Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la deuxième partie

ARTICLE 38 (DEVENU ARTICLE 71 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2012)
PLAFONDS DES EMPLOIS DES ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE

I. TEXTE DU PROJET DE LOI N° 3775

I. - Pour 2012, le plafond des autorisations d'emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l'article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 540. Ce plafond est réparti comme suit :

II. - Ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 3805 (2011-2012) TOME III

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2012.

Il s'agit d'appliquer pour la troisième fois l'article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui, introduit à l'initiative du Sénat, tend à compléter le dispositif de plafonnement des emplois relevant du ministère des affaires étrangères . Les établissements concernés sont visés par renvoi à l'article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d'État, de conférer « l'autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d'enseignement situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères ». Concrètement, il s'agit de centres culturels, d'instituts culturels et de centres de recherche situés à l'étranger, soit environ 150 établissements au total, implantés dans près de 100 pays.

Parce qu'ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l'État eurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d'emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 767 ETP et 28 ETP pour les missions Action extérieure de l'État et Aide publique au développement à l'article 37 du présent projet de loi de finances). Parce que ces organismes sont - par définition - dotés de l'autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des affaires étrangères (plafond proposé à 15 024 ETPT à l'article 36 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements - généralement le directeur et le comptable - s'imputent sur le plafond d'emploi ministériel. En sont en revanche exclus l'ensemble des « recrutés locaux », c'est-à-dire les agents liés à l'établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d'encadrement de l'emploi public, l'article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local » .

Il convient de préciser que, depuis la loi de finances initiale pour 2011, l'ensemble des crédits de dotations aux EAF, pour fonctionnement et pour opérations, ainsi que l'ensemble des ETP des EAF sont regroupés sur un seul programme, le programme 185 Diplomatie culturelle et d'influence . Cette maquette budgétaire unifiée tire les conséquences de la réforme du réseau de coopération initiée avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui préconisait la fusion à l'étranger des centres et instituts culturels avec les services d'ambassade chargés de la coopération et de l'action culturelle (SCAC).

Pour 2012, le I du présent article tend à fixer le plafond à 3 540 ETP pour les EAF relevant du programme Diplomatie culturelle et d'influence contre 3 411 ETP en 2011. Ceci s'explique par la poursuite du processus de fusion qui se traduit par le transfert de 129 ETP depuis le plafond d'emplois du ministère des affaires étrangères et européennes vers le plafond des EAF. À périmètre constant, les effectifs des EAF en 2012 sont donc gelés.

Il faut néanmoins rappeler que ce plafond ne s'applique pas à l'ensemble des recrutés locaux employés dans les  EAF : ainsi que le précise le II du présent article, « ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée », soit environ 70 % de l'effectif local des EAF.

L'exclusion des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD), soit 30 % des effectifs des EAF, s'explique, selon l'étude d'impact jointe au présent article, par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu'à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Or, les emplois des agents recrutés à durée déterminée seraient « autofinancés », du fait des ressources propres qu'ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d'entrée à des manifestations culturelles. Selon les réponses transmises par la direction du budget au Rapporteur général, ces agents recrutés par voie de CDD, non pris en compte dans le plafond proposé au présent article, sont estimés à 2 097 ETP (principalement dans le secteur culturel et marginalement dans le secteur de la recherche) à comparer à 1 492 ETP en 2011 ce qui correspond à une progression de 40 %.

Outre qu'il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu'aux emplois qui, de facto , sont rémunérés par l'État .

En pratique, du fait même de l'autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l'emploi d'agents de droit local n'est pas chose aisée.

Deux types de subventions, désormais regroupées sur le programme 185 Diplomatie culturelle et d'influence, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 qui peuvent parfois s'apparenter à des subventions d'équilibre, et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 qui peuvent davantage être « fléchées ».

SUBVENTIONS VERSÉES AUX EAF EN 2011 ET 2012

(en euros)

Source : Direction du budget

Au total, ces subventions de l'État aux EAF devraient s'établir à 53,8 millions d'euros en 2012 à comparer à 55,6 millions d'euros en 2011, 65,9 millions d'euros en 2010, 54,3 millions d'euros en 2009 et à 46,1 millions d'euros en 2008.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d'emplois appelés à régir l'évolution des effectifs du ministère des affaires étrangères et européennes pour 2012.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D'EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2012

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La Commission adopte l'article 38 sans modification .