Mission "Ville et logement" et articles 98 et 99 rattachés

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial

III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

Le programme 177 est placé sous la responsabilité du directeur général de la cohésion sociale du ministère de la santé mais exécuté sous l'autorité du ministre de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer en charge des technologies vertes et des négociations sur le climat.

1. Une maquette refondue à la marge

a) Des actions remodelées

A la suite de l'examen du programme par le comité interministériel d'audit des programmes (CIAP), ainsi que des observations formulées par la Cour des comptes et la commission des finances, la maquette du projet annuel de performances a fait l'objet de plusieurs modifications pour le budget 2011.

L' aide alimentaire, dont l'organisation et la mise en oeuvre ont été refondues par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche, était intégrée dans l'action 2 « Action en faveur des plus vulnérable ». Elle devient une nouvelle action à part entière.

L' allocation de logement temporaire destinée au financement des aires d'accueil des gens du voyage (ALT2) est intégrée à l'action 1 « Prévention de l'exclusion » alors qu'elle était inscrite à la même action 2.

Cette action 2 est désormais intitulée « Hébergement et logement adapté ».

Les actions de soutien à la lutte contre la prostitution , antérieurement portées par l'action 1, et inscrites au projet de loi de finances pour 2010 pour un montant de 2,1 millions d'euros, figurent désormais au programme 137 « Egalité entre les hommes et les femmes » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

La nomenclature d'exécution du programme 177 a également été modifiée dans le sens d'une plus grande lisibilité de la dépense.

Ces changements ont pour objectif de mettre en adéquation la maquette budgétaire de ce programme avec les axes stratégiques qui le sous-tendent et plus particulièrement la modernisation du dispositif d'hébergement-accès au logement des publics sans domicile ainsi que la refonte de l'organisation et de la mise en oeuvre de l'aide alimentaire.

Votre rapporteur spécial prend acte des modifications apportées à la maquette budgétaire du programme qui vont dans le sens d'une meilleure lisibilité du projet annuel de performances.

b) Des particularités persistantes

Le programme 177 comporte cependant toujours certaines particularités qui méritent d'être relevées .

Ainsi, le programme finance à hauteur de 839 810 euros ^{11 ( * )} un Institut de formation aux carrières administratives, sanitaires et sociales (IFCASS), situé à Dieppe, dont le lien avec le programme 177, et plus généralement la mission « Ville et logement » n'est pas établi. Les justifications présentées par les documents budgétaires, s'agissant d'un opérateur de la mission, se limitent à indiquer qu'il « a pour mission de dispenser une formation en vue de préparer aux différents concours des trois fonctions publiques et aux carrières du domaine sanitaire et social. Cette formation est destinée en priorité aux jeunes originaires d'outre-mer. Elle peut également développer des activités de formation à destination des jeunes de l'agglomération dieppoise . »

Considérant ces explications insuffisantes, votre rapporteur spécial vous propose, en conséquence, de supprimer les crédits inscrits à ce titre dans le projet de budget 2011 .

Le programme 177 regroupe également, au sein de son action « Rapatriés » , plusieurs dispositifs mis en place au profit des rapatriés réinstallés, des harkis, anciens supplétifs et leurs familles. Les systèmes d'aides exceptionnels arrivant à échéance, le montant des crédits inscrits est en forte diminution.

Évolution des crédits de l'action « Rapatriés »

(en milliers d'euros)

Source : Commission des finances

Le rattachement de ces dépenses à la mission « Ville et logement » n'ayant que peu de justification, votre rapporteur spécial souhaite qu'une réflexion soit engagée pour proposer, en 2012, de nouveaux ajustements de la maquette budgétaire.

2. Une apparente stabilisation à moyen terme des crédits

La présentation de la programmation triennale 2011-2013 de la mission « Ville et logement » qui figure dans le projet annuel de performances fait état, pour le programme 177, d'une augmentation de 90 millions d'euros des crédits de paiement et des autorisations d'engagement.

Cette présentation est très contestable puisqu'elle s'applique uniquement à l'évolution enregistrée entre 2010 et 2011, du fait du rebasage de plusieurs lignes de crédits qui étaient manifestement sous-évaluées.

La réalité de la trajectoire retenue pour les trois prochaines années est celle d'une réduction progressive des crédits budgétaires qui passeraient d'un montant total de 1 184 880 297 euros en 2011 à 1 097 880 297 euros en 2012, soit une diminution de 7,34 %.

Cette orientation va à l'encontre de l'évolution des dernières années, caractérisée par une augmentation rapide et continue des dépenses effectuées au titre du programme. Vertueuse au regard de la situation des finances publiques, elle doit être appréciée sur le critère de sa faisabilité.

Or s'il est incontestable que des économies peuvent être réalisées sur le programme 177, notamment par une recherche de performance accrue, les résultats de l'exécution budgétaire, marquée par des abondements de crédits via des décrets d'avance ou en provenance de la mission « plan de relance », laissent à penser que les inscriptions budgétaires pour 2011 sont encore une fois marquées par un optimisme exagéré.

3. Les attentes placées dans la réforme du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion

La maîtrise des dépenses du programme 177 nécessite la mise en place de mesures qui permettront de mieux maîtriser leur évolution , sans pour autant réduire les prestations offertes.

Plusieurs mesures ont déjà été adoptées en ce sens :

- la modernisation du dispositif hébergement-accès au logement des publics sans domicile , engagée en 2009 sous l'appellation « refondation », doit aboutir à un nouveau schéma de gouvernance du dispositif d'accueil, d'hébergement et d'insertion. Il s'appuiera notamment sur un référentiel prestations-coûts , en construction, lequel devrait autoriser un niveau de financement en référence à des « fourchettes de financement », et une contractualisation pluriannuelle renforçant le pilotage. Une enquête sur les coûts a été lancée à cet effet dans le cours de l'été 2010 ;

- la multiplication, à partir de l'automne 2010, des services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), nouvelles plateformes uniques mettant en réseau le dispositif d'accueil, d'hébergement, d'insertion et d'accès au logement doit favoriser un plus grande efficacité et une utilisation optimale des moyens disponibles ;

- la mise en place de mécanismes innovants pour l'accès au parc privé, incluant notamment l'intermédiation locative , doit dégager de nouvelles capacités de relogement, soulageant la pression sur le parc d'hébergement, en particulier, celui des chambres d'hôtel, dont le coût est estimé à 62 millions d'euros.

Ces orientations sont positives mais les mesures de rationalisation qui pourront intervenir sur le dispositif hébergement-accès au logement n'auront sans doute que des effets à moyen et long terme sur le montant des dépenses engagées.

4. Une sous-estimation trop systématique des besoins

Votre rapporteur spécial avait souligné, dans son dernier rapport budgétaire, des différences très importantes entre l'exécution 2008 et les crédits inscrits dans le projet de loi de finances 2010, qui mettaient en cause la soutenabilité du programme 177.

Malgré la volonté manifeste du Gouvernement de rattraper, dans le projet de budget 2011, l'écart qui s'est creusé entre l'évaluation budgétaire et la réalité, par l'inscription de 90 millions d'euros supplémentaires permettant certaines remises à niveau, l'analyse des principaux dispositifs fait encore apparaître trop d'incohérences et de sous-estimations .

Coût budgétaire des principaux dispositifs du programme 177

(en euros)

Source : Commission des finances

Les domaines de l' aide alimentaire et de l'hébergement d'urgence sont « traditionnellement » plus particulièrement touchés par l'insincérité des estimations budgétaires.

S'agissant par exemple des nuitées hôtelières , votre rapporteur spécial avait mis en garde lors de l'examen du budget 2010 contre l'irréalisme d'une dotation calculée sur la baisse de plus de 40 % du nombre de places financées. Il constate que le projet de budget 2011 est revenu sur cet objectif et prévoit un doublement des capacités, actant un retour à un nombre de nuitées sensiblement égal à celui qui a été constaté pour 2009.

Répartition de la dotation pour l'hébergement d'urgence

(en millions d'euros)

Source : Commission des finances

Le dispositif d' aide alimentaire est, pour sa part, doublement sous-évalué .

Pour la part qui est destinée à la mise en oeuvre locale par les services déconcentrés chargés de la cohésion sociale, les dépenses réellement engagées ne sont connues qu'une fois exécutées et sont depuis plusieurs années très supérieures aux crédits délégués.

Aide alimentaire. Crédits déconcentrés mobilisés depuis 2006

(en euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire 2011

En ce qui concerne les crédits centraux , leur financement a été assuré exclusivement par loi de finances rectificative en 2006 et en 2007, à hauteur de 10 millions d'euros. En 2008, les crédits initiaux ont été doublés, grâce à un abondement de 10 millions d'euros par décret d'avance et réaffectation de reports. Pour les exercices 2009 et 2010, enfin, le plan de relance a conforté les crédits disponibles, à hauteur respectivement de 20 millions d'euros puis 11,2 millions d'euros.

La dotation inscrite pour 2011, qui se stabilise au niveau des dotations initiales des années précédentes, est donc assurément insuffisante.

De manière générale, le projet de budget pour 2011 ne semble pas être en mesure d'assurer le financement satisfaisant des actions prévues par le programme 177, après la fin du plan de relance.

B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

Le programme « Aide à l'accès au logement » regroupe les crédits constituant la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne et les crédits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement.

Piloté par le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, le programme relève d'une logique de guichet , les dépenses d'aides au logement étant, en effet, déterminées par les conditions d'octroi et les barèmes fixés par la réglementation.

L'examen des crédits inscrits au projet de loi de finances pour 2011 doit être effectué en parallèle de celui de deux dispositions législatives soumises au vote du Parlement :

- l'article 98 du présent projet de loi de finances rattaché à la mission « Ville et logement », qui a pour objet d'augmenter la contribution des employeurs au financement du fonds national d'aide au logement (FNAL) ;

- l'article 54 du projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui vise à supprimer le délai de rétroactivité de trois mois pour le versement des prestations d'aide au logement.

Crédits demandés et évolution pour les actions du programme
«  Aide à l'accès au logement  »

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

1. L'augmentation des prestations d'aide au logement est insuffisamment prise en compte

Les charges du FNAL, qui finance deux des trois prestations d'aides personnelles au logement ^{12 ( * )} , dépendent du niveau d'augmentation des dépenses de logement ^{13 ( * )} et de la situation économique des ménages (évolution du revenu et du chômage).

Les effets de la crise économique et financière ont conduit à une forte augmentation des prestations versées, particulièrement sensible en 2010.

Les prévisions de dépenses utilisées pour l'élaboration des lois de finances sous-estiment depuis plusieurs exercices cette tendance.

Les charges du FNAL (budget prévisionnel)

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

Ainsi, les comptes définitifs de l'exercice 2009 ont fait apparaître un dépassement des prévisions de dépenses (hors régularisations d'exercices antérieurs) d'un montant de 445 millions d'euros .

Les prévisions d'évolution qui avaient fondé le budget de l'exercice 2010 , tablaient sur une progression de 4,6 % du montant des aides personnelles au logement (ALS et APL) par rapport à la prévision initiale de 2009, soit une hausse de 520 millions d'euros . Cette augmentation s'avèrera encore sous-estimée selon les informations fournies à votre rapporteur spécial par les réponses au questionnaire adressé pour l'examen de la présente loi de finances.

Dans ces conditions et même si les perspectives économiques sont meilleures, il est fort peu probable que la hausse des charges en 2011 se limite à 50 millions d'euros par rapport à 2010 comme le suppose la prévision retenue pour l'élaboration du projet de budget. En conséquence, les crédits inscrits au projet de budget , en augmentation de 74 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2010, ont de fortes chances de s'avérer insuffisants pour faire face à l'augmentation réelle des charges. L'adéquation supposée entre charges maîtrisées et recettes en hausse paraît d'autant plus aléatoire qu'elle s'appuyait sur la prise en compte de la réforme, annoncée puis retirée , des allocations logement pour les étudiants qui devait permettre une économie de 65 millions d'euros dès 2011, et 200 millions d'euros en année pleine.

De manière générale, l'appréciation des dépenses d'aides personnelles au logement est mal réalisée par la programmation pluriannuelle des finances publiques 2009-2011 qui a du consentir pour les deux premières années de son application, des dépassements des plafonds autorisés.

En 2010 , a été acté un dépassement d'un montant de 423 millions d'euros du plafond prévu dans le cadre de la programmation pluriannuelle 2009-2011.

Pour 2011 , la dotation budgétaire bénéficie d'un ajustement à hauteur de 311 millions d'euros par rapport au plafond initial de 4 966 millions d'euros.

Les perspectives retenues pour définir la nouvelle trajectoire budgétaire 2011-2013 sont également fragiles puisqu'elles reposent sur une prévision d'évolution de l'indice d'indexation des loyers (1,5 % en 2012 et 1,7 % en 2013) qui n'est pas le seul facteur de variation des aides personnelles.

Évolution triennale des crédits

programme 109 « Aide à l'accès au logement »

(en millions d'euros, AE=CP)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. La recherche d'économies vise à éviter le dérapage de la subvention d'équilibre de l'Etat

Le financement des prestations d'aides au logement est réparti entre l'Etat, les régimes de prestations familiales et les cotisations employeurs avec l'apport accessoire d'une fraction de 1,48 % de la taxe sur les tabacs prévu à l'article 575 du code général des impôts.

La conjoncture économique défavorable se traduit par une diminution des ressources du FNAL en provenance des cotisations des employeurs.

La hausse des charges du FNAL se répercute donc sur le montant de la contribution de l'Etat, constituée par la subvention d'équilibre qu'il verse au fonds, à défaut de mesures d'économies sur les dépenses ou d'augmentation des recettes non budgétaires .

Les ressources du FNAL (budget prévisionnel)

(en millions d'euros)

Source : projets annuels de performances annexés aux projets de lois de finances pour 2010 et 2011

Pour l'élaboration du projet de budget 2011, trois mesures avaient été envisagées en ce sens, dont seules les deux premières seront finalement retenues :

- l'harmonisation au taux de 0,5 % de la cotisation patronale additionnelle pour la part des salaires au dessus du salaire plafond de la sécurité sociale pour les entreprises de plus de vingt salariés, figurant à l'article 98 du présent projet de loi de finances ^{14 ( * )} ;

- la suppression de la possibilité d'une rétroactivité de trois mois lors de la demande des aides personnelles au logement, prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale ;

- une mesure d'économie relative à l'APL étudiant dont « la bonne tenue de l'emploi a permis de compenser l'abandon », selon les indications fournies par le ministère du logement.

Les deux mesures retenues permettent respectivement :

- des recettes supplémentaires à hauteur de 86 millions d'euros ;

- une économie totale de 240 millions d'euros dont 120 millions d'euros pour l'Etat et 120 millions pour la branche famille.

3. L'application de la norme de réduction des dépenses publiques aux crédits en faveur des associations doit favoriser une meilleure gestion

Les crédits de l'action 2 « Information relative au logement et l'accompagnement des publics en difficulté », sont soumis à une diminution de 10 % sur 3 ans, dont 5 % dès 2011, conformément aux orientations retenues pour l'ensemble des crédits d'intervention.

Le plafond d'autorisation d'engagement était de 8,79 millions d'euros en 2010. Il s'élève à 8,4 millions d'euros en 2011. Le cadrage triennal 2011-2013 l'établit à 8,1 millions d'euros en 2012 et à 7,9 millions d'euros en 2013.

En 2011, la dotation prévue (6,95 millions d'euros) permettra à l'Etat de soutenir l'ensemble du réseau des 77 associations départementales pour l'information sur le logement (ADIL) prévues en 2011 (dont 2 créations) et de l'ANIL pour la mise en oeuvre de la politique du logement en général et le droit au logement opposable en particulier. En outre, l'Etat apportera, comme chaque année, son soutien financier à environ trente fédérations ou associations qui concourent, sur le plan national, à la mise en oeuvre des politiques du logement (pour un montant total de 1,40 million d'euros).

C. LE PROGRAMME 135 « DÉVELOPPEMENT ET AMÉLIORATION DE L'OFFRE DE LOGEMENT »

Le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » est sous la responsabilité du directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature. Il regroupe les interventions de l'Etat pour la construction de nouveaux logements et l'amélioration du parc existant , c'est-à-dire, pour l'essentiel, les aides à la pierre , certaines dépenses de soutien pour les programmes « logement » de la mission « Ville et logement » et le financement du droit au logement opposable (Dalo) .

1. Une restructuration du programme qui reste inachevée

La présentation par actions du programme 135 connaît depuis plusieurs lois de finances des ajustements successifs.

Une éphémère sixième action intitulée « Délégués du préfet dans les quartiers » avait été créée pour le budget 2009.

En loi de finances 2010, les crédits de titre 2 correspondant aux moyens en personnel des programmes « logement » de la mission « Ville et logement » ont été transférés de l'action 5 « Soutien » au programme 217 de la mission « Ecologie, développement et aménagements durables », alors que les moyens en personnel du secrétariat général du comité interministériel des villes et les délégués du préfet l'étaient vers le programme 124 de la mission « Solidarité et insertion ».

Le projet de budget pour 2011 voit la création d'une nouvelle action : 7 « Garantie des risques locatifs » regroupant les crédits budgétaires ouverts pour permettre le remboursement par l'Etat à Action Logement, chargé de la gestion du fonds GRL, des frais occasionnés par les publics dont la charge lui revient, dans le cadre de la nouvelle version de ce dispositif mis en place en décembre 2009. Une dotation de 16 millions d'euros en AE=CP est prévue à ce titre.

Votre rapporteur spécial observe que le schéma de financement de la GRL, qui repose sur un système très complexe de compensations financières versées aux assureurs , destiné à couvrir l'éventuelle sursinistralité liée à l'ouverture très large des critères d'éligibilité, ne permet pas de maîtriser a priori l'évolution de la charge financière qui pourrait incomber à l'Etat. Il conviendra donc d'être extrêmement vigilant pour éviter toute dérive financière du dispositif de la GRL .

Les premières estimations envisagent une montée en puissance rapide du dispositif :

Estimation du coût de la GRL sur la période 2010-2012

(en nombre de logements et millions d'euros)

Source : réponses au questionnaire budgétaire 2011

Outre la nouvelle action créée pour 2011, le programme 135 est découpé en cinq actions :

L'action 1 « Construction locative et amélioration du parc » regroupe les subventions pour le financement du logement locatif social et les aides à la réalisation d'aires d'accueil des gens du voyage.

L'action 2 « Soutien à l'accession à la propriété » comprend les commissions versées au titre des frais de gestion du dispositif de garantie de l'accession sociale à la propriété, de la gestion des prêts à 0 % et des éco prêts à taux zéro.

L'action 3 « lutte contre l'habitat indigne » ne comporte comme en 2010 aucun crédit, le financement de l'ANAH reposant désormais sur des ressources extra-budgétaires.

L'action 4 « Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction » regroupe les financements destinés aux études liées à la qualité de la construction et aux frais de contentieux, consécutifs en particulier à la mise en oeuvre du Dalo.

L'action 5 « Soutien » regroupe des crédits d'études, de communication et autres crédits supports résiduels ainsi que les crédits de fonctionnement liés à l'instruction des dossiers du Dalo.

Compte tenu de la similitude des objets visés par ces deux dernières actions, votre rapporteur spécial suggère leur fusion dans le cadre de la prochaine loi de finances.

2. Le difficile équilibre budgétaire du programme

Le programme 135 avait enregistré en 2010 une forte baisse des autorisations d'engagement et une nette progression des crédits de paiement. Celle-ci avait permis d'envisager la poursuite de l'effort d'apurement des dettes constituée à l'égard des organismes de logement social, amorcé sur l'exercice 2009. Le montant total des inscriptions de charges à payer était ainsi passé de 72 millions d'euros fin 2008 à 59,9 millions d'euros fin 2009.

Le projet de budget pour 2011 qui prévoit une augmentation sensible des autorisations d'engagement et une réduction importante des crédits de paiement est construit a priori sur un déséquilibre inverse, avec un écart de 40 millions d'euros sur l'action portant les aides au logement locatif social.

Ce déficit de crédits de paiement est, toutefois, plus que compensé par le biais contestable d'un apport de fonds de concours dont le montant estimé atteint au total 13,130 millions d'euros en autorisations de programme et 93,130 millions d'euros en crédits de paiement pour l'ensemble du programme ^{15 ( * )} .

Ces fonds de concours permettent ainsi :

- d'annuler l'écart entre AE et CP sur la « ligne fongible » par un apport de 80 millions d'euros en CP ;

- de pallier l'absence de crédits budgétaires sur la lutte contre l'habitat indigne, dont l'ANAH pourrait encore cette année se révéler dans l'incapacité d'assurer la charge à la place de l'Etat (10 millions d'euros en AE et CP) ;

- d'atténuer les effets de la nécessaire revalorisation du coût du contentieux lié au Dalo sur les dépenses de fonctionnement de l'administration centrale du logement (3,130 millions d'euros en AE et CP).

Les fonds de concours sont donc la clé de l'équilibre du financement du programme 135 pour 2011 . Leur origine et leur objet sont divers.

Les 80 millions d'euros affectés à l'action « Construction locative et amélioration du parc » sont une partie du produit de la nouvelle contribution à laquelle l'article 99 du projet de loi de finances assujettit les organismes HLM . Ils compensent la diminution des crédits budgétaires de l'Etat.

Les 10 millions d'euros destinés à la lutte contre l'habitat indigne devraient provenir de l' ANAH qui reversera ainsi à l'Etat les moyens d'exercer une compétence que celui-ci lui a pourtant transférée par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion, qui a fait de l'Agence l'opérateur unique en matière de lutte contre l'habitat indigne.

Les fonds de concours rattachés à l' action 5 « Soutien » comprennent pour 130 000 euros les contributions habituelles de collectivités territoriales aux études locales sur le logement et pour un montant estimé de 3 millions d'euros des ressources nouvelles que le projet annuel de performances décrit comme « versées par différents partenaires de la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) concourant à des projets ( campagnes de communication notamment), réalisés en collaboration pour la mise en oeuvre de la politique du logement ». Ce fonds de concours représente ainsi plus de 25 % de l'action concernée

Dans chacune de ces circonstances, votre rapporteur spécial considère que le passage par voie de fonds de concours ne constitue pas une nécessité mais une facilité permettant d'échapper aux règles budgétaires classiques et sans doute plus contraignantes.

Il s'interroge notamment sur le bien-fondé, au regard de la loi organique sur les lois de finances , de verser une partie du produit d'un impôt direct perçu au profit de l'Etat à un fonds ad hoc , qui en reversera une fraction au budget de l'Etat, sous forme de fonds de concours.

Evolution des crédits du programme 135 DAOL hors fonds de concours

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances 2011

Sous le bénéfice de ces apports complémentaires, le programme 135 devrait disposer des moyens suffisants pour financer un objectif de production de 120 000 logements locatifs sociaux nouveaux , se décomposant en 55 500 prêts locatifs à usage social (PLUS), 22 500 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et 42 000 prêts locatifs sociaux (PLS) agréés dont 1 000 réalisés par l'Association foncière logement (AFL).

3. La très forte revalorisation des conséquences financières du DALO

A la fin juin 2010, on comptait sur l'ensemble du territoire national, 165.548 dossiers déposés en vue de l'attribution d'un logement et 16 534 dossiers pour un hébergement, dans le cadre de la procédure du droit au logement opposable institué par la loi du 5 mars 2007. 37 % des dossiers « logement » avaient reçu une réponse positive des commissions de médiation, déclenchant l'obligation pour les préfectures de proposer au bénéficiaire un logement adapté à ses besoins dans un délai de trois ou six mois.

A l'issue de ce délai le demandeur peut engager une procédure contentieuse à l'issue de laquelle le juge peut enjoindre le relogement en accompagnant sa décision d'une astreinte.

Dans les deux premières années de son entrée en vigueur, la loi Dalo a eu des conséquences budgétaires du fait de la nécessité de financer le fonctionnement des commissions de médiation et d'assurer l' instruction des dossiers .

Les montants budgétés à ce titre, inscrits au programme 135, sont restés globalement stables et s'élèvent, pour le projet de budget 2011, à 4 692 717 euros en application de la règle d'une diminution de 10 % sur trois ans, dont 5 % dès 2011, des crédits de fonctionnement.

Votre rapporteur spécial observe que pour 2011 , la stabilité des dépenses de fonctionnement des commissions sera obtenue grâce au maintien à six mois du délai dérogatoire d'instruction des dossiers dans les grandes agglomérations. Pour 2012 , compte tenu de l'ouverture du Dalo à l'ensemble des demandeurs de logements sociaux non satisfaits dans les délais dits « normalement longs », il ne sera pas réaliste d'envisager une stabilisation des moyens des commissions de médiation et, a fortiori , une baisse.

L'application du Dalo entraine également des dépenses liées à son contentieux (paiement des astreintes, frais de justice, condamnations pour engagement de la responsabilité de l'Etat).

Votre rapporteur spécial s'était préoccupé en 2010 de l'absence de prise en compte des risques propres au droit au logement opposable et du maintien de la dotation pour frais de contentieux à un niveau de 700 000 euros.

Les bilans les plus récents font état d'une progression très rapide du montant des condamnations prononcées contre l'Etat.

Alors qu'à la fin de l'année 2009, le montant des astreintes liquidées s'élevait à 72 860 euros, il atteint 6,731 millions d'euros au 30 septembre 2010 et devrait dépasser 10 millions d'euros en année pleine.

Une inscription budgétaire spécifique au contentieux Dalo, à hauteur de 9,30 millions d'euros en AE=CP a donc été introduite par le projet de budget pour 2011 et vient s'ajouter à la dotation de 700 000 euros prévue pour les autres contentieux de l'habitat.

D. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »

Le programme « Politique de la ville » est exécuté sous la responsabilité du secrétaire général du comité interministériel des villes.

Il représente 618,25 millions d'euros en autorisations d'engagement et 618,35 millions d'euros en crédits de paiement.

Plusieurs dépenses fiscales liées aux exonérations en zones franches urbaines et à l'application du taux de TVA réduit pour l'accession à la propriété en zone ANRU, sont rattachées au programme pour un montant total estimé pour 2011 de 310 millions d'euros s'agissant des impôts d'Etat. Les dépenses fiscales sur impôts locaux prises en charge par l'Etat, qui n'avaient pas été chiffrées en 2010, compte tenu des incertitudes liées à la réforme de la taxe professionnelle, sont estimées à 157 millions d'euros, soit un montant équivalent à celui atteint en 2009.

L'évaluation des dépenses fiscales de l'Etat soulève des interrogations .

La dépense fiscale liée à l'application du taux de TVA à 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine a été très fortement réévaluée . Elle était chiffrée par les documents budgétaires de la loi de finances pour 2010 à 70 millions d'euros pour les années 2009 et 2010. Le projet annuel de performances pour 2011 a réévalué ces montants à 95 millions d'euros pour 2009 et 100 millions d'euros pour 2010, soit une progression de 43 %.

La réévaluation des estimations est plus importante encore (+ 64%) pour l'exonération plafonnée à 100 000 euros du bénéfice réalisé par les entreprises exerçant une activité dans une zone franche urbaine (ZFU) de troisième génération ou créant une activité dans une ZFU entre le 1 ^er janvier 2006 et le 31 décembre 2011, qui s'établit désormais à 90 millions d'euros au lieu de 55 millions. La progression est liée, en l'espèce, au passage, en un an, du nombre de bénéficiaires identifiés de 6 600 à 9 600 ^{16 ( * )} ce qui pourrait résulter de l'assouplissement de la législation en matière de création d'entreprises, avec la mise en place du statut d'auto entrepreneur . Cette mesure a pu avoir pour effet d'augmenter très fortement les créations d'établissements, mais pas nécessairement dans les mêmes proportions les bénéfices soumis à imposition.

Sur le sujet de l'arrivée à échéance de la première génération de zones franches , au 31 décembre 2011, votre rapporteur spécial constate que la question reste entière, mais également qu'elle a été posée par le Premier ministre, déclarant à l'occasion de l'installation du Conseil national des villes, le 26 mai 2010 qu'il « faut examiner les modalités de sortie de ce dispositif, pour assurer la meilleure continuité possible dans le développement des territoires . »

1. Un réaménagement très positif des actions

Plusieurs modifications de la maquette ont été apportées au programme 147 dans un but de meilleure lisibilité.

L'intitulé de l' action 1 a été modifié et devient « Actions territorialisées et dispositifs spécifiques de la politique de la ville ». Elle regroupe désormais, exclusivement et dans leur intégralité, les crédits d'intervention à destination des quartiers mobilisés au travers des Contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) y compris dans les domaines de l'emploi et du développement économique, ou les dispositifs spécifiques tels que « les écoles de la deuxième chance », les adultes-relais, la réussite éducative, les internats d'excellence et le programme « Ville Vie Vacances ».

L' action 2 « Revitalisation économique et emploi » est consacrée exclusivement aux compensations d'exonérations de charges en ZFU et en zones de redynamisation urbaine (ZRU) et à la subvention pour charge de service public de l'Etablissement public d'insertion de la défense (EPIDe).

L' action 3 « Stratégie, ressources et évaluation » regroupe les crédits de fonctionnement, d'études et de soutien à destination des organismes de la politique de la ville et des associations « têtes de réseau » qui étaient antérieurement éclatées entre les différentes actions.

Le périmètre de l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » n'a pas été modifié.

2. Des dotations en baisse

Les crédits du programme, constitués à 94 % de dépenses d'intervention , sont en baisse, respectivement de 13,4 % pour les autorisations d'engagement et 12 % pour les crédits de paiement.

Evolution des crédits du programme 147

(en euros)

Source : projet annuel de performances « Ville et logement » annexé au projet de loi de finances pour 2011

Cette diminution est supérieure à la norme d'économie retenue dans le cadre de la préparation du projet de budget pour 2011 et applicable aux missions.

Elle touche différemment les dispositifs du programme.

La réduction de crédits la plus importante (49,3 millions d'euros) résulte de la baisse des compensations d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines en raison de l'effet du recentrage du dispositif décidé par la loi de finances pour 2009 ^{17 ( * )} et de la réforme de la taxe professionnelle qui rend les ZFU comparativement moins attractives.

La baisse de la dotation versée à l' agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSE) au titre des crédits d'intervention est limitée et préserve sa capacité d'intervention dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale ainsi que sur les actions les plus marquantes de la politique de la ville, Réussite éducative et adultes relais.

Evolution des crédits d'intervention de l'ACSE

(CP en millions d'euros)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Il convient cependant de souligner que la compression des crédits budgétaires de l'ACSE s'est accompagnée d'une diminution de ses autres sources de financement, en provenance de la mission « Plan de relance », d'une part, et du Fonds social européen (FSE), d'autre part.

Les mesures d'économie justifiées auxquelles a été soumis le budget de l'agence auront nécessairement des conséquences au niveau local , dans la définition des enveloppes départementales qui devront intégrer des critères plus sélectifs et sélectionner les projets à subventionner en liaison étroite avec les trois priorités retenues par l'agence : l'emploi, la prévention de la délinquance et l'éducation.

L'ACSE est ainsi amenée , comme le relevait son directeur général auditionnée par votre rapporteur spécial, à appliquer de facto une révision de sa géographie prioritaire d'intervention , qui par ailleurs, est retardée depuis près de deux ans pour la globalité de la politique de la ville.

Votre rapporteur spécial constate que la diminution progressive des crédits des CUCS ne permettra pas une réelle prorogation des dispositifs existants. Elle renforce l'urgence de la réforme de la politique de la ville dont il n'est pas admissible qu'elle se fasse, sans décision politique, par le biais d' arbitrages budgétaires des responsables des opérateurs de l'Etat.

3. La rénovation urbaine, sujet budgétaire résiduel ?

S'agissant de la rénovation urbaine , la contribution du programme 147 est devenue très résiduelle. Le PNRU n'est plus financé sur crédits budgétaires depuis la loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion et le PNRQAD est également financé sur les fonds d'Action logement.

Le projet de budget pour 2011 supprime la subvention pour charge de service public versée à l'ANRU en tant qu'opérateur du programme qui restait inscrite sur l'action 4 « Rénovation urbaine et amélioration du cadre de vie » et qui s'élevait à 4,7 millions d'euros en loi de finances initiale 2010 ^{18 ( * )} .

Seuls subsistent des crédits à destination du programme de rénovation des trente collèges les plus dégradés qui avait été prévu par le plan « Dynamique espoir banlieues ». Les dotations inscrites à ce titre s'élèvent à 4,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et 5,8 millions d'euros en crédits de paiement mais le programme, selon des indications confirmées par le directeur général de l'ANRU à votre rapporteur spécial, sera réduit à hauteur des engagements déjà pris et seuls huit collèges devraient en bénéficier au total.

Si la rénovation urbaine est, du fait de son nouveau mode de financement, sortie du champ de l'examen budgétaire, elle a toutefois laissé dans le programme 147 un solde d'engagements sur années antérieures non couverts par des crédits de paiement, estimé à environ 1,6 milliard d'euros au 31 décembre 2009. Le projet annuel de performances de la mission précise à cet égard en faisant référence au dispositif proposé par l'article 99 du présent projet de loi de finances, « qu'en 2011, ce financement sera complété par la mobilisation d'un fonds de péréquation géré par la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) et alimenté par la contribution sur les revenus locatifs dont ne seront plus exonérés les organismes de logement social . » Il estime que « compte-tenu de ces modes de financement pérennisés , les restes à payer présents dans la comptabilité de l'Etat au titre d'engagements de l'ANRU pris avant 2009 devraient être retirés et annulés en 2010 ou 2011 . »

Votre rapporteur spécial relève sur ce point une contradiction entre les déclarations ministérielles évoquant un prélèvement exceptionnel lié aux difficultés de bouclage des opérations de l'ANRU dans les trois prochaines années et l'affirmation selon laquelle l' alimentation de l'ANRU par le fonds destiné à la péréquation entre organismes HLM serait pérenne . Il regrette par ailleurs que le recours à de nouvelles contributions externes pour financer le PNRU n'ait pas donné lieu à une inscription sous forme de crédits budgétaires qui aurait assuré l'information du Parlement et garanti son pouvoir de contrôle.

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* 11 Le montant de la subvention versée à cet organisme a été diminué de 50 % par rapport à 2010.

* 12 Le FNAL finance depuis le 1er janvier 2006, l'aide personnalisée au logement (APL) et l'allocation au logement sociale (ALS). L'allocation au logement familiale (ALF) est financée par le fonds national des prestations familiales, sans contribution du budget de l'Etat.

* 13 Les loyers-plafonds et le forfait de charges sont indexés sur l'indice de référence des loyers (IRL) depuis la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement.

* 14 Voir infra le commentaire de l'article 98.

* 15 A titre de comparaison, le montant total des fonds de concours sur le programme 147 pour le budget 2010 s'élevait à 130 000 euros, identique au montant 2009.

* 16 La fiabilité de l'estimation est jugée pareillement bonne en 2010 et en 2011.

* 17 La loi de finances pour 2009 a plafonné le niveau de salaire ouvrant droit à exonération de cotisations sociales dans les ZFU à 1,4 SMIC et a prévu une exonération dégressive jusqu'à un seuil de 2,4 SMIC en 2010 et 2 SMIC en 2011.

* 18 Les subventions pour charges de service public versées à l'EPIDe et à l'ACSE ont été maintenues et réduites de 5 %, conformément à la lettre de cadrage du Premier ministre.