Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la deuxième partie

II. RAPPORT ASSEMBLÉE NATIONALE N° 3805 (2011-2012) TOME III ANNEXE 37

Observations et décision de la Commission :

Cet article modifie les conditions de calcul des composantes forfaitaires de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des communes afin de les rendre compatibles, d'une part, avec les contraintes internes de répartition et, d'autre part, avec la hausse modérée de la DGF globale en 2012.

I.- LA PROGRESSION LIMITÉE DE LA DGF EN 2012 IMPOSE D'EN REVOIR LES CONDITIONS DE RÉPARTITION

Compte tenu du gel en valeur, pour la seconde année, des concours de l'État aux collectivités territoriales, la DGF connaîtra en 2012 une progression limitée, qui implique, pour financer la progression des parts forfaitaires et le soutien à la péréquation, de revoir les conditions de répartition de ses autres composantes.

A.- LA DGF EN 2012 TRADUIRA DES CONTRAINTES BUDGÉTAIRES FORTES

Répondant à des contraintes budgétaires fortes, la loi de programmation 2011-2014 a décidé l'an dernier d'appliquer au périmètre normé des concours de l'État la même norme d'évolution que celle appliquée au périmètre élargi de son budget, c'est-à-dire un gel en valeur .

La faible augmentation de la DGF l'année prochaine (+ 77 millions d'euros, soit + 0,2 %), prévue à l'article 6 du présent projet de loi de finances, est la conséquence de ce gel en valeur.

Au sein du périmètre gelé, la norme globale n'est en effet pas appliquée uniformément à toutes les composantes, compte tenu des contraintes propres à chacune d'entre elles ; cependant, toute hausse d'une de ces composantes doit nécessairement être compensée par la diminution d'une autre.

La DGF étant la dotation la plus protectrice des collectivités les plus fragiles et le seul concours poursuivant l'objectif à valeur constitutionnelle de péréquation, le Gouvernement a néanmoins jugé fondamental qu'elle soit soutenue . Le Rapporteur spécial partage cette préoccupation .

B.- LA DGF EN 2012 SUPPORTERA ÉGALEMENT DES CONTRAINTES INTERNES FORTES

Cette faible augmentation de la DGF ne suffit cependant pas à couvrir les coûts mécaniques générés à la fois par le recensement et le développement de l'intercommunalité tandis que le Gouvernement entend poursuivre le renforcement de la péréquation.

? Le dispositif de recensement rénové en 2009 conduit à réactualiser tous les ans la population prise en compte pour l'attribution des dotations de l'État. Il pèse sur la dotation forfaitaire des communes, composée d'une dotation de base égale au produit d'un montant unitaire par le nombre d'habitants de la commune concernée.

Le Gouvernement estime ainsi à 40 millions d'euros l'impact l'an prochain du recensement sur les dotations forfaitaires des communes.

CONTRAINTES ET MARGES DE MANoeUVRE INTERNES
AUX DOTATIONS FORFAITAIRES

(en millions d'euros)

De la même façon, l'enveloppe allouée à la dotation d'intercommunalité augmente mécaniquement sous l'effet combiné du recensement rénové (le montant revenant à chaque catégorie d'EPCI étant égal au produit de la dotation moyenne de la catégorie par le nombre d'habitants de la catégorie) et du développement de l'intercommunalité (la dotation moyenne par habitant de la catégorie augmentant avec le niveau d'intégration). Ce coût est estimé à 90 millions d'euros.

? Le Gouvernement a fait le choix de soutenir la péréquation , notamment communale. L'effort en la matière, que devra entériner le Comité des finances locales, serait important, puisqu'il porterait sur 110 millions d'euros :

- la dotation nationale de péréquation (DNP) augmenterait de 11 millions d'euros (+ 1,45 %),

- la dotation de solidarité urbaine (DSU) de 60 millions d'euros (+ 4,6 %),

- et la dotation de solidarité rurale (DSR) de 39 millions d'euros (+ 4,6 %).

Au vu de la faible augmentation de la DGF, et compte tenu des coûts engendrés par les contraintes internes à cette dotation, cette priorité donnée à la péréquation nécessite pour être financée que les composantes forfaitaires de la DGF absorbent elles-mêmes leur besoin de financement endogène.

II.- LES AJUSTEMENTS PROPOSÉS PAR LE GOUVERNEMENT : DES DOTATIONS FORFAITAIRES STABLES OU EN LÉGÈRE BAISSE

Comme l'article 177 de la loi de finances initiales pour 2011, le présent article vise à dégager des marges de manoeuvre au sein des dotations forfaitaires des collectivités territoriales afin de financer leurs contraintes propres. Les différentes mesures prévues permettraient de dégager au total 240 millions d'euros de marges de manoeuvre. Mais ce ne sont pas seulement des dispositions financières d'économie.

A.- LA RESTAURATION DES PRÉROGATIVES DU COMITÉ DES FINANCES LOCALES

L'an dernier, avaient été supprimées dans le code général des collectivités territoriales les références au pouvoir de fixation par le Comité des finances locales (CFL) des taux d'évolution des composantes de la dotation forfaitaire des communes, ainsi que des dotations moyennes attribuées à chaque catégorie d'EPCI au titre de la dotation d'intercommunalité.

Le présent article marque, de ce point de vue, un revirement salutaire puisqu'il réintroduit au profit du CFL des prérogatives au titre de la répartition de la DGF des communes, non pas sur les composantes désormais gelées mais sur les mécanismes d'écrêtement de la compensation « part salaires » et du complément de garantie des communes.

L'alinéa 1 ^er du présent article étend même les pouvoirs de répartition de la DGF à d'autres niveaux de collectivités. Il complète, dans l'article L. 1211-3, les références au pouvoir de fixation par le CFL des taux d'évolution, y ajoutant :

- la dotation de péréquation de la DGF des départements, qui comprend la dotation de péréquation urbaine et la dotation de fonctionnement minimale,

- et la dotation de péréquation de la DGF des régions.

Le Rapporteur spécial rappelle que, sur ces composantes, il existe encore des marges de manoeuvre pour le CFL puisque le Gouvernement a décidé d'affecter en priorité l'augmentation de la DGF à la péréquation des départements et des régions.

B.- LA DOTATION FORFAITAIRE DES COMMUNES

1.- Le maintien du gel des dotations de base, de superficie et « parcs nationaux et marins »

Alors qu'elles avaient été gelées, pour la première fois, l'an dernier sur le seul exercice 2011, le présent article proroge le gel pour les exercices 2012 et suivants des dotations de base, de superficie et « parcs nationaux et marins » englobées dans la dotation forfaitaire des communes, dont les règles d'évolution sont déterminées par l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales

Les alinéas 4 et 5 reconduisent « à compter de l'exercice 2011 » le montant de 2010 de la dotation par habitant de la dotation de base (égale au produit de sa population par un montant de 64,46 à 128,93 euros par habitant) et le montant par hectare de la dotation superficiaire (à 3,22 euros par hectare et 5,37 euros par hectare dans les communes situées en zone de montagne).

En ce qui concerne la dotation en faveur des communes des parcs nationaux et parcs naturels marins, la rédaction de l'article L. 2334-7 est revue, dans un souci légitime de clarification, par les alinéas 10 à 12 et le gel prolongé au-delà de 2011 (à un montant de 3,2 millions d'euros).

2.- L'instauration d'un écrêtement de la compensation « part salaires »

L'alinéa 7 du présent article reconduit le montant 2011 mais il introduit également à compter de 2012 un mécanisme d'écrêtement de la compensation « part salaires » (CPS) des communes, qui englobe les montants perçus avant 2004 au titre de la compensation de la suppression de la « part salaires » de la taxe professionnelle et de la dotation de compensation des pertes de TP. À cette fin, il renvoie au nouvel article L. 2334-7-1 introduit par les alinéas 13 à 15 .

Il est ainsi prévu que le Comité des finances locales (CFL) puisse, à chaque exercice, fixer le montant global des minorations appliquées à la fois au complément de garantie et à la CPS. Aux termes de l'article L. 2334-7-1, ces minorations sont expressément liées au financement de l'accroissement de la dotation de base, de la dotation d'intercommunalité et du solde de la dotation d'aménagement dédiée à la péréquation ( alinéa 14 ).

Cette mesure devrait permettre environ 30 millions d'euros d'économies.

3.- L'écrêtement du complément de garantie des communes

Introduit l'an dernier, le mécanisme de minoration du montant du complément de garantie est remanié par les alinéas 13 à 15 afin de restaurer le rôle du CFL, selon les modalités déjà décrites pour la compensation « part salaires ».

En outre, les alinéas 8 et 9 prévoient que cet écrêtement concerne les seules communes dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur ou égal à 0,9 fois le potentiel fiscal moyen par habitant de leur strate démographique (les autres communes recevant un complément de garantie égal à celui de l'année précédente). L'introduction de quinze strates démographiques, définies à l'article L. 2334-3, et le relèvement à 90 % au lieu de 75 % qui l'accompagne transforment profondément les modalités d'écrêtement, un an à peine après leur mise en place.

L'écrêtement opéré commune par commune est calculé en proportion de l'écart relatif entre le potentiel fiscal de la commune et le potentiel fiscal moyen de la strate.

Dans tous les cas, l'alinéa 9 précise que cette baisse ne pourra, pour chaque commune, représenter plus de 6 % du complément de garantie reçu par elle au titre de l'année précédente.

L'économie attendue est évaluée à 140 millions d'euros.

C.- LA DGF DES INTERCOMMUNALITÉS

L'article L. 5211-28-1 du code général des collectivités territoriales précise que les EPCI reçoivent une dotation de compensation qui évolue comme la CPS des communes.

Par coordination, la minoration de la CPS communale décidée par le CFL, conformément à l'alinéa 14, entraîne l'application de la même minoration à la dotation de compensation des EPCI.

Cette mesure engendrerait environ 70 millions d'euros d'économies.

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La Commission est saisie de l'amendement n° II-CF-36 de M. Jean Launay.

M. Jean-Pierre Balligand. M. Launay m'a demandé de défendre pour lui cet amendement qui vise à réduire l'amplitude de la dotation de base par habitant des communes.

M. Bernard Carayon, Rapporteur spécial. Avis défavorable. Il ne me semble pas opportun de mélanger dotation forfaitaire et péréquation. La péréquation fait l'objet d'un effort important mais distinct avec le fonds de péréquation intercommunal et les dotations de péréquation.

M. le Rapporteur général. Il faut rappeler que l'amplitude a été déjà réduite, en passant d'un rapport de un à trois à un rapport de un à deux.

L'amendement n° II-CF-36 est rejeté .

La Commission examine ensuite l'amendement n° II-CF-109 de MM. Bernard Carayon et Gilles Carrez.

M. le Rapporteur général. Nous avions créé il y a trois ans une dotation en faveur des parcs marins, qui s'était imputée sur la dotation sur les parcs naturels, puis, il y a deux ans, nous avions prévu une enveloppe spécifique. Nous vous proposons désormais de créer deux sous-enveloppes au sein de cette enveloppe, afin de répondre aux problèmes de répartition de la dotation liés à la création d'un parc naturel marin outre-mer.

L'amendement n° II-CF-109 est adopté (amendement n° 27) . ainsi que l'article 54 ainsi modifié .