Mission "Recherche et enseignement supérieur" et article 78 rattaché

MM. Philippe Adnot, Philippe Dominati, rapporteurs spéciaux

SYNTHÈSE DES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DE VOS RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. PRÉSENTATION DE LA MISSION : SIX MINISTÈRES ET DIX PROGRAMMES

La mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) présente un fort caractère interministériel puisque pas moins de six ministères sont intéressés par au moins l'un des dix programmes de la mission ^{1 ( * )} :

- le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche (MESR), dont relèvent les programmes 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », 231 « Vie étudiante », 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », 187 « Recherches dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources » et 193 « Recherche spatiale » ;

- le ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), responsable du programme 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables » ;

- le ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, qui pilote le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » ;

- le ministère de la défense, dont relève le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » ;

- le ministère de la culture et de la communication, chargé du programme 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » ;

- le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, responsable du programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles ».

Le MESR est le chef de file de la mission.

La maquette de la MIRES est restée la même que pour la loi de finances pour 2010.

A. UNE MISSION PRIORITAIRE AU SEIN DU BUDGET

1. Les crédits et les fonds de concours : 25,194 milliards d'euros de crédits de paiement pour 2011

La mission est dotée , dans le projet de loi de finances pour 2011, de 25,37 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et de 25,19 milliards d'euros de crédits de paiement (CP), ces derniers affichant une hausse de 0,54 % à périmètre constant par rapport à 2010. En outre, les fonds de concours attendus pour 2011 s'élèvent à 79,5 millions d'euros .

Le tableau ci-dessous présente les crédits par programme et leur évolution par rapport à 2010.

Présentation des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur »

(en millions d'euros)

Source : ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur

La croissance des crédits budgétaires à périmètre constant est principalement liée à la hausse des dépenses de personnel sur le titre 2 :

- sur les programmes rattachés au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, les moyens du titre 2 sont en hausse de 3,6 % (+ 122 millions d'euros) ;

- sur les autres programmes de la MIRES, ces mêmes crédits sont, à périmètre constant, en hausse de 1,1 % (+ 3,3 millions d'euros).

La dynamique des dépenses de personnel résulte en partie de l'application des mesures générales de la fonction publique ou du relèvement de la contribution de l'Etat au CAS « Pensions ». Ainsi, sur le seul périmètre du ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur, les crédits nouveaux en faveur des personnels (titres 2 et 3) s'élèveraient en 2011 à 311 millions d'euros. 57 % de ces crédits supplémentaires correspondent au relèvement du taux du CAS « Pensions » et 27,2 % résultent des décisions prises quant à l'évolution du point de la fonction publique.

Cette évolution de la masse salariale est compensée par les réductions des dépenses de fonctionnement et d'investissement de la mission. Ceci se traduit par exemple par une diminution de 3,1 % des crédits hors dépenses de personnel (soit les dépenses de fonctionnement, d'intervention et d'investissement) des programmes ne relevant pas du ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur. Au total, en 2011, à périmètre constant, les crédits de la mission devraient encore connaître une légère augmentation.

2. Une augmentation conséquente des crédits depuis 2007

La volonté de l'Etat d'accroître ses investissements en matière d'enseignement supérieur et de recherche se traduit, en premier lieu, par l'évolution des crédits de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES), dont rend compte le graphique ci-dessous.

Sources : lois de règlement pour 2007, 2008 et 2009, projet de loi de finances pour 2011. Données en valeur, à périmètre et structure courants.

En considérant le niveau absolu de ces dépenses, comme l'ont régulièrement souligné les rapporteurs spéciaux de la mission, notre collègue Philippe Adnot et nos anciens collègues Maurice Blin et Christian Gaudin, cet effort a dépassé la programmation, pourtant considérée comme ambitieuse, de la loi de programme pour la recherche adoptée par le précédent gouvernement (loi n° 2006-450 du 18 avril 2006).

En termes relatifs, l'évolution comparée des dépenses de la mission et des dépenses du budget général apparaît encore plus frappante et illustre bien l'ampleur des arbitrages rendus en faveur de la MIRES. Ainsi, de 2007 à 2011, les crédits de paiement de cette mission vont passer de 21,283 milliards d'euros à 25,194 milliards d'euros, soit une progression de 18,4 % sur quatre ans alors que, dans le même temps, les dépenses du budget général n'augmenteront que de 7,3 % . Encore faut-il souligner que cette évolution ne rend compte ni de la dépense fiscale ni des ressources de l'emprunt national, qui seront plus spécifiquement évoqués ci-dessous.

Vos rapporteurs spéciaux approuvent d'autant plus ces orientations que l'augmentation des crédits n'a pas été aveugle et s'est accompagnée d'importantes réformes de structure , parmi lesquelles il faut citer le développement de la recherche sur projets au travers de l'Agence nationale de la recherche (ANR), la réorganisation des principaux organismes publics de recherche (CNRS, INSERM, etc.) ou la réforme des universités ^{2 ( * )} .

Cependant, il est à noter que le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 semble amorcer un tournant, comme le montre le tableau ci-après.

Evolution programmée des crédits de paiement du budget général et de la MIRES sur la période 2011-2013 (à périmètre constant 2010)

Source : projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014

Il est fort probable que cette trajectoire résulte, en partie, de certains effets de bord entre les crédits budgétaires et les moyens tirés des investissements d'avenir. Néanmoins, il s'agira de veiller avec attention à ces évolutions, un avantage compétitif en matière de recherche et développement ne pouvant qu'être le fruit d'un effort maintenu à moyen et à long termes.

3. Les personnels de la mission

a) L'absence de réduction des effectifs, un « investissement » dans les ressources humaines

La mission « Recherche et enseignement supérieur » bénéficie depuis 2006 d'un traitement particulier résultant à la fois de la mise en oeuvre de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006 de programme pour la recherche et de l'engagement présidentiel pris en 2007, de faire de l'enseignement supérieur et de la recherche une priorité nationale.

(1) 2007 - 2010 : une exonération de fait du principe du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite

Depuis la loi de finances pour 2007, la politique de l'emploi des différents ministères est contrainte par l'application de la règle du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite. Cette règle n'a jamais été appliquée à la mission « Recherche et enseignement supérieur » .

Suite à la loi de programmation précitée, le projet de loi de finances pour 2007 a proposé la création de 1 000 emplois, dont 50 emplois de personnels d'encadrement et 500 emplois d'IATOS. Ces créations d'emplois succédaient à celles de la loi de finances initiale pour 2006.

En 2008, le plafond d'emplois connaît également une augmentation compte tenu de l'application en année pleine des mesures de création opérées à la rentrée 2007.

Le rapport sur la programmation pluriannuelle des finances publiques pour les années 2009 à 2012, qui réaffirme l'application du principe de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, indique qu'à « l'exception du ministère de la justice, tous les ministères voient leurs effectifs réduits. Certains ministères font plus que la moyenne, d'autres moins, mais, lors de la RGPP, la recherche des gains de productivité a été poursuivie par tous avec la même intensité. L'effort de non-remplacement des départs à la retraite est plus faible pour les ministères de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche ; il est au contraire plus élevé pour les ministères du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de l'agriculture et de la pêche, de la défense, de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire . ».

Dans cette perspective, la loi de finances pour 2009 a soumis la mission « Recherche et enseignement supérieur » à une règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur six partant à la retraite : 900 emplois devaient être supprimés. Cette décision, qui intervenait alors que la première phase du passage à l'autonomie des universités était mise en oeuvre et, alors que les crédits connaissaient une augmentation, a suscité de vives réactions.

A cet égard, l'un des rapporteurs spéciaux de la mission « Recherche et enseignement supérieur » avait souligné en 2008, dans un rapport d'information relatif à la réforme de l'allocation de moyens aux universités, que « cette position de principe du non remplacement d'un départ sur deux à la retraite soulève [des] interrogations dans la mesure où elle apparaît contradictoire avec les priorités politiques affichées en matière de recherche et d'enseignement supérieur . Ces interrogations sont d'autant plus profondes qu'elles compliquent sensiblement les questions de rééquilibrage des moyens humains entre universités dans le cadre de la présente réflexion . » ^{3 ( * )}

Cette contradiction a conduit le Premier ministre, à annoncer, en février et mai 2009, le gel des suppressions des postes prévues en 2010 et 2011 dans les organismes de recherche et les établissements d'enseignement supérieur . De surcroît, pour l'année 2009, les suppressions d'emplois dans ces organismes et ces établissements ont été compensées par le versement de la masse salariale afférente aux 225 postes supprimés.

(2) 2011-2014 : un traitement prioritaire garanti en matière d'emplois

Le présent projet de loi des finances bénéficie toujours de la mesure de gel annoncé en 2009, ce qui permet de maintenir l'emploi à un niveau équivalent à celui de l'année dernière. Il bénéficie également des arbitrages pris pour la nouvelle programmation budgétaire triennale.

Dans le cadre du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, la MIRES continue de bénéficier d'un traitement de faveur à l'instar du ministère de la justice. La construction du budget triennal s'est notamment appuyée sur la règle du remplacement d'un départ à la retraite sur deux et la diminution de 1,5 % chaque année des emplois des opérateurs, soit un effort comparable à celui de l'État.

Contrairement à la précédente loi de programmation, le rapport annexé au projet de loi de programmation précise cependant :

- d'une part, que « les opérateurs de l'État seront également associés à cette démarche et fourniront un effort sans précédent en termes de réduction des effectifs, à l'exception des opérateurs rattachés au ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui sont exonérés de réduction d'effectifs sur la période de programmation . Il est ainsi prévu pour 2011 une diminution de plus de 2 600 emplois au sein du plafond opérateurs, à périmètre constant. »

- d'autre part, qu'à « l'exception du ministère de la justice et du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, tous les ministères verront leurs effectifs réduits sur les années 2011 à 2013 . »

Plus loin, il est précisé qu'afin « d'accompagner les réformes en cours (passage au régime des responsabilités et compétences élargies), les moyens de fonctionnement des universités continueront d'augmenter au cours de la période. De plus, le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche ne fera l'objet, à titre exceptionnel, d'aucune suppression d'emplois sur l'ensemble de la période . »

L'ensemble des décisions qui viennent d'être rappelées se sont traduites, entre 2007 et 2011, par une augmentation d'environ 9,2 % des personnels de la mission « Recherche et enseignement supérieur », que ces derniers soient rémunérés par l'Etat ou par les opérateurs.

Le tableau ci-dessous présente cette évolution.

b) La revalorisation des carrières, un « investissement » qualitatif

Parallèlement à l'effort réalisé en matière de maintien de l'emploi, il convient de souligner l'attention portée à la revalorisation des carrières. Ce « chantier », qui a débuté dans l'enseignement supérieur et la recherche en septembre 2009, représente un effort cumulé de 280 millions d'euros sur la période 2009-2011 .

En 2011, le projet de loi de finances prévoit d'affecter 41 millions d'euros supplémentaires au financement de ce plan , dont 22 millions pour les personnels de la recherche et 19 millions pour les personnels de l'enseignement supérieur.

Evolution des crédits du chantier « Carrières » 2009-2011

Source : Commission des finances

Cette réforme s'appuie sur les éléments suivants : reconnaissance des qualités individuelles, valorisation de l'engagement pédagogique et de l'excellence scientifique, évaluation par les pairs, rémunération plus élevée, revalorisation des primes.

Vos rapporteurs spéciaux se félicitent de cette revalorisation d'ensemble des carrières qui permet :

- d'accompagner concrètement la réforme des universités ;

- d'améliorer la lisibilité du système en harmonisant les règles et les dispositifs entre les organismes de recherche et les établissements d'enseignement supérieur (prime d'excellence scientifique, contrat doctoral, carrière des professeurs d'université et des professeurs de recherche, chaire organisme -université) ;

- d'accroître l'attractivité des métiers de l'enseignement supérieur et de la recherche .

Ils soulignent que ces mesures ont été accompagnées par des assouplissements de procédure qui ouvrent, notamment, depuis 2007 pour les universités, et depuis 2010 pour les organismes de recherche, la possibilité de recruter certains personnels sur contrats à durée indéterminée . Ainsi des chercheurs ou des enseignants-chercheurs au profil atypique, voire exceptionnel, qui n'auraient pas forcément pu s'insérer dans la grille des organismes publics de recherche ou des établissements d'enseignement supérieur, peuvent désormais être recrutés plus facilement. L'attractivité à l'égard des chercheurs et des cadres présentant le meilleur potentiel s'en trouve ainsi renforcée.

4. Les pratiques relatives à la mise en réserve de crédits chez les différents opérateurs

Les opérateurs occupent une place particulièrement importante au sein de la mission, ce qui se traduit par un montant de subventions pour charge de service publique très élevé. Le passage des universités à l'autonomie, et par conséquent l'intégration, dans la subvention de ces dernières, de la masse salariale afférente, devrait renforcer la place de ces subventions, qui constituent un enjeu financier de premier ordre. Compte tenu de cette situation, il convient d'être particulièrement attentif aux conditions d'élaboration de ces subventions, dont la négociation est souvent antérieure à la discussion du projet de loi de finances pour ce qui concerne les opérateurs de recherche.

Or, comme cela a été souligné dans la contribution des rapporteurs spéciaux de la présente mission (alors Philippe Adnot et notre ancien collègue Christian Gaudin) au Tome II du rapport n° 587 (2009-2010) sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2009, le niveau des subventions pour charges de service public peut être impacté par les différentes tactiques mises en oeuvre au titre de la constitution de la réserve de précaution .

Ils ont indiqué que la Cour des comptes avait observé que les opérateurs de la MIRES pouvaient être traités de cinq manières différentes, aucune n'étant optimale. En effet, il s'avère particulièrement difficile d'identifier, à pratiques inchangées, une procédure permettant à la fois de soumettre de manière homogène les opérateurs à l'effort de gel requis par la LOLF et de notifier, à ces établissements, un montant réaliste de leur subvention, cette notification intervenant avant la discussion budgétaire au Parlement.

Une harmonisation est donc indispensable , ne serait-ce qu'en termes d'équité. Or, comme le montre le tableau ci-dessous, les taux de mise en réserve varient sensiblement d'un opérateur à l'autre.

Source : ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur

B. L'IMPACT DU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR DÉCIDÉ EN 2010

La loi de finances rectificative n° 2010-237 du 9 mars 2010 a ouvert, au titre de l'emprunt national, des crédits budgétaires supplémentaires, à hauteur de 21,9 milliards d'euros, en faveur de la mission « Recherche et enseignement supérieur », soit près des deux tiers des 35 milliards d'euros destinés au financement des investissements d'avenir. Le tableau ci-dessous résume la répartition des fonds selon les actions retenues dans le cadre du programme d'investissements d'avenir.

Les investissements d'avenir dans la recherche et l'enseignement supérieur

(en milliards d'euros)

* seule action pour laquelle les crédits ne sont pas encore délégués

Source : Ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur

Vos rapporteurs spéciaux rappellent :

- d'une part, que les fonds de l'emprunt national, dès lors qu'ils ont été versés aux opérateurs responsables de leur gestion, ne constituent plus des crédits budgétaires . A compter de 2011, les sommes que les opérateurs dépenseront proviendront du compte du Trésor sur lequel ils auront, en application de la loi précitée déposé leurs fonds disponibles et ces dépenses seront assimilées à des opérations de trésorerie ;

- d'autre part, que l'ensemble de ces fonds ne peuvent pas être directement injectés dans notre économie puisque 68,6 % d'entre eux ont un caractère non consomptible . Seuls les revenus financiers correspondant à la rémunération de leur dépôt au Trésor pourront être dépensés. Le taux de rémunération de ces fonds a été fixé à 3,41 % par un arrêté du 15 juin 2010. Les bénéficiaires des fonds non consomptibles devraient donc percevoir annuellement 512,5 millions d'euros pendant au moins dix ans , cette durée étant la référence de principe des conventions signées entre l'Etat et les opérateurs gestionnaires des fonds de l'emprunt national. Cette somme pourra être dépensée.

Au total, l'emprunt national permettrait théoriquement d'augmenter, au cours de la prochaine décennie, les ressources du secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche d'environ 12 milliards d'euros . Selon les informations communiquées par le ministère de la recherche et de l'enseignement supérieur, un montant prévisionnel de 3,58 milliards d'euros serait décaissé par les opérateurs des programmes des dépenses d'avenir en 2011.

S'il est regrettable que le programme d'investissements d'avenir ait fait l'objet d'une débudgétisation complète, il convient de souligner que ce mode d'intervention permet de garantir, à moyen terme, des ressources relativement pérennes , indépendamment des aléas qui peuvent affecter l'évolution du budget de l'Etat.

Le programme d'investissements d'avenir, notamment dans l'enseignement supérieur et la recherche, permet de financer des actions qui augmenteront les capacités de notre économie à innover et donc à renouer avec une croissance dynamique . Vos rapporteurs spéciaux rappellent à ce titre, que votre commission a été particulièrement vigilante, dans le cadre de son examen des projets de convention entre l'Etat et les operateurs, sur les modalités de sélection des projets qui seront financés ^{4 ( * )} . En effet, il semblait impératif d'assurer le suivi de crédits dépensés en dehors du circuit budgétaire classique, mais aussi de garantir une sélection optimale permettant de ne soutenir que les projets à plus forte valeur ajoutée pour notre pays .

C. LA RÉORGANISATION DU PAYSAGE DE LA RECHERCHE

Depuis 2007, le Gouvernement a fait fortement évoluer le paysage français de la recherche. Vos rapporteur spéciaux, qui se félicitent de cette évolution, tiennent à en rappeler brièvement les deux principaux axes, que traduisent les modifications structurelles de l'organisation de plusieurs grands opérateurs, en particulier le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) et l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), ainsi que la constitution « d'alliances » regroupant les opérateurs autour d'une thématique de recherche.

1. La réorganisation du CNRS et de l'INSERM

a) Les Instituts nationaux au CNRS

Le premier acte dans l'évolution du CNRS a été, en 2008, l'adoption par son Conseil d'administration du plan stratégique « Horizon 2020 ». Les grands principes de la réforme du CNRS étaient déjà définis : la réorganisation de l'établissement en instituts , l'accent porté sur l'interdisciplinarité par l'intermédiaire de pôles transversaux et l'évolution des relations entre le CNRS et ses partenaires universitaires pour accompagner le développement de leur autonomie.

C'est à travers cette dynamique que se sont déroulées les négociations qui ont abouti à la rédaction du nouveau contrat d'objectifs entre l'Etat et le CNRS, approuvé par le Conseil d'administration de cet organisme le 25 juin 2009 et signé le 19 octobre 2009.

La nouvelle organisation du CNRS telle qu'elle est formalisée au sein du contrat d'objectifs répond à trois grandes priorités .

En premier lieu, le CNRS doit se recentrer sur la fonction de pilotage scientifique des unités mixtes de recherche (UMR), en partenariat avec les universités : il accompagnera la montée en puissance des acteurs de site que sont les universités en proposant un partenariat stratégique renforcé mais plus sélectif et en intervenant de manière croissante en tant qu'agence de moyens . Dans le même temps, le rôle d'opérateur se concentrera sur des laboratoires structurants au niveau national et sur des laboratoires qui nécessitent une gestion partagée. Ce rôle d'opérateur revêt tout son sens lorsqu'il s'agit de rationaliser et d'optimiser les grands équipements et grandes infrastructures de recherche.

En deuxième lieu, le CNRS responsabilise les acteurs par la création d'instituts ^{5 ( * )} en charge de la prospective et de la programmation . Leur mise en place a pour finalité d'accroître la lisibilité de l'organisation, de garantir l'efficacité de la fonction de programmation de la recherche et de prendre éventuellement en charge, à la demande de l'État, des missions de coordination nationale. Selon le contrat d'objectifs, les Instituts animent, dans leur champ disciplinaire, un réseau d'unités de recherche dont le CNRS est opérateur s'il continue à les gérer, et agence de moyens dans le cas contraire.

En dernier lieu, la gouvernance du CNRS se concentre sur la vision stratégique, l'anticipation et l'animation des instituts, en se recentrant sur la promotion de l'excellence scientifique, le dialogue interdisciplinaire et la prospective.

b) Les Instituts thématiques à l'INSERM

De même qu'au CNRS, une nouvelle structuration de l'INSERM en instituts thématiques a été retenue pour proposer une meilleure lisibilité à la communauté scientifique. Le décret n° 2009-278 du 11 mars 2009 modifiant le décret n° 83-975 du 10 novembre 1983 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'INSERM traduit cette nouvelle organisation

Après une première année de fonctionnement des huit premiers Instituts thématiques, il a été nécessaire de préciser le périmètre de leur intervention, en distinguant les domaines hors champ, relevant principalement de l'INRA et du CNRS, mais aussi en précisant les contours du domaine du champ. Par décision du Conseil d'administration de l'INSERM intervenue en juin 2009, deux nouveaux Instituts thématiques (IT) sont ainsi venus compléter les huit premiers ^{6 ( * )} .

Parallèlement, la progression de la coordination entre les différentes institutions de recherche en sciences de la vie et de la santé a conduit à la constitution de l'Alliance nationale pour les sciences de la vie et de la santé , qui sera évoquée ci-après.

2. Les Alliances

Comme indiqué ci-dessus, l'évolution du paysage de la recherche national est passée par la mise en place d'Alliances.

Celles-ci ont pour mission de transmettre et propager les orientations nationales auprès des opérateurs de recherche, de coordonner de façon optimale la mise en oeuvre des moyens humains et financiers déployés par l'Etat , notamment en contribuant fortement à la définition de la programmation de l'ANR et au positionnement des universités au coeur du système de recherche.

Les Alliances ont également vocation à représenter la France dans les instances de programmation européenne et internationale , comme c'est déjà le cas pour la programmation conjointe en matière de santé ou d'énergie.

D. LE CRÉDIT D'IMPÔT RECHERCHE (CIR) : UN OUTIL FISCAL PRÉCIEUX À CONFORTER DANS LE TEMPS

Le crédit d'impôt recherche (CIR) a été profondément réformé par l'article 69 de la loi de finances pour 2008 (loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) et a changé d'échelle, voire de nature .

Il convient de rappeler brièvement que la réforme reposait principalement sur trois volets :

- la suppression de la part du CIR dite « en accroissement », assise sur la progression d'une année sur l'autre des dépenses de R&D de l'entreprise ;

- le triplement de la part « en volume », porté de 10 % à 30 % pour le taux « normal » du CIR ;

- le déplafonnement du crédit d'impôt (auparavant plafonné à 16 millions d'euros). Toutefois, pour la fraction des dépenses dépassant 100 millions d'euros (ce niveau concernant une vingtaine d'entreprises), le taux du crédit d'impôt a été réduit, pour passer à 5 % .

De ce fait, même à taux réduit, tout investissement des entreprises en R&D sur le sol français peut bénéficier d'un soutien fiscal. L'incitation existe donc toujours, y compris pour les grands groupes les plus actifs en matière de recherche, qui dépassaient parfois notablement les anciens plafonds.

Comme attendu, la dépense fiscale associée au CIR a fortement progressé du fait de la réforme : la dette de l'Etat au titre des dépenses de R&D effectuées par les entreprises en 2008 s'élève ainsi à 4 154,6 millions d'euros , contre 1 682 millions d'euros l'année précédente, soit une augmentation de 147 % .

Cette première année du nouveau régime s'est donc caractérisée, comme après les réformes de 2004 et 2006, mais de façon encore plus marquée, par une évolution significative du coût du dispositif, comme le montre le graphique ci-après.

Cette amplification de la dépense fiscale a suscité plusieurs travaux de contrôle, au Sénat par notre ancien collègue Christian Gaudin ^{7 ( * )} , à l'Assemblée nationale par la mission d'évaluation et de contrôle de la commission des finances ^{8 ( * )} présidée par nos collègues députés Olivier Carré et David Habib et dont nos autres collègues députés Alain Claeys, Jean-Pierre Gorges et Pierre Lasbordes étaient les rapporteurs. Le Gouvernement a également mandaté une mission de l'inspection générale des finances (IGF) sur le même sujet.

Même si plusieurs d'entre eux ont souligné la nécessité de lutter contre les abus et d'apporter des améliorations à la marge au CIR, l'ensemble de ces importants travaux ont conclu à l'utilité du crédit d'impôt recherche et à la nécessité de stabiliser le régime général de cet important dispositif fiscal , bien identifié par les entreprises et constituant un réel atout en termes d'attractivité.

Vos rapporteurs spéciaux partagent cette analyse et souhaitent que le CIR ne soit pas modifié dans son économie générale par le présent projet de loi de finances . S'agissant d'investissements de R&D, qui nécessitent par définition une vision sur le long terme des entrepreneurs concernés (français et étrangers), les pouvoirs publics ne devraient pas donner l'impression d'hésiter ni de regretter d'avoir fait un choix audacieux en termes

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* ¹ Vos rapporteurs spéciaux, chargés conjointement des commentaires globaux sur la mission, se sont plus spécifiquement répartis l'examen des programmes de la façon suivante : les programmes 150, 231, 187, 186 et 142 pour Philippe Adnot, les programmes 172, 193, 190, 192 et 191 entrant dans le périmètre de Philippe Dominati.

* ² S'agissant du passage des universités aux compétences et responsabilités élargies, votre rapporteur général se félicite que cette évolution s'inscrive dans le respect des nouvelles règles de pilotage des finances publiques. Ainsi, l'article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, qui interdit aux opérateurs de l'Etat de recourir à l'emprunt pour une durée supérieure à douze mois, s'applique aux établissements d'enseignement supérieur.

* ³ Rapport d'information n° 382 (2007-2008) de MM. Philippe Adnot et Jean-Léonce Dupont.

* ⁴ Les conventions établies en application de l'article 8 de la loi n° 2010-237 du 9 mars 2010 de finances rectificative pour 2010 ont fait l'objet d'observations de la part de votre commission des finances, selon la procédure prévue à ce même article. Ces observations ont été débattues en commission lors des réunions des 25 mai, 7 juillet et 7 septembre 2010.

* ⁵ Les dix instituts du CNRS sont l'institut de chimie (INC), l'institut écologie et environnement (INEE), l'institut de physique (INP), l'institut national de physique nucléaire et de physique des particules (IN2P3), l'institut des sciences biologiques (INSB), l'institut des sciences humaines et sociales (INSHS), l'institut des sciences mathématiques et leurs interactions (INSMI), l'institut des sciences de l'ingénierie et des systèmes (INSIS), l'institut des sciences informatiques et leurs interactions (INS2I) et l'institut des sciences de l'univers (INSU).

* ⁶ Les dix instituts de l'INSERM sont dénommés « Bases moléculaires et structurales du vivant », « Biologie cellulaire, développement et évolution », «  Neurosciences, sciences cognitives, neurologie, psychiatrie », « Cancer », «  Génétique, génomique et bioinformatique », « Microbiologie et maladies infectieuses », « Circulation, métabolisme, nutrition », « Immunologie, hématologie, pneumologie », « Santé publique » et « Technologies pour la santé ».

* ⁷ Rapport d'information Sénat n° 493 (2009-2010).

* ⁸ Rapport d'information Assemblée nationale n° 2 686 (XIII ^ème législature).