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Lundi 7 juillet 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Affaires sociales - Réforme des retraites - Examen du rapport pour avis

La commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 378 (2002-2003), adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, portant réforme des retraites.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a d'abord rappelé que le système de retraite français, fondé sur le principe de répartition et de solidarité nationale, avait depuis longtemps fait ses preuves en termes de niveau et de qualité de vie des retraités.

Il a ensuite estimé qu'il était temps de prendre la mesure du bouleversement démographique inexorable qui s'annonçait. Il a ainsi précisé qu'entre 2006 et 2010, le départ massif à la retraite des générations du « baby boom » entraînerait une première dégradation du ratio de dépendance démographique, mesurant le poids des actifs par rapport à celui des retraités dans notre société. Il a indiqué que selon les projections disponibles, en 2040, une personne sur trois aurait plus de 60 ans, contre une personne sur cinq aujourd'hui, si bien que la part des plus de 60 ans par rapport aux 20-59 ans, c'est-à-dire aux actifs, passerait de 39 % en 2000 à 54 % en 2010 et 73 % en 2040.

Il a souligné qu'à partir de 2010, l'allongement de la durée de la vie, et notamment celui de l'espérance de vie à 60 ans, allait s'accentuer globalement, l'espérance de vie après 60 ans augmentant d'un an et demi tous les dix ans entre aujourd'hui et 2040, pour atteindre 26 ans pour les hommes et 31 ans pour les femmes en 2040. Il a précisé que cet allongement de la durée de vie devrait contribuer à modifier durablement les conditions de l'équilibre financier du régime de retraite par répartition. Il a ajouté que si les dépenses de retraite correspondaient, en 2000, à environ 11,6 % du PIB, elles devraient représenter en 2040, d'après les projections existantes, 15,7 à 16 % du PIB, si bien qu'à l'horizon 2040, l'économie française devrait faire face à un besoin de financement supplémentaire de l'ordre de 4 points de PIB, si la réglementation actuellement en vigueur restait inchangée.

Dès lors, il a estimé que la perspective d'un tel bouleversement méritait donc une réforme d'envergure.

Il a indiqué que les principes fondateurs de la réforme proposée par le gouvernement témoignaient de sa volonté de préparer l'avenir en respectant les acquis du passé. Il a rappelé que ces principes étaient ceux de la solidarité, de l'équité, de la justice sociale et de la liberté individuelle.

Il s'est félicité de ce que le projet de loi portant réforme des retraites réaffirmait d'abord le choix de la répartition dans le domaine de la retraite.

Il a en outre estimé que la répartition était consubstantielle du principe de solidarité se trouvant à la base du système de protection sociale. Il a d'abord indiqué que le projet de loi portant réforme des retraites posait le principe selon lequel chacun devra travailler un peu plus longtemps pour assurer à tous un haut niveau de retraite et pour aboutir, à terme, à une stabilisation du rapport entre le temps de travail et le temps de retraite. Il a ensuite rappelé que les salariés soumis à des conditions de travail pénibles devraient faire l'objet d'une attention particulière. Il a souligné que le gouvernement avait annoncé une réelle mobilisation nationale en faveur des travailleurs âgés et que le projet de loi portant réforme des retraites prévoyait de garantir, aux travailleurs les plus modestes, l'objectif d'une retraite minimale, fixée à 85 % du SMIC en 2008, pour les salariés ayant toujours travaillé au SMIC.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a estimé que sauver le système de retraite nécessitait de consentir certains efforts, aussi bien collectivement qu'individuellement. Il a indiqué que le projet de loi portant réforme des retraites n'occultait pas la nécessité de ces efforts et posait les bases d'une réforme globale.

Il a notamment constaté que l'apport majeur de la réforme résidait notamment dans le début de convergence opérée entre le secteur public et le secteur privé. Il a rappelé que le régime général avait entamé sa réforme en 1993, mais que les différents régimes de la fonction publique étaient restés, jusqu'à présent, en marge de ce mouvement.

S'agissant de la fonction publique, il a estimé que la réforme était donc particulièrement nécessaire et qu'elle pouvait être considérée comme acceptable.

Il a rappelé que la réforme était nécessaire en raison de la dérive attendue des régimes de la fonction publique. En effet, si l'on ne faisait rien, le besoin de financement des régimes de la fonction publique s'élèverait à 28 milliards d'euros en 2020, soit 1,3 % du produit intérieur brut. Il a donc jugé qu'il fallait infléchir une contrainte qui n'aurait pas manqué de se traduire par une hausse substantielle des prélèvements obligatoires.

Il a ensuite fait état de l'élément central de la réforme, à savoir l'allongement de la durée de cotisation de 37 ans et demi à 40 ans en 2008, puis, comme pour le régime général, à 41 ans en 2012 et, vraisemblablement à 42 ans en 2020.

Il a souligné que cet allongement s'accompagnait d'un renforcement de la pénalisation subie pour les annuités manquantes, la décote, existant déjà dans le régime général.

Il a estimé que la contrainte de la décote était indispensable pour donner un coup de frein salutaire à la dérive des régimes de la fonction publique. A cet égard, il a tenu à rappeler que M. Gérard Braun, rapporteur spécial du budget de la fonction publique, avait appelé à l'instauration de la décote lors de la discussion du budget de la fonction publique pour 2003.

S'agissant des autres dispositions contenues dans le projet de loi, il a estimé que les mesures envisagées avaient été étudiées de manière à recueillir une approbation aussi large que possible. En premier lieu, il a indiqué que le niveau des pensions pour une carrière complète était maintenu. Il a ensuite insisté sur le fait que l'application de ces mesures devait s'effectuer avec une grande progressivité, en particulier, la décote, dont il a indiqué qu'elle ne serait pleinement effective qu'en 2020. Enfin, il a observé que ces mesures établissaient une nouvelle équité vis-à-vis des autres régimes.

Plus généralement, il a souligné que la réforme s'inscrivait, à l'instar de celle du régime général, dans la perspective d'une consolidation des régimes de retraite par répartition.

Il s'est également félicité de la création d'un régime complémentaire assis sur les primes qui permettait de combler une des principales lacunes du système actuel.

Enfin, il a souligné que la revalorisation des pensions était modernisée, par le recours à une indexation sur les prix et que les avantages familiaux étaient également réformés, en conformité avec le principe communautaire d'égalité des rémunérations entre hommes et femmes.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a précisé que l'effet combiné de l'ensemble des mesures phares de la réforme relative aux régimes de la fonction publique devrait réduire de 13 milliards d'euros le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020. Toutefois, il a déploré de ne connaître ni l'échéancier, ni les modalités du partage entre l'Etat et la CNRACL, le régime des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers.

Il a estimé que la réforme était satisfaisante sur le plan de l'équité et qu'elle se situait à la « lisière de la  contrainte d'acceptabilité ».

S'agissant du régime général et des régimes alignés, il a indiqué que les mesures proposées complétaient la réforme déjà entamée en 1993.

Il a rappelé que si aucune action n'était menée aujourd'hui, le besoin de financement du régime général s'établirait à 15 milliards d'euros en 2020.

Il a indiqué qu'au sein du projet de loi différentes mesures permettraient de réaliser des économies, au premier rang desquelles l'allongement de la durée d'assurance. Il a précisé que cette durée d'assurance n'évoluerait qu'à partir de 2008, une fois que les normes applicables aux régimes de la fonction publique auraient rejoint celles déjà applicables aujourd'hui dans le régime général.

Il a également insisté sur le fait que plusieurs mesures annoncées étaient très favorables aux assurés, et en particulier aux assurés les plus fragiles.

Il a notamment fait valoir la possibilité offerte aux personnes ayant commencé à travailler très jeunes de partir à la retraite avant l'âge de 60 ans en bénéficiant du taux plein, ainsi que l'amélioration de la situation des conjoints survivants. Il a souligné que l'instauration d'une nouvelle surcote et la baisse annoncée de la décote seraient également favorables aux assurés. Enfin, il a ajouté, à cette liste, les mesures de nature réglementaire annoncées par le gouvernement, améliorant notamment la situation des pluripensionnés.

M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a ensuite fait valoir que ces mesures de justice auraient un coût qui ne devait pas être sous-estimé et qu'il fallait assumer. Il a indiqué que ce coût serait important à court terme, tandis que les économies induites par les mesures annoncées n'augmenteraient que progressivement.

A ce titre, il a précisé que le solde net des mesures de réforme pour le régime général en 2005 serait négatif à hauteur de 980 millions d'euros et que la hausse des cotisations vieillesse de 0,2 point à compter du 1er janvier 2006, représentant 750 millions d'euros de recettes supplémentaires pour le régime en 2008, permettrait de rendre le solde net des mesures annoncées positif, en 2008, de 270 millions d'euros.

Au total, il a estimé que les mesures annoncées devraient permettre de réduire le besoin de financement du régime général, qui reviendrait de 15 milliards d'euros à 9,8 milliards d'euros à l'horizon 2020.

Toutefois, il a rappelé que si les réformes proposées permettaient de réduire le besoin de financement du régime général, elles ne permettaient pas, à elles seules, de le combler totalement. Dès lors, il a précisé que le gouvernement avait annoncé que le besoin de financement restant serait comblé par une nouvelle hausse des cotisations vieillesse à partir de 2008 et jusqu'en 2020 et que celle-ci devrait être compensée à due concurrence par une baisse des cotisations chômage, qui serait rendue possible par la baisse du taux de chômage.

Enfin, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, s'est félicité que des rendez-vous réguliers eussent été prévus par le gouvernement, rendez-vous qui permettront d'actualiser les prévisions et d'en tirer les conséquences, notamment en termes de financement.

Concernant les régimes des non-salariés, il a salué les propositions contenues dans le projet de loi. Il a estimé que ces propositions amélioraient sensiblement la situation des commerçants en créant un véritable régime complémentaire obligatoire, comme celle des professions libérales en renforçant l'équité de leur régime et celle des exploitants agricoles en accédant à une demande ancienne de la profession : la mensualisation du versement des pensions de retraite.

Il a souligné que, s'agissant des dispositions relatives à l'épargne retraite, alors que l'on constatait aujourd'hui de fortes inégalités dans l'accès à l'épargne retraite, le projet de loi portant réforme des retraites consacrait un droit à l'épargne retraite ouvert à tous. Il a indiqué que cette épargne retraite devait renforcer les régimes de retraite par répartition.

Il a rappelé qu'actuellement, les dispositifs d'épargne retraite n'étaient ouverts qu'à certaines catégories d'actifs. Il a indiqué que, seuls, 12 % d'entre eux avaient ainsi recours à un produit d'épargne retraite en 2000. De plus, il a constaté que cet accès à l'épargne retraite présentait de fortes inégalités suivant l'appartenance sociale, puisque 43 % des membres des professions libérales avaient accès à l'épargne retraite en 2000.

Il a ensuite indiqué que deux dispositifs seraient dorénavant ouverts : le plan d'épargne individuel pour la retraite et le plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite, conclu dans le cadre d'un accord collectif.

Il a estimé que le projet de loi transmis par l'Assemblée nationale complétait et clarifiait les dispositifs d'épargne retraite nouveaux et existants concernant la déductibilité des cotisations des salariés du revenu net imposable, et l'exonération de cotisations sociales des abondements de l'employeur. Il a estimé que la clarification était réelle, dans la mesure où ces plafonds distinguaient les régimes facultatifs de ceux légalement obligatoires, et la prévoyance de l'épargne retraite proprement dite.

Il a souhaité rappeler que le Sénat s'était prononcé, à de nombreuses reprises, en faveur de plans de retraite auxquels pourraient adhérer volontairement tous les salariés et non-salariés, afin de compléter le régime de retraites par répartition. Il a, en particulier, évoqué la proposition de loi, rapportée par M. Philippe Marini en 1993. Puis il a rappelé que d'autres initiatives avaient annoncé le projet de loi portant réforme des retraites, notamment la proposition de loi de MM. Charles Descours et Jean Arthuis, adoptée par le Sénat le 14 octobre 1999, mais jamais inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale ainsi que les amendements du Sénat à la loi du 19 février 2001 relative à l'épargne salariale, qui visaient à créer des plans de retraite, non repris dans la loi promulguée.

M. Jean Arthuis, président, a félicité M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, pour la qualité de sa présentation réalisée sous de fortes contraintes de délai. Il a par ailleurs proposé à la commission de déposer d'ores et déjà à titre conservatoire l'ensemble des amendements proposés par le rapporteur pour avis afin de ne pas être forclos, et de confirmer ou rectifier, le cas échéant, leur texte à l'issue de leur examen. La commission a approuvé le principe d'une telle démarche.

La commission a alors engagé un large débat au cours duquel Mme Marie-Claude Beaudeau a fait savoir à M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, qu'elle ne partageait pas son analyse de la situation démographique et financière des régimes de retraite. Elle a, en outre, estimé que le seul moyen de financer le système de retraite était le recours aux cotisations sociales et a tenu à rappeler que le taux de cotisation sociale patronale n'avait pas augmenté depuis 1979. Il a indiqué que, s'agissant du système de retraite, le problème de fond était celui du financement et du juste partage des richesses.

M. Roland du Luart a fait deux observations en rappelant, d'une part, que le choix qui avait été fait par le gouvernement était de sauver le régime de retraite par répartition, d'autre part, que la réforme restait inachevée puisqu'elle laissait « de côté » les régimes spéciaux. Il s'est, en outre, félicité que le gouvernement eût prévu des rendez-vous réguliers tous les cinq ans permettant de faire le point sur l'état d'avancement de la réforme.

M. Paul Girod a souligné que la réforme proposée par le projet de loi n'était pas qu'une réforme de « durcissement » mais qu'elle comportait également certains assouplissements, notamment s'agissant des régimes des non-salariés. En outre, il a salué le début de convergence entre le secteur privé et le secteur public.

M. Jean Arthuis, président, a souhaité interroger M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, sur l'éventualité de mesures spécifiques aux territoires d'outre-mer. Il a en outre estimé que la réforme proposée par le gouvernement était la première grande réforme structurelle du système de retraite, qu'elle serait, en outre, mise en oeuvre de façon progressive et qu'elle ne porterait donc ses fruits qu'à moyen ou long terme, c'est-à-dire au-delà des prochaines échéances électorales.

M. Denis Badré a souhaité insister sur la nécessité de réduire progressivement les effectifs de la fonction publique.

M. Paul Loridant a estimé que la réforme du financement du système de retraite aurait dû être entamée il y a dix ans. Il a également souligné, qu'à titre personnel, il n'était pas choqué par le recours à l'allongement de la durée de cotisation, mais qu'il déplorait l'instauration de la décote dans la fonction publique. Il a estimé que la réforme des retraites proposée par le gouvernement aboutirait à une baisse du niveau des pensions.

En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a estimé que la réforme des retraites proposée par le gouvernement n'était pas « myope » et qu'elle permettait de fixer des échéances à très long terme. A Mme Marie-Claude Beaudeau, il a rappelé que le parti pris du gouvernement avait été d'augmenter aussi peu que possible les cotisations sociales. A M. Paul Loridant, il a fait remarquer que l'instauration de la décote était sans doute le point le moins bien compris de la réforme et a donc insisté sur la mise en oeuvre progressive de cette décote. A M. Roland du Luart, il a précisé qu'il était préférable de ne pas aller au-delà de la contrainte d'acceptabilité pour donner à cette réforme toutes les chances d'aboutir.

En réponse à M. Jean Arthuis, président, M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, a évoqué les règles particulières et dérogatoires s'appliquant dans certains cas en matière de retraite dans les territoires d'outre-mer, tout en précisant que des règles dérogatoires existaient pour d'autres catégories, notamment les professeurs de l'enseignement technique.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis.

La commission, après les interventions de M. Yann Gaillard et de Mme Marie-Claude Beaudeau, a adopté un article additionnel après l'article 4 tendant à prévoir, dans un délai de cinq ans après la promulgation de la loi portant réforme des retraites, la transmission par le gouvernement d'un rapport au Parlement sur l'état d'avancement de l'application des dispositions de l'article 4 prévoyant, en 2008, la garantie d'une retraite minimale égale à 85 % du SMIC au moment de la liquidation pour les salariés ayant toujours travaillé au SMIC.

A l'article 10 (report de la limite d'âge pour la mise à la retraite d'office), la commission a adopté un amendement tendant à mettre en oeuvre de façon progressive, d'ici 2008, le report, de 60 ans à 65 ans, de la limite d'âge pour la mise à la retraite d'office des salariés par leur employeur.

A l'article 14 (compétences du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés), la commission a adopté à l'unanimité un amendement visant à replacer les propositions du conseil d'administration de la CNAVTS dans le cadre de l'élaboration du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

A l'article 20 (rachat de cotisations), la commission a adopté un amendement tendant à préciser que les sommes épargnées sur le compte épargne-temps pouvaient servir au rachat de cotisations vieillesse pour des années d'études ou des années incomplètes.

S'agissant des dispositions du Titre III  relatives aux régimes de la fonction publique, à l'article 24 (coordination entre régimes de la fonction publique), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

A l'article 24 bis (restriction de l'ouverture du droit à liquidation des pensions des fonctionnaires devenus parlementaires), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi qu'à l'article 25 (clarification du lien entre radiation des cadres et possibilité de liquidation de la pension), à l'article 26 (amélioration de l'énumération des périodes prises en compte pour la constitution des droits à pension, et de la procédure de validation des services réalisés en qualité d'agent non titulaire), à l'article 27 (validation de périodes d'interruption ou de diminution d'activité en vue d'élever un enfant), à l'article 28 (rachat d'années d'études), à l'article 29 (possibilité de prise en compte de services accomplis postérieurement à la limite d'âge), et à l'article 30 (possibilité offerte aux fonctionnaires travaillant à temps partiel de verser une cotisation majorée en vue d'augmenter la durée des services admissible en liquidation).

A l'article 31 (mise en cohérence du régime des bonifications avec le droit européen et avec l'allongement de la durée d'activité), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi qu'à l'article 31 bis(attribution d'une majoration de durée d'assurance aux mères fonctionnaires), à l'article 31 ter (unification de la désignation des emplois classés dans la catégorie active), à l'article 32 (modifications des règles de liquidation des pensions visant à favoriser l'allongement de la durée d'activité des fonctionnaires civils et militaires), à l'article 33 (modifications du calcul du niveau minimum garanti des soldes liquidées), à l'article 34 (conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut intervenir), à l'article 35 (conditions dans lesquelles la liquidation d'une pension peut être différée), à l'article 36 (calcul et revalorisation des rentes d'invalidité), à l'article 37 (mise en conformité par rapport au droit communautaire du principe et des conditions du droit à pension de réversion), à l'article 38 (mise en conformité au droit communautaire du droit à pension des orphelins), à l'article 39 (mise en conformité au droit communautaire du droit à pension de réversion en cas de pluralité de conjoints), à l'article 40 (mise en conformité au droit communautaire du dispositif de pension de réversion des militaires), à l'article 41 (mise en conformité au droit communautaire du droit à pension ou à rente provisoire d'invalidité au profit de la famille d'un fonctionnaire disparu), à l'article 42 (actualisation et codification des droits à pension des ayants cause d'un fonctionnaire décédé dans des circonstances particulières), à l'article 42 bis (modification des règles qui définissent les conditions de saisie de la pension de retraite des fonctionnaires).

A l'article 42 ter (détermination des catégories de ressources finançant les retraites des fonctionnaires de l'Etat), la commission a émis un avis défavorable, estimant que la démarche adoptée par cet article constituait un détour permettant de prendre immédiatement l'initiative de traiter du contenu du compte des pensions prévu pour le 1er janvier 2006 par l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, sans utiliser le support d'une loi de finances. Par souci d'efficacité, de transparence mais aussi pour que la mise en place du compte de pensions s'effectue dans le prolongement de la collaboration instaurée avec l'Assemblée nationale à l'occasion de la préparation de la loi organique précitée, il a paru utile à M. Adrien Gouteyron, rapporteur pour avis, de différer la définition des ressources finançant les retraites des fonctionnaires de l'Etat. Aussi, un amendement de suppression a-t-il été adopté par la commission.

La commission a ensuite émis un avis favorable à l'adoption de l'article 43 (modification du régime de cumul d'un emploi et d'une pension en vue de favoriser l'allongement de la durée d'activité), ainsi que des articles 44 (abrogation de dispositions du code des pensions civiles et militaires), 45 (dispositions transitoires), 45 bis, (coordination de textes), 45 ter (rapport sur les avancements intervenant les trois années précédant la mise en retraite des fonctionnaires), 46 (maintien en activité au-delà de la limite d'âge), 47 (liberté de choix du temps partiel qui peut être demandé pour élever un enfant), 48 (abrogation de dispositions législatives), 49 (modulation du régime de la cessation progressive d'activité, 50 (situation des fonctionnaires bénéficiant d'un congé de fin d'activité), et 51 (situation des fonctionnaires affectés à France Télécom bénéficiant d'un congé de fin de carrière).

A l'article 52 (création d'un régime public de retraite additionnelle obligatoire pour les fonctionnaires), la commission a adopté deux amendements visant respectivement à supprimer la précision selon laquelle les droits ouverts par les cotisations facultatives étaient exclusivement financés par les bénéficiaires, qui s'avérait redondante, et à limiter à la fraction maximale du traitement de base prévue par le présent article, la possibilité de cotiser au-delà de l'assiette constituée par les primes.

A l'article 53 (mobilité professionnelle des enseignants), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi qu'à l'article 54 (majoration de la durée d'assurance des fonctionnaires hospitaliers placés en catégorie active pour le calcul de la décote).

A l'article 54 bis (amélioration de l'information concernant le financement du régime des pensions civiles et militaires de l'État), la commission a adopté deux amendements visant respectivement à supprimer la référence à l'ordonnance du 30 décembre 1958, abrogée par la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, et à remplacer l'évaluation de la contribution de l'Etat qui serait nécessaire s'il était appliqué à ses agents les taux de cotisation en vigueur dans le régime général et les régimes complémentaires obligatoires, par une évaluation des taux de cotisations qui seraient nécessaires à l'équilibre du régime de l'Etat si la répartition entre les cotisations employeurs et salariés étaient égales à celles constatées pour l'assurance vieillesse et les régimes complémentaires légalement obligatoires.

A l'article 55 (entrée en vigueur des dispositions du titre III « Dispositions relatives au régime de la fonction publique »), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

S'agissant des dispositions du Titre V  relatives à l'épargne retraite, avant l'article 78, par coordination avec les deux amendements après l'article 84, la commission a adopté un amendement visant à modifier l'intitulé du titre V.

A l'article 78 (droit à bénéficier de produits d'épargne retraite), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

A l'article 79 (création du plan d'épargne individuel pour la retraite), la commission a adopté quatre amendements : le premier, de précision rédactionnelle ; le deuxième, pour compléter l'information des adhérents aux plans d'épargne individuel pour la retraite ; le troisième, pour préciser la compétence de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance ; le dernier, afin que l'organisme souscripteur du plan négocie avec l'organisme assureur les modifications du plan d'épargne individuel pour la retraite (PEIR) souhaitées par les adhérents.

A l'article 80 (création du plan partenarial d'épargne salariale volontaire pour la retraite ou PPESVR), la commission a adopté deux amendements visant, d'une part, à exclure de l'abondement des PPESVR les sommes provenant de l'intéressement et de la participation, d'autre part, à augmenter le taux de la provision pour investissement applicable à l'abondement de l'employeur au PPESVR.

A l'article 80 bis (affectation au Fonds de réserve des retraites des fonds en déshérence issus de l'épargne salariale), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article.

A l'article 81 (déductions fiscales favorisant l'épargne retraite), la commission a adopté un amendement de coordination avec l'article 52 du présent projet de loi.

A l'article 82 (extension aux non-salariés de dispositions fiscales et sociales), la commission a émis un avis favorable à l'adoption de cet article ainsi qu'à l'article 83 (nouveau régime des prélèvements sociaux relatif à l'épargne retraite), et à l'article 84 (informations des adhérents aux dispositifs d'épargne retraite).

La commission a adopté deux amendements tendant à créer des articles additionnels après l'article 84 relatifs au provisionnement intégral des institutions de retraite supplémentaire à prestations définies.

La commission a ensuite émis un avis favorable sur l'ensemble du projet de loi ainsi amendé.

Mercredi 9 juillet 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Lois de finances - État d'avancement de la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 - Communication

La commission a entendu une communication de M. Jean Arthuis, président, sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

M. Jean Arthuis, président
, a rappelé qu'il y a deux ans, à quelques jours près, le Sénat avait approuvé, en seconde lecture, la loi organique relative aux lois de finances qui devait être promulguée, quelques semaines plus tard, le 1er août 2001.

Il a souligné que la réforme était à mi-chemin, à deux ans de la préparation du projet de loi de finances pour 2006, qui sera le premier budget à intégrer l'ensemble des dispositions de la loi organique. Il lui a semblé important que la commission puisse se prononcer sur la manière dont est conduite la mise en oeuvre de la loi organique, et publier un rapport d'étape, en utilisant notamment les travaux conduits par le groupe de travail sur sa mise en oeuvre, composé des membres du bureau, et auxquels avaient été associés, pour les auditions, les rapporteurs spéciaux sectoriellement compétents.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que le premier constat qui pouvait être fait, était celui de l'intérêt porté à la loi organique par l'ensemble des acteurs publics : Parlement, Cour des comptes, ministères, établissements publics, syndicats de la fonction publique... Chacun avait désormais conscience des enjeux de la loi organique et des changements considérables qu'elle pouvait apporter dans la vie administrative française. La preuve en était que des thèmes, souvent tabous jusqu'il y a peu, commençaient à être abordés avec davantage de sérénité : la réduction du nombre de fonctionnaires, la clarification du mode de financement des pensions, l'introduction d'une rémunération au mérite dans la fonction publique ou la responsabilisation des gestionnaires étaient autant de questions que la loi organique avait contribué à installer durablement sur la scène politique. Il a considéré que c'était le premier mérite de la LOLF - et non le moindre - que de « forcer » l'administration à se pencher sur ses objectifs, ses modalités de fonctionnement et son organisation. Il a rappelé que la plupart des pays développés avaient accompagné la réforme de leurs finances publiques d'une réforme de l'organisation de l'administration d'Etat, visant à mieux caractériser la responsabilité de gestion des hauts fonctionnaires en charge des programmes. Si la loi organique n'abordait pas ce type de questions, il a estimé qu'elle les posait inévitablement pour l'avenir. En ce sens, il a affirmé qu'elle était, et devait continuer à être, un levier essentiel de la réforme de l'Etat, considérant qu'il s'agissait de « mettre de la lumière dans toutes les pièces ».

S'agissant du Parlement et, en particulier, de la commission des finances du Sénat, M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la loi organique avait, d'ores et déjà, porté ses premiers fruits. Il a souligné que chacun avait pu constater, au cours des deux dernières années, les progrès accomplis en matière d'information et de contrôle, le gouvernement devant désormais fournir des informations plus denses et synthétiques au Parlement, qui étaient utilisées « en temps réel » pour auditionner les ministres dépensiers. Il a rappelé qu'entre le 28 mai et le 10 juillet 2003, comme prévu, six ministres avaient été entendus par la commission, en présence des rapporteurs pour avis des commissions concernées, sur l'exécution en 2003 de leur budget.

De même, il a indiqué que les commissions des finances étaient davantage associées à certaines décisions de gestion ; elles disposaient d'un droit d'accès renforcé aux documents administratifs, y compris aux rapports des corps de contrôle, que ce soit l'IGF, l'IGA ou l'IGAS notamment. Il s'est tout particulièrement félicité de la qualité des relations avec la Cour des comptes qui s'étaient enrichies, grâce notamment aux communications que la commission lui demandait. Il a estimé que les réunions auxquelles avaient participé les responsables des organismes contrôlés et les magistrats de la Cour des comptes en charge du contrôle avaient montré que cette formule permettait de dynamiser les travaux en commission et s'est réjoui de « l'interactivité » qui s'y était instaurée.

Sur la mise en oeuvre de la réforme proprement dite, il a rappelé qu'elle était organisée, au plan administratif, autour de plusieurs institutions spécifiques, dont la direction de la réforme budgétaire, formée de fonctionnaires de la direction du budget pour l'essentiel, assurait le pilotage. Elle coordonnait les nombreux travaux visant à expliciter les concepts et les dispositions de la loi organique afin d'harmoniser sa mise en oeuvre par les ministères. Il a indiqué qu'un comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) était chargé d'évaluer les programmes des ministères, afin de s'assurer de leur cohérence et du respect des conditions fixées par la LOLF. Ce comité, composé de membres des corps d'inspection, ce qui était de nature à garantir son impartialité, avait publié, d'ores et déjà, un utile guide initial d'audit des programmes qui recensait les principales étapes et conditions de la construction d'un programme. Il aurait un rôle déterminant pour assurer la qualité des programmes présentés au Parlement. M. Jean Arthuis, président, s'est interrogé toutefois quant à sa capacité à remplir correctement cette mission essentielle, dès lors que la plupart des programmes lui seront soumis pour audit au cours de la même période, alors que son président n'était en mesure d'y consacrer qu'une petite partie de son temps. Il a indiqué qu'il avait d'ailleurs saisi le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire de cette question.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que le Canada avait engagé une ambitieuse réforme des finances publiques en 1994, conduisant à évaluer l'ensemble des programmes du gouvernement, à partir des six critères de base suivants : le programme étudié servait-il encore l'intérêt public ?  Etait-il légitime et indispensable que ce soit le gouvernement qui l'exécute ? Le rôle du gouvernement central était-il justifié ou le programme devait-il être repensé en fonction des provinces ? Le gouvernement devrait-il remplir son rôle de concert avec le secteur privé ou le secteur bénévole ? Comment pourrait-on restructurer le programme en question pour le rendre plus efficace ? Etait-il abordable au regard de la capacité financière du gouvernement ?

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que, dans les ministères, la mise en oeuvre de la LOLF était prise en charge, pour l'essentiel, par les directions financières. Dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2002, la Cour des comptes avait souligné, d'ailleurs, la faible implication des directions opérationnelles dans ce processus.

Au total, il a considéré qu'il convenait de prendre acte de la mise en place, par l'Etat, des structures administratives visant à la mise en oeuvre de la loi organique, et des efforts fournis par les fonctionnaires y travaillant, car leur tâche était à la fois complexe et urgente. Il a, à nouveau, souligné la qualité des travaux de la Cour des comptes, tant pour répondre aux demandes d'assistance de la commission que pour suivre la mise en oeuvre de la LOLF dans les ministères, la partie qui y était consacrée dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour 2002 en témoignant.

M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'il n'était pas certain que le choix de confier la mise en oeuvre de la réforme aux seuls « budgétaires » soit le meilleur gage de réussite et d'implication de tous les acteurs dans ce projet.

En premier lieu, il a rappelé que la direction du budget, largement impliquée dans la mise en oeuvre de la LOLF, perdrait du pouvoir avec la réforme ; par ailleurs, la loi organique concernait avant tout les gestionnaires des crédits, et il était donc essentiel qu'ils soient impliqués dès l'origine dans l'élaboration des concepts qui présideront à la nouvelle budgétisation des dépenses ; enfin, le dispositif mis en oeuvre souffrait d'une carence importante : l'absence de structure interministérielle chargée d'opérer certains arbitrages. Il a indiqué qu'une telle structure existait - même si son rôle était avant tout technique - pour les programmes, avec le CIAP, mais qu'elle n'existait pas, s'agissant des missions.

Il a précisé que la direction de la réforme budgétaire considérait, à l'origine, que le choix des missions devait intervenir à l'issue de la réflexion sur les programmes, dès lors que la mission n'avait pas de réalité en gestion. Il a estimé qu'une telle approche avait plusieurs inconvénients : elle obligeait les ministères à adopter une approche « bottom up » (par le bas), et à concevoir les missions comme résultant de l'agrégation de programmes ministériels. Il a indiqué qu'il avait été décidé, suite notamment aux observations des parlementaires, de mener de front la réflexion sur les programmes et sur les missions, mais que l'absence de concertation entre les ministères rendait ce travail sur les missions un peu confus lorsqu'il s'agissait d'étudier l'opportunité de proposer des missions interministérielles. Plusieurs ministères défendaient ou envisageaient de telles missions parmi lesquelles la recherche, les affaires étrangères pour l'aide publique au développement, le ministère de l'intérieur pour la sécurité intérieure, ou encore la ville, qui proposait, dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine qui sera soumis prochainement pour avis à la commission, un dispositif semblant préfigurer une mission interministérielle, mais qui n'en aurait sans doute pas le statut.

Il a rappelé deux éléments importants à ses yeux.

D'une part, il faudrait, de toute évidence, limiter le nombre de missions interministérielles, afin d'éviter une fragmentation excessive des programmes. Toutefois, il a considéré que certaines missions interministérielles méritaient un examen approfondi. C'était le cas, en premier lieu, de la sécurité intérieure, mais aussi de la recherche et de l'aide publique au développement. Or, en l'absence d'arbitrage suffisamment en amont du processus, il a estimé qu'il serait impossible de fabriquer de telles missions à partir de programmes qui n'auraient pas été élaborés à cette fin. Il a donc craint que le processus en cours n'empêche, pratiquement, la constitution de missions interministérielles et n'entretienne une confusion certaine dans les ministères qui défendaient une telle idée. Il a estimé que des arbitrages interministériels s'imposaient donc rapidement sur ce point.

D'autre part, certains ministères avaient, au contraire, la tentation de proposer la constitution, pour leur budget, d'une mission unique comportant un programme unique, de manière à « profiter au maximum » de la fongibilité des crédits. Il a considéré que sur ce point, il faudrait être ferme pour imposer un compromis entre l'information du Parlement et le respect de son autorisation, d'une part, et la volonté d'assouplir au maximum la gestion des crédits, d'autre part. Il a rappelé que le Parlement disposerait, en tout état de cause, de la possibilité de scinder un programme s'il lui semblait qu'il s'agissait, pour un ministère, de profiter de la fongibilité des crédits au détriment de la cohérence d'un programme et de la lisibilité de son action.

Sur les programmes, il a indiqué que le Parlement commençait à avoir une idée des intentions des ministères, qui devaient « rendre leur copie » au ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire à l'automne 2003. La loi de finances pour 2004 serait donc une occasion privilégiée pour interroger les ministres, et il a invité ses collègues à se pencher sur ce sujet, afin que le Parlement prenne pleinement sa part dans l'élaboration de la future nomenclature budgétaire. Il a insisté sur le fait que la réforme, sous des apparences parfois techniques, était avant tout politique.

Or, il a indiqué avoir constaté, pour certains ministères, une faible implication des ministres et de leurs cabinets dans la mise en oeuvre de la LOLF. Il a donc estimé qu'il était essentiel que le Parlement insiste sur la nécessité pour les ministres de s'intéresser à ce processus, et de s'impliquer davantage dans la gestion de leur administration. Ils devaient saisir cette occasion pour mieux connaître leurs effectifs, les priorités de leur action, et engager les réformes structurelles qui s'imposaient. Il a considéré que si les ministres ne s'impliquaient pas, la réforme ne serait qu'un texte technique et « perdrait le souffle » que le Parlement avait voulu lui donner.

Il a ajouté que la loi organique devait permettre « d'éclairer chaque pièce de la maison des finances publiques ». En cela, il a considéré qu'elle était une chance pour la réforme de l'Etat et aussi un accélérateur. Il a estimé que le Sénat, à l'occasion de la loi de finances pour 2004, devrait mesurer cette volonté de réforme qui devait animer l'ensemble du gouvernement et inviter les ministères, et par roulement les structures techniques, à présenter des projets précis préfigurant la mise en oeuvre de la LOLF.

Il a affirmé que la loi organique devait permettre d'identifier les coûts des politiques, et faire apparaître les inefficiences et les services inutiles au sein des administrations. L'exercice d'élaboration des programmes ne devait donc pas s'effectuer nécessairement à périmètre constant, mais devait conduire les ministres à identifier les économies potentielles et les organisations inadaptées, afin de contribuer à la réforme de l'Etat et à l'assainissement des finances publiques. En un mot, il devait constituer un salutaire exercice « d'introspection » : à quoi servent les structures existantes, quelle est leur utilité, quel est leur coût... Il a considéré qu'il était nécessaire, pour cela, que l'appareil administratif « soit mis sous tension », ce que seul le politique était en mesure de faire.

S'agissant de la mesure de la performance, M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'il était essentiel de s'assurer de la cohérence des objectifs et des indicateurs avec les programmes. Il a rappelé qu'il ne s'agissait pas seulement d'une contrainte d'affichage, comme cela pouvait être le cas pour certains agrégats, car les objectifs devraient structurer l'action des gestionnaires. De même, il a indiqué qu'il était important que la construction des programmes ne soit pas dissociée de la mise en oeuvre d'un contrôle de gestion, actuellement en cours dans les ministères : les objectifs et les indicateurs devraient être reliés avec les objectifs opérationnels des services et les indicateurs de gestion qu'ils développaient, ce qui impliquait une réflexion et une concertation approfondie au sein des ministères. Là encore, il a indiqué que l'état d'avancement des travaux des ministères était inégal, et que la qualité de la gestion et des informations fournies au Parlement pourrait s'en ressentir.

Il a conclu en évoquant la réforme comptable, considérant qu'elle était au coeur des réformes engagées, car elle permettrait de connaître la situation financière de l'Etat, y compris l'état de son patrimoine, le niveau des charges futures et les risques pour l'avenir, le tout étant soumis à la certification de la Cour des comptes. La nouvelle comptabilité fournirait aussi un éclairage sur le coût des politiques. Ce serait donc un outil essentiel pour le gestionnaire, mais aussi pour le Parlement, afin d'éclairer ce qui restait aujourd'hui trop souvent opaque, et de permettre aux parlementaires de prendre leurs décisions en pleine connaissance de cause. La mise en oeuvre de la réforme comptable impliquait un très lourd travail de définition des normes et de mise en oeuvre d'un outil informatique, intitulé ACCORD. Une fois ce travail effectué, le patrimoine de l'Etat et l'évolution de sa valorisation seraient connus. Il a souligné que le Sénat était souvent amené à dénoncer l'absence de politique immobilière de l'Etat ou l'entretien insuffisant de son patrimoine et a indiqué que la LOLF permettrait de disposer de mesures précises pour appuyer ces observations.

Au total, M. Jean Arthuis, président, a insisté sur le fait que la mise en oeuvre de la LOLF devait appeler une attention soutenue, particulièrement au cours des prochains mois, où des décisions importantes seraient prises. Il a estimé que l'année 2004 serait le premier rendez-vous politique important de la mise en oeuvre de la LOLF, et que l'implication du Parlement serait déterminante pour son succès, que l'on devait mesurer notamment par sa contribution à la réforme de l'Etat et à l'assainissement des finances publiques. Cette réforme voulue par le « politique », le politique devait la mener jusqu'au bout et elle ne devait pas être gérée par les seuls responsables administratifs. Elle permettrait en effet d'assumer pleinement la mission de contrôle qui était, comme l'avait rappelé encore tout récemment le président Christian Poncelet, la « seconde nature du Parlement ». M. Jean Arthuis, président, a considéré que les efforts ne devaient pas être relâchés, même si les premiers résultats obtenus étaient significatifs, et a insisté sur le fait qu'il fallait veiller toujours à « remettre sur le métier » les préoccupations de la commission, tout en adaptant ses méthodes de travail à ces nouveaux enjeux.

Un très large débat s'est alors ouvert.

M. François Marc s'est associé aux propos du président sur la nécessaire implication des hommes politiques dans la mise en oeuvre de la LOLF, considérant que les auditions menées par la commission avaient montré que les ministres s'impliquaient de manière inégale dans la gestion de ce processus.

Il a exprimé des nuances s'agissant de l'exemple des réformes conduites au Canada, considérant que les questions destinées à évaluer la pertinence d'un programme étaient certes légitimes dans le secteur privé, mais que le secteur public devait faire prévaloir le respect de la devise républicaine « liberté, égalité, fraternité », sur le critère de rentabilité.

Il a considéré que l'Etat ne devait pas se désengager de la sphère publique par souci de productivité, et a rappelé que l'augmentation des prélèvements obligatoires n'était pas, en soi, répréhensible dès lors qu'elle permettait de créer un champ de liberté supplémentaire.

Il a souligné que les critères du management privé tendaient à irriguer la logique décisionnelle de la sphère publique à l'étranger, ce qui n'était pas toujours conforme aux principes républicains. Par conséquent, s'il a reconnu que les paramètres comptables et financiers devaient être pris en compte par l'administration, il a considéré qu'ils n'étaient pas primordiaux.

M. Jean Arthuis, président, a précisé qu'il avait cité les questions élaborées par le gouvernement canadien à titre d'exemple, afin de montrer de quelle manière l'action de l'administration pouvait être remise en question.

Il a rappelé que la mise en oeuvre de la LOLF ne devait pas conduire les ministres à « photographier » leurs services, mais au contraire à se poser la question de leur utilité, afin d'envisager des réorganisations en conséquence.

M. Maurice Blin a considéré que l'échange ayant lieu au sein de la commission soulignait la nécessité d'une réflexion approfondie sur la LOLF. Il a considéré qu'il n'existait pas de contradiction entre la noblesse des finalités publiques de l'action de l'Etat et l'efficacité de leur mise en oeuvre, citant, en exemple, les universités, dont l'organisation différait selon les pays.

Il a constaté que la mise en oeuvre dans l'administration d'une logique de gestion inspirée des pratiques du secteur privé constituait une véritable révolution. A cet égard, il a indiqué que, s'agissant du ministère de la défense, la mise en oeuvre de la LOLF impliquait qu'une organisation nouvelle remplace la logique verticale de séparation entre les armées, ce qui était à la fois souhaitable et particulièrement délicat à mettre en oeuvre.

Enfin, il a souligné l'importance de rappeler aux politiques la nécessité de s'impliquer pleinement dans la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Aymeri de Montesquiou a considéré que la bonne gestion n'était pas un concept public ou privé, mais devait s'imposer à tous, ajoutant qu'elle était la meilleure garantie pour que soit respectée la devise de la République, et pour assurer la pérennité de l'attractivité de la France.

Sur ce point, M. Jean Arthuis, président, a rappelé que les Etats vivaient désormais dans une situation de concurrence très forte, chaque faute pouvant conduire à amoindrir le potentiel productif d'un pays.

M. Eric Doligé a souligné que l'exigence républicaine consistait à ne pas « vivre au-dessus de ses moyens », ajoutant qu'avec une gestion privée, l'Etat aurait sans aucun doute déjà « déposé son bilan ».

Il a souhaité que la LOLF permette d'identifier les inefficiences au sein de l'administration, considérant que les citoyens et les entreprises ne devaient pas être la variable d'ajustement du besoin de financement de l'Etat. Il a déploré les lacunes dans l'évaluation des mesures annexée aux projets de loi soumis au Parlement et a estimé que la réforme en cours était une chance qu'il convenait de saisir rapidement.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que la LOLF n'était pas une révolution en soi, la véritable révolution étant que les ministres s'impliquent davantage dans la gestion de leur administration. Il a souligné que l'organisation actuelle de la comptabilité de l'Etat ne permettait pas au Parlement d'assurer sa mission de contrôle dans de bonnes conditions, et a estimé que la résistance des citoyens aux réformes découlait, en partie, des lacunes de l'information relative aux finances publiques.

M. Paul Girod a exprimé quelques réticences quant à la mise en oeuvre de la LOLF, souhaitant que l'on connaisse rapidement les missions que le gouvernement envisageait de mettre en place.

Il a considéré que l'on devrait simplifier, à terme, la discussion de la loi de finances initiale et consacrer davantage de temps, y compris pour les rapporteurs spéciaux, à l'examen de la loi de règlement.

M. Jean Arthuis, président, a approuvé ces propos, soulignant que la discussion de la loi de finances initiale était un exercice virtuel, la réalité étant généralement différente des informations fournies au Parlement à cette occasion, s'agissant notamment des effectifs des ministères. Sur les missions, il a considéré que c'était l'un des objets de cette communication que d'inviter le gouvernement à faire état rapidement de ses intentions à ce sujet.

M. Adrien Gouteyron a considéré que ce débat montrait bien que les préoccupations des uns et des autres se rejoignaient sur l'efficacité de la République. Il a souhaité connaître la « feuille de route » des rapporteurs spéciaux dans le cadre de la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué qu'il convenait de « mettre sous tension » les ministres et leurs cabinets et de consacrer davantage de temps, comme cela avait été fait au cours du premier semestre 2003, au suivi de l'exécution budgétaire. Il a rappelé le calendrier défini par le ministère délégué au budget et à la réforme budgétaire pour la mise en oeuvre de la LOLF.

M. Paul Loridant s'est félicité que ces problématiques progressent dans un certain nombre de ministères, citant l'exemple de la direction générale des douanes et des droits indirects du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. S'agissant de l'exercice de la mission de contrôle du Parlement, il a déploré l'insuffisante prise de conscience du pouvoir des rapporteurs spéciaux dans les administrations, et a souhaité que celles-ci y soient davantage sensibilisées. Enfin, il a demandé que des éléments relatifs à la méthodologie des contrôles soient fournis aux membres de la commission.

M. Jean Arthuis, président, a considéré qu'il convenait de faire précéder les missions de contrôle d'une information sur la portée et la nature du contrôle envisagé. Il a souhaité que des éléments de méthodes soient définis à l'attention des membres de la commission, et a indiqué qu'une réflexion était engagée sur la constitution d'un pôle de coordination des contrôles au sein de la commission, afin de permettre notamment l'organisation de missions plus conséquentes. Il a indiqué également qu'il convenait de se concerter avec les autres commissions permanentes afin de mieux coordonner les travaux des rapporteurs spéciaux et des rapporteurs pour avis, notamment en vue de l'examen de la loi de finances pour 2004.

M. Adrien Gouteyron a indiqué qu'à l'occasion du contrôle de l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS), il avait ressenti quelques hésitations et réticences de la part de ses interlocuteurs, estimant notamment qu'ils avaient parfois des difficultés à distinguer le rôle des inspections et celui des parlementaires, dans le cadre de l'exercice de leur mission de contrôle.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé les difficultés rencontrées par M. Jacques Oudin en sa qualité de rapporteur spécial, pour obtenir certains documents dont la LOLF prévoyait pourtant de manière explicite la transmission aux membres des commissions des finances.

M. Paul Girod a évoqué les circonstances particulières dans lesquelles, il y a dix ans, il avait été conduit à réaliser, dans des conditions difficiles, un contrôle et a considéré que la coordination des missions de contrôle serait d'autant plus nécessaire que la LOLF conduirait à prendre davantage en compte la dimension interministérielle des politiques de l'Etat.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que les dysfonctionnements du secteur public étaient aussi de la responsabilité du Parlement, qui devait, à l'instar des administrations, s'interroger sur son rôle et son utilité.

Mme Marie-Claude Beaudeau, au vu de sa propre expérience du contrôle, a approuvé l'idée de développer davantage la méthodologie et la coordination des missions de contrôle des rapporteurs spéciaux.

M. Denis Badré a rappelé qu'il avait été contrôlé dans une « vie antérieure » et a estimé que l'administration n'était souvent pas suffisamment informée des prérogatives du Parlement, les responsables administratifs percevant la présence d'un parlementaire plus comme le moyen de bénéficier d'une meilleure dotation budgétaire que comme un véritable contrôleur.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que cette vision des parlementaires lui apparaissait dépassée et devait évoluer avec le développement du contrôle parlementaire.

Suite à une intervention de M. Eric Doligé qui avait souhaité que des instructions soient données afin de réduire le champ du secret dans les administrations, M. Gérard Miquel a rappelé que les préfets devaient faire appliquer la loi et donc, donner instruction à leurs services de fournir tous les documents demandés par les parlementaires dans l'exercice de leurs prérogatives de rapporteurs spéciaux.

A l'issue de ce large débat, la commission a décidé, à l'unanimité, d'autoriser la publication d'un rapport d'information sur l'état d'avancement de la mise en oeuvre de la LOLF.

Jeudi 10 juillet 2003

- Présidence de M. Jean Arthuis, président.

Contrôle budgétaire - Cour des comptes - Services déconcentrés du ministère et exécution du budget 2003 - Audition de M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture et de la communication et de MM. Jean-François Collinet, président de la troisième chambre à la Cour des comptes, et Christian Sabbe, conseiller référendaire

La commission a procédé à l'audition de M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture et de la communication, sur le rapport de la Cour des comptes, relatif aux services déconcentrés de son département ministériel, ainsi que sur l'exécution du budget 2003.

M. Jean Arthuis, président
, a rappelé que cette audition s'inscrivait dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001, prévoyant la réalisation par la Cour des comptes « de toute enquête demandée par les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat sur la gestion des services ou organismes qu'elle contrôle ». A ce titre, la commission a tout d'abord entendu M. Jean-François Collinet, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, ainsi que M. Christian Sabbe, conseiller référendaire, lui présenter une communication sur l'organisation et la gestion des services déconcentrés du ministère de la culture.

M. Jean-François Collinet, président de la troisième chambre à la Cour des comptes, a tout d'abord justifié l'intérêt de l'audit d'organisation effectué par la Cour des comptes, en soulignant le caractère exemplaire du ministère de la culture, qui s'était engagé, depuis de longues années, dans un processus associant étroitement déconcentration et décentralisation, réforme de l'administration centrale et des échelons déconcentrés.

Celui-ci a regroupé les observations de la Cour autour de trois thèmes : l'administration de la culture restait centralisée ; la décentralisation s'était effectuée dans des conditions qui avaient manqué de cohérence ; les services déconcentrés n'avaient pas les moyens de faire face à leurs nouvelles missions.

En ce qui concernait le premier point, M. Jean-François Collinet a fait savoir que, selon la Cour des comptes, l'administration centrale du ministère de la culture n'était pas encore véritablement moderne, en ce sens qu'elle n'était pas en mesure d'assurer son rôle de conception, d'impulsion et d'évaluation des politiques culturelles. Certes, elle s'efforçait d'inscrire son action dans un cadre cohérent, par référence, notamment, aux objectifs culturels à 20 ans et aux contrats de plan, voire aux lettres de missions adressées aux directeurs régionaux de l'action culturelle, mais les tentatives d'unification du processus de pilotage avaient largement échoué dans la mesure où la direction de l'administration générale n'avait pas réussi à imposer son autorité sur les directions fonctionnelles, qui avaient maintenu des relations avec leurs représentants en régions. L'administration centrale restait beaucoup plus une administration de gestion qu'une administration d'état-major, comme en témoignait le nombre relativement important de personnels de catégories B et C par rapport à ceux de catégorie A. Le président de la troisième Chambre de la Cour des comptes a ainsi souligné qu'en dépit de la création du comité d'évaluation en 1995, la nouvelle culture administrative ne se mettait que lentement en place comme le montrait le temps pris par la mise au point du tableau de bord d'activités des directions régionales des affaires culturelles-DRAC, qui n'avait vu le jour qu'en 2003.

Ensuite, M. Jean-François Collinet a développé l'analyse selon laquelle la décentralisation du ministère de la culture s'était caractérisée par des lourdeurs de gestion et un certain manque de cohérence : on avait peu décentralisé par blocs de compétences pour multiplier les compétences conjointes, voire concurrentes. Evoquant l'empilement des dispositifs contractuels, dans un contexte marqué par l'engagement croissant des collectivités territoriales -qui dépensaient deux fois plus d'argent que l'Etat central pour la culture-, il a indiqué que l'on ne dénombrait pas moins de neuf systèmes de partenariat distincts, en en soulignant les conséquences défavorables : les agents de l'Etat passaient plus de temps à négocier les termes des contrats passés avec les collectivités territoriales qu'à vérifier la façon dont ces derniers étaient appliqués. Il a également fait savoir qu'il était difficile de tirer des leçons pleinement significatives des différentes procédures expérimentales lancées depuis 2002, compte tenu de la diversité des domaines et des collectivités territoriales concernés.

Puis, abordant le dernier constat résultant de l'audit de la Cour des comptes, M. Jean-François Collinet a souligné l'inadaptation des structures de l'administration territoriale de la culture : les échelons déconcentrés n'étaient pas en mesure de remplir leur mission sur le terrain et d'être des interlocuteurs directs des collectivités territoriales. Les DRAC se révélaient des administrations à la fois disparates et cloisonnées et voyaient leur action de coordination entravée par l'existence d'établissements publics et de services à compétence nationale menant des politiques autonomes.

Sur le plan budgétaire, il a noté l'essoufflement de la déconcentration des crédits et la sous-consommation des dotations des titres V et VI. Enfin, il a indiqué qu'en dépit d'une augmentation de près d'un tiers depuis 1990 de leur personnel, les DRAC n'étaient pas à même de faire face à leurs tâches, notamment parce que le supplément de personnel ainsi obtenu avait essentiellement porté sur les services patrimoniaux, au point que l'on pouvait, globalement, estimer le sous-effectif des autres fonctions du ministère à un pourcentage compris entre 6 % et 10 %. Il a relevé, en outre, qu'il n'y avait pas eu de redéploiement significatif de personnel entre l'administration centrale et les échelons déconcentrés au cours des années récentes.

En définitive, M. Jean-François Collinet a considéré que réformer l'administration centrale, accentuer la déconcentration et poursuivre la décentralisation formaient un tout et que l'on risquait de ne pas réussir, si l'on essayait de traiter chaque problème séparément. Il a conclu que le ministère de la culture était plutôt en avance qu'en retard par rapport aux autres départements ministériels, notamment dans la mise en oeuvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Répondant aux observations de la Cour des comptes, M. Jean-Jacques Aillagon, ministre de la culture, s'est déclaré tout d'abord satisfait de l'appréciation encourageante portée par la Cour des comptes sur la situation de son département ministériel. Il a insisté sur les spécificités de son administration qui, sans doute parce qu'elle était relativement jeune, a inscrit d'emblée son action dans un mouvement de décentralisation, rappelant à cet égard le rôle phare joué par Jean Vilar et Jeanne Laurent et soulignant, d'une façon générale que la décentralisation était pour ainsi dire « dans les gênes » du ministère de la culture.

Puis il a indiqué qu'en matière d'action territoriale - expression plus adaptée selon lui que le terme décentralisation -, l'Etat n'intervenait, en régions, que très rarement de façon autonome, sauf lorsqu'il le faisait par l'intermédiaire d'établissements publics ou de services à compétence nationale. Au sujet de la multiplication des dispositifs contractuels, il a précisé que le phénomène résultait certes de l'absence de volonté globale de transferts de compétences, mais aussi de ce que, en dehors de certains domaines très circonscrits, tels les archives ou les bibliothèques, les compétences des collectivités territoriales ne résultaient pas d'obligations légales, mais d'initiatives volontaires, ce qui expliquait que les mêmes responsabilités soient parfois exercées à des niveaux très différents et que l'on ait été amené, selon les situations locales, à s'appuyer sur des cadres différents pour des interventions de même nature. A cet égard, il a même noté, à l'occasion du débat sur la décentralisation, qu'il y avait eu des cas de vive compétition entre collectivités territoriales, notamment en matière de patrimoine monumental.

Cette observation lui était apparue également valoir pour l'appréciation des expériences de décentralisation en cours, qui avaient permis de constater que les différentes collectivités étaient inégalement désireuses d'obtenir de nouvelles responsabilités en matière culturelle, certaines d'entre elles craignant soit de ne pas disposer des ressources humaines nécessaires, soit que le transfert de compétences ne s'accompagne pas d'un transfert de crédits suffisants.

Ensuite, M. Jean-Jacques Aillagon a évoqué les perspectives de réforme de l'administration centrale engagée en relation avec le processus de décentralisation. Il a signalé, d'une part, que l'on était en train de redéfinir les compétences de la délégation au développement et à l'action territoriale, qui avait eu tendance à servir de « fourre-tout » pour des fonctions difficiles à rattacher à d'autres directions, et d'autre part, que l'on allait renforcer les compétences de la direction de l'administration générale, actuellement trop axée sur les questions financières et de personnel, en vue d'assurer une meilleure coordination de l'action de l'Etat au niveau local, ainsi que dans certains domaines ponctuels, telle la maîtrise d'ouvrage.

Un autre axe de réforme consistait à réformer la structure des différents corps qui composaient l'administration de la culture, pour rapprocher, par des réunions régulières, les services déconcentrés - trop souvent laissés quelque peu à eux-mêmes - des services centraux et pour favoriser la fluidité des personnels en fusionnant les catégories B et C des deux administrations. Dans le même esprit, des directives plus claires seraient données aux directeurs régionaux des affaires culturelles, ainsi que -il s'agissait d'une novation - aux chefs des services départementaux de l'architecture et du patrimoine (SDAP). Corrélativement, le ministre a insisté sur son intention de réformer l'administration des DRAC pour faire plus de place aux fonctions de coordination, sous l'autorité du préfet de région, dans le cadre d'une organisation fonctionnelle, qui devrait se traduire, notamment, par une unité d'action en matière patrimoniale et une meilleure articulation entre DRAC et SDAP.

Après avoir dénoncé le mythe selon lequel il y aurait une pléthore de personnel dans les DRAC, soulignant, en particulier, que c'était le manque de personnel qui était à l'origine de dérives en matière d'archéologie, M. Jean-Jacques Aillagon a conclu son propos en affirmant qu'il convenait de clarifier les relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, ce qui supposait au préalable que l'on se mette d'accord sur un partage clair des compétences entre collectivités elles-mêmes. Il a attiré l'attention sur le fait que, dans nombre de domaines, c'était l'implication de ces collectivités qui avait permis à l'action de l'Etat de se développer, comme dans le cas des archives. Evoquant enfin la complexité des relations entre l'Etat et les collectivités territoriales, il a admis que le ministère de la culture se trouvait au coeur d'un réseau complexe, souvent disparate, notamment parce que chaque élément du système désirait accéder au niveau supérieur de conventionnement, indépendamment de la logique géographique, comme c'était le cas en matière de spectacle vivant. L'objectif ultime des réformes en cours était de restituer à l'Etat son rôle de stratège.

Un large débat s'est alors instauré.

Répondant à une question de M. Philippe Marini, rapporteur général, qui l'interrogeait sur l'augmentation des effectifs des DRAC, ainsi que sur la persistance de positions de monopole en matière de maîtrise d'oeuvre, le ministre de la culture a annoncé qu'il déposerait un projet de loi cadre sur le patrimoine, qui devrait clarifier le régime des travaux sur les monuments historiques : tandis que le principe de la maîtrise d'ouvrage par le propriétaire serait clairement réaffirmé - sauf si, du fait de sa taille, celui-ci récusait sa responsabilité -, la maîtrise d'oeuvre serait réorganisée pour faire place à plus de concurrence avec, notamment, la création de 25 postes d'architectes en chef des monuments historiques supplémentaires, ainsi que la possibilité, pour le propriétaire, de choisir son architecte sur une liste territoriale comportant plusieurs noms.

A ce sujet, M. Jean-François Collinet, président de la troisième chambre de la Cour des comptes, est intervenu pour reconnaître le caractère critiquable du régime actuel des architectes en chef des monuments historiques, qui se caractérisait à la fois par l'existence d'un monopole très contraignant, et par la possibilité pour ces professionnels de développer au-delà de leur mission de service public des activités privées, parfois avec les moyens mis à leur disposition par l'administration. Conjointement avec son collègue M. Christian Sable, conseiller référendaire, il a également reconnu que la situation des vérificateurs des monuments historiques accentuait encore le caractère non satisfaisant du système actuel, dans la mesure où, par suite de l'insuffisance des personnels des conservations régionales, l'ensemble de l'activité du secteur des monuments historiques était « bouclé » par ceux qui percevaient des rémunérations assises sur le coût des travaux.

Après avoir exprimé des réserves sur l'augmentation du nombre des architectes en chef des monuments historiques, compte tenu de l'impossibilité dans laquelle on se trouvait de savoir comment se partageait leur temps, entre activité publique et privée, il a achevé son propos en donnant acte au ministre de la qualité du dialogue existant entre la Cour des comptes et son département ministériel.

Répondant à l'intervention de M. Jean-François Collinet, ainsi qu'aux questions de MM. Yann Gaillard, Jean-Philippe Lachenaud et Philippe Marini, le ministre est tout d'abord revenu sur la question de la maîtrise d'oeuvre pour se déclarer favorable à une réforme d'ensemble du régime actuel, comportant notamment la révision des modes de tarification des prestations et la fin de la distinction de compétence entre les architectes des bâtiments de France (entretien) et les architectes des monuments historiques (restauration), compte tenu du flou affectant la distinction entre travaux d'entretien et de restauration.

M. Jean-Jacques Aillagon a également souligné qu'il convenait de renforcer ses services car, dans la logique paradoxale de la décentralisation, il fallait que les services de l'Etat soient mieux armés pour accomplir leurs missions.

Il a aussi regretté qu'une indiscrétion parue dans la presse ait semé la confusion en ce qui concernait la liste des monuments dont la responsabilité - propriété ou gestion - pourrait être transférée aux collectivités territoriales, précisant à cet égard qu'il n'était pas envisagé d'inclure dans cette liste le château de La Motte-Tilly, actuellement propriété du centre des monuments nationaux, que la volonté de la Duchesse de Maillé à l'origine du legs serait respectée, et que, d'une façon générale, le statut juridique des monuments serait vérifié avant tout transfert. Il a fait savoir, en outre, qu'il allait mettre en place une commission d'experts présidée par M. René Rémond pour déterminer les critères permettant de définir la liste des bâtiments dont l'importance historique exigeait qu'ils restent la propriété de l'Etat. Il a précisé que les missions du centre des monuments nationaux allaient être redéfinies en conséquence et qu'un nouveau partage des tâches allait être établi avec la réunion des musées nationaux en ce qui concernait la gestion de certains châteaux et maisons historiques ou les services éditoriaux.

Le ministre a enfin signalé qu'un processus de clarification des différentes instances compétentes en matière de maîtrise d'ouvrage, qui gravitaient autour du ministère de la culture, était en cours.

Dans un second temps, M. Jean Arthuis, président, a souhaité interroger M. Jean-Jacques Aillagon sur l'exécution du budget pour 2003 de son département ministériel.

M. Jean Arthuis, président, a rappelé que ce volet de l'audition s'inscrivait dans un cycle destiné à manifester l'intérêt de la commission, non seulement pour le vote du budget, mais encore pour son exécution dans un contexte de restrictions budgétaires et rappelé les conditions difficiles dans lesquelles la commission des finances avait obtenu une diminution des crédits du budget de la culture pour 2003, qui s'était par ailleurs révélée sans commune mesure avec les gels et mises en réserve intervenus en février et avril 2003.

Après avoir indiqué que l'exécution du budget pour 2003 avait été incontestablement ralentie en début d'année du fait des difficultés rencontrées par le logiciel comptable Accord, M. Jean-Jacques Aillagon a souligné que le premier semestre de cette année était marqué par une nette amélioration de la consommation des autorisations de programme, tandis qu'on ne pouvait signaler aucun phénomène de ralentissement de celle des dépenses ordinaires, qui était tout à fait en ligne avec le taux de consommation de 98 % constaté en 2002.

En ce qui concernait les crédits de paiement, le ministre a souligné que le rythme d'engagement se trouvait à la fin mai à un niveau sensiblement supérieur à celui de 2002, tant en pourcentage, 38,4 % (contre 32,7 % l'an dernier), qu'en valeur absolue, 301 millions d'euros (contre 273 millions d'euros l'an dernier) par suite de l'arrivée à maturité de certains projets importants (comme l'aménagement de l'immeuble des « Bons enfants », la clarification de la situation de la cinémathèque ou celle du projet de cité de l'architecture) et des mesures prises pour accélérer la consommation des crédits du patrimoine.

Au sujet des crédits du patrimoine, le ministre a insisté sur l'accélération de la consommation des autorisations de programme, indiquant que plus de 60 % des crédits avaient été consommés fin mai, contre 45 % en 2002 - année exceptionnelle compte tenu du « gel républicain »- et 50 % en 2001.

Il a également mis l'accent sur l'effort entrepris par le gouvernement en matière de monuments historiques et évoqué la parution prochaine d'une circulaire sur les bonnes pratiques en matière de maîtrise d'ouvrage.

En ce qui concernait les effets du gel de crédits, il a rappelé que le ministère de la culture n'avait eu à subir, jusqu'à présent, aucune annulation de crédits mais de simples mises en réserves, précisant que le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire lui avait assuré que des crédits du titre IV allaient être prochainement débloqués pour ne pas amplifier certaines situations de détresse consécutives au conflit des intermittents du spectacle.

Il a d'ailleurs signalé qu'un interlocuteur spécifique allait être désigné au sein du ministère pour engager, en liaison avec les collectivités territoriales concernées, un plan de prise en charge des déficits des festivals, estimant les pertes à environ 20 millions d'euros, dont la moitié au titre du seul festival d'Aix-en-Provence.

En réponse aux questions de MM. Jacques Chaumont, Maurice Blin et Yann Gaillard, M. Jean-Jacques Aillagon a d'abord fourni certains éléments d'appréciation sur la politique de l'Etat s'agissant des intermittents du spectacle.

Il a ainsi affirmé que le dossier des intermittents du spectacle présentait un caractère endémique. Le régime spécifique de ces catégories de personnel devait être réformé depuis de nombreuses années, compte tenu du très fort déséquilibre entre les cotisations et les prestations : au milliard d'euros de prestations versées ne correspondaient qu'à peine 150 millions d'euros de recettes, ce qui faisait apparaître un déficit, intenable, de 800 millions d'euros.

Analysant les causes de ce déséquilibre, le ministre a souligné qu'il fallait y voir le cumul d'un certain nombre de comportements abusifs : l'indemnisation de professions n'ayant que des liens très lointains avec le secteur du spectacle, telles les agences de mannequins ou d'organisations d'événements ; les pratiques anormales d'un certain nombre de sociétés qui préféraient recourir à la facilité de l'hyperflexibilité que permettait l'intermittence, au lieu de s'engager dans le cadre de contrats à durée déterminée ou indéterminée ; enfin, la tendance d'un certain nombre de personnes en situation plus ou moins précaire d'utiliser le système comme une forme de revenu social, ce qui n'était toutefois pas un facteur déterminant de la crise du régime des intermittents du spectacle.

Explicitant l'attitude du gouvernement, face à une situation qu'il qualifiait d'explosive, le ministre a affirmé qu'il était indispensable de respecter un accord acquis entre partenaires sociaux, dont la représentativité ne pouvait être contestée dès lors que l'on prenait en considération le fait que le régime des intermittents était en réalité financé par celui de l'ensemble des salariés. Il a insisté sur les aspects positifs de la réforme, et notamment sur les points qui avaient pu être renégociés à son initiative, parmi lesquels il a cité la prise en compte des heures de formation reçues ou données, ainsi que, dans la limite de cinq heures par jour, des congés maladie ou maternité.

M. Jean-Jacques Aillagon a conclu son intervention en se félicitant de ce que la convention pour la réforme des institutions de l'Union européenne ait bien voulu retenir le principe de l'exception culturelle en prévoyant que les décisions concernant le commerce extérieur des biens culturels seraient prises à l'unanimité, pour souligner qu'il s'agissait là de la consécration de la position française en vertu de laquelle la culture est au coeur du pacte républicain.

Loi de finances pour 2003 -- Exécution du budget 2003 du ministère de la recherche et des nouvelles technologies - Audition de Mme Claudie Haigneré, ministre de la recherche et des nouvelles technologies

Puis la commission a procédé à l'audition de Mme Claudie Haigneré, ministre déléguée à la recherche et aux nouvelles technologies, sur l'exécution du budget 2003.

M. Jean Arthuis, président
, a rappelé que cette audition était la sixième d'une série portant sur l'exécution du budget 2003 de différents départements ministériels et, qu'à ce titre, les commissions compétentes et notamment leurs rapporteurs pour avis y avaient été conviés. Il a évoqué le contexte dans lequel le gouvernement avait procédé, en début d'année, à des « mises en réserve de précaution » puis à des annulations de crédits afin d'améliorer la situation des finances publiques. Il a souligné que le budget, voté à l'automne dernier par le Parlement, constituait un plafond de dépenses qui ne devaient pas être obligatoirement consommées, raison pour laquelle la commission des finances avait, alors, proposé près de 30 millions d'euros d'économies dès avant les mesures prises en début d'exercice par le gouvernement.

M. Jean Arthuis, président, a indiqué que la commission s'était abstenue de réduire les crédits du ministère de la recherche et des technologies nouvelles, après avoir envisagé une réduction de ceux du fonds de la recherche technologique (FRT).

Il a souhaité que Mme la ministre précise l'impact des mesures de régulation prises par le gouvernement en ce qui concernait le budget 2003, de même que les principales orientations du budget 2004 ainsi que la façon dont allait être mise en oeuvre, s'agissant de la recherche, la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Dans son exposé liminaire, Mme Claudie Haigneré, ministre de la recherche et des technologies nouvelles, a traité successivement les thèmes de l'espace, des recherches portant respectivement sur la fusion nucléaire et le cancer et, enfin, de l'innovation.

Concernant l'espace, elle a rappelé que de grandes décisions avaient été prises au sujet des programmes Galileo (satellite de positionnement) et des fusées (Ariane, lanceurs du futur, tirs de Soyouz à partir de Kourou, en Guyane).

L'accord sur Galileo, a-t-elle indiqué, permettait de lancer effectivement la phase de développement de ce programme stratégique pour l'Europe puisqu'il constituait une alternative à « l'hégémonie » américaine du système GPS (global positioning system). C'était, en outre, une perspective bienvenue d'activités nouvelles importantes pour l'industrie française.

S'agissant des lanceurs, les financements requis et obtenus pour assurer l'équilibre de la filière Ariane (960 millions d'euros sur la période 2005-2009) s'accompagnaient d'une réorganisation complète du secteur des lanceurs. Deux accords en effet avaient été conclus sur le programme de préparation des lanceurs du futur et l'installation d'un pas de tir Soyouz en Guyane. Sur ce dernier point, la France avait l'intention de participer, dès le premier tour de table, au financement du programme en question. La détermination de la France et l'esprit de coopération très positif de tous les partenaires avaient permis que l'Agence spatiale européenne (ESA) dégage, dès cette étape initiale, un financement de plus de 60 % du montant correspondant requis.

Mme Claudie Haigneré a fait valoir que le secteur spatial, en crise à son entrée en fonction, était désormais non seulement sauvé mais avait, en outre, retrouvé des perspectives correspondant à son caractère stratégique essentiel pour la France, comme pour l'Europe.

Concernant ensuite le projet ITER de recherche sur la fusion thermonucléaire contrôlée, elle a souligné qu'elle ferait preuve de la même détermination pour que ce grand centre international soit installé à Cadarache. L'Espagne et la France, a-t-elle précisé, seront « départagées » par l'Union européenne qui ne proposerait qu'un seul site.

Abordant alors le sujet du cancer, elle a précisé que seraient bientôt mis en place, en collaboration avec le ministère de la santé, sept « cancéropoles » dont le champ d'activité irait de la recherche la plus fondamentale jusqu'aux applications en mobilisant les énergies de tous les organismes concernés : Institut Pasteur, Centre national de la recherche scientifique (CNRS), Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), centres hospitalo-universitaires (CHU).

Enfin, elle a évoqué le prochain plan innovation, qui devrait faire l'objet d'un projet de loi examiné à l'automne prochain et comporter des mesures tendant à redynamiser la recherche publique tout en impliquant davantage les entreprises privées dans ces activités, par des incitations spécifiques plus fortes. En complément des dispositions en cours d'adoption du projet de loi concernant le mécénat, devraient être créées des fondations de recherche susceptibles de mobiliser différentes ressources en vue de faciliter la réalisation de l'objectif d'une affectation à la recherche de 3 % du produit intérieur brut (PIB).

Evoquant l'évolution du budget de son ministère, Mme Claudie Haigneré a précisé successivement que :

- les crédits ouverts par la loi de finances initiale pour 2003 avaient diminué de 1,3 %, à périmètre constant, en raison de la mobilisation de trésoreries dormantes dans de nombreux établissements dont le montant global avait été estimé à environ 700 millions d'euros ; compte tenu de cette contribution, les dotations consommables avaient, en réalité, progressé de 5 % ;

- mais, le 14 mars 2003, 117 millions d'euros de crédits de paiement et 123 millions d'euros d'autorisations de programme avaient été supprimés, comme suite à l'avertissement adressé par la commission européenne à notre pays ;

- puis, début avril 2003, le Premier ministre avait accepté de lever les mises en réserve affectant l'ensemble des organismes publics de recherche, soit près de 200 millions d'euros d'autorisations de programme et 80 millions d'euros de crédits de paiement qui avaient été ainsi rendus aux laboratoires ;

- les reports des crédits de 2002 seraient versés en tant que de besoin.

Au total, elle a indiqué que, quelque 118 millions d'euros avaient été annulés en 2001, 100 millions d'euros en 2002 et 117 millions d'euros en 2003.

Les annulations des crédits des deux derniers exercices (217 millions d'euros pour 2002 et 2003) avaient ramené de 5,3 % à 3 % l'augmentation des crédits consommables de 2002 à 2003.

Elle a précisé que, en 2002, la dépense intérieure de recherche et développement (DIRD) avait progressé de plus de 1,5 % par rapport à 2001, surtout en raison d'une amélioration de l'exécution des dépenses des organismes publics de recherche, qui avaient augmenté de 4 %. Les entreprises, en revanche, n'avaient pas accru leur effort et leur part rapportée au PIB avait donc diminué.

S'agissant des établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), les taux de consommation de crédits étaient en forte croissance en 2002 et s'amélioreraient encore légèrement en 2003 d'après les résultats des cinq premiers mois de l'année.

Au total, les dépenses effectives de ces établissements avaient augmenté de 7 % en 2002 mais seulement de 0,2 % en mai 2003 par rapport à 2002 en raison de la mise en place de nouveaux systèmes informatiques de gestion et d'un changement de logiciel qui avaient posé de gros problèmes à l'INSERM. A la fin de l'année, les crédits consommés en 2003 devraient avoir augmenté de 3 % et l'accroissement des crédits disponibles par rapport à 2002 devrait atteindre 6 %.

Pour les établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), le bilan était en revanche moins favorable du fait des contraintes imposées au Centre national d'études spatiales (CNES) et au Commissariat à l'énergie atomique (CEA).

Les excédents de trésorerie des organismes publics de recherche ayant été résorbés, il fallait « remonter » suffisamment le niveau des crédits pour 2004. En contrepartie, des réformes seraient proposées afin de :

- privilégier le financement de projets par rapport à celui de structures ;

- encourager en priorité la recherche privée, quelque peu défaillante, par des exonérations fiscales (crédits d'impôt recherches ou formation de recherches) ;

- préparer dans le cadre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), une mission interministérielle « recherche » ou « recherche et enseignement supérieur », composée de huit à dix programmes et associant au moins quatre ministères. Les actions correspondraient à des thématiques telles que la santé ou les technologies de l'information et de la communication.

A l'issue de l'exposé de Mme la ministre, M. Jean Arthuis, président, s'est enquis de la réponse des autres ministères concernés par la proposition du ministère, consistant à créer une mission interministérielle.

Il a évoqué les difficultés qui pouvaient résulter, pour l'exercice ou l'implantation d'activités de recherche sur le territoire financier, de l'application de la législation sur la réduction du temps de travail.

M. Henri Revol, rapporteur pour avis du budget de la recherche au nom de la commission des affaires économiques, a interrogé Mme Claudie Haigneré sur ce qu'elle pensait des conclusions du dernier rapport du comité national d'évolution de la recherche (CNER) sur la recherche publique française. Il l'a également questionnée sur l'extension éventuelle du système d'intéressement aux résultats des découvertes et de la valorisation des travaux de recherche, pratiqué à l'INSERM, ainsi que sur les mesures susceptibles de favoriser le retour ou le maintien en France des post-doctorants.

En réponse, Mme Claudie Haigneré a insisté sur la nécessité de réexaminer l'organisation, trop dispersée, de l'évaluation de la recherche française. Elle a évoqué les réflexions en cours sur l'avenir de la recherche, au sein de son propre ministère, ou, dans le cadre de l'élaboration d'un livre vert, au niveau européen. Elle a également fait allusion à la participation de collectivités territoriales au financement d'activités de recherche de l'INSERM ou du CNRS. Elle a indiqué qu'une évaluation des moyens réellement disponibles des laboratoires était en cours, rendue toutefois difficile par la multiplicité des sources de financement et leur caractère non synchronisé.

Il devrait en résulter un meilleur ajustement des soutiens de base octroyés et une vision plus précise et plus complète des budgets consolidés des organismes, y compris leurs ressources propres, susceptibles de permettre de mieux apprécier, après mobilisation de leurs trésoreries, les mises en réserve de reports nécessaires.

Mme Claudie Haigneré a indiqué qu'elle souhaitait que soient primées la qualité des travaux de recherche, la collaboration entre secteurs public et privé et la valorisation, notamment à travers les dépôts de brevets, des activités correspondantes.

Concernant les postdoctorants, elle a jugé nécessaire l'instauration d'une période intermédiaire de 12 à 18 mois avant leur intégration dans des organismes publics ou des entreprises. Elle a souligné que toutes les mesures destinées à accueillir des chercheurs étrangers, à retenir en France ou y faire revenir des postdoctorants expatriés, ne relevaient pas strictement de l'emploi public scientifique.

Elle a ensuite insisté sur la nécessité :

- d'introduire, dans la politique de l'emploi scientifique, plus de flexibilité et de réactivité, en s'affranchissant des rigidités du statut de 1982, en recrutant des contractuels en liaison avec un projet déterminé. Il s'agirait, a-t-elle fait valoir, de vrais emplois de jeunes chercheurs, leur confiant de véritables responsabilités ;

- de donner des priorités thématiques aux organismes de recherche, en tenant compte de la demande adressée aux sociétés privées, sans que les crédits correspondants soient entièrement affectés au préalable.

Enfin la communauté scientifique, a-t-elle observé, se prêterait d'autant plus volontiers à une rénovation de la recherche française qu'un climat de confiance pourrait être instauré par une augmentation appréciable des crédits concernés en 2004, après la régression de 2003.

M. Jean-Philippe Lachenaud s'est alors demandé si une intégration dans le prochain projet de loi de finances des mesures prévues par le « plan innovation » ne serait pas préférable à l'élaboration d'un projet de loi spécifique qui risquait de ne pas pouvoir être inscrit à l'ordre du jour de la session d'automne.

M. Maurice Blin a souligné que la qualité de la recherche ne dépendait pas nécessairement de l'augmentation de ses crédits.

Il s'est également interrogé sur  l'efficacité de notre effort global, non négligeable, bien qu'inférieur à celui des Etats-Unis ou de la Suède ; les raisons de l'insuffisance de la valorisation de notre recherche en termes de dépôts de brevets ; l'aptitude, au-delà de quarante ans, à l'exercice du métier de chercheur ; les débouchés des post-doctorants et les difficultés du choix des priorités et des urgences.

M. Aymeri de Montesquiou a demandé à Mme la ministre si la coopération spatiale avec la Russie ne portait que sur le lancement de fusées Soyouz à partir des pas de tir de Kourou.

M. Jean Arthuis, président, s'est enquis du remplacement des chercheurs partant à la retraite et des résultats de la « loi Allègre » sur l'emploi, par les entreprises, de chercheurs du secteur public.

En réponse, Mme Claudie Haigneré a souligné qu'un projet de loi spécifique sur l'innovation et la recherche valoriserait l'action du gouvernement dans ce domaine en lui donnant un écho médiatique et politique accru. En outre, le projet de loi de finances permettrait seulement d'insérer des mesures fiscales, alors que le souhait de la ministre était également l'adoption de mesures législatives améliorant le fonctionnement pratique des fondations et des organismes de recherche, par exemple en étendant aux établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) les facilités offertes aux chercheurs du secteur public, en matière de création d'entreprise ou d'activités dans le secteur privé, par la « loi Allègre ».

Elle a reconnu que la valorisation des travaux de recherche n'était pas suffisamment ancrée dans la culture des organismes de recherche en France, y compris les universités, et que ce projet de loi contribuerait, justement, à y remédier.

Elle a déclaré espérer une mise en application au 1er janvier 2004 du projet de loi sur l'innovation et la recherche, dont le texte était prêt à être soumis à l'examen du Conseil d'Etat.

Mme Claudie Haigneré a également souligné le poids particulier du CNES et du CEA dans le budget de la recherche publique française par rapport à d'autres pays où la part des financements privés était plus importante.

A M. Maurice Blin, Mme Claudie Haigneré a souligné que, certes, l'esprit d'entreprise et la préoccupation de valoriser les activités scientifiques n'étaient pas assez développés en France, mais qu'il ne fallait pas pour autant délaisser la recherche fondamentale essentielle pour l'avenir de notre pays.

Prenant l'exemple de la microbiologie, elle a fait valoir qu'une expertise spécifique et un bon socle de recherche fondamentale étaient nécessaires pour répondre avec réactivité à des besoins urgents.

S'agissant de la valorisation, elle a déclaré compter sur un système d'incitations et de primes pour progresser à cet égard.

Elle a annoncé qu'une réflexion sur l'évolution du statut de chercheur, afin de rendre les conditions d'emplois scientifiques plus appropriés aux besoins des laboratoires, était également en cours.

A M. Aymeri de Montesquiou, Mme Claudie Haigneré a indiqué que la coopération spatiale avec la Russie ne se limitait pas aux lanceurs mais portait, aussi, sur d'autres domaines d'activité, par exemple l'astronomie.

Au président Jean Arthuis, Mme Claudie Haigneré a indiqué son souhait que le nombre de chercheurs en France soit globalement maintenu et même croisse avec une nouvelle répartition entre fonctionnaires et contractuels dans les établissements publics, et entre contractuels au sein des entreprises.

M. Jean Arthuis, président, a évoqué la possibilité de financer des emplois de chercheurs à partir de contrats ou de financements globaux et, avec Mme Claudie Haigneré, celle d'une mise à contribution des ressources propres des laboratoires.

Enfin, Mme la ministre déléguée a souligné que toute modification du statut de chercheur ne saurait être que progressive et qu'il importait d'encourager la mobilité des chercheurs du secteur public vers les entreprises privées et réciproquement.