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Mission "Aide publique au développement" - Comptes spéciaux : "Prêts à des Etats étrangers" et "Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique"

M. Yvon COLLIN et Mme Fabienne KELLER

CHAPITRE II. LES PROGRAMMES DE LA MISSION
SECTION I. LE PROGRAMME 110 « AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT »

Les crédits du programme 110 « Aide économique et financière au développement » sont inscrits dans le présent PLF à hauteur de 627,7 millions d'euros en AE et 1,192 milliard en CP soit, par rapport aux prévisions de la LFI pour 2011, une diminution des AE de 40 % et une quasi-stabilité des CP (- 0,03 %).

Il n'est pas prévu de fonds de concours pour 2012 et le programme ne retrace pas de dépenses de personnel. Les dépenses fiscales rattachées devraient s'avérer proches de zéro33(*).

I. LES FINALITÉS ET LES INTERVENANTS DU PROGRAMME

A. LA CONTRIBUTION DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE À L'APD

Le programme 110 « Aide économique et financière au développement » est mis en oeuvre par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFII), concrètement la direction générale du Trésor (DGT). Il se trouve placé sous la responsabilité du directeur général.

Ce programme constitue le support budgétaire principal de la contribution du ministère chargé de l'économie à la politique d'APD. Le reste de cette contribution est principalement retracé au sein du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat » de la mission « Engagements financiers de l'Etat » et surtout, hors budget général, dans les trois premiers programmes (nos 851, 852 et 853) de la mission correspondant au compte de concours financiers « Prêts à des Etats étrangers » et dans le second (n° 782) de la mission correspondant au compte d'affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique »34(*).

Le programme est organisé en trois actions :

- l'action n° 1 vise l'aide économique et financière multilatérale, c'est-à-dire les participations de la France dans les banques multilatérales et régionales et les fonds de développement qui y sont rattachés (entités du groupe de la Banque mondiale et du Fonds monétaire international [FMI], Banque africaine de développement [BAfD], Banque asiatique de développement [BAsD], Banque européenne d'investissement [BEI], Banque européenne de reconstruction et de développement [BERD], Banque interaméricaine de développement [BID]), ainsi que dans les fonds sectoriels multilatéraux (Fonds pour l'environnement mondial [FEM], Fonds international de développement agricole [FIDA], Facilité financière internationale pour la vaccination [IFFim]...) ;

- l'action n° 2 rend compte de l'aide économique et financière bilatérale, qui met en oeuvre divers canaux d'intervention (aide budgétaire sectorielle ou globale dans le cadre de programmes multi-bailleurs, bonifications de prêts et rémunérations accordées à l'Agence française de développement [AFD], dons du Fonds d'études et d'aide au secteur privé [FASEP], programme français de renforcement des capacités commerciales [PRCC], dotation du Fonds français pour l'environnement mondial [FFEM], projets du groupement d'intérêt public (GIP) « ADETEF », mise à disposition de l'expertise du ministère) ;

- l'action n° 3 regroupe les crédits employés à l'indemnisation de créanciers autres que l'Etat, notamment l'AFD, au titre de l'abandon de leurs créances consenties dans le cadre des traitements de dettes (annulations et restructurations) des pays les moins avancés et des pays à revenu intermédiaire, décidées dans le cadre multilatéral du Club de Paris (Initiative en faveur des pays pauvres très endettés » [PPTE] en particulier) ou de manière bilatérale.

De fait, ce programme s'avère fortement contraint par les engagements internationaux de la France, tels que les contributions obligatoires aux institutions financières internationales, les versements aux fonds multilatéraux (sur lesquels il existe, cependant, une marge de manoeuvre) et le financement des annulations de dettes décidées en Club de Paris.

B. DEUX « QUASI-OPÉRATEURS »

Dans le présent PLF, aucun opérateur, au sens de la LOLF, n'est associé au programme « Aide économique et financière au développement ». Celui-ci, néanmoins, s'appuie sur deux « quasi-opérateurs », intervenant pour le compte du ministère chargé de l'économie sans constituer des opérateurs au point de vue juridique.

1. Le GIP « ADETEF »

Le GIP « ADETEF » (« Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières ») est placé sous la tutelle du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, en pratique la direction générale du Trésor. Agence de coopération technique internationale du ministère, il gère, coordonne et facilite la mise à disposition de l'expertise juridique, économique et financière de celui-ci, pour la réalisation de projets de développement économique et social et de réforme institutionnelle, et intervient sous de multiples formes (conseil, assistance à court, moyen et long terme, méthodologie et ingénierie pédagogique, audit dans des domaines tels que la procédure budgétaire, l'optimisation des systèmes budgétaires, fiscaux, de la prévision économique et de l'information statistique).

Ces actions ne sont pas majoritairement tournées vers les pays de la Zone de solidarité prioritaire (ZSP). Le plan stratégique à trois ans (2010-2012), adopté par le conseil d'administration d'ADETEF en avril 2010 fixe, dans l'ordre, les priorités géographiques suivantes : pays méditerranéens, Balkans, Afrique subsaharienne, Russie. Aujourd'hui, la présence du GIP est particulièrement forte en Ukraine et dans les pays méditerranéens, ainsi que dans les Territoires palestiniens.

ADETEF n'est pas considéré comme un opérateur au sens de la LOLF, car son financement n'est pas en majorité assuré par l'Etat. En effet, sur le montant total des recettes prévues pour l'exercice 2011, qui s'élève à 22,0 millions d'euros, plus de la moitié (12,5 millions) doit provenir de programmes de jumelages financés par l'Union européenne, de contrats sur appels d'offres lancés par différentes institutions internationales et de programmes directement financés par les pays bénéficiaires. Vos rapporteurs spéciaux appellent l'attention sur la nécessité de vérifier le versement effectif de ces fonds au GIP : le statut d'opérateur ou de « non-opérateur » doit être constaté à partir de l'exécution, et non de la prévision des ressources.

Pour 2012, le présent PLF inscrit en faveur du GIP une subvention de fonctionnement de 4,3 millions d'euros, d'un montant identique à celle versée en 2011, à partir de l'action n° 2 « Aide économique et financière bilatérale » du programme « Aide économique et financière au développement ».

En 2011, les effectifs d'ADETEF s'élevaient à 98 ETPT. Les dépenses prévisionnelles du budget 2011 s'élevant à 23 millions d'euros, le déficit par rapport aux recettes (22 millions d'euros) atteint 1 million d'euros (en légère diminution par rapport à 2010, où il atteignait 1,2 million d'euros). Comme en 2010, ce déficit est financé par le report d'excédents des années antérieures, qui atteignent 1,3 million d'euros en début d'année 2011 et seraient ainsi ramenés à 0,3 million d'euro en fin d'exercice 2011.

Les reports d'excédents des années antérieures devant ainsi avoir pratiquement disparu fin 2011, le maintien des activités d'ADETEF nécessitera soit une hausse de ses réponses aux appels d'offres et demandes de jumelage, soit une augmentation de la subvention de l'Etat.

2. L'Agence française de développement (AFD)

L'Agence française de développement (AFD) constitue l'opérateur pivot de la coopération française dans les pays de la ZSP et, plus largement, un instrument essentiel de l'APD mise en oeuvre par notre pays. Sa tutelle est assurée conjointement par le ministère chargé de l'économie, le ministère des affaires étrangères et européennes et le ministère de l'intérieur, chargé de l'immigration.

Les missions de l'Agence française de développement

L'AFD intervient dans l'ensemble des collectivités d'outre-mer, dans les pays de la ZSP (qui comprend aujourd'hui 55 pays, dont 40 situés en Afrique subsaharienne) et dans quelques pays situés hors ZSP, sur mandat de ses tutelles. Conformément à ses statuts, l'Agence :

- concourt par des prêts à long terme et des subventions au développement économique, à la lutte contre la pauvreté et à la préservation des biens publics mondiaux (BPM) ;

- octroie des garanties pour les financements apportés à des entreprises ou pour des émissions obligataires d'établissements financiers ou de certains Etats ;

- prend des participations dans des sociétés ou organismes se rattachant à sa mission ;

- est chargée de la mise en oeuvre des concours aux Etats que le Gouvernement français décide de soutenir par des aides budgétaires globales ;

- contribue, à travers les contrats de désendettement et de développement (« C2D »), à mettre en oeuvre le volet bilatéral français additionnel à la participation de la France à l'Initiative en faveur des pays pauvres très endettés (PPTE), qui prévoit le refinancement par dons de la totalité des échéances d'APD non annulées par cette initiative.

L'AFD, par nature, se trouve au coeur des réformes visant la politique d'APD. Ces dernières années, son périmètre d'intervention a été élargi.

Au plan géographique, le champ d'intervention de l'Agence a été étendu en 2003 puis en 2006 à dix pays émergents (Brésil, Chine, Egypte, Inde, Indonésie, Jordanie, Pakistan, Syrie, Turquie et Thaïlande), en partie à titre expérimental et sous forme de concours non ou faiblement concessionnels. L'AFD a également été autorisée à intervenir à Maurice et à octroyer des prêts dans les autres pays d'Afrique subsaharienne encore absents de sa zone d'intervention (Zambie, Malawi, Lesotho, Swaziland et Botswana).

En outre, le CICID du 5 juin 2009 a décidé d'autoriser l'AFD à étudier la possibilité d'intervenir dans une dizaine de nouveaux pays d'Asie et d'Amérique Latine (Mexique, Colombie, Bangladesh, Malaisie, Philippines, Sri Lanka, Kazakhstan, Ouzbékistan et Mongolie), pour des interventions ciblées sur un mandat de « croissance verte et solidaire », c'est-à-dire dans des secteurs contribuant à la lutte contre le réchauffement climatique (énergies renouvelables, efficacité énergétique, etc.) et/ou comportant des enjeux sociaux (amélioration de l'accès aux services publics, renforcement des collectivités locales, etc.). Fin 2009, l'Agence a été autorisée à intervenir effectivement en Colombie, au Mexique et aux Philippines.

Au niveau sectoriel, l'AFD a hérité en 2004 et 2005 de plusieurs domaines auparavant traités par les services de coopération et d'action culturelle (SCAC) au moyen du Fonds de solidarité prioritaire (FSP). Les mesures décidées dans le cadre de la RGPP parachèvent ce mouvement, en transférant à l'Agence de nouvelles activités opérationnelles (développement économique et environnemental, projets d'appui et de partenariat concernant les organisations régionales et fonds multilatéraux).

L'AFD est également mobilisée dans la politique à l'égard des ONG et le dispositif de soutien aux projets des migrants.

Source : AFD

a) Un pilotage en cours de réforme
(1) Un statut hybride qui place l'AFD en dehors du champ des opérateurs de l'Etat

Bien que l'AFD remplisse a priori les quatre critères d'un opérateur au sens de la LOLF35(*), celle-ci n'est pas considérée comme un opérateur. Le refus de cette qualification est motivé par les quelques opérations privées sur fonds propres que réalise l'Agence et au statut « mixte » de cet établissement public industriel et commercial, qui fonctionne en partie comme une banque privée et intervient en principe sans la garantie de l'Etat.

De fait, l'AFD, employeur de 1 412 agents selon les dernières données communiquées le 1er mars 2011 par l'agence36(*), n'est pas soumise au plafond d'autorisations d'emplois des opérateurs en place depuis 200937(*).

A cette réserve près, le compromis actuel consiste à faire « comme si » l'AFD était un opérateur au sens strict, tant en termes de gouvernance (triple tutelle ministérielle, participation de l'Etat au conseil d'administration, contractualisation des relations avec l'Etat) que d'information dans les documents budgétaires (indicateurs spécifiques associés aux programmes 110 « Aide économique et financière au développement » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement », explications détaillées dans le DPT).

Mais ne pas considérer l'AFD comme un opérateur au sens de la LOLF pose un problème de transparence de son action, à laquelle ont été confrontés vos rapporteurs spéciaux dans l'exercice de leur mission d'examen et de contrôle du budget.

En effet, trois semaines après la date limite du 10 octobre 2011, l'AFD n'avait pas répondu à la plupart des questions figurant dans le questionnaire budgétaire de vos rapporteurs spéciaux. Ces derniers n'ont ainsi pas été en mesure d'obtenir, par exemple, des données actualisées sur les ressources de l'AFD en 2011.

Pour l'avenir, vos rapporteurs spéciaux souhaitent donc que des informations relatives à l'AFD soient incluses dans le PAP de la mission « Aide publique au développement », avec le même degré de précision que pour les opérateurs de l'Etat stricto sensu.

(2) Une réforme en cours se traduisant par une diminution des frais généraux

Le décret du 5 juin 2009 modifiant les statuts de l'AFD, pris en application des décisions du CICID du même jour et dans le cadre de la RGPP, a renforcé la transparence sur la stratégie et les moyens de l'Agence, ainsi que sa tutelle. Ce texte prévoit :

- d'une part, la création d'un conseil d'orientation stratégique (COS), dont la première réunion s'est tenue en novembre 2009. Présidé par le ministre chargé de la coopération et composé des représentants de l'Etat au conseil d'administration de l'AFD, ce conseil tend à renforcer l'articulation entre les orientations politiques relatives à l'APD définies par le CICID et leur déclinaison opérationnelle par l'Agence ;

- d'autre part, la signature d'un contrat d'objectifs et de moyens (COM) unique entre l'Etat et l'AFD pour la période 2011-2013, en lieu et place des différentes conventions-cadre liant l'Agence à ses tutelles. La mesure vise à clarifier et rationaliser les relations entre l'Etat et son « quasi-opérateur ». Une première version de ce document n'a été débattue et discutée en interne, par le comité exécutif et le comité directeur de l'AFD, qu'en septembre 2011. Le COM comporte des plafonds de frais de fonctionnement (hors personnel) et de dépenses de personnel jusqu'en 2013 et s'inscrit dans une perspective de consolidation des équilibres de l'Agence. Par ailleurs, le COM couvre l'ensemble des activités mises en oeuvre par l'AFD, en tant qu'opérateur des politiques d'APD et de développement des collectivités d'outre-mer ce qui comprend la totalité de l'activité « pour compte propre » (dons, prêts concessionnels et non concessionnels, y compris via la filiale PROPARCO spécialisée dans le financement du secteur privé, garanties, prises de participation, etc.), l'activité mise en oeuvre pour le compte de l'Etat (conformément à l'article R. 516-7 du code monétaire et financier), et la production intellectuelle, la communication et les activités de « conseil » au bénéfice de l'Etat ;

- enfin, la création, dans les postes diplomatiques, d'un pôle de développement placé sous l'autorité de coordination et d'animation de l'ambassadeur. Vos rapporteurs spéciaux rejoignent les observations de leur prédécesseur, notre ancien collègue Michel Charasse38(*), pour considérer que ce renforcement de la tutelle suppose que les services des ambassades disposent des compétences techniques suffisantes et des effectifs adéquats pour porter une appréciation éclairée sur des projets de l'AFD, lesquels répondent à des logiques distinctes de celles que poursuivent les SCAC. L'avis de l'ambassadeur préalable à la soumission d'un projet au conseil d'administration de l'Agence, en effet, revêt encore trop souvent un caractère formel, de l'ordre de la « non-objection », à un stade où le projet est quasiment finalisé, de sorte qu'il serait difficile d'en remettre en cause certaines modalités. Nos ambassadeurs sont chargés de porter une vision d'ordre politique sur les projets ; l'AFD ne saurait se substituer à eux dans ce rôle.

Afin d'assurer la maîtrise de ses dépenses de fonctionnement, qui doit donc être formalisée dans le cadre du COM en cours de préparation, l'AFD a procédé, au second semestre de l'année 2010, à une centralisation temporaire des engagements de dépenses au niveau de la direction générale et opéré un plafonnement du nombre d'agents du siège en expatriation par représentation à l'étranger. Les frais généraux de l'Agence se sont ainsi élevés à 251 millions d'euros en 2010, soit une économie de plus de 21 millions d'euros par rapport au budget voté par le conseil d'administration (272,7 millions d'euros). Le budget de l'AFD en 2011 s'élève à 265,1 millions d'euros.

Ces actions n'ont pas été conduites sans causer une certaine émotion parmi les personnels de l'agence, dont a été témoin votre rapporteur spécial Yvon Collin, qui siège au conseil d'administration de l'AFD. Suite à une assemblée générale ayant réuni 300 personnes, à l'appel de leurs syndicats, les agents de l'AFD se sont rassemblés et ont remis une lettre ouverte aux membres du conseil d'administration le 7 juillet 2011.

Pour vos rapporteurs spéciaux, le dialogue social est une ardente nécessité, pour que l'AFD poursuive dans les meilleures conditions l'exercice de ses missions qui l'ont consacrée comme un acteur-clé du rayonnement de notre pays à l'international.

b) Une activité soutenue

Le projet d'orientation stratégique (POS) de l'AFD pour la période 2007-2011, le deuxième du genre, élaboré en concertation avec les tutelles et approuvé par le conseil de surveillance en janvier 2007, a permis de renouveler les objectifs de l'Agence, déclinés en dix-sept plans d'action. En particulier, il a été prévu de consacrer à l'Afrique subsaharienne 60 % des ressources budgétaires et 80 % des subventions, et de partager l'activité de l'AFD en trois tiers : le premier pour la lutte contre la pauvreté, le deuxième pour la protection des biens publics mondiaux (y compris la responsabilité sociale et environnementale des entreprises), le dernier en faveur de la promotion de la croissance économique.

L'élaboration du prochain POS de l'AFD, pour la période 2012-2016, est subordonnée à l'adoption du document cadre pour la politique de coopération au développement de la France et au contrat d'objectifs et de moyens pour la période 2011-2013. Si le nouveau document cadre a bien été adopté en 201039(*), la préparation du COM a en revanche entraîné le report de la mise en place du nouveau POS.

Les indicateurs de suivi du POS 2007-2011 ont témoigné que l'activité de l'AFD a atteint, et souvent dépassé, les objectifs qui lui avaient été fixés, tant quantitativement (dès 2009, le montant net d'APD, soit 1 455 millions d'euros, généré par l'AFD atteignait pratiquement la cible du POS pour 2011, soit 1 500 millions d'euros), que qualitativement, en prévoyant notamment d'orienter les nouveaux engagements sur l'atteinte des objectifs du Millénaire du développement. En revanche, alors qu'il était prévu de concentrer l'aide sur l'Afrique subsaharienne, à hauteur de 80 %, la part qui lui est dédiée stagne à 60 % en 201040(*).

c) Les ressources de l'Agence

Selon les dernières données disponibles, les activités « pour compte propre » de l'AFD sont financées à partir de trois sources :

- des ressources aux conditions de marché. L'AFD emprunte sur les marchés financiers, sans la garantie de l'Etat, sous forme d'émissions obligataires ou de placements privés ;

- des ressources propres, constituées des reprises sur provisions consécutives à un traitement de dettes dans le cadre du Club de Paris et du résultat financier annuel (242,4 millions d'euros en 2009, contre 167,2 millions en 2008). Jusqu'en 2010, ce résultat était intégralement mis à la disposition de l'Etat, qui l'affectait au financement des concours de l'Agence. Depuis 2010, en application des dispositions de la LFI pour 2009 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse, il doit être versé au budget général, au titre de dividende à l'Etat, en recettes non fiscales41(*) de l'exercice qui suit celui de sa constatation ;

- des ressources budgétaires, en provenance du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE, en particulier pour financer les C2D et les subventions à projets), du ministère chargé de l'économie (MINEFII), pour financer les aides budgétaires globales, les bonifications d'intérêts au titre des prêts et le PRCC notamment, et du ministère chargé de l'outre-mer (pour les bonifications).

Ressources de l'AFD

(en millions d'euros)

Source : AFD

On observera que, jusqu'en 2009, la rémunération de l'AFD se trouvait intégralement prise en charge par le programme 110 « Aide économique et financière au développement », à la fois pour les activités financées à partir de ce programme et pour celles que finançait le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement ». Depuis 2010, pour donner suite aux observations de la Cour des comptes et du Parlement, chaque programme porte la part de rémunération correspondant aux activités que l'AFD met en oeuvre pour son compte.

En complément des données déjà anciennes (datant d'un an) sur les ressources de l'AFD résumées dans le tableau ci-dessus, vos rapporteurs spéciaux ont obtenu communication du montant des dividendes versés par l'AFD à l'Etat : 220 millions d'euros en 2010, soit un niveau intermédiaire entre ceux de 2008 (288,52 millions d'euros) et 2009 (167,17 millions d'euros). Vos rapporteurs spéciaux entendent interroger le Gouvernement, en séance publique, sur le décalage entre les montants des dividendes versés en 2008 et 2009 et les résultats financiers de l'AFD qui leur ont été communiqués l'an dernier (167,2 millions d'euros en 2008 et 242,4 millions d'euros en 2009).

d) Un exemple concret de coopération entre l'AFD et l'ambassade de France : la mission de contrôle budgétaire de votre rapporteur spécial en Haïti

Lors de la modification des statuts de l'AFD opérée par le décret du 5 juin 2009, plusieurs principes ont été posés dans la conduite des projets de développement : une réorientation stratégique de l'aide, ainsi qu'une meilleure coordination entre les équipes des ambassades et les représentants de l'AFD.

Lors de la mission de contrôle de budgétaire qu'il a effectuée en Haïti du 18 au 21 juillet 2011, votre rapporteur spécial Yvon Collin a pu apprécier les capacités de réactivité de l'équipe de l'AFD et leur disponibilité au regard des objectifs réaffirmés en 2009.

Pour faire face au séisme qui a touché le pays le 12 janvier 2010 et causé près de 300 000 morts, la France a répondu par des promesses d'aide à hauteur de 326 millions d'euros en 2010 et 2011.

Cette action est d'autant plus remarquable que les équipes de l'AFD doivent souvent suppléer un Etat déficient dans l'exercice de ses fonctions régaliennes. Cependant, ces dernières semaines ont vu la mise en place d'un gouvernement haïtien, permettant d'espérer que le président Michel Martelly, élu au printemps, disposera désormais des moyens de conduire sa politique.

Comme le détaille le compte rendu de la mission de contrôle budgétaire en Haïti figurant en annexe au présent rapport, l'action menée doit cependant s'accélérer dans sa mise en oeuvre : ainsi, les projets de l'AFD en cours à la mi-juin 2011 n'avaient été engagés financièrement qu'à hauteur de 20 % à cette date, alors même que certaines opérations datent déjà de 2005. Par ailleurs, votre rapporteur spécial s'interroge sur la pertinence de certains projets.

Sans occulter l'important effort conduit en Haïti, ces marges de progrès invitent à une plus grande coordination de l'action des différents acteurs présents sur le terrain, dans la continuité des « pôles de développement » prévus par le décret du 5 juin 2009. Le chef de poste diplomatique à naturellement vocation à exercer cette coordination.


* 33 Cf. supra, première partie, chapitre I (II, B).

* 34 Cf. infra, deuxième partie (section II).

* 35 Fixés par un arrêté du 21 mai 2004, ces critères sont : être doté de la personnalité morale, exercer une activité majoritairement non marchande, être placé sous le contrôle direct de l'Etat et contribuer à la mise en oeuvre d'une politique de l'Etat dont la traduction se trouve en loi de finances.

* 36 Plus d'un tiers des agents sont recrutés localement et travaillent dans la soixantaine d'agences du réseau situées en dehors de la France métropolitaine.

* 37 Conformément aux dispositions de la LFI pour 2008 introduites à l'initiative de notre ancien collègue Michel Charasse. L'article 53 du présent PLF fixe ce plafond à hauteur de 365 909 ETP pour les 583 opérateurs de l'Etat recensés.

* 38 Cf. en dernier lieu le rapport précité n° 101 (2008-2009), tome III, annexe 4.

* 39 Cf. supra, première partie, chapitre I, I B 3 (b).

* 40 Sur ces deux points, cf. supra, première partie, chapitre I, I A 1 b et I A 2.

* 41 Ligne 2110 « Produits des participations de l'Etat dans des entreprises financières » au sein de l'annexe « Evaluation des voies et moyens » jointe aux projets de loi de finances.