Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N°3805 XIIIÈME LÉGISLATURE PREMIÈRE LECTURE

Observations et décision de la Commission :

Le présent article fixe le montant de l'ensemble des prélèvements sur recettes opérés au profit des collectivités territoriales ; au total, ces PSR devraient s'élever en 2012 à 55,362 milliards d'euros contre 55,342 milliards en 2011 (+ 0,04 %).

Une partie importante de ces PSR fait l'objet d'un commentaire spécifique dans le cadre du présent rapport, notamment ceux relatifs à la DGF (article 6), au FMDI (article 8) et à la DCRTP (article 14). Par ailleurs, les PSR constituant des dotations de compensations d'exonérations de fiscalité locale comprenant des variables d'ajustements sont présentés en détail dans le cadre de l'examen de l'article 9.

Le Rapporteur général se concentrera par conséquent sur l'évolution des autres PSR non examinés dans le reste du présent rapport.

I.- LA PLUPART DES PRÉLÈVEMENTS ÉVOLUENT DE MANIÈRE PUREMENT MÉCANIQUE

L'évolution positive ou négative de la plupart des PSR s'explique par leur mécanique propre dont le législateur assume à dessein les conséquences financières.

? La dotation spéciale instituteur

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est versée depuis 1986 aux communes à raison des charges qu'elles supportent pour le logement des instituteurs.

Cette dotation est répartie par le Comité des finances locales proportionnellement au nombre des instituteurs exerçant dans les écoles publiques logés par la commune ou qui reçoivent une indemnité de logement. Son montant est diminué chaque année du montant de la dotation versée au titre du logement des instituteurs dont les emplois sont transformés en emplois de professeurs des écoles.

De ce fait, et bien que l'article 7 du présent projet de loi gèle le montant de la DSI à compter de 2011, son montant baisse automatiquement. En 2012, il sera de 24 millions d'euros contre 26 millions d'euros en 2011.

? La dotation de compensation des pertes de base de TP

Du fait de la réforme de la TP, le montant de la dotation de compensation pour pertes de base de TP est passé de 184 millions d'euros en 2010 à 35 millions d'euros en 2011. En effet, une diminution des bases imposables entraîne automatiquement une diminution de la perte de base faisant l'objet de la dotation.

La différence avait été, en 2011, affectée pour 115 millions d'euros à la DGF et pour 49 millions d'euros aux variables d'ajustement.

Cette dotation, instituée par l'article 53 de la loi de finances pour 2004 en remplacement du fonds national de péréquation de la TP, est versée aux EPCI qui perdent plus de 2 % de leur produit fiscal de référence ainsi qu'aux communes qui perdent un produit de TP supérieur à 5 640 euros, soit 10 % du montant de TP de l'année précédente à condition que cette perte représente, dans les deux cas, 2 % du produit fiscal global de la TH, des taxes foncières et de la TP.

La compensation est alors fixée à 90 % du montant perdu la première année, puis à 75 % et 50 % les deux années suivantes.

En 2012, cette dotation passe de 35 à 50 millions d'euros du fait de la montée en puissance du nouveau dispositif de compensation des pertes de CET.

? Le fonds de compensation de la TVA

Le FCTVA passe de 6,04 milliards d'euros en 2011 à 5,507 milliards d'euros en 2012. Conformément à l'article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales, ce fonds est destiné à rembourser intégralement la TVA acquittée par les collectivités locales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d'investissement.

L'article L. 1615-6 du même code précise que les dépenses à prendre en compte pour le remboursement sont celles de l'avant-dernière année, à savoir, pour l'année 2012, celles de 2010. Le montant fixé en loi de finances est donc automatiquement ajusté aux dépenses réellement exposées par les collectivités : il est donc normal que le montant global du FCTVA soit variable en fonction de la politique d'investissement des collectivités locales.

? Les compensations d'exonérations de fiscalité locale

L'article 9 du présent projet de loi présente de manière plus détaillée la dynamique des compensations d'exonérations de fiscalité locale, qui évoluent en fonction de la dynamique, elle-même hors de contrôle, des bases exonérées.

On peut en particulier noter l'importante progression de la part ajustable de la dotation de compensation d'exonérations de fiscalité directe locale (qui augmente de plus de 100 millions d'euros en tendance et avant minoration), évolution qui met en évidence, à titre principal, la dynamique des exonérations de TFB pour les personnes de condition modeste et pour les immeubles en ZUS ou faisant l'objet d'un bail à réhabilitation.

? Le fonds « catastrophe naturelle »

Le fonds CATNAT passe de 0 à 20 millions d'euros du fait de la ponction du même montant opérée l'année dernière sur ce PSR au profit de la DGF. Le fonds bénéficiait en effet d'importantes réserves qui méritaient que le montant du PSR soit mieux utilisé.

Rappelons que ce fonds a été doté de 20 millions d'euros en 2008, de 10 millions d'euros en 2009 et de 15 millions d'euros en 2010, soit un total de 45 millions d'euros.

D'après les derniers chiffres disponibles, le montant consommé de ce fonds s'élève fin 2011 à 25 millions d'euros (14,8 millions d'euros au titre de 2008, 4,8 millions d'euros au titre de 2009, 5,4 millions d'euros au titre de 2010 et 0,4 million d'euros au titre de 2011). Force est donc de constater que les réserves sont encore importantes.

? La dotation de garantie des reversements des FDPTP

Cette dotation, qui vise à garantir aux départements les montants perçus avant la réforme de la TP au titre de l'écrêtement des établissements exceptionnels, retrace les montants auparavant versés au titre des communes défavorisées, les montants correspondants aux communes d'implantation et aux communes concernées faisant l'objet d'une compensation pérenne dans le cadre de la DCRTP dans la mesure où leur suppression est assimilée à une perte de ressources consécutive à la réforme de la TP.

D'après les informations fournies par le Gouvernement, le montant de 419 millions d'euros, qui a été budgété l'année dernière dans la loi de finances, avait été déterminé à partir de chiffres rassemblés au mois d'août 2010. À la fin de la même année, le montant constaté était de 456 millions d'euros, montant qui a par conséquent été repris dans le présent projet de loi.

II.- L'ARCHITECTURE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES ENREGISTRE DES MOUVEMENTS DE PÉRIMÈTRE

Comme l'année dernière, le présent article comporte 24 prélèvements différents, lesquels ne sont toutefois pas tous les mêmes que l'année dernière.

? La suppression de deux PSR relatifs à des compensations d'exonérations de taxe professionnelle

Comme le Rapporteur général l'a exposé de manière détaillée dans le commentaire de l'article 9, la réforme de la taxe professionnelle s'est accompagnée d'une rationalisation des dotations de compensation d'exonération de fiscalité directe locale.

Dans le cadre du présent projet de loi, la dotation pour compensation de la réforme TP (DCTP) qui regroupait les compensations d'exonérations historiques a été définitivement supprimée ; les allocations correspondantes ont été fondues dans la nouvelle dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle, dont bénéficient les communes. Les parts départementales et régionales de la DCTP sont reprises dans la dotation pour transferts de compensations d'exonérations de fiscalité directe locale.

De la même manière, le PSR relatif à la compensation d'exonérations au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de TP des titulaires de BNC a été supprimé, son montant ayant été rattaché à la nouvelle DUCSTP.

? La création de deux nouveaux prélèvements sur recettes

Le présent projet de loi prévoit la création de deux nouveaux prélèvements sur recettes traduisant des mesures législatives votées en cours d'année.

- La dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés

Ce nouveau PSR, d'un montant de 40 millions d'euros, résulte de l'article 21 de la loi de finances rectificative pour 2011 du 29 juillet 2011.

Cet article, issu d'un amendement voté au Sénat, vise à apporter une solution aux hausses brutales de CFE enregistrées dans certains syndicats intercommunaux dont le financement est assuré par une fiscalité additionnelle aux impôts locaux.

Dans la plupart des cas, les syndicats intercommunaux sont financés par une contribution budgétaire des communes membres. Mais certains syndicats - le Gouvernement n'a pas été capable d'établir avec précision leur nombre - sont financés par une fiscalité additionnelle à la fiscalité des communes membres, sur le modèle de ce qui existe pour les établissements publics fonciers. Les communes membres décident donc d'une enveloppe globale qui est automatiquement transformée en fractions additionnelles aux impôts directs locaux.

Lors de la réforme de la taxe professionnelle, compte tenu de la disparition partielle de l'assiette des EBM, ce dispositif a entraîné des augmentations très importantes du taux de CFE afin de permettre d'apporter le même financement décidé par les communes membres.

Pour éviter cet effet, cet article 21 a prévu un dispositif en deux temps :

- pour les années 2010 et 2011, il prévoit un dégrèvement de CFE sur demande des entreprises concernées ;

- pour les années 2012 à 2014, il est créé un prélèvement sur recettes permettant le financement d'une dotation de compensation spécifique pour ces syndicats fiscalisés. Le coût de ce PSR est de 40 millions d'euros en 2012 et devrait être progressivement réduit (26,8 millions d'euros en 2013, 13,2 millions d'euros en 2014) de manière à inciter les collectivités concernées à mettre fin à ce financement par fiscalisation. Au total, ce prélèvement s'élèvera donc à 80 millions d'euros jusqu'en 2014.

Pour chaque commune membre d'un syndicat fiscalisé, cette dotation serait égale, à compter de 2012, au taux syndical de taxe professionnelle 2009 multiplié par les bases communales de 2009 moins les bases communales qui sont actuellement celles de la CFE ; la dotation est donc exactement égale au produit de TP lié, en 2009, aux EBM qui a disparu à compter de 2010.

Cet article prévoit par ailleurs explicitement que la dotation est versée aux communes membres d'un syndicat financé par une contribution budgétaire : cet article constitue donc une incitation très forte à abandonner le financement du syndicat par une fiscalité de répartition.

En contrepartie, l'article prévoit que la commune peut augmenter ses taux de TH, TFB et TFNB des anciennes fractions syndicales ; pour la CFE, l'augmentation doit correspondre à la fraction syndicale de TP en 2009. La commune bénéficie donc d'une marge de manoeuvre fiscale lui permettant de générer des ressources fiscales pour verser le même produit qu'auparavant (en le complétant par le montant de la dotation).

La dotation est versée à 100 % en 2012. L'article prévoit toutefois que la dotation est de 67 % en 2013 et de 33 % en 2014 : la garantie des ressources mise au point est donc très limitée dans le temps. En outre, cette dotation n'est pas prise en compte ensuite dans le calcul du FNGIR.

- La dotation de protection de l'environnement et d'entretien des voiries municipales (dite « TGAP Granulat »)

Le présent article prévoit en outre la création d'une dotation de protection de l'environnement et d'entretien des voiries communales pour un montant de 23,3 millions d'euros, dite « TGAP Granulat ».

Prévu par l'article 139 de la loi de finances pour 2011, ce PSR a pour objet de restituer aux collectivités territoriales le tiers du produit de la taxe générale sur les activités polluantes - d'un montant total de 70 millions d'euros en 2011 - pesant sur les personnes qui livrent sur le marché intérieur des matériaux d'extraction de toutes origines « se présentant naturellement sous la forme de grains ou obtenus à partir des roches concassées ou fractionnées, dont la plus grande dimension est inférieure ou égale à 125 millimètres » .

Selon le Rapporteur général du Sénat, à l'origine de l'amendement, ce prélèvement vise à inciter les collectivités locales à continuer à accueillir des activités qui constituent une gêne pour les riverains.

De manière plus détaillée, l'article 139 de la loi de finances pour 2011 prévoit que :

- ce PSR est destiné à financer des opérations destinées à la protection de l'environnement ou à l'entretien des voiries municipales menées par les communes ou les EPCI d'implantation ;

- son montant est réparti par le comité des finances locales « en fonction du montant de taxe perçu sur chaque site » et, pour moitié au moins au profit des communes sur le territoire desquelles sont extraits les matériaux, le reliquat étant versé au profit des communes concernées par les risques et les inconvénients causés par l'extraction des matériaux.

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La Commission adopte l'article 15 sans modification .