M. Pierre Jarlier, rapporteur spécial
SECONDE PARTIE : LE COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »
I. LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL
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Observations relatives au programme 832 « Avances aux collectivités et établissements publics, et à la Nouvelle-Calédonie » Une réponse détaillée a été apportée par le responsable de programme sur le maintien de l'inscription de la créance de 289,65 millions d'euros de l'Etat sur la Nouvelle-Calédonie. Compte tenu de l'absence d'avance accordée au titre de l'action n° 2 « Avances de l'article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l'article L. 2236-2 du code général des collectivités territoriales » depuis 1996, l'inscription de crédits semble injustifiée. Observation relative au programme 833 « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes » Le montant des crédits inscrits sur le compte est comme en 2010 très fortement impacté par la réforme de la fiscalité locale. Les mouvements concernant la cotisation sur valeur ajoutée des entreprises, les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseaux, la cotisation foncière des entreprises, la taxe sur les surfaces commerciales, et la taxe additionnelle à la taxe foncière sur les propriétés non bâties transitent à compter de 2011 par le programme. |
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Au 10 octobre 2010 , date limite, en application de l'article 49 de la LOLF, pour le retour des réponses du Gouvernement aux questionnaires budgétaires concernant le présent projet de loi de finances, seules 60 % des réponses étaient parvenues sur la mission « Avances aux collectivités territoriales ». |
II. ANALYSE DU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS
Le compte de concours financiers « Avances aux collectivités territoriales » (ACT) dont les crédits s'élèvent à 86,695 milliards d'euros en 2011 est le principal compte de concours financiers de l'Etat.
Il comporte deux sections , correspondant chacune à un programme :
- la première section, correspondant au programme 832 , retrace les avances de l'Etat à des collectivités territoriales et à des établissements publics connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter ;
- la seconde section, correspondant au programme 833 , retrace les avances sur les recettes fiscales des collectivités territoriales. Elle représente 99,99 % des crédits et 100 % des recettes.
A. LE PROGRAMME 832 « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS ET ÉTABLISSEMENTS PUBLICS, ET À LA NOUVELLE-CALÉDONIE »
Exécuté sous la responsabilité du directeur général du Trésor et relevant à ce titre du ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi, le programme 832 retrace le versement et le remboursement des avances à certaines collectivités connaissant des difficultés de trésorerie ou ayant besoin d'emprunter. Il est doté, comme en 2010, de 6,8 millions d'euros de crédits.
1. Des montants de provisions qui n'ont pas été réajustés
Pour chacune des deux actions du programme, les crédits demandés sont identiques à ceux demandés depuis 2007.
L'action n° 1 , « Avances de l'article 70 de la loi du 31 mars 1932 et de l'article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales », est dotée en 2010 de 6 millions d'euros, soit 88 % des crédits du programme. Son objet est d'accorder des avances à des collectivités et à des établissements publics, afin qu'ils puissent faire face à des difficultés momentanées de trésorerie.
Ces avances peuvent être accordées selon une procédure déconcentrée (le préfet est habilité à accorder jusqu'à 45 735 euros d'avances chaque année) ou centralisée (autorisation du ministre chargé des finances pour les avances supérieures à 45 735 euros).
Selon les réponses fournies à votre rapporteur spécial, une seule collectivité est encore à ce jour concernée au titre de cette aide, la Commune de Fontienne (Alpes-de-Haute-Provence) pour un montant de 45 735 euros. Toutefois, celle-ci ne souhaitant pas proroger la durée de remboursement de son avance, celui-ci devrait intervenir d'ici la fin de l'année 2010.
L'action n° 2 , « Avances de l'article 14 de la loi n° 46-2921 du 23 décembre 1946 et de l'article L. 2236-2 du code général des collectivités territoriales », dotée en 2011, de 0,8 million d'euros, soit 12 % des crédits du programme, a pour objet de permettre au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie d'accorder des avances aux collectivités qui décident de contracter un emprunt à moyen ou à long terme.
Ces avances, qui doivent être remboursées sur le produit de l'emprunt réalisé et portent intérêt au taux de cet emprunt, sont devenues peu attractives depuis quelques années, par suite de la baisse des taux d'intérêt du marché, auquel les collectivités territoriales ont largement accès 17 ( * ) .
La dernière avance accordée au titre de l'action n° 2 remonte à 1996. Elle a été faite à la commune de Néris-les-Bains (Allier) pour un montant de 121 959 euros (soit 800 000 F) et le remboursement définitif a été réalisé en décembre 1998.
Votre rapporteur spécial considère en conséquence qu'il est devenu inutile de provisionner cette action et vous propose un amendement de suppression de ces crédits.
Les actions n° 3 « Avances de l'article 34 de la loi n° 53-1336 du 31 décembre 1953 (avances spéciales sur recettes budgétaires) » et n° 4 « Avances à la Nouvelle-Calédonie, au titre de la fiscalité du nickel » concernent spécifiquement l'outre-mer . Aucun crédit n'est ouvert en 2011 comme en 2010 au titre de ces deux actions.
2. La dette de la Nouvelle-Calédonie
Aucune recette n'est envisagée au titre des quatre actions du programme.
S'agissant de la dette de 289,65 millions d'euros dont la Nouvelle-Calédonie est débitrice au titre de l'action n° 4 depuis 1990 , une réponse circonstanciée a été apportée aux interrogations de votre rapporteur spécial sur le traitement comptable qui lui est réservé.
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En 1975, la Nouvelle-Calédonie a institué, à la demande de l'Etat, un impôt sur les bénéfices industriels et commerciaux des entreprises exerçant leurs activités dans la métallurgie du nickel, qui s'est substitué à un ensemble de droits indirects. En contrepartie de cet effort de modernisation fiscale, l'Etat s'était engagé à garantir la Nouvelle-Calédonie, jusqu'en 1982, contre tout risque de diminution de ses recettes budgétaires liée à la mise en oeuvre de cette réforme fiscale, cette garantie prenant la forme d'avances du Trésor. « Ce mécanisme d'avances a donné lieu à la signature de deux protocoles le 21 juillet 1975 et le 29 juin 1984 entre l'Etat et le territoire. En application de ces protocoles, il était institué une caisse de stabilisation des recettes fiscales du territoire provenant de la métallurgie des minerais de nickel. Par ce mécanisme, l'Etat garantissait au territoire un niveau de recettes fiscales au moins égal à celui qui aurait été perçu dans le cadre du régime fiscal applicable au cours de l'année 1974. Pour sa part, le territoire s'engageait à reverser à l'Etat les produits fiscaux excédentaires si la réforme fiscale mise en place en 1975 générait un surcroît de recettes par rapport à l'ancienne fiscalité. Les versements au profit du territoire étaient ainsi opérés sous forme d'avances remboursables. Le montant des remboursements enregistrés en 1989 (23,3 millions d'euros), seule année où les produits fiscaux se sont révélés excédentaires, n'a pas permis de couvrir le montant cumulé des avances accordées depuis 1975. « Dans cette hypothèse, à l'expiration du protocole en 1994, il était prévu que les « deux parties conviennent d'élaborer un dispositif qui fixera les conditions de remboursement de la part des avances non apurée ». Lors du comité de suivi des accords de Matignon du 6 au 9 décembre 1993, il a été rappelé aux autorités néo-calédoniennes la nécessité que soient lancées les négociations permettant de définir les modalités de remboursement des avances consenties dans le cadre de la caisse de stabilisation des recettes fiscales. « A ce stade et à défaut d'un échéancier négocié avec les autorités néo-calédoniennes, le montant total des sommes dues figure respectivement à l'actif de l'Etat et au passif du territoire (dans le compte de gestion dans la mesure où la créance n'est pas exigible, mais sans mention dans son annexe). « Suite à une observation d'audit formulée par la Cour des Comptes dans le cadre de sa mission de certification des comptes de l'Etat, la créance a été dépréciée à 100% dans les comptes 2008. Cependant, la créance que l'Etat détient sur la Nouvelle-Calédonie n'est pas contestée dans son principe par le territoire. » Sources : projet annuel de performances 2011 et réponses aux questionnaires budgétaires |
B. LE PROGRAMME 833 « AVANCES SUR LE MONTANT DES IMPOSITIONS REVENANT AUX RÉGIONS, DÉPARTEMENTS, COMMUNES, ÉTABLISSEMENTS ET DIVERS ORGANISMES »
Le programme 883 « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes » retrace l'avance faite mensuellement par l'Etat aux collectivités territoriales sur le montant d'une partie de leurs impositions . Il est doté pour 2011 de 86,7 milliards d'euros, en très forte augmentation (+ 50 %) par rapport à la loi de finances pour 2010.
1. Une forte augmentation liée à la réforme de la fiscalité locale
En 2010, les crédits de l'action 1 du programme, « Avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes », avaient enregistré une forte diminution liée à la compensation de la suppression de la taxe professionnelle par un prélèvement sur recettes.
Crédits en AE et CP
(en euros)
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2009 |
2010 |
2011 |
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AE = CP |
80 516 000 000 |
54 399 175 401 |
80 831 303 191 |
Source : projet de loi de finances pour 2011
L'augmentation prévue pour 2011, de 26,4 milliards d'euros, résulte du fait que le compte de concours financiers retracera aussi désormais les reversements de recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), de cotisation foncière des entreprises (CFE), d'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) et de taxe sur les surfaces commerciales, mises en place dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle.
2. Une progression modérée de la compensation financière du RMI/RSA par la TIPP
L'action 2 du programme « Avances aux départements sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » porte les crédits correspondants à la part de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) affectée à chaque département au titre de la compensation financière de la décentralisation du revenu minimum d'insertion (RMI) en application de l'article 59 de la loi de finances pour 2004 et, à compter du 1 er juin 2009, au titre de la compensation financière accordée en compensation du revenu de solidarité active (RSA).
Les montants en cause progressent de 4,9 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2010 et s'établissent à 5,585 milliards d'euros .
Ils résultent notamment des ajustements effectués par l'article 25 du présent projet de loi de finances s'agissant de la compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du RSA.
* 17 Selon le programme annuel de performances, le taux d'intérêt est généralement le taux moyen des emprunts d'État (TME) publié par la Caisse des dépôts et consignations pour les prêts à court terme, majoré de deux points en cas de renouvellement.