Mardi 5 novembre 2002

Table des matières



 

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2003 - Crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche : II. Enseignement supérieur - Examen du rapport spécial

La commission a procédé à l'examen des crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche : II. Enseignement supérieur, sur le rapport de M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial.

A titre liminaire, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a rappelé que les crédits demandés pour l'enseignement supérieur dans le projet de loi de finances pour 2003 s'élevaient à 8,828 milliards d'euros, en progression de 1,05 % dans un contexte, difficile à apprécier, de baisse du nombre des étudiants. Il a précisé que cette progression recouvrait en fait deux évolutions divergentes : d'un côté, des créations d'emplois d'enseignants-chercheurs et de personnels non enseignants ; de l'autre, la baisse des dépenses en capital. Il s'est d'ailleurs vivement inquiété du ralentissement des investissements, du retard des contrats de plan État-régions, de l'insuffisance des efforts en matière de sécurité, de l'échec des opérations de désamiantage et de réhabilitation du campus de Jussieu, enfin, de la dégradation continue des conditions de la vie étudiante (logement, restauration) au cours de ces dernières années.

Il a relevé que le nouveau ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche reconnaissait toutefois, à la différence de son prédécesseur, la responsabilité des procédures d'orientation de l'enseignement supérieur dans les taux d'échec élevés en premier cycle, et il s'est félicité de manière plus générale de son pragmatisme, en soulignant que celui-ci s'inscrivait également en rupture par rapport aux méthodes de son prédécesseur, consistant à multiplier les commissions et les demandes de rapports. Et il a conclu que le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2003 constituait ainsi un moment de sincérité, tant en matière de constat que de crédits.

Après s'être félicité de certaines mesures, comme le recrutement de 1.000 allocataires-moniteurs, l'accélération sensible de la réhabilitation des CROUS et la poursuite des efforts en faveur des bibliothèques universitaires, il a fait part de ses préoccupations en matière de maintenance et d'entretien du patrimoine, et il a estimé que tout le monde s'accordait maintenant sur le fait que les retards des contrats de plan État-régions résultaient, pour une large part, des carences de l'État, notamment de ses difficultés de coordination des financements croisés, des dysfonctionnements des relations entre l'administration centrale chargée de l'enseignement supérieur et les services déconcentrés de l'État, ainsi que de ses insuffisances en matière de maîtrise d'ouvrage proprement dite.

Le rapporteur spécial a souligné que le retard des contrats de plan État-régions et l'étiage des crédits d'investissement de l'État rendaient extrêmement difficile le débat sur la décentralisation de l'enseignement supérieur. Plus généralement, il a jugé que l'année 2003 devait être une année de transition, mais que le débat sur la décentralisation et l'autonomie de notre enseignement supérieur s'était engagé dans des conditions peu satisfaisantes au regard des principes d'excellence et d'égalité qui devaient le guider, dès lors que la répartition des moyens entre les différentes universités françaises s'effectuait toujours dans le cadre d'un système obsolète et demeurait inadapté à l'évolution différenciée des effectifs comme aux spécificités de certaines universités, d'une part, que l'appel au renforcement de l'autonomie des établissements n'avait jusqu'ici pas trouvé son indispensable contrepartie dans le développement de l'évaluation et du contrôle de légalité, d'autre part.

En conclusion, il a regretté l'absence d'objectifs et d'indicateurs d'amélioration de la gestion dans le projet du budget de l'enseignement supérieur pour 2003, tout en se félicitant de ce que le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche ait annoncé sa volonté de tirer pleinement, pour l'avenir, les conséquences de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances.

Un large débat s'est alors engagé.

M. Jean-Léonce Dupont, rapporteur pour avis des crédits de l'enseignement supérieur au nom de la commission des affaires culturelles, a indiqué qu'il partageait l'appréciation du rapporteur spécial selon laquelle le budget de l'enseignement supérieur pour 2003 était un budget de transition. Il a souligné la volonté sincère et réelle du ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche de lutter contre l'échec en premier cycle universitaire, notamment en développant les enseignements de culture générale, mais il a regretté que la progression du budget de l'enseignement supérieur soit la plus faible depuis plus de quinze ans, et soit moitié moindre que celle du budget de l'enseignement scolaire, de sorte que l'enseignement supérieur n'apparaissait plus comme une priorité. Il a rappelé que les premiers constats dressés par la mission sénatoriale d'information chargée d'étudier le patrimoine universitaire étaient pourtant douloureux et appelaient à la mobilisation de moyens très importants.

Il a exprimé son souhait de réflexions complémentaires et de clarifications en matière de dévolution des bâtiments d'enseignement supérieur et d'européanisation des diplômes et des cursus. De même, il s'est inquiété des conséquences induites par la progression attendue des surfaces universitaires à Paris, et, plus généralement, des conséquences des évolutions démographiques sur l'organisation de notre enseignement supérieur et le devenir de certaines implantations ou certains établissements.

En conclusion, il a souligné à la fois la nécessité et la difficulté de redéployer les moyens et de redistribuer les postes entre les établissements et entre les filières.

M. Roland du Luart s'est ensuite interrogé sur l'évolution du nombre des enseignants-chercheurs au regard de celui des étudiants. Il a demandé combien d'universitaires étaient déchargés de fonctions d'enseignement sans être chargés de fonctions de recherche supplémentaires. Il s'est inquiété de la croissance des fonds de roulement des universités. Enfin, il s'est demandé si les investissements universitaires ne seraient pas mieux gérés au niveau régional.

En réponse, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a tout d'abord indiqué que l'on ne connaissait pas bien l'étendue des décharges d'enseignement des enseignants-chercheurs dès lors que la gestion de ces décharges était très largement déconcentrée, ce dont la commission des finances du Sénat s'était d'ailleurs félicitée par le passé tout en soulignant que la gestion de ces décharges devait être améliorée. Puis il a rappelé que les évolutions des effectifs étudiants étaient extrêmement différenciées d'une université à l'autre, certaines d'entre elles étant d'ailleurs engagées dans une véritable course aux étudiants, y compris aux étudiants étrangers, dont le nombre était en forte progression ; que certaines antennes, sections ou disciplines apparaissent fortement surcapacitaires ; et qu'il faudrait parvenir à supprimer certaines habilitations.

Enfin, il a précisé que les réserves financières des universités s'élevaient en moyenne à 235 jours de fonctionnement, mais que leur montant était en fait très inégal et n'avait pas la même signification d'une université à l'autre dès lors que ces réserves regroupaient en fait des subventions de fonctionnement provenant de l'Etat, mais aussi des crédits d'investissement et des fonds reçus pour la recherche ou la formation continue. Il a estimé que l'on ne pouvait pas réduire autoritairement ces réserves, qui provenaient aussi de ce que certaines universités n'avaient pas réalisé leur unité budgétaire, mais que l'on pouvait sans doute les maîtriser en développant l'évaluation et le contrôle de légalité des établissements en contrepartie d'une autonomie accrue.

M. Maurice Blin s'est étonné du faible taux d'encadrement des étudiants des universités françaises et s'est demandé si cela n'était pas la conséquence de la faible proportion des étudiants s'orientant vers des filières scientifiques. Il s'est ensuite interrogé sur l'équilibre entre les fonctions de recherche et d'enseignement des enseignants-chercheurs et il a demandé des précisions sur les dispositifs d'évaluation de notre enseignement supérieur.

En réponse, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a rappelé que le système SanRemo prenait en compte les besoins différenciés des disciplines, de sorte que les universités scientifiques disposaient, en moyenne, d'un encadrement renforcé. Il a également rappelé que les taux d'encadrement des universités françaises étaient aujourd'hui revenus à leur niveau du début des années 80, du fait des effets conjugués du repli des effectifs étudiants et de la poursuite des créations d'emplois d'enseignants. Cela étant, il a jugé que les taux d'encadrement étaient globalement trop faibles, notamment en premier cycle où la lutte contre l'échec des étudiants passait par la mise en place de moyens complémentaires (tuteurs, moniteurs, professeurs agrégés, etc.). Il a indiqué que les déficits en personnels étaient toutefois très inégaux selon les établissements, notamment parce que la répartition des emplois entre les universités était largement fondée sur des situations acquises, de sorte que certains présidents d'université étaient conduits à multiplier les irrégularités, en particulier en matière d'heures supplémentaires.

S'agissant de la recherche universitaire, il a indiqué que l'on constatait une progression de la part des dépenses de recherche dans les budgets des établissements d'enseignement supérieur et il s'est félicité de ce que la recherche universitaire développait sa coopération avec les entreprises privées.

Enfin, il a présenté les travaux d'évaluation réalisés par l'organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) et surtout par le conseil national d'évaluation (CNE) et par le haut conseil d'évaluation de l'école (HCEE), en précisant que l'avis publié en 2002 par le HCEE sur l'évaluation des enseignements à l'université soulignait toutefois les réticences, sinon le refus, des universités en matière d'évaluation.

M. Claude Belot s'est déclaré frappé par le fait que l'université française évoluait très peu, aussi bien en matière d'organisation pédagogique qu'en matière d'utilisation des nouvelles technologies de l'information et de la communication. Il a notamment relevé que les travaux des étudiants étaient systématiquement rendus sous forme dactylographiée dans certaines universités étrangères, alors que cela était trop rarement le cas en France. Il a dénoncé les modalités de gouvernance et de prise de décision des universités, ainsi que leur insuffisante maîtrise des procédures de recrutement. Enfin, il a fait part de la lassitude des collectivités locales à cet égard comme au regard du fonctionnement du ministère, et il a appelé à une clarification des relations entre les collectivités locales actionnaires et les établissements d'enseignement supérieur, notamment les universités nouvelles.

En réponse, M. Jean-Philippe Lachenaud, rapporteur spécial, a confirmé le retard des universités françaises en matière d'équipement, de formation et d'usage des nouvelles technologies de l'information et de la communication, tant vis-à-vis des universités étrangères que vis-à-vis des lycées. Il a également confirmé que la gouvernance des universités devait être améliorée, en soulignant que l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) avait mis en évidence les difficultés de fonctionnement de certains conseils d'administration, comme le fait que ces conseils d'administration n'étaient pas toujours le lieu de débats sur le budget des établissements. A cet égard, il s'est toutefois félicité de l'annonce, par le ministre de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, d'une réforme du quorum requis pour l'adoption des délibérations statutaires tendant à porter ce quorum à deux tiers des membres présents au lieu de deux tiers des membres en exercice.

Il a ensuite souligné l'inadaptation de la répartition des moyens au détriment des universités nouvelles, alors même que celles-ci exerçaient un rôle extrêmement important en matière d'aménagement du territoire comme d'égalité d'accès à l'enseignement supérieur.

Enfin, il a estimé que le débat sur les relations entre les collectivités locales et les établissements d'enseignement supérieur était extrêmement difficile, dès lors que la loi de 1984 relative à l'enseignement supérieur était politiquement très sensible, que les universités étaient sourcilleuses quant à leur autonomie scientifique et culturelle, que les personnels étaient attachés à leur statut national, que les principes d'égalité et de gratuité conduisaient à l'uniformité des droits d'inscription et à l'absence de sélection, enfin que l'État veillait de manière stricte au caractère national des diplômes et au maintien de ses prérogatives en matière de schéma des formations universitaires.

M. Paul Loridant a enfin souligné la lenteur du processus décisionnel dans les universités françaises.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche : II -- Enseignement supérieur.

PJLF pour 2003 - Crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : V. Tourisme - Examen du rapport spécial

La commission a ensuite procédé à l'examen des crédits de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer : V. Tourisme, sur le rapport de Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial.

Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, a déclaré que les crédits demandés au titre du tourisme pour 2003 s'élevaient à 75 millions d'euros, soit une augmentation de 1,6 % par rapport au budget précédent, confirmant le ralentissement de la croissance des crédits amorcé l'an dernier.

Evoquant les dépenses ordinaires, elle a indiqué que les crédits du titre III s'élevaient à 22,4 millions, les charges de personnel diminuant de 3 %, l'augmentation de 6,3 % des moyens de fonctionnement s'expliquant par la hausse de 30 % de la dotation aux études. Concernant les dépenses d'intervention, dont le montant baisse de 8 % par rapport à 2002, elle a apporté les précisions suivantes.

Les crédits dévolus à l'Observatoire national du tourisme (ONT) diminueront de 8 %, de même que les moyens inscrits au titre des interventions publiques de l'État concernant les contrats de plan Etat-régions, qui enregistrent une baisse de 20 %. Les interventions stratégiques sont également touchées par une réduction de leurs crédits à hauteur de 30 %. Quant au développement territorial du tourisme, il se replie à 50 % des dotations. En revanche, les moyens de Maison de la France progressent de 2,3 %, s'établissant à 28,1 millions d'euros.

Abordant les dotations en capital de ce projet de budget, regroupées dans le chapitre 66-03 « développement territorial du tourisme », elle a indiqué qu'elles feraient l'objet d'une augmentation de 54 % en crédits de paiement et de 7,6 % en autorisations de programme.

Cette augmentation bénéficiera tout d'abord aux contrats Etats-régions, dont la dotation progresse de 53 % en crédits de paiement et 7,6 % en autorisations de programme. Quant au programme de consolidation des hébergements du tourisme social, ses dotations en crédits de paiement augmentent de 71 % alors que les autorisations de programme chutent de 10 %.

Mme Marie-Claude Beaudeau a estimé que le projet de budget était contrasté, mais ne permettait pas une relance suffisante pour reprendre une croissance pourtant jugée possible dans ce domaine.

Concernant Maison de la France, qui s'est installée dans de nouveaux pays comme la Russie, elle a estimé que les moyens devaient être réévalués. Par ailleurs, elle a déclaré que la situation des personnels, était en voie de règlement.

Concernant les contrats de plan, elle a expliqué la chute des crédits au titre IV, et sa forte hausse au titre VI, par le fait que les contrats entraient dans une phase de réalisation après l'achèvement des phases d'étude, qui sollicitent davantage le titre IV.

Elle s'est réjouie de l'effort fait pour promouvoir le tourisme social, avec une augmentation de 70 % des moyens dévolus à cette action, citant en particulier le programme de consolidation des hébergements de tourisme social.

Elle a estimé que la bourse solidarité-vacances devait permettre à davantage de Français de partir en vacances, rappelant que 40 % d'entre eux n'avaient pas accès à ce droit fondamental.

Elle a considéré que des progrès étaient possibles pour entreprendre une politique plus forte en faveur du tourisme dans un contexte où la nature des activités se diversifie et où toutes les régions sont amenées à bénéficier des retombées positives du tourisme, grâce à la redécouverte de sites dans les provinces françaises.

Elle a par ailleurs déclaré que la formation et le statut des personnels saisonniers doivent faire l'objet d'une politique plus volontariste.

Puis Mme Marie-Claude Beaudeau a suggéré quelques orientations susceptibles de donner un caractère plus conquérant à la politique du tourisme. Ne conviendrait-il pas de créer un document récapitulatif regroupant les différents crédits « tourisme » dans les différents ministères, s'est-elle interrogée ?

Par ailleurs, ne conviendrait-il pas d'apporter une aide nouvelle pour une meilleure coordination, concertation, mise en commun de moyens français et des professionnels face à la concurrence des voyagistes européens ou internationaux ?

Enfin, le moment n'est-il pas venu de concevoir un ministère du tourisme reprenant les responsabilités du secrétariat au tourisme en vue d'élargir à tous les secteurs d'activité des programmes novateurs ou renforcés ?

A la suite de son exposé, un court débat s'est engagé auquel ont participé, M. Jean Arthuis, président, M. Philippe Marini, rapporteur général, et M. Paul Loridant.

M. Jean Arthuis, président, s'est notamment demandé si les moyens consacrés aux études et à l'ingénierie touristique, dispersés entre l'Observatoire national du Tourisme (ONT) et l'Agence française d'ingénierie touristique (AFIT), ne pourraient être réorganisés, en vue d'opérer des synergies.

Mme Marie-Claude Beaudeau, rapporteur spécial, a répondu que cette question était au programme des réflexions qu'entend mener le secrétariat d'Etat au tourisme.

La situation actuelle des DOM-TOM a été jugée préoccupante par M. Paul Loridant, constat auquel ont abondé M. le président et Mme Marie-Claude Beaudeau.

La commission a alors décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du tourisme.

PJLF pour 2003 - Crédits justice - Décision de la commission

Puis, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits de la justice, préalablement réservés.

Contrôle de l'application des lois au 30 septembre 2002 - Communication

La commission a enfin entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur le contrôle de l'application des lois dont elle a été saisie au fond pour la période du 1er octobre 2001 au 30 septembre 2002.

Il a tout d'abord rappelé l'importance de ce contrôle dans les prérogatives du Parlement et souligné que cet exercice constituait un excellent instrument de mesure des difficultés pratiques d'application de certains dispositifs législatifs.

Sans entrer dans le détail de chaque loi, le président s'est limité à quelques observations. Il a tout d'abord remarqué que les délais d'application des lois les plus récentes s'étaient sensiblement améliorés. En effet, près de la moitié des textes demandés par les lois promulguées lors de la précédente session ont été pris à ce jour. Il a estimé que ce résultat tenait sans doute au fait que le précédent gouvernement avait signé précipitamment de nombreux textes réglementaires au cours de la période électorale et notamment entre les deux tours de l'élection présidentielle.

Il a souligné ensuite qu'en ce qui concernait les lois plus anciennes, la résorption du stock continuait. Il a cependant relevé qu'un nombre important de textes d'application de mesures votées lors de la précédente législature restait en attente. Il a, à ce titre, émis quelques doutes quant à la souscription de l'actuel gouvernement aux options ainsi arrêtées, notamment pour ce qui concerne la loi relative aux nouvelles régulations économiques.

M. Jean Arthuis, président, a précisé que le bilan d'application des lois auquel se livrent, chaque début de session, tous les présidents de commission était essentiellement formel, puisqu'il s'agissait de contrôler la prise des actes réglementaires prévus par les textes.

Aussi bien a-t-il souhaité que soit poursuivi l'effort de contrôle de la mise en oeuvre des textes sous l'angle qui est celui de la commission des finances, c'est-à-dire sous l'angle budgétaire.

En conclusion, M. Jean Arthuis, président, a affirmé que la mission de contrôle et d'évaluation de la politique budgétaire de la commission rejoignait ainsi celle de contrôle de l'application des lois.

La commission a alors donné acte au président de sa communication.

Mercredi 6 novembre 2002

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Prélèvements obligatoires et leur évolution - Communication
PLF 2003 - Examen des principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2003

Au cours d'une première séance tenue dans la matinée, la commission a entendu une communication de M. Philippe Marini, rapporteur général, sur les prélèvements obligatoires et leur évolution et examiné les principaux éléments de l'équilibre du projet de loi de finances pour 2003.

Le rapporteur général a souligné, tout d'abord, les incertitudes inhérentes à la prévision économique. Il a rappelé que l'hypothèse centrale de croissance de la loi de finances initiale pour 2002, qui s'élevait à 2,5 % en volume, avait été ramenée progressivement à seulement 1 %. Pour 2003, le projet de loi de finances inscrit une prévision de croissance de 2,5 % qui correspond au consensus des économistes à l'été 2002, celui-ci étant toutefois plutôt proche de 2 % aujourd'hui compte tenu de la dégradation de la situation des marchés financiers, des risques pesant sur l'économie réelle et des incertitudes géopolitiques. Plus précisément, il a expliqué que le ralentissement de la croissance avait débuté dès la fin de l'année 2000, si bien que les événements du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis avaient eu un effet accélérateur, mais pas déclencheur, du ralentissement économique. Pour 2003, il a détaillé les zones de risques, la volatilité des marchés, la perte de confiance des investisseurs dans l'information financière, et la fragilité du système bancaire. Il a évoqué l'évolution du prix du pétrole, la réévaluation de l'euro face au dollar, le risque de conflit en Irak, et il en a déduit que les pouvoirs publics pouvaient tout aussi bien espérer un scénario court de ralentissement économique que subir une phase de dépression économique plus longue.

Le rapporteur général s'est ensuite félicité des nouveautés introduites par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui consistent notamment à ouvrir la discussion budgétaire par un cadrage économique et une évaluation claire des prélèvements obligatoires, éléments d'information qui permettent d'éclairer les débats parlementaires sur le projet de loi de finances.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a expliqué que sur la période 1997-2001, les prélèvements obligatoires avaient considérablement augmenté en valeur, 53 % des prélèvements supplémentaires provenant de la sécurité sociale, 36 % de l'État et 8 % des collectivités locales. L'augmentation de la richesse nationale a été prélevée à hauteur de près de 50 % sur la période 1997-2001, avec un pic de plus de 60 % en 1999, année de la « cagnotte ». En 2001, les prélèvements obligatoires représentent 45 % du produit intérieur brut (PIB), près de la moitié étant affectés à la sécurité sociale, 40 % à l'État, 11 % aux collectivités locales et 1,4 % à l'Union européenne.

Le rapporteur général a expliqué que, face à l'accroissement considérable des prélèvements obligatoires sur les cinq dernières années, le nouveau gouvernement avait choisi un cap clair de diminution de la pression fiscale et sociale pesant sur les ménages et les entreprises. Il a cité la baisse de l'impôt sur le revenu confirmée dans le projet de loi de finances pour 2003, l'allégement des charges sur les bas salaires et la réforme de la taxe professionnelle. Il a expliqué que ces mesures s'inscrivaient dans le cadre du programme pluriannuel de baisse des prélèvements obligatoires, ceux-ci devant atteindre 44,6 % du PIB dès 2002, puis ne plus représenter que 43,8 % à 44,1 % du PIB en 2006, selon l'hypothèse de croissance annuelle.

Le rapporteur général a estimé que trois conditions essentielles devaient être remplies pour atteindre l'objectif de baisse durable des prélèvements obligatoires : une remise à plat de la dépense, une réforme de l'État en profondeur et un contrat de législature consistant à lier les allégements d'impôts au rythme de la croissance. Il a indiqué que les premières mesures prises par le Gouvernement s'inscrivaient entièrement dans le cadre des préconisations de la commission, qui, sur la base d'une étude commandée à un organisme d'analyse économique, avait conclu que pour soutenir la croissance et lutter contre le chômage, une baisse des cotisations sociales des employeurs et de l'impôt sur le revenu devait être la priorité.

M. Philippe Marini a ajouté que des réformes ambitieuses devaient être menées pour rendre la France plus compétitive, dans la mesure où notre pays connaissait l'un des taux de prélèvements obligatoires les plus élevés de l'OCDE. Il a cité comme piste de réforme l'harmonisation de l'assiette et du taux de l'impôt sur les sociétés, des mesures pour rendre la fiscalité patrimoniale moins pénalisante, qu'il s'agisse des droits de mutation à titre gratuit, de l'impôt de solidarité sur la fortune ou des taxes foncières, enfin, il a souhaité rendre notre système fiscal plus lisible et plus stable en renonçant par exemple aux mesures fiscales rétroactives.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a alors abordé les prévisions de recettes.

Il a indiqué que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait une augmentation des recettes de 7 milliards d'euros, ainsi que la non-reconduction de certaines dépenses, à hauteur de 2,4 milliards d'euros. Ces ressources doivent permettre de financer, en particulier, près d'1 milliard d'euros de baisses d'impôts. Il a estimé que l'évolution récente des recettes de l'Etat, qui, pour la première fois depuis 1992, ont diminué en 2002, était préoccupante.

Il a rappelé que le projet de loi de finances s'appuyait sur les hypothèses d'une croissance du PIB de 2,5 % en 2003, ainsi que d'une élasticité des recettes fiscales au PIB de 0,8. Il a considéré que cette élasticité était plus réaliste que celle, de 1, retenue pour élaborer le projet de loi de finances pour 2002, qui avait en son temps été jugée optimiste par la commission des finances. En effet, l'élasticité des recettes fiscales au PIB est évaluée, par le Gouvernement, à 0,3 en 2002. MM. Paul Loridant, Michel Sergent et Bernard Angels ont estimé que la prévision de l'élasticité des recettes fiscales au PIB était un exercice difficile.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les allégements fiscaux prévus par le projet de loi de finances étaient de 2,8 milliards d'euros, dont 1,8 milliard relatif à la taxe professionnelle, 771 millions concernant l'impôt sur le revenu et 280 millions relatifs à la réforme de la prime pour l'emploi des salariés à temps partiel. En sens inverse, la modification du régime fiscal des distributions entre personnes morales accroîtrait les recettes de 274 millions d'euros.

M. Bernard Angels a rappelé que la réforme de la taxe professionnelle avait été décidée par le précédent Gouvernement.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué qu'en 2002 les recettes de l'impôt sur le revenu avaient diminué, après cinq années consécutives d'augmentation. Les recettes non fiscales actuellement prévues pour l'année 2002 sont de seulement 35 milliards d'euros, contre une prévision de 38 milliards d'euros par la loi de finances initiale pour 2002, ce qui provient notamment de la surestimation des prélèvements sur recettes d'entreprises publiques, d'Electricité de France en particulier. Selon le projet de loi de finances pour 2003, l'année prochaine les recettes non fiscales seraient de 34 milliards d'euros. Les prélèvements sur recettes connaîtraient, quant à eux, une progression soutenue de 2,4 milliards d'euros.

Abordant la question des dépenses, M. Philippe Marini, rapporteur général, a affirmé que le précédent Gouvernement avait accordé la priorité à la fonction publique, dont les crédits avaient augmenté de 17,2 milliards d'euros de 1997 à 2002. Sur la même période, la charge de la dette a quant à elle crû de 1,65 milliard d'euros, et selon le Gouvernement progresserait encore de 1,72 milliard d'euros en 2003. Les crédits d'investissement ont quant à eux diminué, revenant de 25,89 milliards d'euros en 1997 à 25,67 milliards d'euros en 2002. M. Philippe Marini, rapporteur général, a affirmé que le projet de loi de finances pour 2003 donnait la priorité à l'investissement militaire (en croissance de 9,7 %) et civil (en croissance de 6,3 %). La charge de la dette augmenterait également de 3,8 %. Les emplois budgétaires civils diminueraient, quant à eux, de 821 personnes, après une croissance de 15.892 personnes en 2002 (titularisations de contractuels non comprises). Au total, les dépenses augmenteraient de 0,2 % en 2003, contre 1,5 % en 2002. La marge de manoeuvre du Gouvernement serait relativement faible, l'accroissement des crédits destinés à financer la charge de la dette et la fonction publique ne lui permettant de disposer que de 2 milliards d'euros supplémentaires pour financer ses priorités.

En ce qui concerne les soldes publics, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué que les prévisions pour l'année 2003 étaient de - 3 points de PIB pour l'Etat, - 0,2 point de PIB pour les régimes sociaux, + 0,1 point de PIB pour les collectivités locales et + 0,5 point pour les organismes divers d'administration centrale. Les emprunts sur les marchés financiers s'élèveraient à 113,5 milliards d'euros en 2003, dont 17,16 destinés à financer des dépenses courantes. Le déficit structurel serait de 2 points de PIB en 2002 et en 2003. La forte croissance du PIB observée de 1997 à 2000 aurait permis d'améliorer le seul solde conjoncturel. Après une diminution en 1999 et en 2000, puis une stabilisation en 2001, le poids de la dette dans le PIB augmenterait de nouveau, passant de 58,4 % du PIB en 2002 à 58,8 % du PIB en 2003. Le stock de dette publique par habitant serait de l'ordre de 15.000 euros.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait quelques préconisations de méthode : respecter un calendrier de diminution des prélèvements obligatoires conditionné par la croissance, veiller à la bonne application de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, tirer les enseignements des exemples étrangers, et prendre en compte la conjoncture dans l'interprétation du pacte de stabilité. Enfin, il a souligné la nécessité d'une meilleure efficience de la dépense publique, évalué le « hors-bilan » constitué par les engagements de retraite dans la fonction publique entre 600 et 800 milliards d'euros, et estimé que le renforcement de la décentralisation pouvait être un facteur de maîtrise des dépenses publiques.

Un vaste débat s'est alors engagé.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la dérive préoccupante de la section de fonctionnement du budget de l'Etat.

M. Bernard Angels a invité ses collègues à la prudence et à l'humilité à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2003. Il a observé que sur 2,8 milliards d'euros de dépenses fiscales pour 2003, 1,8 milliard d'euros, destinés aux entreprises, avaient été engagés sous le précédent gouvernement. Il a rappelé que le contrat de législature évoqué par le rapporteur général serait conditionné par la croissance. Il a considéré que celle-ci était alimentée non seulement par des facteurs objectifs comme la conjoncture internationale, mais aussi par des facteurs plus psychologiques, comme la confiance des ménages, regrettant que l'équipe gouvernementale actuelle ne soit pas en mesure de susciter celle-ci. Il a conclu en évoquant le lien entre le produit des recettes fiscales et le financement des services publics.

M. Jean Arthuis, président, a noté qu'en matière fiscale aujourd'hui, il convenait de prendre en compte le degré de consentement à l'impôt et les problèmes de concurrence fiscale entre États.

M. Jacques Oudin a déploré le niveau atteint par le stock de la dette, dont il a indiqué qu'il était directement issu d'une décennie 1990 marquée par la « revalorisation de la dépense publique » et la manie du « toujours plus ». Il a salué dans le projet de loi de finances actuel la reprise de l'investissement public.

M. Roland du Luart a comparé la France à un grand pétrolier lancé à pleine vitesse ayant un mal fou à changer de cap, alors même que ce changement de cap était indispensable, soulignant que la France ne pouvait plus être une exception fiscale en Europe. Évoquant le chantier de la décentralisation, il s'est montré sceptique sur la maîtrise des coûts qui serait réellement possible, rappelant que les premières lois de décentralisation de 1982 avaient engendré une dérive des coûts de la fonction publique territoriale.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a reconnu qu'en ce qui concerne les coûts engendrés par une nouvelle décentralisation, tout serait lié à la volonté et au courage des collectivités locales. Il a néanmoins fait observer que, compte tenu de la proximité, la pression, face à une aggravation de la fiscalité, des contribuables locaux sur leurs élus était beaucoup plus forte que celle du contribuable national sur le gouvernement.

M. Paul Loridant a rappelé les risques qui pesaient sur la croissance en 2003 et a indiqué que l'hypothèse de croissance retenue par le gouvernement ne lui paraissait pas réaliste. Il a jugé que la crise boursière actuelle comportait des risques de déstabilisation pour l'économie réelle. Il s'est interrogé sur la véritable existence d'un « contrat de législature », considérant, quoi qu'il en soit, qu'il y avait un autre chemin que la baisse de la fiscalité, jugée par lui peu crédible, et qu'une stabilisation de la fiscalité aurait pu, au contraire, être mise à profit pour restructurer la dépense publique. Il a terminé en soulignant qu'en matière de dette publique, le problème résidait non dans le stock, mais dans sa variation et dans son incidence sur l'exécution des lois de finances.

M. Joël Bourdin s'est interrogé sur l'opportunité pour le gouvernement d'avoir retenu en matière de taux de croissance l'hypothèse la plus élevée de la fourchette, alors que le consensus des économistes était bien plus bas. Il a expliqué qu'une prévision de croissance trop élevée entraînait une prévision de dépense trop élevée, mettant en évidence ses effets pervers sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) sur laquelle pesait une correction négative lorsque la prévision avait été trop importante par rapport à l'exécution. Il a par ailleurs souligné les effets de richesse négatifs aujourd'hui engendrés par la crise boursière, notamment aux Etats-Unis.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a fait observer que les crédits votés en loi de finances initiale ne constituaient pas une obligation de dépense, mais un plafond de dépense et qu'ils pouvaient faire l'objet d'ajustements en cours d'année. Il a montré qu'en matière de loi de finances, c'était le solde budgétaire voté dans l'article d'équilibre qui faisait foi et emportait tout le reste.

M. Yann Gaillard s'est demandé si le budget exécuté n'était pas toujours inférieur au budget voté, mettant en avant, dans certains ministères, la sous-consommation des crédits qu'il a qualifiée de vertueuse.

M. Michel Sergent a rappelé que le taux de prélèvements obligatoires pour 2003, à 44,6 % du PIB, était identique à celui de 1997. Il a montré que la différence entre le niveau de prélèvements obligatoires en France et celui de certains pays comme l'Allemagne, le Royaume-Uni ou le Japon, s'expliquait non par l'impôt sur les sociétés, dans la moyenne européenne, ni même par l'impôt sur le revenu, plus bas en France qu'ailleurs, mais par les prélèvements sociaux. Notant que ceux-ci permettent de financer la protection sociale, il a demandé qui souhaitait réellement une diminution de ces prélèvements sociaux au niveau correspondant aux prestations sociales offertes par le Royaume-Uni, notamment en termes d'assurance maladie.

En réponse, M. Philippe Marini, rapporteur général, a déclaré que la période 1997-2002 avait été une législature pour rien car la croissance, plus élevée qu'auparavant, avait provoqué une augmentation du taux des prélèvements obligatoires. Il a rappelé que le projet du gouvernement était d'abaisser le taux de prélèvements obligatoires à 43,8% du PIB et qu'il n'ouvrait aucune perspective de démantèlement des systèmes sociaux.

M. Yves Fréville a déploré que le gouvernement soit amené à mener une politique de soutien conjoncturel avec « des semelles de plomb », soulignant que le déficit structurel s'était aggravé d'un point entre 1995 et 2002 et que le poids de celui-ci ôtait toute marge de manoeuvre significative au gouvernement.

M. Maurice Blin a considéré que la prospérité exceptionnelle de la période 1997-2002 avait été gâchée par l'augmentation des dépenses de fonctionnement de l'Etat et l'absence d'effort de réduction de la dette. Il a reconnu que la prudence dont faisait preuve le gouvernement dans la réduction des effectifs de fonctionnaires constituait une bonne méthode.

M. Michel Charasse a noté la vanité des exercices de prospective économique dans les projets de loi de finances en raison de la prégnance sur la croissance de la conjoncture internationale et de la volatilité de celle-ci. Il a jugé qu'il conviendrait d'expliquer aux Français qu'il n'existait que deux moyens de réduire les déficits, faire des économies, ou augmenter les impôts. Il a souligné que la seule règle que connaissait un ministre du budget était de tenir le déficit, et que la régulation budgétaire n'était que la conséquence de cette règle. Il a considéré que le discours selon lequel la décentralisation n'allait pas alourdir les dépenses locales était un mythe, rappelant les difficultés de la péréquation entre collectivités et des transferts d'emploi. Il a également observé que l'élargissement de l'Union européenne à dix nouveaux pays aurait nécessairement un coût.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est élevée contre la politique de baisse des prélèvements obligatoires, mettant en évidence qu'ils finançaient les services publics et une politique de redistribution. Elle a indiqué que la taxation du capital avait baissé sur la dernière période, alors que la taxation du travail avait connu une légère augmentation.

M. Adrien Gouteyron s'est interrogé sur les raisons qui faisaient figurer, dans le hors bilan de l'Etat, au titre des engagements de retraite des fonctionnaires, une fourchette de chiffres aussi éloignés que les 600 à 800 milliards d'euros évoqués.

M. Michel Mercier a indiqué que l'on ne pouvait pas compter sur la décentralisation pour diminuer les dépenses publiques. Il a souhaité que les transferts de compétences ne soient pas accompagnés des transferts des modes de gestion des effectifs correspondants. Il a ainsi jugé nécessaire, pour maîtriser les dépenses de fonctionnement, que les statuts des agents ne soient pas transférés en même temps que ces derniers.

M. Jean Arthuis, président, a expliqué qu'en matière de prévision de taux de croissance inscrit au projet de loi de finances, le ministre de l'économie et des finances était obligé de s'aligner sur le taux le plus élevé de la fourchette disponible au moment du dépôt du texte, mettant en évidence que s'il ne le faisait pas, il pèserait sur la confiance des agents économiques.

En réponse aux différentes interventions, M. Philippe Marini, rapporteur général, a indiqué partager l'analyse de M. Michel Mercier sur la décentralisation. Il a expliqué l'écart des chiffres, en ce qui concerne les engagements hors bilan de retraite des fonctionnaires, par des considérations techniques liées au taux d'actualisation et à leur impact financier sur longue période. Il a indiqué qu'il reprendrait les études sur les évolutions respectives de la taxation du capital et du travail à l'occasion des débats sur l'attractivité du territoire.

Il a par ailleurs démontré que si la France voulait avoir une voix dans le monde, elle se devait d'être exemplaire, y compris dans sa gestion économique et que pour être indépendant, il convenait d'avoir une bonne signature. Il a indiqué que les orientations du gouvernement en matière budgétaire lui paraissaient gouvernées par le principe de précaution et par la préoccupation, justifiée, de ne pas ajouter la « crise à la crise ». Il a ainsi qualifié l'année 2003 d'année de transition.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte au rapporteur général de ses deux communications. Elle a décidé d'autoriser la publication des conclusions de la communication relative aux prélèvements obligatoires sous forme d'un rapport d'information.

PJLFSS 2003 - Projet de loi relatif au financement de la sécurité sociale - Examen du rapport pour avis

Puis la commission a procédé à l'examen du projet de loi n° 35 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale,de financement de la sécurité sociale pour 2003, sur le rapport pour avis de M. Adrien Gouteyron.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a d'abord tenu à saluer son prédécesseur dans la fonction de rapporteur pour avis du projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), M. Alain Joyandet, élu député au mois de juin dernier.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, procédant à l'aide d'une vidéo-projection, a indiqué que le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 avait été modifié par l'Assemblée nationale, qui a adopté 96 amendements, dont 13 ont inséré autant d'articles additionnels et trois ont supprimé les articles 17, 26 et 45, ce qui porte à 58 le nombre total d'articles du texte après son examen par l'Assemblée nationale.

Il a noté que le PLFSS pour 2003 avait été élaboré comme un texte de transition, qui se veut réaliste et qui doit prendre en considération :

- la forte dégradation des comptes sociaux, très sensible cette année ;

- l'absence de véritables réformes structurelles au cours des dernières années, que ce soit dans le domaine des retraites, de la politique familiale ou de la maîtrise des dépenses de santé ; aussi bien la grande majorité des dispositions du PLFSS pour 2003 concerne-t-elle l'assurance maladie, en particulier l'hôpital et le médicament ;

- et l'extrême complexité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale que le précédent Gouvernement, trop empressé à mettre en place des « usines à gaz » pour financer des mesures technocratiques, dont les 35 heures représentent sans aucun doute l'archétype, n'a fait qu'accentuer.

Le rapporteur pour avis a rappelé que l'élaboration du projet de financement était intervenue dans un contexte de forte dégradation des comptes sociaux en 2002, marquée par la simultanéité de la révision à la baisse des ressources de la sécurité sociale, de 1,26 milliard d'euros par rapport aux prévisions, à 315,21 milliards, et du fort dynamisme des dépenses, qui progressent de 3,64 milliards d'euros par rapport aux prévisions, à 315,63 milliards, étant précisé que ce « dérapage » des dépenses était presque entièrement imputable à la branche maladie. Ainsi, l'excédent annoncé par le précédent Gouvernement pour 2002 est en train de se transformer en déficit ! Le régime général afficherait, quant à lui, un déficit de 3,27 milliards d'euros en 2002, du reste dégradé à hauteur de 274 millions d'euros par les mesures nouvelles du PLFSS pour 2003. Quant aux soldes des administrations de sécurité sociale (ASSO), composantes des administrations publiques (APU) au sens de Maastricht, ils ont présenté de manière quasi-constante depuis 1990 un besoin de financement, à l'exception des trois années de forte croissance qu'ont été 1999, 2000 et 2001. Malheureusement, et faute de réformes permettant de maîtriser les dépenses, 2002 et 2003 devraient renouer avec un solde déficitaire, à hauteur, respectivement de 0,1 et 0,2 point de PIB.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, en complément de la communication du rapporteur général sur les prélèvements obligatoires, a ensuite abordé la question des prélèvements sociaux. De 1997 à 2001, les prélèvements obligatoires affectés à la sécurité sociale n'ont cessé de progresser, passant de 256,3 milliards d'euros en 1997 à 317,5 milliards d'euros en 2001, soit 61 milliards d'euros supplémentaires sur cinq ans (+ 23,9 %). En 1997, les prélèvements sociaux représentaient 45,5 % de l'ensemble des prélèvements obligatoires mais 48,2 % en 2001, cette part continuant cependant à augmenter en 2002, à 49,1 %, et 2003, à 49,5 %. Les prélèvements sociaux constituent également une part croissante du produit intérieur brut (PIB), soit 20,5 % en 1997 et 21,7 % en 2001: cette part devrait encore légèrement croître en 2002 et 2003, à 21,9 %, mais la tendance est plutôt à la stabilisation. Enfin, il convient de constater que les impôts et taxes affectés à la sécurité sociale représentent une part grandissante des prélèvements sociaux, passant de 13 % en 1997 à 26,7 % en 2001, cette évolution tenant à la fois à la création de nouvelles impositions - 17 mesures sont ainsi intervenues depuis 1997 pour augmenter ou élargir un prélèvement social obligatoire - et à des transferts croissants du produit de la fiscalité de l'Etat vers les organismes de la sécurité sociale.

Le rapporteur pour avis a ensuite présenté les mesures nouvelles du PLFSS pour 2003 qui permettent d'engager un début de redressement.

Le niveau des ressources de la sécurité sociale en 2003 est fixé à 327,50 milliards d'euros, en hausse de 3,9 % par rapport aux recettes révisées de 2002. Les mesures nouvelles proposées conduisent à accroître les recettes des régimes de base et des différents fonds de 2,94 milliards d'euros : elles résultent du remboursement de la moitié de la dette du fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC) aux caisses de sécurité sociale concernées, grâce à un prélèvement de près de 1,1 milliard d'euros sur la caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), de l'augmentation du droit de consommation sur les tabacs, d'ailleurs accrue par l'Assemblée nationale, qui doit rapporter 1 milliard d'euros, et de l'affectation d'une part supplémentaire du produit de la taxe sur les conventions d'assurance au FOREC, pour un montant de 660 millions d'euros. Quant aux objectifs de dépenses pour 2003, ils sont prévus à hauteur de 329,70 milliards d'euros, en hausse de 4,4 % par rapport aux objectifs de dépenses révisés pour 2002. Les mesures nouvelles proposées par le PLFSS se traduisent par des dépenses supplémentaires de 2,18 milliards d'euros qui consistent essentiellement en des dotations versées à des fonds extérieurs au champ des régimes de base, comme le fonds de solidarité vieillesse (FSV), le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), l'office national d'indemnisation des accidents médicaux (ONIAM) ou le fonds de modernisation des établissements de santé (FMES).

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a considéré que le PLFSS pour 2003 engageait également une transition vers une plus grande sincérité des comptes sociaux, le Sénat, mais aussi la Cour des comptes, ayant toujours fortement critiqué la complexité croissante des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale, qui ôte toute intelligibilité aux politiques sociales.

Or, a-t-il estimé, il faut se féliciter que le Gouvernement ait engagé une clarification du financement des exonérations de charges sociales :

- l'équilibre des comptes du FOREC appelle beaucoup moins de transferts financiers que par le passé, même si ses dépenses sont appelées à progresser sensiblement en raison du coût du projet de loi Fillon en cours de discussion : elles augmenteront en effet de 6,4 % en 2003, pour s'établir à 16,56 milliards d'euros ; il a toutefois considéré que la suppression de ce fonds restait un objectif à atteindre à court terme ;

- la moitié de la dette du FOREC au titre de l'exercice 2000, soit 1,2 milliard d'euros sur 2,4 milliards, est remboursée aux différents organismes de sécurité sociale concernés, via un prélèvement sur la CADES. Le rapporteur pour avis a jugé cette solution très partiellement satisfaisante, la CADES, alimentée par la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), ayant été instituée pour rembourser la dette des organismes sociaux contractée entre 1993 et 1995. Or, la dette du FOREC est une dette de l'Etat, qui, aux termes de la loi, doit assurer l'équilibre du fonds : la solution retenue par le Gouvernement, si elle permet enfin d'apurer cette facture laissée par le précédent Gouvernement, amène à faire masse d'une dette sociale et d'une dette de l'Etat ;

- le Gouvernement a réitéré son engagement de compenser intégralement à la sécurité sociale toute nouvelle mesure d'exonérations de charges sociales, même s'il ne s'agit jamais là que d'appliquer la « loi Veil » de 1994.

Enfin, le Gouvernement a pris l'engagement, répondant en cela au souhait du Sénat, de présenter des « collectifs sociaux » si « les données économiques et financières s'écartent sensiblement du projet initial », ce que le précédent Gouvernement avait toujours refusé de faire.

Le rapporteur pour avis, rappelant que les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale étaient nombreuses et complexes, s'est félicité de ce que le PLFSS pour 2003 réduisait l'ampleur que ces transferts avaient connue au cours des années précédentes, même si les transferts de recettes restent néanmoins importants. Il a considéré comme globalement insuffisant l'effort entrepris par ce PLFSS pour réduire les transferts financiers, et a encouragé le Gouvernement à faire plus pour simplifier les relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale.

Puis M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a présenté la situation de chacune des branches de la sécurité sociale. Il a indiqué que l'assurance maladie restait en 2002 la seule branche déficitaire avec une prévision de 6,1 milliards d'euros de déficit en 2002 et de 8,2 milliards en 2003, avant les mesures nouvelles proposées par le projet de loi de financement pour 2003. Depuis l'année 2000, l'accélération de ce déficit est manifeste, avec un quasi triplement du besoin de financement de la branche entre 2001 et 2002. En outre, c'est le dynamisme des dépenses d'assurance maladie, ainsi que le retournement de la conjoncture économique, qui sont à l'origine du retour du déficit du régime général de la sécurité sociale en 2002, qui s'établirait à 3,3 milliards d'euros et continuerait d'ailleurs à se dégrader en 2003 sous l'effet du creusement du déficit de la branche maladie. Il a ajouté que ce déficit revêtait un caractère éminemment structurel, puisqu'il résultait, avant tout, de la progression des dépenses d'assurance maladie. Cette progression peut être appréhendée à travers l'évolution de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (l'ONDAM). À part en 1997, seule année où il a été respecté, l'ONDAM voté par le Parlement au moment de la discussion du PLFSS a, en fait, été systématiquement dépassé. Les dépenses entrant dans le champ de cet objectif ont augmenté en moyenne de 3,9 % par an, soit 1,8 point d'évolution par an de plus que les objectifs votés dans les lois de financement de la sécurité sociale puisque ces derniers étaient en augmentation moyenne de 2,1 % par an sur la période. Le dépassement s'est même accéléré en fin de période, essentiellement sous l'effet d'une croissance des dépenses de soins de ville très supérieure aux objectifs fixés. Il a également précisé que, entre 1996 et 2001, les dépenses de soins de ville avaient augmenté en moyenne de + 5,3 % par an, alors que l'objectif d'évolution annuelle moyenne était de 1,5 %. Ces taux de croissance élevés sont dus pour l'essentiel à une forte augmentation (+ 38,4 % en cinq ans) du poste « autres soins de ville », à savoir notamment les dépenses de médicament.

Le rapporteur pour avis a insisté sur le fait que c'est dans ce contexte de dérapage incontrôlé des dépenses d'assurance maladie, qu'intervenait le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003. La conviction affichée par le Gouvernement est que l'ONDAM ne saurait être respecté qu'à condition de le fixer de manière crédible dès le départ, quitte à tabler pour 2003 sur une progression de + 5,3 % par rapport aux réalisations de l'année 2002, même s'il convient de noter que le régime général va bénéficier en 2003 d'un plafond d'emprunt de 12,5 milliards d'euros, contre 4,42 milliards l'année précédente, ce qui indique que le Gouvernement n'est guère optimiste sur l'évolution du déficit. Il paraît toutefois incontestable qu'une régulation des dépenses de santé ne peut être crédible et donc efficace que si elle repose sur des objectifs réalistes. L'ONDAM 2003 ne pourra toutefois être respecté que si le Gouvernement met parallèlement en oeuvre des dispositions visant à la maîtrise des dépenses. La tendance de l'évolution des dépenses de santé ces dernières années, en effet, ne permet guère d'être optimiste : il faut dès lors une réelle volonté de maîtrise « médicalisée » des dépenses.

À cet égard, le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 contient certaines mesures phares permettant d'engager ce processus de médicalisation de la maîtrise des dépenses de santé :

- il s'agit essentiellement de mesures d'économie et de responsabilisation financière relatives au médicament (déremboursement des médicaments à service médical rendu insuffisant ou encore mise en place de forfaits de remboursement des médicaments génériques) ;

- il s'agit également de mesures visant à rationaliser l'activité hospitalière avec la relance de l'expérimentation de la « tarification à l'activité » dans tous les établissements de santé, publics et privés ;

- enfin, il s'agit de mesures destinées à renouer le dialogue avec les médecins de ville pour aller vers une régulation des dépenses de soins de ville fondée sur la confiance partagée et la promotion de la qualité des soins, avec notamment la suppression des lettres-clef flottantes, symbole de la maîtrise comptable des dépenses d'assurance maladie des « années Aubry/Guigou ».

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, abordant ensuite la branche vieillesse, a indiqué qu'elle ne comportait aucune disposition de nature à engager la réforme des retraites, le Gouvernement ayant pris l'engagement de se saisir de ce dossier au printemps 2003. Il a précisé que l'objectif de dépenses de la branche était prévu à hauteur de 140,35 milliards d'euros, soit 42,6 % du total des dépenses, en hausse de 3,2 % par rapport aux dépenses révisées de 2002. Les charges dont la croissance est la plus vive sont celles du régime général et des régimes spéciaux, c'est-à-dire les fonctionnaires et les agents des entreprises publiques. La caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) présenterait un excédent de 1,55 milliard d'euros en 2003, en diminution de 6,1 % par rapport à 2002. Il a insisté sur le caractère paradoxal, car très temporaire, de cet excédent, la situation allant fortement se dégrader à partir des années 2005/2006 avec l'arrivée à l'âge de la retraite des générations du « baby boom ».

Puis il a rappelé que le FSV, au cours de la précédente législature, avait servi de « vache à lait » pour financer certaines promesses du Gouvernement de l'époque, les 35 heures en particulier. Les multiples transferts dont il a fait l'objet, pour un montant total de 4 milliards d'euros entre 2000 et 2002, soit un véritable « pillage », aboutissent aujourd'hui logiquement à placer le fonds dans une situation financière très préoccupante, puisque ses réserves ont fondu et que son solde cumulé devrait être déficitaire de 1,12 milliard d'euros en 2003, alors qu'il était excédentaire de 1,6 milliard d'euros en 2000. Le paradoxe de cette situation, c'est que l'excédent initial du FSV, qui doit être normalement versé au fonds de réserve pour les retraites, est devenu un déficit et que, par conséquent, le versement au fonds de réserve pour les retraites (FRR) n'a été possible qu'une seule fois, en 2001, à hauteur de 287 millions d'euros : la priorité du précédent Gouvernement était donc le financement des 35 heures plutôt que celui des retraites !

Le rapporteur pour avis a déploré que l'engagement pris par le précédent Gouvernement concernant l'abondement du FRR n'ait pas été tenu. Le montant cumulé de ses réserves devrait s'élever à 12,6 milliards d'euros fin 2002, au lieu des 13,2 milliards prévus. Il a exprimé ses doutes et son inquiétude quant à l'affirmation de l'actuel Gouvernement, selon laquelle l'objectif initial de 152 milliards d'euros mis en réserve d'ici 2020 restait d'actualité. En effet, le fonds est alimenté par de nombreuses « recettes de poche », dont le produit, eu égard à l'objectif final, est modique. En fait, l'essentiel de ses recettes est constitué des excédents de la CNAVTS (41,3 % du total des recettes en 2003), qui va disparaître dans les années à venir pour des raisons démographiques, et de recettes, d'un montant certes important, mais qui revêtent un caractère exceptionnel plutôt que pérenne, à l'exemple des recettes issues de la vente des licences dites Universal Mobile Telecommunication System (UMTS) concernant la téléphonie mobile de 3ème génération (22,2 % en 2002 mais 15,5 % en 2003) ou même de celles engendrées par les privatisations (31 % en 2003 mais rien les années précédentes).

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite abordé la situation de la branche famille, rappelant que, depuis 1999, ses comptes étaient en excédent. Cet excédent devrait s'élever en 2002 à 1,1 milliard d'euros, en diminution de 600 millions d'euros par rapport à 2001. Pour 2003, les prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale font apparaître un excédent de 1,7 milliard d'euros, sans toutefois tenir compte des mesures nouvelles présentes dans le PLFSS pour 2003. Les dépenses de la branche devraient s'élever à 43,63 milliards d'euros, en augmentation de 5,2 % par rapport à l'objectif révisé pour 2002. Il s'est arrêté sur les dispositions de l'article 41 du projet de loi de financement, qui fixe à 60 % la fraction du montant des majorations de pensions pour enfant prises en charge par la caisse nationale des allocations familiales (CNAF), ce qui devrait représenter une dépense de l'ordre de 1,9 milliard d'euros pour la branche famille en 2003. Il a rappelé que, lorsque le Gouvernement précédent avait recours à ce genre de méthode, il était immédiatement accusé de « piller » les excédents de la branche famille, et a donc critiqué, cette année aussi, ce genre de prélèvement effectué aux dépens de la branche famille et qui a pour effet de neutraliser les excédents de la branche, alors que ces derniers devraient être utilisés en faveur des familles ayant des enfants à charge.

Enfin, en ce qui concerne la branche accidents du travail et maladies professionnelles, dont le PLFSS pour 2003 propose une plus grande autonomie de gestion, le rapporteur pour avis a indiqué que ses dépenses devraient s'élever à 9,40 milliards d'euros en 2003, soit 2,9 % de l'ensemble des agrégats de dépenses du PLFSS, en hausse de 4,2 % par rapport aux dépenses révisées de 2002. Ses comptes présentent un excédent quasi-structurel, qui devrait atteindre plus de 151 millions d'euros en 2003. Il a noté que la branche versera à la branche maladie du régime général, à titre de compensation, 330 millions d'euros en 2003, en raison de la sous-déclaration des accidents du travail, phénomène aujourd'hui largement reconnu et analysé. Une part croissante des dépenses de la branche est d'ailleurs consacrée à l'indemnisation des victimes de l'amiante, notamment depuis la mise en place du fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) et du FIVA, soit 640 millions d'euros en 2003.

À la suite de cette présentation, un débat s'est engagé au sein de la commission.

M. François Marc a souhaité interroger M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, sur l'impact des mesures de revalorisation tarifaire des médecins généralistes sur les dépenses de soins de ville déjà particulièrement dynamiques.

M. Michel Moreigne a d'abord souhaité savoir si la part consacrée aux soins dans les établissements pour personnes âgées dépendantes apparaissait dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale, de même pour les dépenses du fonds de financement de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA).

M. Yves Fréville a souligné que le PLFSS pour 2003 proposait de porter le plafond de trésorerie de l'ACOSS à 12,5 milliards d'euros. A cet égard, il a souhaité savoir quel serait le déficit prévisible de l'ACOSS en fin d'année 2003.

M. Michel Mercier a souhaité connaître la position de M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, s'agissant de la question de la distinction entre petit risque et gros risque. Il s'est notamment interrogé sur l'opportunité, pour la commission, de déposer un amendement visant à l'accroissement du recours aux sociétés mutualistes.

Mme Marie-Claude Beaudeau a demandé à M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, des précisions quant aux transferts de charge effectués entre la branche accidents du travail / maladies professionnelles (AT / MP) et la branche maladie au titre de la sous-déclaration des accidents du travail. Elle a également souhaité savoir pourquoi le taux de cotisation employeur au titre de la branche AT / MP avait été bloqué.

En réponse aux différents intervenants, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a tout d'abord souligné que le coût total, en 2002, des mesures nouvelles relatives aux accords de revalorisation tarifaires (à la fois médecins généralistes, infirmières et masseurs-kinésithérapeutes) serait de 780 millions d'euros, dont 410 millions d'euros au titre des mesures de revalorisation concernant les seuls médecins généralistes.

Puis M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a précisé que le fonds de financement de l'APA ne faisait pas partie du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale.

En réponse à M. Yves Fréville, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a confirmé que le niveau de l'emprunt autorisé du régime général était porté par le PLFSS pour 2003 à 12,5 milliards d'euros. Il a également cité les chiffres fournis par la commission des comptes de la sécurité sociale dans son rapport de septembre 2002 selon lesquels le bilan de trésorerie du régime général serait déficitaire de 2,7 milliards d'euros au 1er janvier 2003 et de 9,8 milliards d'euros au 31 décembre 2003, avec un solde moyen, sur l'exercice, estimé à - 3,16 milliards d'euros.

En réponse à M. Michel Mercier, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a indiqué que le ministre de la santé ne semblait pas favorable à l'idée de distinguer le petit risque et le gros risque. Il a reconnu, en outre, la nécessité de développer le recours aux sociétés mutualistes, mais a souligné qu'une disposition en ce sens ne pouvait relever que du projet de loi de finances.

Enfin, en réponse à Mme Marie-Claude Beaudeau, il a précisé que la fixation du taux de cotisation employeur de la branche AT / MP relevait de modalités de gestion interne à la branche, et donc de son conseil d'administration.

La commission a ensuite procédé à l'examen des articles.

Elle a adopté, après une intervention de M. Michel Mercier, un amendement de suppression de l'article 1er bis (nouveau), relatif à la création d'un Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé.

Puis elle a adopté un amendement de suppression de l'article 1er ter (nouveau), relatif à l'examen de la gestion des centres hospitaliers régionaux par la Cour des comptes.

La commission a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 1er ter (nouveau), demandant la transmission par le Gouvernement au Parlement d'un rapport sur le suivi des recommandations formulées par la Cour des comptes dans ses rapports sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale.

Elle a ensuite adopté un amendement de suppression de l'article 1er quater (nouveau), qui concerne la transmission au Parlement du rapport de la commission de la transparence.

Elle a ensuite adopté un amendement tendant à insérer un article additionnel après l'article 2, qui demande le dépôt d'un rapport sur les méthodes d'élaboration et de suivi de l'ONDAM.

Puis elle a adopté deux amendements tendant à insérer autant d'articles additionnels après l'article 2 bis (nouveau), qui visent à obtenir des informations, pour le premier, sur l'état et l'évaluation financière des dispositifs affectant l'assiette des cotisations sociales, et, pour le second, sur les modalités et les conséquences de la suppression du FOREC.

A l'article 3, relatif à l'affectation des droits de consommation sur les tabacs, elle a adopté un amendement ayant pour objet de modifier la clé de répartition du produit de ces droits de consommation à la suite de leur augmentation par l'Assemblée nationale, de manière à affecter l'intégralité du surplus de recettes à la CNAMTS.

A l'article 5, relatif au remboursement de la moitié de la dette du FOREC par la CADES, la commission a adopté un amendement d'appel destiné à appliquer l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale, selon lequel le budget de l'État assure l'équilibre financier du fonds.

A l'article 23, transférant à l'assurance maladie le financement des dépenses d'interruption volontaire de grossesse (IVG), elle a adopté un amendement d'appel visant à faire supporter par le budget de l'État la dette que celui-ci a contractée à l'égard de l'assurance maladie au titre du remboursement des dépenses d'IVG.

A l'article 41, relatif à l'accélération de la prise en charge par la CNAF des majorations de pension pour enfant, elle a adopté un amendement consistant à supprimer la disposition du code de la sécurité sociale qui prévoit la prise en charge, par la CNAF, d'une partie de ces dépenses, qui devraient être assumées par le FSV.

Enfin, elle a adopté un amendement de rétablissement de l'article 45, qui fixe le total des objectifs de dépenses pour 2003.

Après l'examen des articles, le rapporteur pour avis a obtenu mandat de la commission pour, le cas échéant, harmoniser ses positions avec celles de la commission des affaires sociales, saisie au fond, qui ne statuera qu'après l'avis de la commission des finances.

Puis à l'issue de cet examen, la commission a émis un avis favorable sur l'ensemble du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 ainsi amendé.

PLF 2003 - Crédits des services du Premier ministre : III - Conseil économique et social - Examen du rapport spécial

Au cours d'une seconde séance tenue dans l'après-midi, la commission a tout d'abord procédé à l'examen des crédits des services du Premier ministre : III - Conseil économique et social, sur le rapport de M. Claude Lise, rapporteur spécial.

M. Claude Lise, rapporteur spécial des crédits du Conseil économique et social (CES), a indiqué que les crédits du Conseil économique et social, qui avaient bénéficié d'une revalorisation de 8,2 % en loi de finances 2001, s'élevaient à 32,1 millions d'euros, marquant pour la deuxième année consécutive une augmentation modique, en l'occurrence de 1,1 %. Il a précisé qu'aucune mesure nouvelle n'était prévue pour les crédits liés aux ressources humaines -indemnités des membres du Conseil et des sections ainsi que personnel- qui représentent près de 90 % du budget du CES. Il a en revanche relevé la forte augmentation, de 9,2 %, des crédits d'équipement, portés à 950 000 euros, estimant qu'elle était justifiée par la nécessité d'améliorer le confort et surtout, la sécurité du Palais d'Iéna qui abrite le Conseil. S'agissant des reports de crédits élevés et récurrents (500  000 euros de 2001 sur 2002) de ce chapitre, il a précisé que ces crédits devraient être bien consommés, le retard pris n'étant dû qu'à la complexité des procédures, notamment d'approbation, qui s'appliquent à un bâtiment classé monument historique. Il a toutefois assuré qu'il en suivrait attentivement l'utilisation.

M. Claude Lise, rapporteur spécial, a ensuite exposé la politique, qu'il a qualifiée d'ambitieuse, du président Jacques Dermagne, visant à affirmer la place et le rôle du Conseil pour donner à la société civile le cadre et les moyens de se faire mieux entendre, sur les scènes nationale et internationale.

Sur le plan national, il a d'abord analysé les conditions dans lesquelles le Gouvernement consultait le Conseil. Regrettant l'absence de saisine depuis 1998 sur la base de l'article 69 de la Constitution (projets de loi, d'ordonnance ou de décret, ou propositions de loi), il s'est en revanche félicité que, sur la base de l'article 70 (problèmes de caractère économique ou social), le gouvernement avait fait appel au Conseil (six fois en 2001 et cinq fois sur les 10 premiers mois de 2002), en particulier sur des sujets aussi essentiels que la convergence des SMIC, la construction européenne ou l'attractivité du territoire.

S'agissant de la reprise des travaux du Conseil dans des mesures gouvernementales, M. Claude Lise, rapporteur spécial, a indiqué qu'elle ne pouvait être appréciée que sur une longue période, citant notamment des suites dans des domaines tels que les droits de la personne malade, les mutations de la société et le travail social, les maladies génétiques rares, l'accueil des jeunes dans les centres de vacances et de loisirs, ou encore la médiation et la conciliation de proximité.

Abordant ensuite les relations entre le Parlement et le CES, il a fait part du souhait du Conseil d'une plus grande synergie sur les questions économiques et sociales, à l'instar de l'Italie, où les présidents de commissions parlementaires peuvent saisir le CES italien.

En ce qui concerne les relations internationales, M. Claude Lise, rapporteur spécial, a tenu à souligner les actions de coopération menées par le Conseil économique et social pour favoriser l'émergence de nouvelles assemblées consultatives dans le monde sur le modèle français. Il a ajouté que le Conseil jouait aussi un rôle très actif au sein de l'Association internationale des conseils économiques et sociaux et institutions similaires (AICESIS), véritable porte-parole de la société civile organisée auprès des institutions internationales.

Il a conclu sur la représentativité du Conseil économique et social. Tout en reconnaissant que cette composition ne pouvait refléter exactement la société civile, par définition en perpétuelle mutation, il a rappelé qu'elle n'avait été significativement modifiée qu'en 1984 et estimé qu'une nouvelle révision pourrait être aujourd'hui bénéfique au Conseil, en observant que la décision en revenait au législateur organique.

M. Yves Fréville s'est étonné de l'absence, dans le bleu budgétaire relatif au Conseil économique et social, d'informations sur les effectifs employés et a interrogé le rapporteur spécial sur le financement du système de retraites. Après avoir répondu que le personnel comptait 171 personnes, M. Claude Lise, rapporteur spécial, a précisé les différentes sources qui alimentaient la Caisse des retraites du CES.

En conclusion, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption des crédits du Conseil économique et social pour 2003.

PJLF 2003 - Crédits de l'outre-mer - Examen du rapport spécial

Puis la commission a procédé à l'examen des crédits de l'outre-mer, sur le rapport de M. Roland du Luart, rapporteur spécial.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué que le projet de loi de finances proposait de reconduire l'enveloppe dont disposait le ministère de l'outre-mer en 2002, et que cette enveloppe progressait de 1,5 % à structure constante.

Il a jugé que des changements intéressants semblaient se dessiner et a noté que, au sein des crédits d'intervention, les mesures nouvelles étaient financées par redéploiement et que les moyens nouveaux étaient principalement consacrés au financement de la politique du logement.

Le rapporteur spécial a relevé que la principale mesure nouvelle était la création du « passeport mobilité », qui consiste à accorder un billet d'avion par an aux étudiants originaires de l'outre-mer qui suivent des formations qui ne sont pas proposées par les universités locales et dont le coût est estimé à 17,5 millions d'euros par an.

Au sujet des reports, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a constaté que, chaque année, environ 20 % des crédits disponibles pour le budget de l'outre-mer étaient reportés sur l'exercice suivant, relativisant ainsi la portée de l'autorisation parlementaire.

Il a souligné que, en 2002, le gel républicain et les mesures de régulation budgétaire se traduiraient par le report sur 2003 d'au moins 15 % des crédits disponibles en 2002 et que les aides à l'emploi du fonds pour l'emploi des départements d'outre-mer (FEDOM) constituaient la principale source de reports de crédits. Il s'est déclaré préoccupé par le fait que ce sont les dispositifs d'aide à l'emploi marchand qui sont mal consommés, alors que les crédits des dispositifs d'aide au secteur non marchand, tels que les emplois-jeunes ou les contrats emploi-solidarité, sont consommés en totalité.

Le rapporteur spécial a constaté que les crédits en faveur de la résorption de l'habitat insalubre étaient très faiblement consommés alors que les besoins sont immenses et que le projet de loi de finances proposait de réduire de manière importante la dotation du Fonds d'investissement dans les départements d'outre-mer (FIDOM).

Il a jugé cette baisse préoccupante à deux titres, d'abord parce qu'il lui a paru curieux de réaliser des économies sur le chapitre d'investissement dont le taux de consommation est le plus élevé et, ensuite, parce que les crédits du FIDOM servent à financer des opérations inscrites dans le cadre des documents uniques de programmation (DOCUP).

Il a rappelé que les fonds structurels étaient désormais soumis à la règle du « dégagement d'office », selon laquelle les fonds débloqués par la Commission européenne qui n'auraient pas été dépensés dans les deux ans sont purement et simplement repris et que, en 2002, la Guadeloupe pourrait perdre environ 35 millions d'euros de fonds structurels, une somme qui représente par exemple deux fois le coût total du « passeport mobilité ».

Le rapporteur spécial a signalé une évolution positive en indiquant qu'à compter de 2003, la préfecture de la Martinique expérimenterait, comme un certain nombre de préfectures de métropole, la globalisation de ses moyens de fonctionnement. Il a rappelé que, en métropole, le bilan de cette pratique était très positif et s'accompagnait de la mise en oeuvre d'indicateurs très précis de mesure des performances des préfectures.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a évoqué le coût, pour l'Etat, de la dépense fiscale liée non seulement à la défiscalisation, mais aussi aux divers avantages dont bénéficient les résidents de l'outre-mer en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés, de taxe sur la valeur ajoutée ou de taxe intérieure sur les produits pétroliers. Il a constaté que le coût pour l'Etat de l'abattement de 30 % sur les revenus imposables à l'impôt sur le revenu était de même ordre que les dépenses du ministère de l'outre-mer en faveur du logement.

En tenant compte des exonérations de charges sociales, le coût pour l'Etat de la dépense fiscale représentait deux fois et demie le budget du ministère de l'outre-mer, soit environ 2,5 milliards d'euros.

Le rapporteur spécial a évoqué l'octroi de mer, qui est un impôt sur les importations et les livraisons de marchandises et au titre duquel les conseils régionaux peuvent accorder des exonérations aux productions locales, à condition qu'elles soient approuvées par la Commission européenne.

Il a souligné que les autorisations actuelles arrivent à échéance le 31 décembre 2002, mais que la France avait obtenu une prorogation d'un an du dispositif et devrait proposer un nouveau régime en 2003.

Il a expliqué que l'octroi de mer était un impôt dont le régime était contraire aux principes du marché commun, mais que sa remise en cause aurait des conséquences désastreuses à la fois sur le tissu économique ultramarin et sur les ressources des collectivités locales.

Il a considéré qu'il fallait que la proposition de la France permette de justifier économiquement le maintien d'un impôt de ce type, tout en améliorant la transparence du dispositif, car la situation actuelle est très critiquée par la Commission européenne, qui peine à obtenir les informations qu'elle demande.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a indiqué qu'une loi de programme était entrée en vigueur il y a deux ans, mais que le Gouvernement envisageait à nouveau de proposer au Parlement un texte sur l'outre-mer, qui devrait prévoir un aménagement des règles relatives à la défiscalisation et de nouvelles exonérations de charges sociales.

S'agissant de la continuité territoriale, il s'est félicité de la mise en oeuvre, depuis le 1er septembre, du « passeport mobilité », mais a jugé que cette mesure ne suffirait pas à résoudre les problèmes de desserte aérienne dont souffre l'outre-mer. Il a rappelé que les chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union européenne avaient accepté, au mois de juillet, la demande de la France de prendre en compte ces problèmes dans la définition des politiques communautaires en matière de transport et a indiqué que, lors de son déplacement à la Commission européenne en avril 2002, il avait constaté que la Commission était très « preneuse » de toutes les propositions, émanant du gouvernement mais aussi des collectivités locales d'outre-mer, dont la mise en oeuvre permettrait l'amélioration de la continuité territoriale.

S'agissant de l'évaluation de la qualité de la dépense du ministère de l'outre-mer, il a évoqué la loi organique du 1er août 2001, dont la mise en oeuvre va obliger les administrations à mettre au point des indicateurs de résultat et de performance, et a constaté que le ministère de l'outre-mer n'avait pas encore enclenché ce mouvement, que les indicateurs disponibles étaient limités aux seules aides à l'emploi et au logement, qui sont il est vrai les principaux domaines d'intervention du ministère, et qu'ils étaient surtout « mal calibrés » pour beaucoup d'entre eux, le ministère n'arrivant pas à trouver les renseignements qu'il cherche. Il s'est demandé s'il ne valait pas mieux changer d'indicateurs plutôt que de conserver des indicateurs pertinents en théorie, mais peu opérationnels en pratique.

M. Roland du Luart, rapporteur spécial, s'est félicité que, pour la première fois depuis longtemps, l'analyse du projet de budget de l'outre-mer ne conduise pas à constater, de manière résignée, la progression de la part des dépenses d'assistance mais, au contraire, témoigne d'une volonté de redéploiement des crédits au profit de dépenses permettant d'améliorer la compétitivité de l'outre-mer.

Il a proposé à la commission d'adopter les crédits du ministère de l'outre-mer.

Répondant à une question de M. Jean Arthuis, président, M. Roland du Luart, rapporteur spécial, a confirmé que la situation de l'industrie touristique aux Antilles était très dégradée, car les départements français d'outre-mer ne compensaient pas leurs handicaps en matière de coût du travail par des prestations d'une qualité meilleure que celles offertes dans les îles environnantes.

Puis la commission a décidé de proposer au Sénat d'adopter les crédits de l'outre-mer inscrits dans le projet de loi de finances pour 2003.

Contrôle budgétaire - Défiscalisation dans les départements et territoires d'outre-mer - Communication

Puis la commission a entendu une communication de M. Roland du Luart, rapporteur spécial des crédits de l'outre-mer, sur la défiscalisation dans les départements et territoires d'outre-mer.

M. Roland du Luart a indiqué que, depuis l'entrée en vigueur de la « loi Pons » en 1986, sept lois de finances avaient modifié le régime de la défiscalisation, la dernière étant la loi de finances pour 2001, qui a remplacé la « loi Pons » par la « loi Paul ». Il a ajouté qu'une loi de programme relative à l'outre-mer serait soumise au Parlement au début de l'année 2003.

Le rapporteur spécial a précisé que les règles qui régissent la défiscalisation étaient souvent modifiées, alors que peu d'informations sur ses conséquences sur l'économie de l'outre-mer étaient disponibles. Il a attribué ce manque d'information à la pauvreté générale de l'information économique relative à l'outre-mer et au fait que les administrations de l'Etat s'intéressent peu aux effets économiques de la défiscalisation.

Il a relevé qu'il existait quelques travaux, réalisés sous l'égide de l'inspection générale des finances, et que les conclusions de ces travaux rejoignaient les analyses formulées par les différentes personnes rencontrées au cours de ses travaux.

M. Roland du Luart a expliqué que la défiscalisation était considérée comme un instrument nécessaire, mais pas suffisant, du développement de l'outre-mer. Il a précisé qu'elle était jugée nécessaire parce que, en raison des handicaps structurels et des problèmes de compétitivité, les entreprises de l'outre-mer ne pourraient pas financer leurs investissements si aucune mesure ne permettait d'en abaisser le coût, mais qu'elle n'était pas suffisante parce que l'outre-mer souffre de handicaps jugés souvent plus graves que le coût des investissements, le premier étant le coût du travail.

Il a constaté que l'autre handicap fréquemment cité était la question du respect de l'Etat de droit et que l'activité économique outre-mer, à des degrés divers, était pénalisée par l'insécurité de l'environnement juridique où évoluent les entreprises.

Il s'est félicité que le Gouvernement ait choisit de traiter la question de l'évolution de la défiscalisation dans le cadre global de la loi d'orientation, afin de mettre en évidence les complémentarités entre les différents instruments concourant au développement de l'outre-mer et, le cas échéant, de hiérarchiser les priorités.

M. Roland du Luart a indiqué qu'il existait différents mécanismes de défiscalisation et que son rapport n'abordait pas le dispositif spécifique à la défiscalisation dans le secteur du logement et le dispositif relatif à la défiscalisation des souscriptions de parts de société pour se concentrer sur ce qui constitue le « coeur » de la défiscalisation, l'aide fiscale à l'investissement des entreprises.

Il a souligné que la défiscalisation pouvait bénéficier aux entreprises de l'outre-mer soit directement, soit indirectement, et que la possibilité de défiscalisation « indirecte » a été à l'origine des abus constatés dans les périodes antérieures.

Après avoir décrit le fonctionnement des montages financiers défiscalisés, il a estimé qu'en moyenne, un contribuable de l'impôt sur le revenu pouvait alléger sa cotisation de 11 ou 12 % grâce à la défiscalisation et que, dans le même temps, une entreprise implantée outre-mer pouvait réduire de 30 % le coût de ses investissements. Il a noté que l'Etat supportait une perte de recettes représentant 50 % du montant de l'investissement, dont 30 % servaient à réduire le coût de l'investissement outre-mer et 20 % servaient à alléger l'impôt des investisseurs et à rémunérer les monteurs.

M. Roland du Luart a considéré que, aujourd'hui, la « mécanique » de la défiscalisation était « grippée », essentiellement parce que la limitation à 40 % de la fraction de l'avantage fiscal servant à rémunérer à la fois les investisseurs et les monteurs n'était pas suffisante et que cette situation avait pour conséquence de diriger l'épargne vers les projets les plus immédiatement rentables, au détriment des « petits » projets et des projets situés dans les zones « à risque ». Il a jugé que, en l'absence de modifications législatives, la défiscalisation allait perdre sa vocation d'instrument de financement du tissu économique de l'outre-mer pour devenir exclusivement un produit financier sûr et rémunérateur réservé aux contribuables disposant des plus hauts revenus.

Pour rétablir l'équilibre du financement de la défiscalisation, il a proposé, pour les plus petits projets, de réduire de 60 % à 50 % la part de l'avantage fiscal qui est rétrocédée aux entreprises locales, comme le proposait Claude Lise dès l'année 2000 et, afin d'accroître les flux d'épargne en direction de l'outre-mer, de déplafonner les sommes qu'un même contribuable peut investir outre-mer en contrepartie d'un avantage fiscal.

Il a estimé qu'à elles seules, ces deux dispositions devraient permettre de « redonner de l'air » au financement des investissements outre-mer.

M. Roland du Luart a évoqué les sanctions encourues en cas de non-respect des engagements souscrits en échange de l'avantage fiscal, en rappelant qu'aujourd'hui, si ces engagements ne sont pas respectés, l'avantage fiscal est repris en totalité et l'investisseur perd les sommes qu'il a investies « à fonds perdus », qui représentent, en général, un peu moins de 40 % du montant de l'investissement.

Il a jugé cette sanction très lourde et de nature à décourager les investisseurs. Il a proposé un nouveau dispositif en application duquel, si un investissement n'était plus exploité, son propriétaire disposerait d'un an pour trouver un repreneur ; en l'absence de repreneur, l'avantage fiscal serait repris, mais de manière dégressive afin que la sanction ne soit pas identique selon que l'investissement a été exploité un an ou quatre ans ; un dispositif plus souple serait mis en place lorsque l'investissement n'est plus exploité par suite de catastrophe naturelle.

Evoquant les modalités de contrôle administratif de la défiscalisation, M. Roland du Luart a rappelé que la défiscalisation représentait une perte de recettes pour l'Etat de 500 à 600 millions d'euros par an ces dernières années, soit l'équivalent d'environ la moitié du budget de l'outre-mer, et qu'il était nécessaire que l'Etat ait un droit de regard sur les investissements qui bénéficient de cette dépense.

Il a précisé que l'Etat exerçait un contrôle a priori en délivrant des agréments aux investissements d'un montant supérieur à des seuils fixés par la loi.

Il a proposé d'unifier les seuils, considérant que le contrôle de l'intérêt économique et social d'un investissement, ainsi que la mise en évidence de pratiques telles que la surfacturation, se justifiait dans tous les secteurs d'activité. Il a suggéré que le nouveau seuil s'élève à 450.000 euros. Il a indiqué que l'application de cette proposition se traduirait par l'exclusion du champ de l'agrément de certains « petits » projets, mais par l'inclusion dans le champ de l'agrément de tous les projets de plus de 450.000 euros, quel que soit le secteur d'activité dans lequel ils sont réalisés.

M. Roland du Luart a proposé d'étendre le champ de l'aide fiscale à l'investissement outre-mer, en s'inspirant du système imaginé par notre collègue Paul Girod et qui a été retenu par la loi du 22 janvier dernier relative à la Corse.

Il a précisé qu'il s'agirait de rendre éligibles tous les secteurs d'activité, à l'exception de ceux dont la liste est définie par la loi, et de moduler le taux de l'avantage fiscal en fonction du caractère plus ou moins prioritaire des différents secteurs d'activité.

S'agissant du contrôle et de l'évaluation de la défiscalisation, le rapporteur spécial a rappelé que la défiscalisation constituait une aide d'Etat au sens du droit communautaire, et que, dans ce domaine, la législation nationale ne pouvait entrer en vigueur tant qu'elle n'avait pas été approuvée par la Commission européenne.

Il a souligné que « la loi Paul » était entrée en vigueur le 1er janvier 2001 mais n'avait été approuvée par la Commission que le 28 novembre 2001 et que, entre ces deux dates, le régime juridique de la défiscalisation n'était pas caractérisé par une grande sécurité.

Il a donc proposé que les Gouvernements engagent désormais la discussion devant le Parlement avec, en quelque sorte, un préaccord de la commission, qui serait affiné au fur et à mesure que la représentation nationale apporterait des modifications au dispositif.

Il a également proposé que les conditions d'une réelle assistance administrative entre les services fiscaux de l'Etat et les services fiscaux des territoires d'outre-mer et de la Nouvelle-Calédonie soient trouvées car, aujourd'hui, l'Etat dispose de très peu de moyens pour contrôler la réalité de l'exploitation des investissements défiscalisés dans ces territoires.

Le rapporteur spécial a enfin proposé que le législateur demande au Gouvernement d'évaluer l'impact économique et social de la dépense fiscale résultant de l'aide fiscale à l'investissement, cette tâche pouvant être confiée au ministère de l'outre-mer.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Roland du Luart a souligné que, du fait de l'introduction dans la loi d'un seuil de rétrocession aux opérateurs locaux et de la concurrence que se livrent les cabinets d'ingéniérie financière, au moins 60 % de la dépense fiscale étaient aujourd'hui consacrés à réduire le coût des investissements pour les entreprises locales.

Il a précisé que, depuis 2001, le montant de l'avantage fiscal était indépendant du taux marginal de l'impôt sur le revenu, car il s'agissait désormais d'une réduction d'impôt, et non d'une déduction du revenu imposable.

M. Roland du Luart a ensuite indiqué à M. Roger Besse qu'il ne proposait pas d'alléger les sanctions en cas de défaillance des entreprises locales mais de privilégier la recherche des repreneurs.

M. Paul Loridant s'est étonné que les exportations de certaines entreprises ultramarines soit pénalisées par des relations privilégiées entre les compagnies aériennes assurant la desserte des départements d'outre-mer et d'autres entreprises locales.

Enfin, M. Roland du Luart a précisé à M. Philippe Marini, rapporteur général, que le projet de loi de programme annoncé par le Gouvernement devrait comprendre une disposition relative au revenu minimum d'activité.

A l'issue de cette présentation, la commission a donné acte au rapporteur de sa communication et décidé d'en publier les conclusions sous forme d'un rapport d'information.

PLF 2003 - Audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, et de M. Léon Bertrand, secrétaire d'Etat au tourisme

Enfin, la commission a procédé à l'audition de M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, et de M. Léon Bertrand, secrétaire d'État au tourisme, sur les crédits de leur département ministériel.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité la bienvenue à M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement et de la mer, ainsi qu'à M. Léon Bertrand, secrétaire d'Etat au tourisme. Il a indiqué que M. Dominique Bussereau, secrétaire d'Etat aux transports, avait annulé sa venue pour se rendre à Nancy, où avait eu lieu, dans la nuit, un incendie meurtrier dans un wagon de voyageurs. Il a également salué la présence des rapporteurs pour avis : Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis des crédits du logement social pour la commission des affaires sociales, M. Bernard Joly, rapporteur pour avis des crédits des transports terrestres pour la commission des affaires économiques, et M. Georges Gruillot, rapporteur pour avis des crédits des routes et des voies navigables pour la commission des affaires économiques.

M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement et de la mer, a indiqué que le projet de budget du ministère de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer s'établissait pour 2003 à 22,6 milliards d'euros en moyens de paiement, soit, à périmètre constant, une progression de 3 % par rapport à 2002, tandis qu'en moyens d'engagement, il augmentait de 0,6 % pour atteindre 22,8 milliards d'euros.

Il a précisé que les transports représentaient près de la moitié de ce total, le logement, près d'un tiers, et le tourisme, dont les actions sont largement décentralisées, 0,3 %. Enfin, il a noté que la part des services représentait un peu moins de 20 % du budget.

M. Gilles de Robien a souligné que dans tous les domaines d'intervention du ministère, le projet de budget pour 2003 traduisait les grandes priorités du Gouvernement, que ce soit la sécurité des Français, leur qualité de vie, ou la création des conditions d'une croissance durable dans laquelle création de richesses et création d'emplois se renforcent mutuellement. Il a considéré que le projet de budget s'attachait à mettre en valeur de façon équilibrée, à l'intérieur de tous ses champs d'activité, quatre objectifs majeurs : la cohésion sociale, le développement durable, le soutien à l'activité économique et la sécurité.

M. Gilles de Robien a insisté sur le fait que son ministère devait pouvoir compter sur une implication forte et efficace de ses personnels, en particulier face à des catastrophes. Il a donc annoncé la création de 107 emplois, dont 72 inspecteurs du permis de conduire et 35 agents des services de la mer, ajoutant par ailleurs que 294 postes seraient créés dans le domaine de l'aviation civile pour faire face à l'accroissement de l'activité et du trafic dans ce domaine. Il a précisé qu'en dépit de la suppression de 857 emplois, le projet de budget de son ministère permettait le maintien des moyens humains réels, compte tenu de la résorption de la vacance.

M. Gilles de Robien a indiqué que de nombreuses compétences du ministère étaient concernées par la réforme relative à la décentralisation actuellement en cours de discussion, et a souhaité que celle-ci se fasse dans un esprit de dialogue avec les personnels de son ministère.

Il a ensuite évoqué le domaine du logement, dont les crédits sont stables, à 7,3 milliards d'euros. Il a précisé que les aides à la pierre seraient calibrées de manière à permettre la construction de 150.000 logements neufs, soit la moitié de ceux construits chaque année, ainsi que l'amélioration ou la réhabilitation de 230.000 autres logements. Il a ajouté que les crédits consacrés au parc locatif social étaient fixés à 565 millions d'euros, témoignant de sa volonté de redonner de l'attractivité au logement social, et que les crédits consacrés aux logements HLM devaient permettre la réalisation effective de 54.000 logements aidés et la réhabilitation de 100.000 autres logements en 2003. Il a également indiqué que les crédits destinés aux démolitions dans le cadre de la politique de renouvellement urbain devaient permettre de financer 12.000 opérations, contre 7.000 en 2001, et que les aides de l'ANAH permettront la réhabilitation par des propriétaires privés de 130.000 logements. Enfin, il a annoncé la reconduction de l'application du taux réduit de TVA sur les travaux d'amélioration de l'habitat privé et du crédit d'impôt pour les dépenses afférentes à l'habitation principale.

M. Gilles de Robien a indiqué que la part budgétaire des aides à la personne représenterait, en 2003, plus de 5,2 milliards d'euros, et permettrait à plus de 6,5 millions de ménages de faire face à leur dépenses de logement. Il a annoncé qu'une première mesure consisterait à revaloriser les barèmes des aides à la personne de 1,2 %, avec un effet rétroactif au 1er juillet 2002, et qu'un coup de pouce de 2 % serait octroyé aux personnes seules et aux ménages sans personne à charge résidant à Paris ou dans la proche banlieue, exposés à de fortes hausses de loyers.

Par ailleurs, il a indiqué que 250.000 ménages étaient concernés par les dispositifs spécifiques de solidarité (aides aux locataires en impayés de loyer, personnes éligibles aux fonds de solidarité pour le logement, aides pour les associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées).

M. Gilles de Robien a souligné que l'effort de solidarité se traduisait dans le domaine des transports par les contributions destinées à assurer l'équilibre des régimes spéciaux de retraites :

- 2.488 millions d'euros, soit + 2,5%, pour le régime de retraites de la SNCF et les autres régimes spéciaux de retraites des transports terrestres et congé de fin d'activité des conducteurs routiers ;

- 722 millions d'euros, soit +2,1%, pour le régime de sécurité sociale des gens de mer, géré par l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM).

Il a indiqué que les moyens de l'enseignement maritime seraient renforcés à l'occasion de son passage sous statut public, et que les bourses seraient revalorisées.

M. Gilles de Robien a considéré que le développement durable faisait désormais partie des missions du ministère, et que ce principe se traduisait en premier lieu par la politique d'intermodalité dans les transports, avec le quasi-doublement des crédits pour les investissements en infrastructures ferroviaires. Il a indiqué que l'effort financier en faveur des réseaux ferroviaires serait porté à 338 millions d'euros en moyens d'engagement, en particulier pour le TGV est européen, qui bénéficiera d'une dotation de 165 millions d'euros. Il a ajouté que cette priorité s'illustrait également à travers les opérations inscrites dans les contrats de plan Etat-régions, pour lesquelles les crédits progressent de 20 millions d'euros, et par la mobilisation, hors budget général, de 287 millions d'euros pour le financement de la liaison Perpignan-Figueras.

M. Gilles de Robien a considéré que le projet de budget confirmait la volonté de l'État de garantir aux entreprises ferroviaires les moyens de se développer, avec une contribution aux charges d'infrastructures destinée à Réseau Ferré de France (RFF) de 1.656 millions d'euros et des crédits affectés au désendettement de la SNCF à hauteur de 677 millions d'euros. Il a indiqué que la disparition des contributions apportées par le ministère aux services régionaux de voyageurs (SRV) s'expliquait par la mise en oeuvre réussie de la régionalisation, les dotations correspondantes ayant été intégrées dans la dotation générale de décentralisation (DGD). Il a rappelé son intention de réaliser, au printemps 2003, un premier bilan de cette réforme.

M. Gilles de Robien a indiqué que l'orientation en faveur de l'intermodalité conduisait à soutenir le transport fluvial, ainsi que les équipements de transports combinés, indiquant que les aides à l'exploitation pour le transport combiné s'élèveraient en 2003 à 35 millions d'euros, auxquels il convenait d'ajouter 20 millions d'euros sortis du gel de l'année 2002, et seraient dorénavant directement versés aux opérateurs et non plus à la SNCF. Enfin, il a souligné que les propositions de la mission sur le fret, confiée aux sénateurs Hubert Haenel et François Gerbaud et attendues le 15 mars 2003, seraient examinées avec intérêt. Il a également souligné le soutien au développement du cabotage maritime, ainsi que l'augmentation des crédits pour le développement des infrastructures de transports collectifs, qui progressent de 18 % en moyens d'engagement et de 30 % en moyens de paiement.

M. Gilles de Robien a indiqué qu'un plan de développement durable était prévu pour les aéroports parisiens afin de combattre les nuisances sonores et de mieux répartir les retombées économiques des aéroports. Il a également cité la protection du littoral avec, en particulier, le rétablissement du caractère maritime du Mont-Saint-Michel, pour lequel est prévue une dotation de 5 millions d'euros.

Il a ensuite évoqué le troisième axe de son budget, concernant le soutien à l'activité économique et à l'emploi. Il a indiqué que la croissance de 9,5 % des crédits de paiement pour les dépenses d'investissement servait cet objectif. Il a développé des exemples de la route, pour lesquels les moyens de paiement progressent de 10 %, des programmes aéronautiques civils dont les crédits de paiement augmentent de 13 %, et de la politique maritime. Concernant ce dernier point, il a rappelé que le projet de loi de finances pour 2003 prévoyait de substituer une procédure de dégrèvement fiscal à la procédure actuelle de remboursement de la taxe professionnelle, afin d'améliorer la trésorerie des armements.

Il a ajouté qu'un nouveau dispositif fiscal serait également introduit par le gouvernement dans le collectif budgétaire pour aider à la structuration de la flotte de commerce française, et a rappelé que le Premier ministre venait de confier au sénateur Henri de Richemont une mission sur le développement du pavillon français et du cabotage maritime.

S'agissant de la modernisation et de l'extension des capacités portuaires, il a relevé que les crédits de paiement étaient en hausse de 11,4 % et a considéré que la décentralisation devrait être l'occasion d'accélérer la modernisation des ports.

M. Gilles de Robien a souligné que la lutte contre l'insécurité était l'axe majeur du budget de l'État pour 2003, ainsi que pour le budget de l'équipement. Il a noté que les moyens consacrés à la sécurité de la navigation maritime et des infrastructures portuaires augmentaient fortement, et que 35 emplois étaient créés dans les services de la mer pour renforcer la politique de sécurité maritime. Il a indiqué que la sécurité des transports ferroviaires était également une priorité, qui se traduira notamment par la création d'une agence de sécurité ferroviaire dans le cadre de la discussion du « deuxième paquet » ferroviaire au niveau européen.

M. Gilles de Robien a rappelé que la lutte contre l'insécurité routière était l'un des trois grands chantiers de société souhaités par le Président de la République, et a précisé que les moyens de paiement pour la sécurité routière augmenteraient de 19 %, tandis que les moyens d'engagement progresseraient de 10 % en 2003. Il a considéré que, pour obtenir rapidement des résultats, il était indispensable de faire respecter les règles existantes, et de conjuguer répression, prévention, mais également, comme l'avait souligné M. le rapporteur spécial Gérard Miquel dans une récente communication, la recherche et l'évaluation des actions de sécurité routière.

En conclusion, il a considéré que le projet de budget pour 2003 était pragmatique et sérieux, ne cédait pas à la tentation de l'affichage, et prévoyait des dotations correspondant aux capacités effectives de consommation, sans surcalibrages ni impasses. Il a souligné que ce budget s'accompagnait du lancement d'un audit destiné à clarifier, pour les années à venir, les conditions de financement des infrastructures de transport, dont les résultats seraient présentés au Parlement en 2003, afin que ce dernier joue son rôle dans un processus au terme duquel le Gouvernement fixera sa « feuille de route » pour les transports pour les années à venir. Il a souhaité que cette problématique prenne pleinement en compte la dimension européenne.

M. Léon Bertrand, secrétaire d'État au tourisme, a rappelé que les moyens de paiement du budget du tourisme augmentaient légèrement, alors que les moyens d'engagement restaient stables. Bien que le budget du tourisme ne représente que 0,3 % du budget global du ministère, il a souligné que le soutien budgétaire à la politique du tourisme ne se limitait qu'à ces seuls crédits, d'autres moyens étant mis en oeuvre par plusieurs départements ministériels. Il a rappelé que le tourisme était le premier poste excédentaire de la balance des paiements, et représentait 7 % du produit intérieur brut (PIB). Notant que la France était la première destination touristique du monde, mais ne détenait que le troisième rang en matière de recettes, il a estimé que le potentiel économique existait et devait être exploité.

M. Léon Bertrand a souligné que l'une des grandes priorités de l'action de l'Etat était de contribuer au développement de l'action internationale par la promotion de la France à l'étranger et le renforcement de l'attractivité du territoire. Il a précisé que cette action s'appuyait sur le groupement d'intérêt économique (GIE) « Maison de la France », financé à hauteur de 28,1 millions d'euros par l'État, et pour le reste, par les professionnels membres du groupement. Il a insisté sur la nécessité de développer les études d'impact pour définir des cibles, et a ajouté que la dotation pour ces études augmenterait de 28 % en 2003, afin notamment de poursuivre la rénovation de l'enquête aux frontières. Il a également évoqué le soutien à l'innovation technologique dans le secteur touristique.

M. Léon Bertrand a évoqué l'aménagement des structures touristiques qui s'appuient sur les contrats de plan État-régions, dont les crédits de paiement augmentent fortement, notamment pour les investissements en faveur de l'équipement du tourisme social.

S'agissant de l'accès aux vacances pour tous, il a rappelé que les actions principales étaient conduites en faveur du tourisme des personnes handicapées, du tourisme des jeunes et du tourisme des personnes en difficulté sociale. Il a souligné que 2003 serait l'année européenne pour les personnes handicapées, et que la mise en oeuvre d'un label « tourisme et handicap » devait permettre d'améliorer l'accès des handicapés aux structures de tourisme adaptées. Concernant le tourisme des jeunes, il a indiqué qu'il serait donné suite aux analyses du rapport du Conseil économique et social et du rapport du Conseil national du tourisme. Pour les personnes en difficulté sociale, il a fait part de son souhait de s'appuyer sur les systèmes existants et les associations nationales pour permettre aux familles modestes de partir en vacances.

En conclusion, il a considéré que le budget du tourisme était assez modique en affichage, mais qu'il importait, avant toute chose, qu'il soit exécuté pleinement et dans une complète transparence.

M. Paul Girod, rapporteur spécial des crédits des services communs, de l'urbanisme et du logement, a posé cinq questions au ministre. Il lui a tout d'abord demandé quelles mesures d'économies seraient prises en 2003 pour compenser la hausse des prestations et la revalorisation des barèmes des aides personnelles, dont le coût s'élèvera à 145 millions d'euros en année pleine. Il l'a également interrogé sur une éventuelle revalorisation des prêts à taux zéro, notamment en milieu urbain, car leur nombre a chu de 123.000 à 102.000 prêts entre 1997 et 2001, alors que l'efficacité du dispositif est unanimement salué, y compris par un récent rapport de l'Inspection des finances. Concernant l'agence nationale d'amélioration de l'habitat (ANAH), le rapporteur spécial a évoqué la contraction de ses moyens, alors que les pouvoirs publics cherchent à promouvoir l'investissement locatif et que la fin programmée de la loi de 1948 imposera de nouvelles réhabilitations. Enfin, il a interrogé le ministre sur les objectifs ambitieux, en termes de démolition-reconstruction d'habitations à loyer modéré (HLM), et sur ses modalités de coopération avec M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville.

M. Gilles de Robien a répondu que le nombre de prêts à taux zéro s'était tassé depuis cinq ans, mais que les contraintes budgétaires ne permettaient pas une revalorisation du barème. Il a ajouté qu'une amélioration du prêt à taux zéro en zone urbaine serait une piste à explorer. S'agissant des crédits de l'ANAH, le ministre a rappelé que le parc locatif privé jouait un rôle important et que la fiscalité immobilière devait être allégée. Il a estimé que l'aide à l'investissement dans la pierre devait être améliorée et constituer un élément complémentaire à la recherche d'une solution pour les retraites de nos concitoyens. Dans un contexte budgétaire tendu, l'action de l'ANAH devait être ciblée sur le logement locatif et la remise sur le marché des logements vacants.

Concernant le secteur HLM, M. Gilles de Robien a expliqué que l'objectif de 12.000 démolitions pour 2003 était ambitieux, mais que les projets pour l'avenir étaient encore plus importants. Il a expliqué que les opérations de démolitions ne devaient pas conduire à réduire le nombre de nouvelles constructions. Il a ajouté que les crédits de rénovation des HLM avaient été réduits ces dernières années et que l'objectif de réhabilitation pour 2003 serait de 100.000 logements. Enfin, concernant les aides à la personne, le ministre a détaillé les mesures visant à réduire le coût des prestations : l'arrondissement de la base ressources aux cent euros supérieur, l'augmentation du minimum de dépenses, enfin des mesures pour mieux prendre en compte les revenus des couples d'étudiants.

M. Jacques Oudin, rapporteur spécial des crédits des transports terrestres et de l'intermodalité, a souligné que la France n'avait jamais aussi peu investi dans son système de transports, alors que la demande de transports ne cesse de croître. Il a interrogé le ministre sur six points : la possibilité de soumettre au Parlement un projet de loi de programmation sur les infrastructures de transports, la politique de redressement des comptes de la SNCF qui enregistre 156 millions d'euros de déficit au premier semestre 2002, l'état de mise en oeuvre du projet Seine-Nord, la politique de péréquation des ressources pour financer le développement des infrastructures utiles à l'aménagement du territoire mais moins rentables, enfin, le rôle de la qualité de l'infrastructure routière pour la sécurité des usagers.

M. Gilles de Robien s'est déclaré assez réservé sur l'importance du rôle des infrastructures routières dans les résultats statistiques en termes de sécurité. Il a expliqué que la Grande-Bretagne, qui ne disposait pas du réseau routier le plus moderne, enregistrait pourtant beaucoup moins de tués sur les routes que la France. Il a toutefois ajouté qu'il convenait de poursuivre l'entretien routier et d'améliorer la signalisation et les aménagements en faveur de la sécurité routière.

S'agissant de la présentation d'une loi de programmation des infrastructures de transport, il a expliqué que cela ne s'était jamais fait mais que la présentation des résultats de l'audit sur les grands projets d'infrastructures et le débat parlementaire qui s'ensuivra devraient permettre de fixer les grandes priorités.

Concernant l'investissement sur les voies navigables, le ministre a indiqué que le projet Seine-Nord était celui qui affichait la meilleure rentabilité et pouvait être le plus facilement réalisé. Le tracé a été arrêté et le Gouvernement lancera prochainement la phase d'étude de l'avant-projet. S'agissant de la réforme de la SNCF, le ministre a déclaré qu'une réponse à cette question d'ampleur mériterait de longs développements, mais qu'il pouvait déjà indiquer que le président de la SNCF était parfaitement conscient de l'ampleur de la tâche à accomplir. Il a pris l'exemple du trafic fret, pour lequel la SNCF, en recherchant un accroissement du volume, perd de l'argent. Des difficultés se font jour également sur le trafic grandes lignes. En revanche, les résultats sont meilleurs pour les trains express régionaux (TER) et des lignes à grande vitesse (LGV).

Concernant la dette portée par Réseau Ferré de France (RFF), il a indiqué qu'il faudrait trouver une solution pour « repartir à zéro » et dégager des ressources nouvelles permettant de financer de nouveaux investissements. Il a pris l'exemple d'autres pays européens, dont l'Allemagne, la Suisse ou l'Espagne, qui investissent massivement dans leurs infrastructures de transports, en expliquant qu'à ce rythme, la France pourrait connaître un déficit d'équipement dans dix à quinze ans.

M. Gilles de Robien a expliqué qu'il recherchait, avec le ministre de l'économie et des finances, les moyens d'affecter une ressource propre au financement du secteur des transports.

M. Jacques Oudin a rappelé que la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) avait été créée en 1949 pour financer le développement des transports. Il a également fait valoir l'intérêt d'un système de taxation des poids lourds de plus de 12 tonnes circulant sur le réseau routier français.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que puissent être trouvés les moyens budgétaires pour financer l'investissement, en regrettant que l'État emprunte encore 17,3 milliards d'euros en 2003 pour couvrir des dépenses de fonctionnement courant.

M. Gilles de Robien a indiqué qu'il n'avait pas encore arrêté sa position sur la décision de privatiser les sociétés publiques concessionnaires d'autoroutes, attendant d'examiner l'affectation des ressources qui seraient ainsi dégagées et les conséquences sur la maîtrise de notre système autoroutier. Le ministre a évoqué des conflits en cours avec une société privée concessionnaire d'autoroutes et les difficultés à faire respecter à un opérateur privé des contraintes de service public.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Yvon Collin a interrogé le ministre sur l'avenir de la société Air Lib.

Il lui a demandé s'il entendait procéder à des réaménagements du dispositif de sécurité dans les aéroports et prendre des dispositions pour renforcer le contrôle des immigrants irréguliers. En ce qui concerne la fiscalité du transport aérien, dont il a souligné la forte hausse, il a demandé au ministre les mesures qu'il entendait prendre pour maintenir la compétitivité du secteur. Puis, évoquant la croissance des effectifs de la Direction générale de l'aviation civile en 2003, il a souhaité savoir si celle-ci serait poursuivie au-delà de l'horizon 2003. Enfin, il s'est inquiété des récentes mesures prises par la Commission européenne relatives à l'assurance des compagnies aériennes, susceptibles d'entraîner des distorsions de concurrence entre la France et les Etats-Unis.

En réponse à M. Yvon Collin, M. Gilles de Robien s'est déclaré pessimiste sur l'avenir de la société Air Lib, doutant que celle-ci trouve des investisseurs et rappelant que la dette de la société ne cessait de croître. Il a déclaré que la situation de la société serait examinée le 9 novembre prochain par le Comité supérieur de l'aviation civile.

En ce qui concerne la sûreté, il a rappelé qu'il existait plusieurs options, citant les exemples américain et britannique. La France, a-t-il indiqué, considère que les rôles doivent être clairement définis et que le contrôle de l'Etat sur l'ensemble du dispositif est nécessaire. En particulier, il a rappelé l'existence d'un Groupement interministériel de sécurité (GIS) chargé de donner des avis sur la menace terroriste.

Concernant la fiscalité du transport aérien, il a indiqué que des mesures avaient été prises pour limiter la hausse des redevances.

Quant à l'évolution des effectifs après 2003, il a déclaré qu'elle dépendrait des besoins constatés au début de l'année 2003, et rappelé que les postes ouverts dans la loi de finances pour 2003 ne seraient réellement pourvus que dans cinq ans, du fait des délais de formation.

Enfin, il a évoqué les divergences de conception au sujet de l'interprétation à donner à l'article 18 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, qui redéfinit le périmètre des budgets annexes. A l'heure actuelle, a-t-il déclaré, le cas du budget annexe de l'aviation civile n'est pas tranché.

Concernant le système des assurances dans le domaine du transport aérien, il a admis que des distorsions de concurrence existaient entre l'Europe et les Etats-Unis. Par ailleurs, il a rappelé que, suite aux attentats du 11 septembre 1001, l'état fédéral avait apporté des aides aux compagnies aériennes, dont le montant s'élève au total à 16 milliards de dollars, dont 8 milliards sous forme de garanties de prêts.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est ensuite adressée à M. Léon Bertrand, secrétaire d'Etat au tourisme. Elle lui a d'abord soumis sa préoccupation générale sur l'insuffisante prise en compte par les pouvoirs publics des potentialités d'une politique plus active du tourisme. Puis elle a souhaité connaître les capacités d'accueil de la France, misant sur une augmentation des flux touristiques dans les années à venir. Concernant Maison de la France, elle a interrogé le ministre sur l'utilisation des dotations supplémentaires prévues en 2003. Par ailleurs, elle a souhaité savoir si le secrétaire d'Etat au tourisme s'était fixé un objectif chiffré en ce qui concerne l'accès aux vacances des catégories les plus défavorisées. Evoquant les éventuels gels de crédits, elle a demandé au ministre de lui fournir l'assurance qu'aucune association contribuant au développement du tourisme social ne serait touchée. Elle a ensuite évoqué le problème du statut et de la pénurie des saisonniers. Elle a également souhaité savoir si un « jaune » budgétaire verrait le jour, de même que le code du tourisme.

Enfin, elle a souhaité connaître la position du ministre sur une éventuelle réorganisation de l'Observatoire national du tourisme et de l'Agence française d'ingéniérie touristique.

En réponse à ces questions, M. Léon Bertrand, secrétaire d'Etat au tourisme, a déclaré qu'une prise de conscience globale des enjeux d'une politique plus active du tourisme était nécessaire.

Evoquant les efforts de ce budget en direction de Maison de la France, il a cité quelques-uns de ses travaux, notamment les campagnes de promotion de l'image de la France, et a rappelé l'extension en cours de son réseau, indiquant qu'il venait de visiter l'antenne récemment ouverte de Moscou. Il a déclaré que, dans le courant de l'année 2003, serait élaborée une stratégie à long terme pour l'activité touristique française.

Concernant la politique de l'« accès aux vacances pour tous », il a rappelé qu'elle constituait 9 % du budget global. Il a indiqué que les objectifs du secrétariat d'Etat concernant la « bourse solidarité vacances » constituaient à rendre possibles 3.000 départs supplémentaires en 2003. Il s'est, par ailleurs, déclaré préoccupé par le problème du logement des saisonniers.

En ce qui concerne la mise au point d'un « jaune » budgétaire, il a déclaré qu'il fallait prendre en compte les dispositions prises en ce domaine par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, mais que l'idée d'un document informel serait étudiée par le secrétariat d'Etat au tourisme. Il a déclaré que le code du tourisme, qui se ferait à droit constant, devrait voir le jour dans le courant de l'année 2003.

Enfin, il s'est déclaré favorable à une réflexion sur les organismes d'études, tout en affirmant sa volonté de voir leurs moyens préservés.

Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis des crédits du logement social pour la commission des affaires sociales, a interrogé le ministre sur les mesures qu'il comptait éventuellement prendre pour favoriser l'accession sociale à la propriété des locataires des habitations à loyer modéré (HLM).

Le ministre lui a répondu que ce mode d'accès à la propriété était certes encore limité, en raison de l'ancrage de certains réflexes qui caractérisent la gestion des organismes HLM. Il s'est, par ailleurs, déclaré favorable à la formule des sociétés civiles immobilières, qui permettent d'associer un organisme d'habitations à loyer modéré et un accédant à la propriété.

M. Bernard Joly, rapporteur pour avis des crédits des transports terrestres, a demandé au ministre s'il était possible d'espérer une baisse du coût, évalué à 200 millions d'euros, des dégâts causés par la violence dans les transports ferroviaires.

Le ministre lui a répondu qu'il était prévu de créer des emplois d'agents spécialisés qui seront dédiés aux transports ferroviaires.

M. Eric Doligé a souhaité connaître les marges de manoeuvre dans la répartition, entre la route et le rail, des dotations des contrats de plan Etat-régions, et s'est par ailleurs inquiété du positionnement concurrentiel de la SNCF, qui est également le premier transporteur routier français. Il a demandé au ministre son avis sur les propositions, faites lors des débats à l'Assemblée nationale, d'aide à l'investissement dans les quartiers difficiles et a souhaité savoir si d'autres voies de financement étaient prévues en ce qui concerne les autoroutes.

M. Auguste Cazalet a évoqué les besoins ferroviaires et routiers pour le franchissement des Pyrénées.

M. Yves Fréville s'est interrogé sur la viabilité du système des plans d'épargne-logement, ainsi que sur les problèmes liés à l'indemnisation des dommages causés par la catastrophe de l'Erika dans le secteur du tourisme.

M. Jean Arthuis, président, a suggéré que les titulaires de plans d'épargne-logement qui ne les utilisent pas en vue de financer un logement ne bénéficient pas de la prime. Il a, par ailleurs, souhaité savoir si le livret A constituait aujourd'hui un instrument adapté pour financer le logement social, et si les crédits du ministère seraient susceptibles de faire l'objet d'un gel ultérieur.

En réponse à ces différentes questions, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des transports, du logement et de la mer, a affirmé que l'année 2003 serait une année de réalisations importantes pour les contrats de plan Etat-régions. En ce qui concerne plus particulièrement la question du fret, il a déclaré être dans l'attente des conclusions du rapport confié aux sénateurs Hubert Haenel et François Gerbaud.

Evoquant les aides à la pierre dans les quartiers difficiles, il a noté qu'elles étaient évaluées à 250 millions d'euros aujourd'hui dans le seul cadre de la politique de la ville.

En ce qui concerne le financement des autoroutes, il a estimé qu'il était prématuré de se prononcer sur les effets, positifs ou négatifs, d'une éventuelle privatisation.

Au sujet des plans d'épargne-logement (PEL), il a souscrit au constat fait par le président sur la déconnexion de plus en plus large entre l'objectif poursuivi par les PEL et l'utilisation qui en est faite. A propos du livret A, il a estimé que le taux de rémunération actuel ne pouvait financer correctement le logement social.

Il a, par ailleurs, déclaré avoir entamé une réflexion sur le rôle de l'aéroport de Roissy. A propos des gels budgétaires, il s'est déclaré confiant, dans la mesure où le ministère de l'équipement, des transports, du logement et de la mer était essentiellement un ministère investisseur, ce qui lui confère de bons arguments face aux éventuelles velléités de restriction budgétaire de la part du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Enfin, M. Léon Bertrand a répondu à M. Yves Fréville que le Fonds d'indemnisation des pollutions maritimes (FIPOL) était destiné à compenser les dommages causés par la catastrophe de l'Erika.

Jeudi 7 novembre 2002

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

PJLF pour 2003 - Crédits des affaires étrangères - Examen du rapport spécial

La commission a, tout d'abord, procédé à l'examen des crédits des affaires étrangères, sur le rapport de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a rappelé qu'à l'occasion de l'examen du projet de budget du ministère des affaires étrangères pour 2002, il avait dénoncé les nombreuses impasses budgétaires, la diminution des crédits et le mauvais traitement réservé à un ministère régalien et que ces observations, partagées par la commission des affaires étrangères et de la défense, avaient conduit le Sénat à rejeter ce budget.

Il a considéré que son analyse s'était révélée exacte, puisque le Parlement avait été conduit à voter, dans le cadre de la loi de finances rectificative du 6 août 2002, des rallonges de crédit substantielles au profit du ministère des affaires étrangères : 110 millions d'euros au titre des contributions obligatoires aux organisations internationales, 27,6 millions d'euros au titre de la rémunération des personnels, et 137 millions d'euros pour la participation de la France au fonds européen de développement (FED). Il a ajouté que le budget du ministère des affaires étrangères avait particulièrement fait les frais de la régulation budgétaire au cours de l'exercice 2002.

Il a considéré que l'on ne pouvait pas se satisfaire d'un budget où l'autorisation du Parlement était bafouée, d'abord parce que les prévisions de dépenses n'étaient pas sincères, ensuite parce que les crédits votés ne pouvaient pas être engagés par le ministère.

Il a souligné les conséquences néfastes de la régulation budgétaire pour les postes à l'étranger, qui font un travail important de programmation de leurs projets de coopération avant le début de l'exercice, indiquant que cette régulation pouvait conduire à bloquer la mise en oeuvre de ces projets alors que la France avait déjà donné sa parole. Il a considéré que sans l'évolution favorable de la parité entre l'euro et le dollar, ainsi que la levée partielle du gel des crédits obtenus par le ministère des affaires étrangères du 23 octobre, il aurait sans doute été impossible à certains postes à l'étranger de boucler la gestion de l'exercice.

Dans ce contexte, il a salué l'initiative du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, M. Alain Lambert, visant à donner davantage de visibilité aux ministères en matière de régulation budgétaire, mais a estimé que la conclusion d'un contrat d'objectifs et de moyens serait plus adaptée aux contraintes de gestion spécifiques du ministère des affaires étrangères.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a estimé que le projet de budget pour 2003 constituait, selon les mots du ministre des affaires étrangères, « un budget de sincérité et de transition ».

Il a considéré que ce budget était sincère en fixant des dotations conformes aux prévisions de dépenses, ce qui se traduit par une hausse importante des crédits de paiement du FED, et par une hausse, plus modérée cependant, des dotations consacrées aux contributions obligatoires et à la rémunération des personnels.

Par conséquent, il a indiqué qu'il était nécessaire de relativiser la hausse apparente de 13,3 % du budget, celle-ci ne s'élevant qu'à 5,6 % par comparaison avec l'ensemble des crédits ouverts en 2002. Il a estimé que la progression des moyens du ministère à périmètre constant, sans tenir compte de la création des contrats de désendettement-développement, dotés de 91 millions d'euros, était inférieure à 3 %. Il a également précisé que l'importante diminution du montant des autorisations de programme était due au fait que la totalité de celles d'entre elles concernant le FED avaient été ouvertes en 2002 pour la période 2000-2005.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que le budget pour 2003 était un budget de transition, qui cherchait à « rétablir le cap » par rapport aux années antérieures, dans le contexte budgétaire difficile que connaît notre pays.

Il a indiqué que le ministère affichait les priorités suivantes :

- assurer la sécurité, la cohérence et l'efficacité du réseau des services de l'Etat à l'étranger ;

- relancer notre aide publique au développement, conformément aux engagements du Président de la République ;

- veiller à la sécurité des Français à l'étranger ;

- améliorer les procédures d'instruction des demandes d'asile.

Il a indiqué que cette dernière priorité impliquait la création de 66 emplois pour réduire les délais d'instruction des demandes d'asile et une augmentation de 24,6 % de la subvention versée à l'Office français pour la protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA).

Il a estimé que si l'accélération des procédures était indispensable, elle n'était pas suffisante, et qu'il convenait de mieux assurer la cohérence et l'exécution des décisions en matière d'asile, le fonctionnement actuel du système conduisant à fabriquer mécaniquement des  « sans papiers ».

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a regretté la faiblesse des moyens accordés aux contributions volontaires de la France et aux services des visas, considérant que celle-ci mettait en cause la position et l'image de notre pays sur la scène internationale. S'agissant des contributions volontaires, pour lesquelles le projet de budget ne prévoit pas d'augmentation et laisse la France à un médiocre douzième rang parmi les Etats contributeurs, il a estimé que les dotations étaient indignes du statut de membre du Conseil de sécurité et réduisaient notre rôle et notre influence dans de nombreux organismes de l'Organisation des Nations-unies (ONU).

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a rappelé que les services des visas, dont les effectifs avaient été renforcés suite à un rapport d'information de l'Assemblée nationale, connaissaient aujourd'hui un déficit en emplois évalué à 80 personnes, compte tenu de la forte progression de la demande de visas. Il a précisé que les moyens consacrés à l'instruction des visas ne pourraient être renforcés que dans le cadre de redéploiements puisque le projet de budget prévoit la suppression nette de 57 emplois pour l'emploi du ministère.

Il a indiqué qu'il avait eu de nombreuses occasions de constater l'insuffisance des moyens en personnels de ces services à l'étranger, où, par ailleurs, les recrutés locaux peuvent être soumis à de fortes pressions. Il a noté qu'alors que le nombre souhaitable de dossiers à traiter par agent et par an est évalué à 3.000, et à 2.500 dans les zones à fort risque migratoire, ce nombre était passé de 3.830 à 4.120 entre 2000 et 2001.

Il a indiqué qu'une directive européenne prévoyait le versement de frais de dossiers dès la demande de visa, et a souhaité qu'un fonds de concours permette au ministère des affaires étrangères de récupérer une part importante de la recette supplémentaire induite.

Il a ensuite évoqué l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger (AEFE), dont la situation financière est inquiétante, puisque son fonds de réserve ne correspond plus qu'à 6 jours de fonctionnement, et que le projet de budget implique qu'elle réalise une économie de 6,4 millions d'euros au cours de l'exercice 2003. Il a considéré que la précarité de cette situation financière impliquait que de nouvelles pistes de financement soient explorées, et que des priorités claires soient assignées à l'AEFE dans le cadre d'un contrat d'objectifs et de moyens.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a présenté les actions relatives à l'action audiovisuelle extérieure, dont les moyens sont en légère diminution. Il a indiqué que les aides à la présence des chaînes françaises sur les bouquets satellitaires étaient fortement réduites en 2003 et seraient supprimées à compter de 2004, ce qui traduit l'échec de cette politique. Il a indiqué que les autres acteurs de notre politique audiovisuelle extérieure : Radio France internationale, Canal France internationale et TV5 avaient été modernisés au cours des dernières années grâce notamment aux investissements réalisés pour numériser leur production.

Il a noté cependant que leur positionnement n'était pas totalement satisfaisant, et que le ministère souhaitait qu'ils s'adressent davantage au monde qu'aux seules communautés françaises et francophones à l'étranger. Il a rappelé que la création d'une chaîne internationale d'information en continu était actuellement envisagée par le ministère et ferait l'objet, si elle voit le jour, d'une dotation de crédits en loi de finances rectificative.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a souligné que notre réseau à l'étranger était le plus important du monde après celui des Etats-Unis, et n'avait subi que des « modifications cosmétiques » au cours des dernières années. Il a insisté sur le coût élevé de ce réseau, qui réduit d'autant les crédits d'intervention du ministère.

Il s'est demandé notamment s'il était indispensable d'entretenir aujourd'hui 8 consulats en Allemagne et 315 expatriés dans l'ensemble des services administratifs français dans ce pays alors que ce nombre est trois fois moins élevé en Chine et cinq fois moins en Pologne.

Il a donc estimé qu'il était nécessaire de fixer des priorités claires pour l'action extérieure de la France, et d'en tirer toutes les conséquences sur la répartition des moyens.

Il a souligné que le recentrage des actions et du réseau du ministère des affaires étrangères était fortement encouragé par la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, et que le ministère souhaitait saisir cette occasion pour renforcer son rôle de synthèse et de coordination de l'action extérieure de la France à l'étranger, objectif auquel il a indiqué souscrire pleinement.

Considérant que ce projet de budget marquait une rupture et faisait naître l'espoir d'une plus grande cohérence de l'action extérieure de la France à l'avenir, il a proposé à la commission de donner un avis favorable à son adoption.

Un large débat s'est ensuite ouvert.

Mme Marie-Claude Beaudeau s'est interrogée sur le décalage entre les emplois budgétaires et les effectifs réels du ministère, et a souhaité connaître les missions affectées par les suppressions d'emplois.

M. François Marc a insisté sur la nécessité de rationaliser le réseau des services français à l'étranger, et s'est demandé si la régulation budgétaire ne constituait pas un obstacle au redéploiement des moyens, dès lors qu'elle conduisait le ministère à privilégier ses dépenses incompressibles.

M. Adrien Gouteyron a jugé que la situation de l'AEFE était particulièrement inquiétante, mais que si les modes de gestion locaux étaient souvent inadaptés, il convenait toutefois de ne pas déresponsabiliser les parents d'élèves. Concernant la situation de la langue française, il s'est inquiété de la diminution du nombre de chaînes de télévision francophones à l'étranger, en particulier au Liban.

M. Michel Charasse a rappelé qu'il avait créé un fonds de concours au profit du ministère des affaires étrangères à l'époque où il était ministre du budget, lorsque les visas étaient devenus payants, et a souhaité que, dans le cadre du nouveau système, les recettes supplémentaires bénéficient au ministère des affaires étrangères pour améliorer la situation dans les services des visas.

Il a indiqué que le ministère des affaires étrangères préparait actuellement l'application de la loi organique relative aux lois de finances, ce qui impliquait de poser la question des acteurs de la politique extérieure de la France. Il a déploré que plusieurs interlocuteurs parlent au nom de la France à l'étranger, l'ambassadeur n'étant pas toujours informé des activités des différents services. Par conséquent, il a souhaité que l'ambassadeur soit rétabli en tant qu'autorité unique sur les services de l'Etat à l'étranger. De même, il a estimé que les ministères ne devaient pas conduire d'action internationale sans l'information et l'accord de l'ambassadeur concerné. Enfin, il a considéré que les établissements publics agissant à l'étranger devaient être présidés par des diplomates, et a cité l'exemple de l'Agence française de développement (AFD), où il a estimé que les orientations du ministère des affaires étrangères n'étaient pas toujours prises en compte. Par conséquent, il a estimé que la cohérence de l'action extérieure de la France impliquait une forte réorganisation, à Paris, comme à l'étranger. Il a émis l'idée de conduire sur ce point une réflexion avec le rapporteur spécial.

M. Michel Charasse a également considéré que de nombreux services à l'étranger constituaient des « doublons ». Il a suggéré que la commission se fasse communiquer la répartition par poste et par ministère de l'ensemble des emplois à l'étranger, et a suggéré l'engagement d'une mission de contrôle conjointe de plusieurs rapporteurs spéciaux afin d'examiner avec attention l'organisation des services des différents ministères dans un pays étranger.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité que la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances permette au Parlement de disposer d'une vision globale des effectifs rémunérés par le ministère des affaires étrangères. Il a considéré que l'absence de coordination des services français à l'étranger, ainsi que le surdimensionnement de notre réseau, étaient le résultat de l'inconséquence politique, et a jugé très intéressante la suggestion d'une mission de contrôle sur la coordination des services français à l'étranger.

En particulier, il s'est interrogé sur la stratégie présidant à la nomination des responsables français dans les instances internationales, et s'est inquiété de l'absence de contrôle politique sur les décisions du Club de Paris.

M. Paul Girod a souligné les conséquences désastreuses de la régulation budgétaire pour les petits postes, citant les exemples des consuls et des consuls honoraires.

En réponse aux différents intervenants, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que le recentrage du réseau du ministère des affaires étrangères serait favorisé par la mise en place d'un contrat d'objectifs et de moyens. Il a déploré l'insuffisante coordination des services français à l'étranger, et s'est montré particulièrement favorable à la proposition de M. Michel Charasse.

Concernant l'AEFE, il a indiqué que leur gestion par les comités de parents d'élèves ne permettait pas toujours la prise en compte du long terme et que de nouvelles solutions devaient être envisagées.

A l'issue de ce débat, la commission a décidé de proposer au Sénat l'adoption de l'ensemble des crédits du ministère des affaires étrangères (affaires étrangères et aide au développement).

Union européenne - Mission relative à l'outil diplomatique français dans les pays candidats à l'Union européenne - Communication

La commission a ensuite entendu une communication de M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial des crédits des affaires étrangères, sur sa mission relative à l'outil diplomatique français dans les pays candidats à l'Union européenne.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a rappelé qu'il avait présenté, il y a près d'un an et demi, les conclusions de sa mission d'information et de contrôle sur les « six premiers pays » candidats à l'adhésion à l'Union européenne. Il a considéré que la situation avait été bouleversée depuis cette date, montrant que l'Europe était en marche, même si le chemin était tortueux et malaisé. S'agissant de l'élargissement de l'Union européenne, il a noté que l'on était passé de l'idée d'une adhésion en deux groupes de six pays à celle d'une adhésion au mérite, pour en définitive décider lors du Conseil européen des 24 et 25 octobre 2002, que dix pays pourraient adhérer dès 2004. Il a estimé que dans ces conditions, l'adhésion se ferait sur une appréciation assez souple des critères définis à l'origine.

Il a rappelé que sa mission visait à évaluer l'outil diplomatique français dans les « six derniers » pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, soit la Bulgarie, la Lettonie, la Lituanie, l'île de Malte, la Roumanie et la Slovaquie. Il a noté que parmi ces pays, les deux les plus peuplés, et où notre outil diplomatique est le plus important en raison de l'influence que notre pays y exerce, la Bulgarie et la Roumanie, ne pouvaient désormais envisager d'adhérer à l'Union qu'à l'horizon 2007.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a ensuite évoqué la situation des services des visas en Bulgarie et en Roumanie. Il a rappelé que la délivrance des visas en Bulgarie avait donné lieu à un trafic largement évoqué par les médias, et faisait l'objet d'une procédure judiciaire. Au-delà des actes délictueux, il a considéré que cette affaire révélait des carences majeures de la part du ministère des affaires étrangères. Il a évoqué ainsi le manque d'effectifs, la faible rémunération des recrutés locaux et l'absence de dispositif de sécurité qui caractérisait le service des visas en Bulgarie jusqu'en 2001.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a indiqué que le nombre de visas délivrés en Bulgarie était passé progressivement de 2 000 par mois à 9 000 par mois au cours de l'année 2000, alors que la demande adressée aux ambassades des autres états membres de l'Union européenne ne variait pas. Il a estimé que cet indicateur aurait dû alerter l'ambassade, ainsi que les services concernés du ministère des affaires étrangères, mais que cela n'avait pas été le cas, révélant l'insuffisance considérable du contrôle de gestion.

S'agissant du service des visas de l'Ambassade de France en Roumanie, il a remarqué que celui-ci était moderne et fonctionnel, mais s'est étonné de la cadence à laquelle les visas étaient délivrés et de l'insuffisance des effectifs, qui lui semblait peu compatible avec l'exercice d'un contrôle efficace. Il a rappelé que pour ces deux pays, l'Union européenne avait levé en 2001 l'obligation de visas de tourisme, alors même que la Bulgarie n'avait pas à l'époque mis en application une obligation de visa pour les ressortissants ukrainiens, russes ou biélorusses et que le système informatique « Schengen » de contrôle des demandes de visas éprouvait des difficultés à transcrire convenablement les caractères cyrilliques en caractères latins.

Il a ensuite évoqué le problème des frontières orientales de la future Union européenne élargie, soulignant que dans de nombreux pays, les gardes frontières étaient recrutés dans le cadre de contrats à durée déterminée et que la rotation des effectifs, par ailleurs sous-payés et sous-équipés, encourageait fortement leur corruption par des réseaux de passeurs.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a indiqué que, d'après les informations qu'il avait recueillies auprès des conseillers français détachés du ministère de l'intérieur dans les pays d'Europe centrale et orientale, 5 millions d'étrangers, originaires d'Asie centrale et d'Asie du sud, étaient actuellement en Ukraine et constituaient des candidats potentiels à l'immigration dans l'Union européenne. Dans ce contexte, il a considéré que le renforcement des frontières orientales était indispensable et que la mise en place d'un corps de gardes-frontières européen méritait d'être étudiée.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a indiqué que l'action française de coopération technique s'effectuait en grande partie dans le cadre de programmes européens. Il a estimé que la France obtenait d'assez bons résultats dans le cadre des jumelages « PHARE », qui consistent en l'envoi d'experts dans les pays candidats pour aider les administrations locales à mettre en oeuvre la reprise de l'acquis communautaire. Il a noté que cette action se heurtait toutefois à la réticence de certaines administrations à détacher des personnels pour ces missions, ainsi qu'à la faible valorisation de cette expérience pour la carrière des fonctionnaires concernés.

Il a indiqué que les crédits de coopération bilatérale étaient stables ou en légère diminution au cours des dernières années, diminution qui pouvait être partiellement compensée par le développement du recours au mécénat dans certains pays.

Il a cependant noté que les moyens des services de coopération et d'action culturelle étaient diminués compte tenu du coût croissant des recrutés locaux, liés au respect des obligations déclaratives en matière fiscale et sociale, ainsi qu'à l'impact de l'effet change sur leur rémunération. Il a évoqué par ailleurs les effets désastreux de la régulation budgétaire sur le montage des projets de coopération.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a constaté que le montant des crédits d'intervention se réduisait relativement aux dépenses de personnel, et a souligné que si les délégations de l'Union européenne dans les pays candidats disposaient de crédits considérables mis en oeuvre avec peu de personnel, le personnel de nos postes à l'étranger déployait en revanche des efforts considérables pour monter des projets peu coûteux.

Il a ensuite évoqué les modalités de notre coopération, et en particulier, l'absence de synergies et de coopération entre les services français à l'étranger. Sur ce point, il a souligné les conséquences néfastes des rivalités de personnes et l'absence de coordination entre les services culturels, instituts français, et lycées français, en Bulgarie et en Roumanie notamment.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que notre coopération culturelle était dynamique, mais que la France avait parfois la tentation de s'adresser à une population francophone et acquise à notre cause, alors qu'il conviendrait de s'adresser résolument aux générations qui construiront l'avenir de ces pays. Il a évoqué l'exemple de la Roumanie, où l'influence de la France, comme la maîtrise de la langue française, déclinent au profit d'une influence américaine, très sensible en Europe orientale en général, notamment grâce à l'action des fondations privées.

Il a insisté sur le temps consacré par les petits postes au dialogue avec l'administration centrale, soulignant le décalage entre un contrôle de gestion à peu près inexistant et des procédures administratives particulièrement lourdes.

Il a évoqué l'exemple des projets « COCOP », procédure visant à réduire le champ de la coopération permanente au profit d'actions de coopération ponctuelles, qui impliquait la confection de dossiers très complets pour des actions ne portant parfois que sur quelques milliers d'euros, ce qui était disproportionné pour les petits postes.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a souligné que la longueur des procédures conduisait souvent les postes à avancer des crédits sans bénéficier de visibilité sur leurs dotations, et a considéré que, de ce point de vue, l'annonce faite par le ministre des affaires étrangères devant les commissions des finances et des affaires étrangères, selon laquelle « une réflexion était en cours pour créer des postes à compétence régionale pour soulager les petits postes de certaines tâches de gestion et de lisser les aléas budgétaires », était particulièrement bienvenue.

M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a considéré que la présence française dans nos pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne n'était pas en adéquation avec l'ambition affichée vis-à-vis de ces pays. Par conséquent, il a estimé qu'il était indispensable de redéployer des moyens humains et financiers vers ces pays, s'interrogeant quant au fait que la France dispose de cinq fois plus de personnel en Allemagne qu'en Pologne et de plus de personnel en Autriche, aux Pays-Bas, ou au Portugal, qu'en Roumanie.

Il a indiqué que la présence des entreprises françaises devait également être davantage encouragée, considérant le retard pris par la France sur l'Allemagne en matière d'investissement dans les pays candidats.

En conclusion, il s'est félicité de la prise de conscience du ministre des affaires étrangères, ainsi que du secrétaire d'Etat au commerce extérieur, de la priorité devant être donnée au développement de l'influence française dans les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne, et de la nécessité en conséquence, de redéployer des moyens humains et financiers vers ces pays.

Un débat s'est ensuite engagé.

M. Philippe Marini, rapporteur général, a estimé que les moyens des services français en Pologne témoignaient d'une réelle mobilisation et s'est interrogé sur l'Etat des relations culturelles de notre pays avec les pays candidats.

M. Paul Girod a indiqué que, s'agissant des frontières orientales de la future Union européenne élargie, la Pologne et la Slovaquie n'avaient pas les mêmes attitudes, compte tenu de leur histoire et de leur économie.

M. Jean Arthuis, président, a invité le rapporteur spécial à évoquer la question des frontières avec une certaine gravité, et s'est interrogé sur l'opportunité de susciter un débat parlementaire sur ce sujet.

En réponse aux intervenants, M. Jacques Chaumont, rapporteur spécial, a indiqué que la présence française était privilégiée en Pologne, compte tenu de l'existence d'une fondation et de l'importance de la coopération décentralisée. Concernant la francophonie, il a indiqué que celle-ci ne progressait guère, et qu'il convenait de privilégier les accords avec les autorités locales pour développer les sections bilingues au sein des écoles dans les différents pays. Il a enfin indiqué que l'importance des échanges entre la Pologne et ses voisins orientaux rendait particulièrement ardu le renforcement aux frontières, mais a souligné que ce problème des frontières se posait à l'ensemble des pays d'Europe orientale.

A l'issue de ce débat, la commission a donné acte à M. Jacques Chaumont de sa communication et a décidé d'autoriser la publication de ses conclusions sous forme d'un rapport d'information.

PJLF pour 2003 - Crédits des services du Premier ministre - Services généraux - Examen du rapport spécial

La commission a enfin procédé à l'examen des crédits des services du Premier ministre : I.-. Services généraux, sur le rapport de M. François Marc, rapporteur spécial.

M. François Marc, rapporteur spécial, a rappelé que le budget des services généraux du Premier ministre regroupait des crédits aussi importants que ceux du Premier ministre, du secrétaire d'Etat aux relations avec le Parlement, du ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire, du secrétaire d'Etat à la réforme de l'Etat, de huit autorités administratives indépendantes, d'une vingtaine d'organismes rattachés au Premier ministre (parmi lesquels le conseil d'analyse économique, la commission nationale consultative des droits de l'homme et la commission d'accès aux documents administratifs), et, enfin, des fonds spéciaux. Il a indiqué que les crédits proposés pour 2003, de l'ordre de 1.143.000.000 euros, étaient en légère diminution (-1,8 %) par rapport à l'année 2002.

M. François Marc s'est interrogé sur la pertinence du rattachement de certains crédits au budget des services généraux du Premier ministre. En effet, ce budget est constitué pour moitié de crédits dits d'assistance et de solidarité. Ces crédits existent depuis longtemps, mais leur montant est demeuré modique jusqu'à la loi de finances pour 2001. En 2001 a eu lieu une forte augmentation de la contribution de l'Etat au remboursement des exonérations de télévision, qui s'élève aujourd'hui à près d'un demi-milliard d'euros. M. François Marc s'est demandé si, dans un souci de lisibilité, ces crédits ne devraient pas être inscrits à un autre budget, par exemple celui de la solidarité. Il a précisé que, crédits d'assistance et de solidarité exceptés, le projet de loi de finances initiale pour 2003 proposait une augmentation (et non une diminution) des crédits des services généraux du Premier ministre de 1,3 %, ce qui provenait de la diminution de la contribution de l'Etat au remboursement des exonérations de télévision.

M. François Marc, rapporteur spécial, a ensuite souligné que le budget des services généraux du Premier ministre se caractérisait par une forte sous-exécution des crédits. Le taux de consommation des crédits ouverts en début d'année est en effet habituellement inférieur à 80 %. Les crédits les plus sous-consommés sont ceux du titre V (investissement), dont le taux de consommation (en prenant en compte les reports de l'année précédente) ont été compris depuis 1997 entre 10 % et 19 %. La régulation budgétaire décidée en août 2002 n'a cependant concerné qu'une faible part (10,6 %) des crédits inscrits en loi de finances pour 2002.

M. François Marc a déploré l'insuffisance des informations transmises au Parlement au sujet des nombreux organismes placés auprès du Premier ministre. Il a cependant souligné l'amélioration récente de la qualité des informations contenues dans le « jaune » relatif aux commissions et instances consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres. En effet, alors que jusqu'à récemment il n'était de fait pas possible de connaître, même grossièrement, le nombre d'organismes placés auprès du Premier ministre, un « toilettage » a été effectué en 2001. Ainsi, alors que le « jaune » pour l'année 2001 énumérait plus de soixante organismes rattachés au Premier ministre, la liste figurant dans ceux relatifs aux années 2002 et 2003 n'en comprend que 40, ce qui est certainement plus proche de la réalité. Cette information doit être encore améliorée à partir du prochain « jaune » qui, conformément à la loi de finances rectificative pour 2002, devra évaluer le coût de fonctionnement de ces organismes et indiquer le nombre de leurs membres comme le nombre de leurs réunions tenues lors des trois années précédentes.

En dernier lieu, M. François Marc, rapporteur spécial, a brièvement fait le point sur la récente réforme des fonds spéciaux. Il a déclaré que jusqu'à celle-ci, le régime des fonds spéciaux différait du régime actuel sur deux points essentiels : les fonds spéciaux concernaient en partie des dépenses non liées à la sécurité ; ceux qui étaient relatifs à la sécurité étaient les seuls à voir leur utilisation faire l'objet d'une procédure de vérification (par une commission spéciale présidée par un président de chambre à la Cour des comptes et ne comprenant, bien entendu, aucun membre du Parlement). La loi de finances initiales pour 2002 a réformé le dispositif antérieur sur ces deux points essentiels : les fonds spéciaux concernent désormais les seules actions liées à la sécurité (et sont donc revenus de 60 millions d'euros à 37 millions d'euros), et a été instituée une « commission de vérification », chargée de vérifier chaque année que les crédits de l'année précédente ont été utilisés conformément à leur destination. Le président du Sénat a désigné, le 16 septembre 2002, MM. Serge Vinçon et François Marc, rapporteur spécial, en qualité de membres de cette commission. A l'initiative du Sénat, la durée du mandat des parlementaires membres de la commission de vérification, ainsi que les conditions de leur éventuelle cessation de fonction en cours de mandat, ont été précisées. Le Conseil constitutionnel, conformément à ce qu'estimaient les sénateurs requérants, a décidé que la disposition selon laquelle la commission de vérification recevait communication de l'état des dépenses se rattachant à des opérations en cours n'était pas conforme au principe constitutionnel de séparation des pouvoirs, et a censuré cette disposition. Les sénateurs avaient en particulier souligné qu'elle mettait en péril la sécurité des opérations des services secrets. Rappelant que les crédits destinés aux fonds spéciaux avaient été sous-estimés de 1997 à 2001 par les lois de finances, M. François Marc s'est demandé si les crédits proposés par le projet de loi de finances initiale pour 2003 (identiques à ceux inscrits en loi de finances pour 2002) seraient suffisants.

Compte tenu, notamment, de l'amélioration en cours de la transparence des informations relatives aux organismes financés par ce budget, M. François Marc, rapporteur spécial, s'est déclaré favorable à ce que la commission propose au Sénat d'adopter les crédits des services généraux du Premier ministre.

Il a en outre indiqué qu'il était en cours de réalisation d'un contrôle de la direction de la Documentation française, dont les conclusions feraient l'objet d'un rapport d'information au début de l'année 2003.

M. Jean Arthuis, président, a souligné le manque de lisibilité de ce budget découlant de la forte augmentation, en 2001, de la dotation destinée à financer la contribution de l'Etat au remboursement des exonérations de redevance de télévision. M. Philippe Marini, rapporteur général, s'est interrogé sur la capacité de la direction de la Documentation française à commercialiser ses publications de manière satisfaisante, et sur les surcoûts entraînés par la double localisation de l'école nationale d'administration (ENA).

En réponse, M. François Marc, rapporteur spécial, a estimé que la direction de la Documentation française s'efforçait d'améliorer la diffusion de ses publications, et a indiqué qu'il suivrait avec vigilance le débat relatif à une éventuelle réduction des crédits de l'ENA.

M. Michel Moreigne s'est interrogé sur le régime d'incompatibilités de la fonction de délégué du médiateur de la République, et M. Philippe Adnot s'est demandé si le régime d'indemnisation des orphelins de la déportation devait être étendu.

A l'issue de ce débat, M. Jean Arthuis, président, a pris acte de ce que M. François Marc, rapporteur spécial, était favorable à l'adoption des crédits des services généraux du Premier ministre, et indiqué que la commission se prononcerait à ce sujet à l'occasion de l'examen des crédits de la fonction publique et de la réforme de l'Etat, le jeudi 14 novembre 2002.

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