un lien avec les missions de service public ; aux 15 millions de francs de la subvention proprement dite, peuvent s'ajouter une dizaine de millions de francs correspondant à des prestations réelles, qu'il s'agisse de missions d'insertion ou de formation, ou de la promotion de l'image d'une ville ; à l'exception du Paris-Saint-Germain, les subventions versées aux clubs français restent dans la limite de ce plafond ; quant aux missions de service public demandées en contrepartie, elles privilégieront les missions de formation, d'insertion, et d'amélioration de l'accueil du public ; le versement de ces subventions sera assorti d'un contrôle de l'utilisation de ces fonds publics confié au préfet ;

- l'accord obtenu à Bruxelles en matière de transferts permet, par rapport à une situation de départ marquée par l'absence de règles et de références sportives, économiques et sociales, de mettre en place une certaine régulation, puisque les transferts seront limités, ne pourront plus intervenir à tout moment, et prendront en compte une référence liée au montant des salaires des joueurs ; afin d'assurer la protection des jeunes joueurs, on s'efforcera de les inciter à rester dans leur club formateur, avec lequel ils signeront leur premier contrat professionnel ; l'interdiction des transactions commerciales sur les mineurs, qui avait reçu le soutien de la fédération internationale de football et de plusieurs États, s'est malheureusement heurtée au veto de la Commission européenne ; tout en renouvelant cette demande, il conviendra d'assurer dans les meilleures conditions la sécurité des mineurs, qu'il s'agisse de jeunes Français démarchés par les clubs étrangers, ou de jeunes joueurs étrangers sollicités par des clubs français ;

- les centres médico-sociaux et les centres hospitaliers pourraient en effet jouer un rôle important en matière de délivrance de certificats médicaux préalables à l'obtention d'une licence sportive ; mais le conseil de l'ordre refuse que l'on réserve la délivrance de ces certificats à des structures spécialisées ; la voie d'une amélioration est sans doute à chercher dans l'instauration d'une véritable formation à la médecine du sport, qui devient de plus en plus nécessaire ; le ministère de la santé, qui travaille sur ce sujet, devrait bientôt avancer certaines propositions ; le problème posé par le remboursement des frais afférents à ce certificat médical obligatoire n'est toujours pas résolu ;

- la prolongation jusqu'à la fin de l'année de l'homologation des diplômes fédéraux, prévue par l'article 16 du projet de loi, constituera une solution transitoire, en attendant la parution du décret d'application de l'article 43 de la loi sur les activités physiques et sportives, dont l'élaboration nécessite une concertation approfondie avec les différentes parties concernées ;

- le problème posé par les tenues sportives n'est pas anodin et reflète parfois l'influence exercée par les médias, et la subordination à une logique d'audience ; il est à souhaiter que le choix des nouvelles tenues reflète bien un libre choix de la fédération de volley-ball et de ses licenciés ;

- la définition des critères de l'agrément permettra de clarifier une situation qui, du fait de l'imprécision des dispositions actuelles, présentait des difficultés en cas de contestation devant les tribunaux ; la possibilité d'un retrait de l'agrément ne sera pas utilisée en vue d'un toilettage de la liste des associations agréées, le ministère privilégiant la voie de la négociation pour remédier aux dérives qu'il constaterait ;

- l'octroi d'une subvention à une association non agréée doit être envisagée comme un accompagnement vers l'agrément, sur la base d'un projet, pour une durée limitée, et pour un montant de l'ordre de 10.000 francs ;

- le conseil national de l'éducation populaire et de la jeunesse souhaitera peut-être jouer un rôle accru sur le contenu des formations mais sa composition et son rôle ne devraient pas être fondamentalement modifiés ;

- le conseil national de la jeunesse est destiné à permettre aux jeunes de faire une expérience citoyenne, et le renouvellement des mandats, tous les deux ans, est de nature à élargir le nombre de ceux qui en bénéficieront ;

- les centres de placement de vacances ne sont pas concernés par les dispositions du projet ;

- l'accueil des enfants handicapés dans les centres de vacances et de loisirs fait l'objet de la charte déontologique lancée par les associations intéressées en partenariat avec le ministère ; la bonne intégration de ces enfants, que l'on se fixe comme objectif, passe par une limitation de leurs effectifs ; elle suppose aussi une attention aux conditions d'accueil, de séjour, et d'organisation des loisirs que décrit la charte ; le ministère vient en outre d'éditer un dépliant qui recense les dispositions qui doivent être appliquées par les centres qui accueillent ces enfants handicapés ;

- sur les 11.500 contrôles effectués l'année dernière, seuls 22 centres ont dû être fermés -proportion plutôt rassurante- et ce, principalement pour des raisons d'hygiène, frisant parfois le scandale ;

- sauf à confier ces missions de contrôle à des personnels qui n'ont pas les qualifications nécessaires -ce qui ne constituerait pas une solution satisfaisante compte tenu de la gravité des mesures qu'ils sont susceptibles de prendre, ou de ne pas prendre- le ministère est en effet confronté à une certaine insuffisance de ses effectifs ; les huit postes supplémentaires inscrits au budget pour 2001 pour y remédier seront suivis de nouvelles créations de postes dans le projet de budget pour 2002 ;

- le projet d'article L. 227-5 du code de l'action sociale et des familles, relatif aux contrats d'assurance que doivent souscrire les organisateurs de séjours et les exploitants des locaux, ne précise en effet pas, contrairement à la loi sur les activités sportives, que les assurés sont considérés comme des tiers entre eux, et ce point mérite en effet d'être examiné ;

- le ministère assure, en matière d'emplois jeunes, une lourde responsabilité puisque le nombre de contrats créés devrait avoisiner les 66.000 en fin d'année, principalement grâce aux collectivités locales, aux associations de jeunesse et d'éducation populaire, et, bien sûr, aux clubs sportifs ; il convient à la fois de leur dispenser une formation, et de leur permettre de pouvoir continuer à travailler, sans conserver nécessairement leur emploi actuel ; leur reconversion peut d'ailleurs poser des difficultés à l'association qui les employait et qui -c'est souvent le cas en milieu rural- ne peut plus fonctionner sans cette force d'appoint ; la journée « emploi-jeunes dans la ruralité » organisée à Vichy a montré les besoins qu'ont révélés ces emplois ; une prochaine réunion ministérielle permettra de fixer certaines orientations et pourrait envisager, par exemple, le renouvellement des conventions, sur trois ou quatre ans, au profit de certaines associations qui ne pourraient financer seules ces emplois, ce qui est le cas de 75 % des associations relevant de la jeunesse et des sports ; une aide pourrait également être apportée aux communes, en fonction de leurs ressources propres. En tout état de cause, le Gouvernement devrait faire connaître ses propositions avant l'été ;

- le dispositif en faveur de l'autonomie des jeunes ne doit pas être réduit à la mesure instituant une allocation-autonomie. Conformément aux voeux formulés par les jeunes, il doit concerner avant tout la formation et l'emploi, l'accès au logement, l'accès à la santé ; l'allocation ne doit être envisagée que pour une période transitoire afin d'apporter une certaine sécurité dans un moment de fragilité lié à la fin d'une période de formation, ou dans un premier emploi encore marqué par la précarité ; il faudra également examiner la question d'une éventuelle allocation liée au retour à la formation ou au retour à l'emploi pour les jeunes les plus en difficulté ;

- la préparation du projet de budget pour 2002 n'est pas encore assez avancée pour qu'on puisse en préjuger ; les moyens en faveur de la santé des sportifs devraient être encore augmentés, et le laboratoire national du dépistage du dopage bénéficier de trois créations de postes de façon à lui permettre d'atteindre l'objectif des 10.000 contrôles par an.

M. James Bordas a demandé à la ministre de lui apporter quelques précisions supplémentaires sur la date de parution prévue pour les décrets relatifs à la reconnaissance mutuelle des diplômes européens qui doivent être pris en application de la loi de 1984 modifiée relative à la promotion et à l'organisation des activités physiques et sportives ; sur les perspectives de coopération entre la fédération internationale de football et l'agence mondiale antidopage, en matière de lutte contre le dopage ; sur les modalités du contrôle du dopage et sur les autorités habilitées à le pratiquer dans l'hypothèse d'une tenue à Paris des prochains Jeux Olympiques de 2008 ; enfin, sur la participation de la ministre au conseil des ministres de la jeunesse européens du 28 mai prochain.

La ministre a donné les précisions suivantes :

- la grande consultation des jeunes entamée sous la présidence française avec la Commission européenne, et le forum de la jeunesse ont lancé une dynamique qu'il faut soutenir, et le conseil des ministres permettra, entre autres, de finaliser le livre blanc sur la jeunesse ;

- le décret d'application de l'article 44 de la loi de 1984, relative à la promotion et à l'organisation des activités physiques et sportives, devrait être publié fin 2001 et le décret d'application de l'article 43, qui présuppose un débat avec les fédérations sur les milieux à risques pourrait être publié au premier trimestre 2002 ;

- l'agence mondiale antidopage est confrontée à un problème de crédibilité face aux grands organismes internationaux, et ne peut jouer son rôle de mise en cohérence des dispositifs nationaux ; sa prochaine réunion, en Afrique du Sud, devrait lui permettre de réaffirmer l'importance de cette mission, les accords bilatéraux passés à l'occasion des événements sportifs ne constituant pas, de toute évidence, une solution satisfaisante ; l'Union européenne, qui participe à hauteur de 40 % au financement de l'AMA, doit affirmer son rôle ;

- en réponse aux demandes de précisions demandées par la commission préparatoire du CIO en matière de dépistage du dopage, il a été indiqué que la France appliquerait en 2008 le règlement de l'agence mondiale antidopage, dans la mesure où celle-ci sera opérationnelle ; dans le cas contraire, un protocole d'accord sera passé entre le CIO et le Gouvernement français.

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