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Mission "Engagements financiers de l'Etat" et comptes spéciaux

M. Jean-Claude FRECON, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL

I. - La mission « Engagements financiers de l'Etat »

1. Les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » progressent, en valeur, de 6 % entre 2011 et 2012. Cette évolution traduit la progression de la charge d'intérêts que doit supporter l'Etat sous l'effet de l'accroissement de l'encours de sa dette.

2. Le besoin de financement de l'Etat atteint 182 milliards d'euros en 2012. Il s'inscrit en diminution de 8,9 milliards d'euros par rapport au révisé 2011 (-4,7 %). Pour la première fois depuis le début de la crise, le déficit budgétaire prévisionnel comptera pour moins de la moitié du besoin de financement total (44,9 %), alors que les amortissements de dette à moyen et long terme en représenteront 54,3 %.

3. Le besoin de financement 2012 sera couvert par 179 milliards d'euros de nouvelles émissions de titres de dette à moyen et long terme nettes des rachats, soit 5 milliards d'euros de moins qu'en 2011. Les amortissements atteignant 98,9 milliards d'euros, le plafond de variation de la dette à moyen et long terme, qui fait l'objet d'une autorisation parlementaire dans le cadre du vote de l'article d'équilibre (article 31) du projet de loi de finances, est fixé à 80,1 milliards d'euros.

4. L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 81,7 milliards d'euros entre 2011 et 2012, soit la somme du plafond de variation de la dette à moyen et long terme (80,1 milliards d'euros), du coût d'indexation (2,7 milliards d'euros) et de la variation de la dette à court terme (-1,1 milliard d'euros). Cet encours passera de 1 298,9 milliards d'euros à fin 2011 à 1 380,6 milliards d'euros à fin 2012, soit une augmentation de 6,3 %.

5. La part relative de l'endettement à court terme continue à diminuer. Les bons du Trésor à taux fixe ne devraient plus représenter que 13 % du stock de dette à fin 2012 (181,6 milliards d'euros), réduisant d'autant notre vulnérabilité à un retournement des taux courts.

6. 66,2 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin juin 2011 contre 71,4 % en juin 2010. Le recul observé s'explique principalement par la remontée des taux longs intervenue au premier semestre 2011, les maturités longues étant plus attractives pour les investisseurs français.

7. 44,7 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en LFI 2011 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette. Cette dotation a été abondée de 1,438 milliard d'euros en cours d'exercice afin de couvrir les besoins supplémentaires résultant de l'augmentation de la charge d'indexation. La charge nette de la dette est ainsi attendue à 46,8 milliards d'euros en 2011.

8. La charge nette de la dette devrait s'établir à 48,8 milliards d'euros en 2012, soit 47,9 milliards d'euros au titre de la charge de la dette négociable et non négociable et 0,9 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie. Pour 2012, la charge de la dette négociable devrait essentiellement progresser sous l'effet de l'augmentation de l'encours (effet volume de +2,7 milliards d'euros), les taux d'intérêts demeurant modérés malgré leur reprise à la hausse (effet taux de +0,4 milliard d'euros). La provision pour charge d'indexation reviendrait enfin à un niveau « habituel », en diminuant de 1,1 milliard d'euros

9. L'écart de financement (spread) des titres français à 10 ans avec les titres allemands de même maturité atteint un niveau élevé (170 points de base) et témoigne de la détérioration relative de la confiance des marchés à l'égard de notre signature. Si la France, notée AAA, se finançait aux taux de la Belgique (notée AA+), un surcoût sur la charge d'intérêts de l'ordre de 2,5 milliards d'euros par an serait constaté la première année, et de 14 milliards d'euros en charge annuelle au bout de sept ans.

10. L'augmentation des crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » ne se dément pas en 2012. Ceux-ci passent de 661 millions d'euros en LFI 2011 à 855 millions d'euros en 2012 (+194 millions d'euros et +29 %). Cette évolution traduit essentiellement la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des Investissements d'avenir.

11. La politique de rationalisation des trésoreries publiques porte ses fruits et permet de limiter l'appel au marché. Plus de 10 milliards d'euros auront ainsi été rapatriés sur le compte du Trésor en 2010 et 2011.

12. 189,47 millions d'euros en AE=CP sont demandés, pour 2012, au titre du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », soit une diminution significative de 17 % en valeur par rapport à la budgétisation 2011.

13. Le recensement la comptabilisation des engagements hors bilan de l'Etat, notamment liés aux garanties qu'il octroie, font l'objet d'une information lacunaire et leurs enjeux sont mal retracés dans les documents budgétaires. La juste appréciation de ces engagements est pourtant cruciale dans un contexte de crise financière et de crise des dettes souveraines où l'Etat garant est sollicité comme jamais. Elle pourrait conduire, en 2012, votre commission des finances à confier à la Cour des comptes une enquête sur ce sujet, en application de l'article 58-2° de la LOLF.

14. La diminution de crédits la plus importante est observée sur le programme 145 « Epargne », qui voit sa dotation baisser de 31 % en 2012, passant de 1,12 à 0,35 milliard d'euros. Ce phénomène traduit le reflux important des primes d'épargne-logement. La dette contractée par l'Etat à l'égard du Crédit foncier de France concernant ces primes a été résorbée en 2011.

II. - Le compte d'affectation spéciale « Participations financières de l'Etat »

15. La taille du bilan combiné de l'Etat actionnaire s'élève à environ 660 milliards d'euros en 2010 contre près de 651 milliards d'euros en 2009, soit une progression d'environ 1,57 %. Au passif, les capitaux propres augmentent de plus de 6,7 milliards d'euros pour s'établir à environ 102,7 milliards d'euros, ce qui traduit un renforcement de la solidité des entreprises au niveau consolidé. Cela est permis par des augmentations de capital - notamment de 1,3 milliard d'euros pour Areva - et par la mise en réserve de résultats (pour environ 2,4 milliards d'euros).

16. La dette des entités consolidées atteint plus de 102 milliards d'euros, soit une diminution sensible de près de 11 milliards d'euros par rapport à 2009. La soutenabilité de l'endettement s'est améliorée entre les deux exercices.

17. Le nécessaire retour à l'équilibre des finances publiques ne doit pas conduire l'Etat- « investisseur avisé » - à se comporter comme un actionnaire « rapace » qui « siphonnerait » toute marge de manoeuvre pour le développement des sociétés qu'il contrôle.

18. L'Agence des participations de l'Etat doit veiller à ce que la plus grande modération soit observée en matière de rémunération des dirigeants, en particulier s'agissant des rémunérations variables, de type bonus, parachutes dorés, actions gratuites ou stock-options.

19. La loi du 27 janvier 2011 a instauré une obligation de représentation équilibrée des femmes et des hommes au sein des conseils d'administration et des conseils de surveillance des grandes entreprises. Celles-ci sont tenues de respecter un quota minimum de 20 % de femmes à l'échéance d'une période de trois ans, puis de 40 % à l'échéance de six ans après promulgation de la loi, soit en janvier 2017. L'Etat est encore loin d'être exemplaire puisque le taux de féminisation global est de 15 % dans les entreprises où il est actionnaire. Ce taux est de 20 % pour les seuls représentants de l'Etat, en ligne avec celui des entreprises du CAC 40 qui s'établit à 20,67 %.

20. Les dispositifs de soutien au secteur financier mis en place dans le sillage de la crise sont en voie d'extinction. Au total, en 2009, l'Etat français aura perçu, au titre du plan de soutien aux banques, près de 1,4 milliard d'euros et, en 2010, plus d'un milliard d'euros, dont 854 millions au titre de la seule Société de prises de participation de l'Etat (SPPE). Les prêts au secteur automobile auront rapporté au total 731 millions d'euros d'intérêts à l'Etat, dont 17 millions d'euros d'indemnités de remboursement anticipé.

21. Le Fonds stratégique d'investissement (FSI) devient un acteur majeur du financement des entreprises, et notamment des PME, en France. Les observations formulées par notre ancien collègue Jean-Pierre Fourcade1(*) gardent néanmoins leur pertinence, s'agissant notamment de la visibilité du fonds.

22. Le projet annuel de performances « Participations financières de l'Etat » conserve sa portée très limitée. Pour l'année 2012, les prévisions de recettes apparaissent bien aléatoires et il semble peu vraisemblable que des cessions majeures puissent intervenir au cours de l'exercice au regard de l'état actuel des marchés. En revanche, les dépenses inscrites sur le programme 731, soit 1 milliard d'euros, sont, pour beaucoup d'entre elles, déjà certaines.

III. - Les autres comptes spéciaux

23. Le compte « Avances à divers services de l'Etat ou organismes gérant des services publics » voit son solde se détériorer de 105,5 millions d'euros entre 2011 et 2012, sous l'effet des avances consenties au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

24. 12,6 millions d'euros d'avances sont notamment consenties en faveur de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) afin de financer les projets d'investissements dans les établissements scolaires français à l'étranger. Cette inscription de crédits est la conséquence directe de l'adoption par le Parlement, d'une règle d'interdiction aux organismes divers d'administration centrale (ODAC) de recourir à l'emprunt bancaire à plus d'un an.

25. Le compte de concours financiers « Accords monétaires internationaux » est dédié à la coopération monétaire avec la zone franc. Il n'est, comme les années précédentes, pas doté et ne fait l'objet d'aucun bleu budgétaire.

Au 10 octobre 2010, date limite fixée par la LOLF, 88 % des réponses au questionnaire avaient été - et demeurent - adressées à votre rapporteur spécial.

I. LA MISSION « ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ETAT »

Les crédits de la mission « Engagements financiers de l'Etat » progressent, en valeur, de 6 % entre 2011 et 2012, cette hausse étant concentrée sur la charge de la dette négociable (+ 7 %).


Evolution en valeur et à périmètre courant des crédits de paiement de la mission

(en euros)

NB : aucune modification de maquette n'intervient en 2012.

Source : commission des finances, d'après le projet annuel de performances

A. LE PROGRAMME 117 « CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L'ETAT »

Le programme 117 « Charge de la dette et trésorerie de l'Etat », doté de crédits évaluatifs au sens de l'article 10 de la LOLF2(*), est le seul à voir sa dotation augmenter de 2011 à 2012, dans des proportions néanmoins significatives (+3,4 milliards d'euros, soit +7 %). Cette évolution manifeste le poids croissant des charges d'intérêts de la dette dans les dépenses de l'Etat. Quoiqu'en forte hausse, la charge de la dette et les charges de trésorerie seraient néanmoins, en 2012, inférieures aux anticipations de la loi de programmation des finances publiques, qui prévoyaient un montant de 50,5 milliards d'euros (cf. graphique ci-après).


Charge de la dette et de trésorerie

(en milliards d'euros)

PLF 2012 (48,8)

Source : commission des finances

1. La couverture du besoin de financement de l'Etat demeure assurée dans des conditions satisfaisantes

Le besoin annuel de financement de l'Etat résulte de l'addition de son déficit budgétaire et des amortissements de dette à moyen et long terme ou reprise par l'Etat.

a) Retour sur l'année 2011

Les révisions successives du déficit budgétaire prévisionnel pour 2011 ont porté ce dernier à 95,5 milliards d'euros, soit la moitié du besoin de financement (190,9 milliards d'euros).

Evolution du tableau de financement de l'Etat au cours de l'exercice 2011

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Comme l'indique le tableau qui précède, les ressources de financement censées couvrir ce besoin ont fait l'objet d'ajustements successifs en lois de finances rectificatives. Les émissions à moyen et long terme ont été légèrement revues à la baisse (de 186 à 184 milliards d'euros), afin de tenir compte d'opérations de rachat effectuées en fin de gestion 2010. Les émissions à court terme (BTF) ont, quant à elles, fortement reflué (avec une variation nette prévue de -4,4 milliards d'euros contre -1,1 milliard d'euros anticipés en LFI), en raison de l'abondance des ressources de trésorerie dont a bénéficié l'Etat au cours de l'exercice.

En effet, la variation des dépôts des correspondants s'établirait à +4,5 milliards d'euros en 2011, contre une décollecte anticipée de -3 milliard d'euros. Les ressources procurées par les dépôts des correspondants sont donc supérieures de 7,5 milliards d'euros à la prévision de LFI. Le Gouvernement explique ce phénomène par « l'effet combiné de décaissements moindres qu'anticipés des dépôts des organismes bénéficiaires des crédits accordés dans le cadre des "Investissements d'avenir", d'une décollecte plus faible que prévue des dépôts des collectivités territoriales et de la poursuite de la politique de mutualisation des trésoreries publiques qui devrait permettre d'accroître les dépôts des établissements publics »3(*).

Plus précisément, l'ampleur de l'écart constaté fin 2011 pourrait refléter des retards dans les décaissements des fonds consommables des Investissements d'avenir, pour lesquels une décollecte de 2 milliards d'euros est attendue au lieu des 5 milliards d'euros anticipés. De même, les collectivités territoriales ne devraient que faiblement contribuer à la baisse des disponibilités du compte du Trésor (- 0,5 milliards d'euros4(*) contre  2 milliards d'euros anticipés). Bien que cette tendance résulte des choix agrégés de plusieurs dizaines de milliers d'exécutifs locaux et soit, par définition, délicat à expliciter, il est vraisemblable que le climat d'incertitude suscité par la réforme de la taxe professionnelle et la situation générale des finances publiques conduise les collectivités territoriales à contenir leurs dépenses, notamment d'investissement.

Enfin, ont également contribué à l'augmentation de la trésorerie les « autres ressources de trésorerie », qui sont revues à la hausse de 1,1 milliard d'euros consécutivement à l'enregistrement de primes nettes à l'émission supplémentaires. Ce phénomène s'explique par la persistance de taux d'intérêt bas (cf. encadré).

Les primes et décotes à l'émission

Dans le cadre de sa politique d'émission à moyen et long terme, l'Agence France Trésor complète les émissions sur lignes nouvelles par la réouverture d'anciennes « souches ». Emettre des titres sur des souches anciennes conduit en règle générale à l'apparition d'une différence entre le taux facial servi et le taux attendu par le souscripteur, le premier reflétant les conditions de marché au moment de la création de la ligne et le second celles prévalant lors de la réémission. Si le taux facial est inférieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres moins cher que leur valeur de remboursement afin que la rentabilité de son investissement soit conforme au rendement attendu. Si, à l'inverse, le taux facial est supérieur à celui attendu par le souscripteur, ce dernier achètera les titres plus cher que leur valeur de remboursement. Les primes et décotes sont la conséquence, en trésorerie, de cet écart entre prix d'achat d'un titre et valeur de remboursement. On parle de prime lorsque le prix d'achat est supérieur à la valeur de remboursement (l'Etat encaisse, en trésorerie, plus d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement) et de décote dans le cas contraire (l'Etat encaisse, en trésorerie, moins d'argent qu'il n'en versera lors du remboursement). Dans un contexte où les taux d'intérêt de moyen et long terme demeurent inférieurs aux taux atteints les années précédentes, l'abondement des lignes anciennes engendre des primes à l'émission, qui constituent une ressource de trésorerie pour l'Etat.

Source : Agence France Trésor

La réalisation du programme de financement de l'Etat en 2011 s'opère dans des conditions satisfaisantes. 146,8 milliards d'euros avaient été réalisés au 30 septembre 2011, soit 79,8 %, à comparer à un taux de réalisation de 79,2 % sur un programme de financement de 188 milliards d'euros à la même date en 2010 (cf. tableau).


Taux de réalisation cumulé du programme de financement 2011, au 30/09

 

Janv.

Fév.

Mars

Avril

Mai

Juin

Juillet

Août

Sept.

OAT

5,5%

10,4%

15,2%

20,7%

26,6%

31,9%

37,1%

37,1%

42,0%

BTAN

4,9%

10,0%

14,7%

20,0%

25,3%

30,2%

34,8%

34,8%

40,1%

OATi et €i

1,6%

3,3%

4,2%

5,3%

6,5%

7,5%

8,4%

8,4%

9,2%

Rachats

-0,4%

-1,0%

-1,5%

-2,5%

-3,3%

-3,7%

-6,6%

-9,5%

-11,5%

Total

11,6%

22,7%

32,6%

43,4%

55,0%

65,9%

73,7%

70,8%

79,8%

Source : AFT

L'Agence France Trésor estime que « les conditions de financement ont été jusqu'à présent très favorables pour l'Etat. En effet, depuis le début de l'année, les émissions à taux fixe sur le programme de moyen long terme ont été réalisées à un taux moyen de 2,85 %. Ce niveau est toutefois en légère hausse en comparaison de celui observé sur l'ensemble de l'année 2010, à savoir 2,53 %, la France ayant enregistré sur la première partie de l'année 2011, comme l'ensemble des émetteurs, une remontée des taux longs, enclenchée à l'été 2010. La baisse des taux observée depuis la fin avril 2011 (environ 135 points de base sur le taux moyen des émissions de moyen long terme) devrait par ailleurs, compte tenu des adjudications restantes sur l'année, contribuer à faire baisser encore davantage le taux moyen de financement de l'année 2011. Ce dernier s'inscrit par ailleurs nettement en-dessous de la moyenne historique depuis la création de la zone euro jusqu'à la crise, i.e. sur la période 1998-2007, qui est de 4,15% ».

b) Un besoin de financement attendu à 182 milliards d'euros en 2012

Le besoin de financement de l'Etat atteindra 182 milliards d'euros en 2012, soit une diminution de 4,7 % par rapport au révisé 2011. Il résultera du déficit budgétaire (81,8 milliards d'euros), des amortissements à moyen et long terme (98,9 milliards d'euros) et des amortissements de dettes reprises par l'Etat (1,3 milliard d'euros).


Tableau de financement de l'Etat en 2011 et 2012

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

Ainsi que l'a observé notre collègue Nicole Bricq, rapporteure générale, dans le tome 1 du présent rapport, pour la première fois depuis le début de la crise, le déficit budgétaire prévisionnel comptera pour moins de la moitié du besoin de financement total (44,9 %), alors que les amortissements de dette à moyen et long terme en représenteront 54,3 % (30,8 % pour les amortissements de titres à long terme et 23,5 % pour les amortissements de titres à moyen terme). De fait, sous l'effet de la crise, le creusement historique du solde avait suscité un besoin de financement supérieur à celui que génère annuellement l'amortissement des titres (soit 55 % du besoin de financement total en 2009 et 63 % en 2010).

Un regard porté au-delà de la seule année 2012 enseigne que, toutes choses égales par ailleurs, les années 2013 et 2015 concentreront d'importants montants d'amortissements de dette à moyen et long terme (respectivement 122,2 et 112,6 milliards d'euros).

Amortissements de dette à moyen et long terme

(nominal en milliards d'euros)

Remarque : les montants pour 2012 et 2013 ne tiennent pas compte des éventuels rachats qui pourront être effectués d'ici à la fin de 2011 pour les titres d'échéance 2012 et d'ici à la fin de 2012 pour les titres d'échéance 2013.

Source : commission des finances, d'après les documents budgétaires et l'Agence France Trésor

Le besoin de financement 2012 sera couvert par 179 milliards d'euros de nouvelles émissions de titres de dette à moyen et long terme nettes des rachats, soit 5 milliards d'euros de moins qu'en 2011. Les amortissements atteignant 98,9 milliards d'euros, le plafond de variation de la dette à moyen et long terme, qui fait l'objet d'une autorisation parlementaire dans le cadre du vote de l'article d'équilibre (article 31) du projet de loi de finances, est fixé à 80,1 milliards d'euros5(*).

La variation des dépôts des correspondants6(*) est prudemment attendue en baisse de 4,4 milliards d'euros, à raison de :

1) -2 milliards d'euros résultant de la décollecte des collectivités locales. Cette prévision repose sur l'observation statistique du comportement passé des collectivités, ainsi que sur l'analyse de leur environnement législatif, économique et financier (prévisions, incidences des réformes portant sur les finances et la fiscalité locale, situation du marché du crédit). Selon l'AFT, « les évolutions enregistrées au cours des deux dernières années montrent que les collectivités ont adopté un comportement prudent conduisant à augmenter leur encours de dépôts en raison des incertitudes prévalant » ;

2) -3 milliards d'euros de décaissements par les organismes bénéficiaires des dotations attribuées dans le cadre des Investissements d'avenir. Cette hypothèse repose sur les prévisions de décaissement des dotations consommables des organismes bénéficiaires communiquées par le Commissariat général à l'investissement ;

3) +0,5 milliard d'euros de rapatriement d'OPCVM détenus par des établissements publics sur le compte du Trésor, intervenant dans le cadre de la politique de rationalisation des trésoreries publiques (cf. infra) ;

4) +1 milliard d'euros au titre de la variation du niveau du compte du Trésor entre le 31 décembre 2011 et le 31 décembre 2012 ;

5) +0,5 milliard d'euros tirés des primes nettes à l'émission7(*).

Bien que les ressources de trésorerie attendues soient moins abondantes en 2012 qu'en 2011, la baisse de l'encours des bons du Trésor à taux fixe se poursuivra, avec une variation nette attendue à -1,1 milliard d'euros.

2. L'encours nominal de la dette négociable augmente de 6,3 %
a) La dette à court terme poursuit son reflux

L'encours nominal de la dette négociable de l'Etat devrait augmenter de 81,7 milliards d'euros entre 2011 et 2012, soit la somme du plafond de variation de la dette à moyen et long terme (80,1 milliards d'euros), du coût d'indexation (2,7 milliards d'euros) et de la variation de la dette à court terme (-1,1 milliards d'euros). Cet encours passera de 1 298,9 milliards d'euros à fin 2011 à 1 380,6 milliards d'euros à fin 2012, soit une augmentation de 6,3 %.

Evolution de l'encours de la dette négociable

(en milliards d'euros)

Encours

fin
2010

fin
août 2011

fin
2011
(estimation)

fin
2012
(projection)

Ensemble de la dette - valeur nominale

1 212,3

1 289,4

1 298,9

1 380,6

OAT et BTAN

1 025,2

1 091,2

1 116,2

1 199,0

BTF

187,1

198,2

182,7

181,6

Supplément d'indexation à la date considérée

16,7

18,4

18,6

19,2

Ensemble de la dette - valeur actualisée *

1 229,0

1 307,8

1 317,5

1 399,8

* nominal pour les titres à taux fixe ; nominal × coefficient d'indexation à la date considérée pour les titres indexés

Source : réponses au questionnaire

En raison des moindres émissions de titres courts (BTF) évoquées plus haut, la part relative de l'endettement à court terme continue à diminuer. Rappelons que la dette à moins d'un an avait atteint un point haut à la fin de l'année 2009, où elle représentait 18,6 % de l'encours total. Les bons du Trésor à taux fixe ne devraient plus représenter que 13 % du stock de dette à fin 2012 (181,6 milliards d'euros), réduisant d'autant notre vulnérabilité à un retournement des taux courts.


Evolution de l'encours de la dette et de sa structure

(en milliards d'euros)

Source : commission des finances

b) La remontée des taux favorise la détention de la dette par les investisseurs résidents

Selon la direction de la balance des paiements de la Banque de France8(*), 66,2 % de la dette négociable était détenue par les non-résidents, fin juin 2011 (83,9 % des BTF, 89,1 % des BTAN et 56,4 % OAT). Cette part était de 71,4 % en juin 2010 et le recul observé s'explique principalement par l'augmentation de la part des investisseurs résidents, notamment assurances, sur les maturités de long terme du fait de la remontée des taux longs intervenue au premier semestre 2011. En effet, la proportion de la dette négociable détenue par des investisseurs français est plus importante pour les maturités plus longues.

Comme l'indique le tableau qui suit, à fin juin 2011, alors que 66,2 % de la dette totale était détenue par des non-résidents, cette proportion n'était que de 56,4 % pour les seules OAT. Selon l'AFT, ce phénomène provient « en grande partie du fait que l'assurance-vie constitue en France une demande naturelle pour des obligations d'Etat de maturité longue (supérieure à 10 ans), alors que les obligations et bons du Trésor de maturité plus courte (de quelques mois jusqu'à 10 ans) sont en grande partie achetées par des banques centrales. Les assureurs sont sensibles au niveau de taux longs des obligations, car celles-ci constituent la base de rémunération des "fonds euros" qu'ils proposent à leurs clients. Par conséquent, toutes choses égales par ailleurs, une hausse des taux longs en France les incite à réorienter une partie de leurs investissements vers les obligations d'Etat françaises ».


Détention de la dette de l'Etat par les investisseurs non-résidents

Date

BTF

BTAN

OAT

Total dette négociable

30/06/2011

83,9%

89,1%

56,4%

66,2%

31/12/2010

83,6%

88,2%

58,8%

67,7%

31/12/2009

75.3%

87,7%

60,9%

68,4%

31/12/2008

68,2%

85,8%

58,6%

65,1%

31/12/2007

63,4%

75,7%

56,5%

61,3%

31/12/2006

68,7%

71,1%

54,2%

59,0%

31/12/2005

71,5%

72,7%

49,7%

56,5%

31/12/2004

64,4%

71,8%

45,1%

52,7%

31/12/2003

56,7%

69,9%

39,7%

48,0%

Source : réponses au questionnaire

Il convient enfin de rappeler que la part des non-résident situés au sein de la zone euro - soit des « quasi-résidents » - est estimée à un tiers environ9(*).

L'AFT estime qu'un niveau de détention élevé de la dette française par des non-résidents « ne doit pas être considéré de manière négative : outre le signal de confiance dont elle témoigne de la part de la communauté des investisseurs sur la qualité de la signature de l'Etat et sur l'économie française, (la détention par les non-résidents) accroît la sécurité de la gestion de la dette lorsque, comme c'est le cas pour la dette française, celle-ci est détenue de manière diversifiée du point de vue géographique et par type de détenteur. En effet, cette diversité permet d'atténuer l'impact des chocs affectant la demande de titres. La diversification géographique des investisseurs permet également de diminuer le coût de la charge de la dette en augmentant la concurrence potentielle pour l'achat des titres de dette française. Au sein des investisseurs internationaux, l'exploitation de la demande internationale qui émane notamment des banques centrales, constitue une chance pour les émetteurs qui en bénéficient car, s'agissant d'une demande structurelle, elle est assez peu sensible au taux d'intérêt, à la différence de celle émanant par exemple des assureurs. De plus, de nombreux investisseurs non résidents comme les banques centrales ont un mode de gestion de leurs actifs assez proche de la stratégie "de détention jusqu'à l'échéance", ce qui en fait des investisseurs de long terme qui stabilisent le marché en absorbant par leurs achats récurrents l'essentiel des émissions nettes. Enfin, une plus grande sollicitation de l'épargne nationale pour le placement de la dette de l'Etat engendrerait de manière certaine un effet d'éviction important au détriment de l'investissement privé qui bénéficie actuellement des placements monétaires et obligataires (livrets réglementés, assurance vie...) ».

3. La progression de la charge de la dette négociable

Les crédits du programme 117 s'élèvent donc à 48,8 milliards d'euros en 2012, soit 47,9 milliards d'euros au titre de la charge de la dette négociable et non négociable et 0,9 milliard d'euros au titre des charges de trésorerie (cf. infra 4).

a) Un ressaut d'inflation aggrave la charge d'indexation en 2011

44,7 milliards d'euros de crédits avaient été inscrits en LFI 2011 pour pourvoir au paiement des intérêts de la dette. Cette dotation a été abondée de 1,438 milliard d'euros par la deuxième LFR pour 2011 (n° 2011-1117 du 19 septembre 2011), afin de couvrir les besoins supplémentaires résultant de l'augmentation de la charge d'indexation. Le ressaut d'inflation constaté en 2011 a en effet porté la charge d'indexation à 3 967 millions d'euros fin juillet 2011, contre 2 529 millions d'euros prévus en LFI (+57 %)10(*). La charge de la dette est ainsi passée à 46,8 milliards d'euros.

Au mois de septembre dernier, le Gouvernement avait indiqué à votre commission des finances que ce surcoût temporaire n'était pas de nature à remettre en cause la trajectoire de charge de la dette prévue par la dernière loi de programmation des finances publiques ; le choc d'inflation était alors jugé ponctuel et son impact devait demeurer concentré sur 201111(*).

b) Une charge d'intérêt en hausse de 2 milliards d'euros en 2012

Pour 2012, la charge de la dette négociable devrait essentiellement progresser sous l'effet de l'augmentation de l'encours, les taux d'intérêts demeurant modérés malgré leur reprise à la hausse.

L'effet « volume » serait donc élevé (+2,7 milliards d'euros), mais plus faible que celui observé entre 2010 et 2011 (+3,5 milliards d'euros). De fait, la dette à moyen et long terme devrait augmenter moins vite en 2011 (+91 milliards d'euros) qu'en 2012 (106 milliards d'euros).

L'effet « taux » serait plus limité (+0,4 milliard d'euros). Le taux des BTF s'établirait à 0,8 % en moyenne sur 2011 (contre 0,37 % en 2010), puis 1,4 % en 2012. L'AFT qualifie ce scénario de « volontairement prudent compte tenu de l'incertitude, à ce jour, sur les évolutions de taux. En effet, du fait de la forte volatilité des marchés, une remontée des taux aussi rapide que celle enregistrée à la sortie de l'été 2010 ou aussi marquée que l'a été la récente baisse ne peut être complètement exclue ». Une remontée des taux moyens et longs est également anticipée en 2012. Sur l'échéance à dix ans, la moyenne annuelle s'établirait à 3,7 %, après 3,4 % en 2011 (et 3,17 % en 2010). Cependant, l'impact d'une variation des taux de marché sur la charge budgétaire de la dette à moyen et long terme n'est totalement constitué que l'année suivant l'émission et cette variation ne jouant que pour les lignes nouvellement créées, le niveau des taux à moyen et long terme retenu pour 2012 serait quasiment sans effet sur la charge d'intérêt attendue en 2012.

La provision pour charge d'indexation reviendrait enfin à un niveau plus « habituel », en diminuant de 1,1 milliard d'euros.

c) La confiance dans la signature française s'effrite

A l'heure où votre rapporteur spécial élaborait le présent rapport, l'écart de financement des titres français à dix ans avec les titres allemands de même maturité atteignait des records, à 170 points de base12(*). Si la France se finance encore à des conditions de taux qui peuvent être jugées bonnes, ce creusement du spread témoigne de la détérioration relative de la confiance des marchés à l'égard de notre signature.

Le spread franco-allemand est influencé par des facteurs financiers divers. Lorsque le niveau de stress et de volatilité des marchés financiers augmente, ce qui a été le cas récemment notamment en raison de l'émergence de doutes sur la cohésion de la zone euro, les investisseurs réagissent en se reportant en priorité vers les titres allemands car ces derniers sont légèrement plus liquides, ce qui tend à accroître l'écart de taux avec l'Allemagne. L'écart de taux est également influencé par la qualité relative de crédit de la France et de l'Allemagne, qui dépend des niveaux des déficits publics. Or, même s'il s'est réduit en 2010 (de 4,3 à 2,8 points de PIB), la France présente encore un écart de déficit public sensible avec l'Allemagne, de même qu'avec les Pays-Bas, également notés AAA.

A ce stade, et en dépit des informations envoyées « par erreur » par l'agence Standard & Poor's à certain de ses abonnés sur la dégradation de la note française13(*), les trois principales agences de notation ont jusqu'à présent confirmé la notation AAA avec une perspective stable de la France. Moody's a néanmoins indiqué qu'elle était susceptible de revoir la perspective de la notation de la France dans les prochains mois14(*).

Bien qu'il n'existe pas de modèle évaluant l'impact instantané de la perte du AAA, les conditions de financement de la Belgique peuvent éventuellement servir de référence. Ce pays est noté AA+, soit un cran en dessous de la France, et se finance aujourd'hui à environ 120 points de base au-dessus de notre pays. Si la France se finançait aux taux de la Belgique, en tenant compte du profil d'émissions des titres français, cela représenterait un surcoût sur la charge d'intérêts de l'ordre de 2,5 milliards d'euros par an la première année, et de 14 milliards d'euros en charge annuelle au bout de sept ans.

Le maintien de la notation AAA de la France à moyen terme apparaît donc crucial et dépendra de l'atteinte par l'Etat de ses objectifs de réduction des déficits et d'amélioration de la trajectoire de ses finances publiques15(*) et de la normalisation de la situation en Europe, qui engendre des risques pour la France du fait de l'exposition de son secteur bancaire à la situation de nombreux pays de la zone euro.

d) Une charge de la dette non négociable en voie d'extinction

La charge de la dette non négociable tombe à 1 million d'euros en 2012, après 3 millions d'euros en 2011. La dette financière non négociable est composée des bons du Trésor sur formules et de divers emprunts d'Etat restés sous forme « papier » lors de l'opération de dématérialisation de la dette de l'Etat intervenue en 1984.

L'ensemble des emprunts concernés est aujourd'hui totalement amorti, à l'exception de la dette perpétuelle (majorat, dotations et rentes viagères) qui représente un montant très faible inférieur à 7 000 euros. En l'absence d'émissions nouvelles depuis le 1er janvier 1999, date à laquelle les bons du Trésor sur formule ont été supprimés, la gestion de la dette financière non négociable est aujourd'hui limitée aux opérations de remboursement des titres en capital et en intérêts, ainsi qu'à la comptabilisation des emprunts prescrits. Les titres sont remboursés à l'initiative du souscripteur qui doit en faire la demande en les présentant au guichet d'un organisme habilité à cet effet (réseau du Trésor Public, de la Poste ou établissement bancaire).

Le capital restant dû au titre de la dette financière non négociable s'élevait à 240 millions d'euros au 30 juillet, dont 87 millions d'euros au titre des bons du Trésor sur formule et 91 millions d'euros au titre des deux emprunts libératoire et obligatoire. 0,64 million d'euros d'intérêts ont été payés au cours du premier semestre 2011. Le capital et les intérêts se prescrivent en cinq ans. En conséquence, tous les emprunts amortis antérieurement au 19 juin 2008 seront prescrits au 19 juin 2013.

4. Les Investissements d'avenir pèsent sur les charges de trésorerie

L'augmentation des crédits de l'action 3 « Trésorerie de l'Etat » ne se dément pas en 2012. Ceux-ci étaient passés de 269 millions d'euros en exécution 2010 à 661 millions d'euros en LFI 2011 (+392 millions d'euros) et s'établissent à 855 millions d'euros en 2012 (+194 millions d'euros et +29 %). Cette évolution traduit essentiellement la montée en charge de la rémunération des dotations confiées aux opérateurs de l'Etat chargés de la mise en oeuvre des Investissements d'avenir.

a) L'impact des investissements d'avenir

La charge de trésorerie imputée à l'action 3 est une charge nette des recettes que l'Etat tire des prises en pension de titres ou des placements des excédents temporaires de trésorerie qu'il effectue.


Evolution de la charge de trésorerie nette

(millions d'euros)

Source : commission des finances

Le graphique qui précède montre l'évolution, sous l'axe des abscisses, des recettes de trésorerie et, au-dessus de cet axe, des charges brutes de trésorerie. La courbe représente la charge de trésorerie nette résultant de la différence entre charges brutes et recettes. Ces recettes devraient augmenter d'une centaine de millions d'euros entre 2011 et 2012 (de 200 à 307 millions d'euros) en raison de l'augmentation attendue des taux de très court terme.

S'agissant des charges, le graphique illustre le poids croissant de la rémunération des fonds non consommables destinés au financement des Investissements d'avenir. Cette rémunération est passée de 165 millions d'euros en exécution 2010 à 412 millions d'euros16(*) en prévision 2011 actualisée et atteindra 620 millions d'euros en 2012. Toutes les rémunérations des fonds non consommables sont versées sur des comptes ouverts au nom de l'Agence national de la recherche (ANR).


Rémunération des fonds non consommables des Investissements d'avenir

(en millions d'euros)

Année de rattachement budgétaire

Période

Montant dû au titre du trimestre

Montant dû au titre de l'exercice budgétaire

2010

2010 - T3

39,4

165,1

2010 - T4

125,7

2011

2011 - T1

123,9

412

2011 - T2

139,5

2011 - T3 (prévu)

149

2012

2011 - T4 (prévu)

150

620

2012 - T1 (prévu)

148

2012 - T2 (prévu)

158

2012 - T3 (prévu)

164

2013

2012 - T4 (prévu)

165

/

Source : réponses au questionnaire

Enfin, votre rapporteur spécial observe que la rémunération des dotations des Investissements d'avenir n'est pas le seul facteur d'accroissement des charges de trésorerie : la rémunération des dépôts des correspondants augmente également sensiblement, passant de 292 millions d'euros en 2011 à 542 millions d'euros en 2012 (+250 millions d'euros). Cette augmentation est la résultante de la politique de rationalisation et de mutualisation des trésoreries publiques sur le compte unique de l'Etat : rapatrier les disponibilités permet de limiter l'appel au marché, mais se traduit par une hausse du volume des disponibilités à rémunérer.

b) Des efforts louables pour limiter l'impact de la trésorerie sur l'endettement public

Depuis 2007, une « feuille de route » a été assignée à l'Agence France Trésor pour limiter l'impact de la trésorerie sur l'endettement public. Il s'agissait, en 28 mesures :

1) de réduire les aléas de trésorerie en sensibilisant les intervenants aux enjeux de trésorerie et en améliorant l'information ex ante de l'AFT ;

2) de limiter les déperditions de trésorerie des établissements publics et des administrations publiques autres que l'Etat via des placements consolidants au niveau de l'ensemble des administrations publiques ;

3) de se doter d'outils performants de suivi des opérations de trésorerie ;

4) et de mieux suivre les réels besoins en trésorerie de tous les intervenants afin d'optimiser les versements budgétaires.

Selon les réponses au questionnaire, 94 % des mesures sont réalisées en 2011. L'année qui s'achève aura notamment vu le déploiement d'un nouvel outil de consultation en temps réel de tous les mouvements impactant le compte unique du Trésor appelé « BDF Direct ». Cet outil s'accompagne d'une nouvelle fonctionnalité dite de « supervalidation » permettant désormais à l'AFT de réguler les virements réalisés en infraction à l'obligation d'annonce qui s'impose aux comptables publics17(*). Les réponses au questionnaire indiquent qu'il s'agit « d'une évolution significative concourant à une meilleure optimisation de la gestion de trésorerie, le module permettant au trésorier de bloquer les virements émis par les comptables en infraction avec la réglementation. En cas de blocage, l'exécution de l'opération serait reportée au lendemain. A terme, on peut attendre de la mise en oeuvre de ce module une amélioration des taux d'annonces des collectivités territoriales et des établissements publics nationaux dans la mesure où les comptables en infraction seront mieux ciblés et rappelés à leur obligation d'annoncer leurs dépenses la veille ».

S'agissant du rapatriement des disponibilités sur le compte du Trésor, l'AFT indique qu'en 2010, 4,06 milliards d'euros de sommes placées en organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) ont été déposés sur le compte. Cette politique s'est poursuivie en 2011, avec le rapatriement d'1,3 milliard d'euros de placements en OPCVM au premier semestre, de 4,5 milliards d'euros de trésorerie de la COFACE, de 500 millions d'euros de trésorerie disponible du Fonds stratégique d'investissement (FSI) et de 300 millions d'euros de fonds du Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Une nouvelle phase de rapatriement des OPCVM a été engagée à l'automne 2011, qui devrait se traduire par des dépôts de l'ordre de 1 milliard d'euros d'ici à la fin de l'exercice et de 0,5 milliard d'euros début 2012.

Liste des principales entités déposant leurs
ressources sur le compte unique du Trésor

Entités

Dépôt en millions d'euros

Agence de Services et de Paiement

700

Agence Nationale de l'Habitat (ANH)

241

Agence Nationale pour la Cohésion Sociale et l'Egalité des Chances

125

Agence Nationale Rénovation Urbaine

733

Agence pour l'Enseignement Français à l'Etranger (AEFE)

154

Bibliothèque Nationale de France

66

Caisse Nationale Solidarité pour l'autonomie (CNSA)

290

Centre des Monuments Nationaux

99

Centre Liaisons Européennes et Internationales de Sécurité Sociale

158

Centre National pour le Développement du Sport

61

Centre Nationale de la Cinématographie

757

Etablissement de Préparation et de Réponse aux Urgences Sanitaires

61

Etablissement National des Invalides de la Marine (ENIM)

294

Fonds de Solidarité

332

La Monnaie de Paris

122

Musée du Louvre

205

Opéra National de Paris

90

Société du Grand Paris

294

Université Paris Descartes

83

Université Paris sud Orsay

87

Université Paris VII

90

Source : DGFiP, moyenne des comptes DFT, comptes de placement rémunéré et comptes à terme

B. LES AUTRES PROGRAMMES DE LA MISSION

Les trois autres programmes de la mission voient leur dotation diminuer en valeur, sous l'effet de la baisse attendue des appels en garantie de l'Etat, du tassement relatif des primes à servir au titre de l'épargne-logement et de l'extinction progressive des dispositifs donnant lieu à majoration de rente.

1. Le programme 114 « Appels en garantie de l'Etat »

189,47 millions d'euros en AE=CP sont demandés, pour 2012, au titre du programme 114 « Appels en garantie de l'Etat », soit une diminution significative de 17 % en valeur par rapport à la budgétisation 2011. Le programme retrace la dépense budgétaire associée à l'ensemble des dispositifs pour lesquels l'Etat a octroyé sa garantie, qui se concentre à près de 70 % sur les dispositifs de garantie mis en oeuvre par la Compagnie française pour le commerce extérieur ou COFACE.

Les crédits du programme sont évaluatifs, dans la mesure où la survenue des dépenses dépend de la réalisation - par nature imprévisible - du risque couvert par la garantie.

a) Les déterminants de la budgétisation 2012

La diminution des crédits du programme résulte de deux mouvements de sens contraire.

Les crédits de l'action 4 « Développement international de l'économie française » sont les seuls à augmenter (+8 millions d'euros à 130,5 millions d'euros, soit +7 %). Ils sont censés couvrir les appels émis au titre des procédures de garantie à l'export gérées par la COFACE (assurance-crédit, assurance-prospection, garantie de change, garantie du risque économique, garanties de taux d'intérêts et garanties du risque exportateur), ainsi que le dispositif de stabilisation des taux d'intérêt géré par Natixis.

Cette hausse s'explique par l'augmentation du coût de la procédure d'assurance-prospection, estimé à 107,2 millions d'euros en 2012 contre 95,3 millions d'euros en LFI 2011. Cette évolution provient notamment de l'accroissement des indemnités servies dans le cadre de cette procédure (+6 millions d'euros), elle-même due à un recours croissant des entreprises (7 400 entreprises fin juin 2011). L'augmentation globale s'explique également par le surcoût associé à la procédure de garantie des risques économiques, estimé à 7 millions d'euros en 2012 contre 5,6 millions d'euros en LFI 2011. Cette évolution ponctuelle, liée au report du paiement de certaines indemnités de 2011 vers 2012, ne doit pas masquer la diminution régulière de l'encours de cette garantie et de la dépense budgétaire qu'elle engendre.

Ces hausses sont partiellement compensées par la baisse des crédits de la procédure de garantie du risque exportateur18(*), qui passent de 19,6 millions d'euros en LFI 2011 à 14,3 millions d'euros en PLF 2012. Cette baisse s'explique essentiellement par la faiblesse de l'exécution budgétaire 2010, l'analyse de l'encours de la dette de garantie et des prévisions de sinistres.

2 millions d'euros sont enfin prévus pour les coûts de gestion associés aux garanties de change. Les garanties d'assurance-crédit ne sont pas dotées, compte tenu des primes et des récupérations qui sont encore significativement supérieures aux sinistres qui devraient survenir en 2012. Il en va de même des garanties de taux d'intérêt Natixis, les couvertures mises en place sur les marchés financiers devant être, sous les hypothèses actuelles de taux d'intérêt, bénéficiaires.

Toutes les autres actions du programme affichent des dotations stables ou en baisse. 1,1 million d'euros sont prévus, en 2012 comme en 2011, au titre de l'action 1 « Agriculture et environnement », qui correspond aux appels en garantie au titre de la procédure de désendettement des agriculteurs installés en Corse. Cette prévision est établie forfaitairement sur la base d'un encours estimé de prêts de 8,5 millions d'euros.

Les crédits de l'action 2 « Soutien au domaine social, logement, santé » chutent brutalement, de 28,8 millions d'euros en 2011 à 6,9 millions d'euros en 2012 (-76 %). La quasi-totalité des crédits de l'action (6,7 millions d'euros) est consacrée à la garantie des prêts à l'accession sociale (PAS) et de certains prêts à taux zéro (PTZ) des générations antérieures à 2007. C'est donc sur ces dispositifs que s'impute la forte baisse entre 2011 et 2012 (-21,9 millions d'euros), qui n'est toutefois pas expliquée par le project annuel de performances.

L'action 3 « Financement des entreprises et des industries » est dotée de 10 millions d'euros de crédits pour 2012, alors que sa dotation était nulle en 2011. Ces crédits correspondent aux derniers sinistres (en l'occurrence des défauts de paiement) couverts par la procédure d'assurance-crédit CAP+, mise en oeuvre dans le cadre du plan de relance gérée par le Fonds de sécurisation du crédit interentreprises (FSCIE). Ce fonds avait été doté de 200 millions d'euros au total, finalement consommés à hauteur de 50 millions d'euros. Votre rapporteur spécial rappelle que cette action porte également les dotations correspondant aux garanties de la Société de financement de l'économie française (SFEF) et à la Société de prises de participation de l'Etat (SPPE). La SFEF bénéficiant de la garantie des établissements financiers emprunteurs et de collatéraux nantis à son profit et le dispositif porté par la SPPE ayant fait l'objet d'un remboursement complet de la part des établissements financiers l'ayant utilisé, aucune dépense n'est prévue en 2012.

40,9 millions d'euros de crédits sont enfin inscrits à l'action 5 « Autres garanties », soit 34 millions d'euros de moins qu'en 2011. 3 millions d'euros correspondent aux appels en garantie de la Banque européenne d'investissement (BEI) au titre de prêts sinistrés et 37,9 millions d'euros sont provisionnés en cas d'appels en garantie imprévus au titre des autres actions du programme. Les raisons pour lesquelles ce provisionnement est très inférieur à 2011 (65,3 millions d'euros) ne sont pas explicitées dans le projet annuel de performances et l'on peut, en tout état de cause, s'interroger sur la légitimité d'une telle provision budgétaire, dont le traitement serait plus approprié en comptabilité générale.

b) Des documents budgétaires insuffisants, compte tenu des enjeux associés à l'Etat garant

Ainsi que le précise le projet annuel de performances, les dépenses que supporte le programme 114 « sont la traduction budgétaire des engagements hors bilan de l'Etat retracés en annexe au rapport de la présentation du Compte général de l'Etat ». Outre les engagements de retraite des fonctionnaires et les engagements fiscaux de l'Etat19(*), ces engagements hors bilan sont constitués par :

1) la dette garantie par l'Etat, qui concerne les engagements des sociétés, organismes bancaires, collectivités ou établissements publics pour lesquels l'Etat s'est engagé, en cas de défaillance du débiteur, à régler lui-même les intérêts et les échéances d'amortissement prévues au contrat. De 150 milliards d'euros en 2009, la dette garantie est passée à 138 milliards d'euros en 2010 (-12 milliards d'euros). En 2010, cette catégorie d'engagements hors bilan a notamment enregistré les conséquences de la garantie octroyée par la France au Fonds européen de stabilité financière (FESF), autorisé à contracter des emprunts sur les marchés au bénéfice des pays rencontrant des difficultés de financement. La garantie maximale accordée par la France au FESF, dont la contribution correspond à une quote-part de 21,83 %, était initialement de 111 milliards d'euros, portée en 2011 à 159 milliards d'euros ;

3) les garanties de protection des épargnants, qui intéressent l'ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable, livret d'épargne populaire) et sur les créances détenues pat les établissements de crédits sur le fonds d'épargne tenu par la Caisse des dépôts et consignations. Cette garantie représente un engagement hors bilan de 313,7 milliards d'euros fin 2010 contre 307 milliards d'euros fin 2009 (+4,7 milliards d'euros)20(*).

A l'occasion de l'examen du projet de loi de règlement pour 2010, votre commission s'est avisée du caractère lacunaire de l'information transmise au Parlement au sujet des engagements hors bilan.

En premier lieu, le PAP « Engagements financiers de l'Etat » retrace assez mal les enjeux financiers liés aux appels en garantie. Votre rapporteur spécial entend bien que des objectifs et indicateurs de performance consacrés à ces enjeux seraient inappropriés, dans la mesure où le responsable de programme - en l'occurrence le directeur général du Trésor - ne maîtrise pas la survenue des risques faisant jouer la garantie de l'Etat. Néanmoins, la présentation du programme et des actions pourrait être l'occasion de rappeler les ordres de grandeur concernés et leur évolution au fil du temps, de mentionner quelles recettes l'Etat tire des garanties rémunérées, ainsi que de mieux faire apparaître l'articulation entre les informations retracées dans les PAP et les RAP et les éléments figurant au compte général de l'Etat.

Ce dernier ne permet pas davantage de disposer d'une information exhaustive et consolidée sur les engagements hors bilan, pas plus qu'il ne propose une totalisation et une appréciation pro forma de leur évolution au cours du temps. S'agissant spécifiquement des garanties, aucune liste complète n'est donc disponible dans la documentation officielle adressée au Parlement21(*) et ce défaut d'exhaustivité se double de problèmes de cohérence, certains dispositifs de garantie mentionnés dans le projet annuel de performances ne figurant pas au compte général...

Enfin, les questionnaires budgétaires adressés au Gouvernement par le Parlement en vue de la préparation de l'examen des projets de loi de finances ne sont d'aucun secours en la matière, dans la mesure où il n'est tout simplement pas répondu aux questions portant sur le recensement des garanties octroyées par l'Etat.

Votre commission des finances ne méconnaît pas les obstacles, notamment techniques, qui se heurtent au recensement et à la comptabilisation exhaustifs des engagements hors bilan, notamment liés aux garanties. Pour autant, ces obstacles ne sauraient justifier que le Parlement ne dispose pas d'une information plus claire et plus complète sur ces questions, dans un contexte de crise financière et de crise des dettes souveraines où l'Etat garant est sollicité comme jamais et où ses engagements constituent un critère d'appréciation des agences de notation.

Entendu dans le cadre de la préparation du débat d'orientation des finances publiques pour 2012, le ministre du budget s'était dit prêt à travailler à l'amélioration de la présentation des engagements hors bilan dans les mois à venir. L'enquête que votre rapporteur spécial suggère de confier à la Cour des comptes sur ce sujet, en application de l'article 58-2° de la LOLF, lui en donnera donc l'occasion.

2. Le programme 145 « Epargne »

La diminution de crédits la plus importante est observée sur le programme 145 « Epargne », qui voit sa dotation baisser de 31 % en 2012, passant de 1,12 à 0,35 milliard d'euros. Ce phénomène traduit le reflux important des primes d'épargne-logement.

a) Un report de charge enfin résorbé en 2011

769 millions d'euros de crédits sont prévus au titre de l'action 1 « Epargne logement », soit 347 millions d'euros de moins qu'en 2011 (-31 %). Cette action finance le service des primes d'épargne logement associées aux plans et comptes épargne-logement (PEL et CEL).

Ainsi que notre ancien collègue Jean-Pierre Fourcade l'avait mis en évidence dans des travaux de contrôle diligentés en 2010, la budgétisation insuffisante de ces primes a conduit l'Etat à contracter, au cours des dernières années, une dette importante auprès du Crédit foncier de France, chargé d'avancer le paiement des primes associées aux CEL et PEL. Cette dette a culminé à 963 millions d'euros à fin 2008, avant de retomber à 719 millions d'euros fin 2009 et 83 millions d'euros fin 2010, en raison d'appels de primes inférieurs aux estimations opérées en loi de finances initiale22(*). Par ailleurs, un apurement partiel en collectif de fin de gestion 2010 avait limité le report de charges sur 2011 à 16,5 millions d'euros.

L'année 2011 devrait confirmer la poursuite d'un fort ralentissement du versement des primes d'épargne-logement. Si le niveau des primes sur la période allant de janvier à août 2011 (445,9 millions d'euros) est légèrement supérieur au niveau constaté au cours de la même période en 2010 (414 millions d'euros), il demeure très inférieur aux niveaux atteints en 2009 (693,2 millions d'euros) ou en 2008 (1,06 milliard d'euros). La prévision d'exécution pour 2011 est ainsi estimée entre 684 et 776 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les 16,5 millions d'euros de report de charge issu de 2010, soit une dépense totale de 700 à 792 millions d'euros. 1,1 milliard d'euros ayant été budgétés en LFI et 1 milliard d'euros restant disponible après mise en réserve de précaution, les crédits devraient largement suffire pour acquitter les primes 2011 et résorber le report de charges.

b) Une budgétisation 2012 des primes d'épargne logement inférieure de 356 millions d'euros à la prévision du budget triennal

La budgétisation 2012 des primes d'épargne logement est en recul par rapport à 2011, mais elle est également inférieure de 355,6 millions d'euros à la dotation initialement prévue par le budget triennal.

Selon les réponses au questionnaire, « cet écart s'explique avant tout en raison du laps du temps qui s'écoule entre, d'une part la date de préparation et de finalisation du budget triennal (soit vers le mois de juin 2010) et, d'autre part la date de finalisation du projet de loi de finances pour 2012 (soit fin juin-début juillet 2011) : au cours de cette période, des évolutions de toute nature peuvent intervenir - qui concernent aussi bien le niveau de primes épargne-logement versées aux épargnants, l'impact des réformes passées ou à venir, la méthodologie utilisée pour le calcul des prévisions - qui justifient dès lors une révision à la hausse ou à la baisse des prévisions de dépenses pour un même exercice budgétaire, en l'occurrence l'année 2012 ».

Sur la base des évolutions budgétaires et statistiques constatées sur les exercices passés et des projections réalisées pour les années 2010 et au-delà, la prévision de dépense avait été fixée, à mi-2010, à hauteur de 1,115 milliard d'euros pour 2011 puis 1,124 milliard d'euros pour 2012. Le léger ressaut attendu en 2011 et 2012 reposait sur l'augmentation du nombre de clôtures de générations de PEL de dix ans et douze ans bénéficiant d'un montant de primes acquises important, sous l'effet de la réforme fiscale de 200623(*).

Quatre facteurs principaux ont conduit à une révision d'ampleur de ces hypothèses dans le cadre de la préparation du PLF 2012 :

1) comme indiqué plus haut, l'année 2010 a été marquée par un ralentissement marqué du montant de primes. Le taux de clôture des PEL s'est élevé à 14,13 % en 2010, contre 17 % en 2007, 18 % en 2008, et 14,85 % en 2009. Des raisons économiques peuvent expliquer ce phénomène, liés à un taux de rémunération du PEL plus intéressant que les autres produits d'épargne ou à des taux des prêts moins attractifs au regard du taux moyen d'un prêt libre. Par ailleurs, des taux de clôture élevés dans le passé se traduisent mécaniquement, à terme, par une stabilisation ou un ralentissement des fermetures ;

2) la fiscalisation décidée en 2006 a un effet manifestement inférieur aux attentes sur le comportement des épargnants, puisque le taux de clôture des PEL de dix ans diminuent régulièrement (42 % en 2008, 36 % en 2009, puis 27 % en 2011) ;

3) la réforme de l'épargne-logement votée fin 2010 et entrée en vigueur le 1er mars 2011 prévoit notamment l'interdiction, pour les CEL et PEL souscrits à compter de cette date, de financer par un prêt épargne-logement toute opération attachée à une résidence secondaire. Cette interdiction pourrait produire des effets dès 2012 sur les CEL24(*). Le montant prévisionnel des primes CEL pour 2012 a donc été réévalué à 35 millions d'euros, au lieu de 50 millions d'euros prévus lors de la construction du triennal ;

4) enfin, la direction du Trésor a perfectionné la méthode de calcul des prévisions de primes épargne-logement. Auparavant fondée sur des statistiques générationnelles, cette méthode combine désormais plusieurs approches de nature à éviter que les prévisions soient fréquemment surestimées (cf. encadré).

La prévision d'exécution des primes d'épargne logement

La prévision d'exécution des primes d'épargne logement repose :

1) sur méthode basée sur les statistiques générationnelles issues de huit principaux établissements de crédits distributeurs du PEL, qui repose à la fois sur les calculs par génération d'un taux de clôture et d'un taux de transformation des PEL clôturés en prêt ; à partir de cette méthode, des variantes ont été apportées au niveau des taux de clôture retenus pour une génération de PEL donnée au fur et à mesure des années. A cette occasion, les modalités de calcul du taux de clôture des prêts ont été revues, la méthode précédemment suivie ayant pour effet de majorer le pourcentage de clôture ;

2) sur une méthode dite d'« évolution mensuelle », où il s'agit d'appliquer les taux moyens constatés d'évolution mensuelle des primes chaque année depuis 1997 en 2011 ; le même processus a ensuite été retenu pour les années suivantes ;

3) sur une méthode dite de « poids mensuels » consistant à calculer la part du paiement de chaque mois depuis 1997 sur l'ensemble des paiements des douze mois précédents et à l'appliquer en 2011, cette logique étant ensuite dupliquée pour les années suivantes.

Alors que la méthode basée sur les statistiques générationnelles était (...) privilégiée jusqu'en 2011, il a été décidé lors des travaux du PLF 2012 d'appréhender les prévisions d'exécution à partir de la moyenne de l'ensemble des résultats obtenus pour chacune des trois méthodes : cette méthode permet ainsi de pondérer le poids de certains résultats susceptibles de majorer la prévision d'exécution.

Source : réponses au questionnaire

Au total, le Gouvernement juge peu probable que les taux de clôture de PEL en 2012 rejoignent les niveaux atteints par le passé. Ces taux devraient se stabiliser au niveau atteint en 2010, tout comme les taux de transformation de PEL en prêts. En conséquence, un montant prévisionnel de primes a été évalué à 733,66 millions d'euros en 2012 pour les PEL et à 35 millions d'euros pour les CEL, soit un montant total de 768,66 millions d'euros, auxquels s'ajoutent les frais de gestion du CFF (800 000 euros).

L'action 2 « Instruments de financement du logement » regroupe essentiellement les frais de gestion payés au Crédit foncier de France au titre de certains prêts du secteur aidé. Les crédits diminuent de 13 %, passant de 4,98 millions d'euros en LFI 2011 à 4,31 millions d'euros en 2012. La Cour des comptes avait recommandé la mise en extinction de la gestion de ces prêts par le CFF, compte tenu de l'importance des frais de gestion. Interrogé sur ce point, le Gouvernement indique que « des travaux d'expertise d'une clôture anticipée du secteur aidé du Crédit Foncier de France sont actuellement menés par la direction générale du Trésor. A ce stade de l'étude, sont examinés, avec leurs avantages et inconvénients, différents scénarii visant à une évolution des modalités de gestion soit à travers une défaisance totale ou partielle du secteur aidé, soit à travers le maintien du secteur aidé mais sur la base de nouveaux paramètres de gestion. Les travaux d'expertise doivent se poursuivre d'ici la fin de l'année. Aucune décision de principe sur la mise en oeuvre de l'un de ces scénarii n'a été prise à ce stade ».

3. Le programme 168 « Majoration de rentes »

Les crédits du programme 168 « Majoration de rentes » diminuent enfin de 5 %, pour s'établir à 185 millions d'euros. Cette évolution résulte de l'extinction progressive des dispositifs concernés, qui explique également l'absence d'objectifs et d'indicateurs de performance.

a) Des dispositifs en voie d'extinction

Au titre du programme 168, l'Etat participe au financement des majorations légales de rentes viagères issues de contrats souscrits avant le 1er janvier 1987. Pour les contrats antérieurs au 1er janvier 1977, l'Etat finance au minimum 80 % des majorations pour les rentes versées. Pour les contrats postérieurs à cette date, 10 % des majorations versées sont à la charge de l'Etat.

Le dispositif étant fermé, les droits acquis disparaissent avec la baisse progressive de la population des crédirentiers. La charge budgétaire représentée par le dispositif des majorations légales de rentes viagères diminue donc inéluctablement chaque année. Compte tenu de l'âge des crédit-rentiers (79 ans), les majorations légales de rentes viagères vont continuer de décroître et cesseront d'ici une vingtaine d'années, en l'état actuel des estimations sur l'évolution de la mortalité.

b) Une exécution perturbée par un gel intempestif

Le programme 168 est exécuté globalement en une seule fois au cours du second semestre de l'année, après que les demandes de remboursement ont été transmises par les débirentiers (sociétés d'assurance25(*) et mutuelles) au cours du premier semestre et vérifiées au fur et à mesure de leur réception. A fin juillet, l'ensemble des demandes ayant été contrôlées, le montant de la dépense globale pour 2011 s'établit à 194,7 millions d'euros.

Les crédits demandés en projet de loi de finances pour 2011 (196 millions d'euros) ont été ramenés à 195 millions d'euros après une annulation de crédits de 0,9 million d'euros lors du vote de la LFI. Une nouvelle réduction des crédits de 1,1 million d'euros a été opérée afin de gager les ouvertures de crédits opérées en gestion en faveur des mesures d'aide à l'emploi. Compte tenu d'une mise en réserve de 8,8 millions d'euros, les crédits disponibles à fin juillet 2011 s'élèvent donc à 185 millions d'euros.

Compte tenu des dépenses prévues, les besoins s'établissent à 9,6 millions d'euros (AE et CP) et devront être couverts par la levée de la réserve à hauteur de 8,8 millions d'euros en AE et 8,7 millions d'euros en CP, ainsi que par l'attribution de 0,7 million d'euros de crédits supplémentaires en AE et 0,8 million d'euros en CP.

Votre rapporteur spécial observe donc que l'exécution 2011 sera à nouveau perturbée par la mise en réserve des crédits, doublée d'une annulation en gestion. Ces procédés apparaissent peu justifiés, compte tenu du caractère inéluctable des dépenses exposées. De fait, le responsable de programme admet que « la procédure de mise en réserve budgétaire de 5 % des crédits du programme 168 ajoute (...) des délais à la suite de ceux consacrés à la vérification des demandes pour la mise en paiement de la dépense. (...) Pour autant, la réserve budgétaire sur le programme 168 ne sera pas supprimée. En effet, ce programme participe de l'application générale d'une réserve de précaution pour des crédits qui restent évaluatifs (les organismes d'assurance n'étant pas en mesure d'indiquer avec précision les sommes nécessaires avant le vote de la loi de finances), sans pour autant remettre en cause le caractère inéluctable des ces engagements particuliers de l'Etat ». Il convient donc de s'accommoder de ces aléas, le discernement n'étant manifestement pas compatible avec l'application du gel des crédits...


* 1 Jean-Pierre Fourcade, Fonds stratégique d'investissement : une singularité à affirmer, une visibilité à conquérir, rapport d'information n° 588 (2010-2011) fait au nom de la commission des finances, 8 juin 2011.

* 2 Cet article dispose notamment que « Les crédits relatifs aux charges de la dette de l'Etat, aux remboursements, restitutions et dégrèvements et à la mise en jeu des garanties accordées par l'Etat ont un caractère évaluatif. Ils sont ouverts sur des programmes distincts des programmes dotés de crédits limitatifs. Les dépenses auxquelles s'appliquent les crédits évaluatifs s'imputent, si nécessaire, au-delà des crédits ouverts. Dans cette hypothèse, le ministre chargé des finances informe les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances des motifs du dépassement et des perspectives d'exécution jusqu'à la fin de l'année. Les dépassements de crédits évaluatifs font l'objet de propositions d'ouverture de crédits dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année concernée. »

* 3 Votre rapporteur spécial observe également que le fait que la décollecte des dépôts des correspondants soit fréquemment inférieure aux anticipations de LFI résulte pour partie des anticipations prudentes faites par l'Agence France Trésor au moment de l'élaboration du PLF.

* 4 Ce chiffrage est encore susceptible d'évoluer significativement d'ici à la fin de l'exercice.

* 5 179 - 98,9 = 80,1.

* 6 Pour les banques africaines, l'AFT s'appuie sur l'observation de leur comportement passé ainsi que des échanges avec ces entités. Pour 2012, l'encours de leur dépôt serait stable.

* 7 Les 3 milliards d'euros d'autres ressources de trésorerie qui ne correspondant pas aux primes à l'émission sont la contrepartie de la charge d'indexation « fictive » comprise dans le déficit budgétaire. En effet, si la provision pour charge d'indexation est intégralement comptabilisée dans le déficit budgétaire de l'Etat, elle ne donne pas lieu à un décaissement réel au cours de l'exercice. L'impact de l'inflation sur les titres indexés se traduisant par une revalorisation du principal, l'impact en trésorerie aura donc lieu à terme, lors du remboursement du principal aux porteurs de titres. Aucun flux de trésorerie n'étant constaté à ce titre en 2012, il convient de neutraliser cette charge dans le tableau de financement en inscrivant un montant égal en ressources, traditionnellement comptabilisé en « autres ressources de trésorerie ».

* 8 Enquête trimestrielle sur les placements en valeurs mobilières des agents économiques.

* 9 Le sondage Coordinated Portfolio Investment Survey mené par le FMI donne une indication partielle sur la part des résidents situés dans la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette (dette publique et dette bancaire étant mêlées). Selon ce sondage, à la fin de l'année 2009, il apparaît que 44,9 % des titres de dettes détenues par les non résidents le sont par des non-résidents situés à l'intérieur de la zone euro. Si l'on fait l'hypothèse que la structure de la détention de l'ensemble de la dette extérieure de la France est identique à la structure de la détention de la dette de l'Etat et que cette structure de détention n'a pas évoluée entre 2008 et 2010, il est possible d'estimer la proportion de la dette de l'Etat qui est détenue par des non résidents situés à l'intérieur de la zone euro, soit environ un tiers (65,2 % multiplié par 44,9 %). Toujours selon ce sondage, la part des investissements de portefeuille provenant de l'extérieur de la zone euro dans les investissements de portefeuille dans les titres de dette détenus par des non résidents serait plus importante en Allemagne (57,9 %) qu'en France (55,1 %) ou aux Pays-Bas (42,1 %). L'Italie (32,4 %) et l'Espagne (30 %) présentent une proportion d'investisseurs non-résidents hors de la zone euro inférieure.

* 10 La prévision d'inflation sur laquelle reposait la LFI 2011 s'établissait à 1,5 % en moyenne annuelle. L'augmentation effective constatée sur la période de mai à mai, période de référence pour les titres indexés français, a atteint 1,98 % pour la France et 2,79 % pour la zone euro. L'imputation budgétaire de la charge indexée est constatée au 25 juillet, date anniversaire des titres indexés. Le surcroît d'inflation (0,48 % pour la France et de 1,29 % pour la zone euro) appliqué à l'encours constaté au 25 juillet 2010 (155,3 milliards d'euros) engendre donc un surcoût de 1,38 milliard d'euros, auquel s'ajoute l'impact sur les émissions nouvelles réalisées entre le 25 juillet 2010 et le 25 juillet 2011, soit environ 60 millions d'euros.

* 11 La charge d'indexation étant calculée chaque année en fonction de l'inflation glissante sur les douze derniers mois.

* 12 Récemment, l'annonce de l'agence de notation Moody's indiquant qu'elle était susceptible de revoir la perspective stable de la notation française à l'aune des développements futurs sur les finances publiques et les engagements hors bilan de l'Etat, ainsi que les incertitudes quant à l'issue des tensions sur le marché des dettes souveraines en zone euro, a exercé une forte pression haussière sur le différentiel de taux franco-allemand. Après être repassé sous la barre des 100 points de base, à la suite des conclusions du Conseil européen du 26 octobre, le différentiel s'inscrit de nouveau à la hausse.

* 13 Le 10 novembre 2011, l'agence a annoncé à certains de ces abonnés que la note de la France était abaissée. Cette annonce était liée, selon l'agence, à une erreur technique. Le Gouvernement a sollicité de l'Autorité des marchés financiers une enquête à ce sujet.

* 14 Cette annonce ne constitue pas une nouvelle notation.

* 15 Selon l'AFT, « les décisions récentes annoncées par le gouvernement afin d'atteindre les objectifs de déficit en 2012 et 2013 ont été bien reçues par les économistes de marché ».

* 16 La rémunération due au titre de 2011 est de 569 millions d'euros, mais la charge sera tronquée en comptabilité budgétaire compte tenu de la suppression de la période complémentaire engendrée par le basculement dans Chorus. La rémunération due au titre du quatrième trimestre 2011 sera donc versée au tout début de 2012 et comptabilisée sur l'exercice 2012, au contraire de celle due au titre du quatrième trimestre de 2010, qui a pu être comptabilisée sur le même exercice. La charge budgétaire 2011 ne devrait donc finalement retracer que trois trimestres de rémunération (soit 412 millions d'euros). Pour les exercices budgétaires suivants, quatre trimestres de rémunération seraient de nouveau financés, mais avec un décalage d'un trimestre par rapport aux droits constatés, soit 620 millions d'euros en 2012 et près de 660 millions d'euros lors des exercices suivants.

* 17 Le trésorier de l'AFT pourra toutefois autoriser formellement l'exécution d'une opération reçue le jour même, lorsque son montant unitaire est supérieur ou égal à 1 million d'euros et non annoncé la veille par les comptables publics, dès lors que sa réalisation ne contrarierait pas l'impératif de solde positif du compte unique du Trésor en fin de journée.

* 18 Cette procédure regroupe la garantie des cautions qui permet à un exportateur d'honorer un contrat à l'international en garantissant les banques lors de la mise en place des cautions bancaires et la garantie des préfinancements qui couvre un prêt consenti par une banque pour financer le lancement d'un contrat export.

* 19 Qui correspondent principalement aux déficits restant à reporter sur les exercices suivants par les contribuables à l'impôt sur les sociétés.

* 20 Selon le rapport de présentation du compte général de l'Etat 2010, « l'existence de règles prudentielles déjà suivies actuellement par le fonds d'épargne (et portant notamment sur le niveau minimal des fonds propres ou la liquidité du fonds) sécurise l'ensemble du dispositif et rend improbable la mise en jeu de la garantie de l'Etat » à ce titre.

* 21 A titre d'exemple, l'Assemblée nationale et le Sénat ont ainsi été amenés à statuer, au cours de l'examen du quatrième projet de loi de finances rectificative pour 2010, sur la mise en jeu d'une garantie de l'Etat couvrant une charge financière engagée par la CDC lors de la liquidation de la « Compagnie BTP »... qui n'était répertoriée nulle part.

* 22 En effet, après trois années successives de niveau de dépenses élevées en 2006 (1,7 milliard d'euros), 2007 (1,4 milliard d'euros) et 2008 (1,5 milliard d'euros), les années 2009 et 2010 ont marqué un net ralentissement (-42% en 2009 par rapport à 2008 et -30% en 2010 par rapport à 2009).

* 23 Au dixième anniversaire du PEL, sont soumis aux prélèvements sociaux les intérêts capitalisés depuis l'origine, puis, après dix ans, et « au fil de l'eau », les nouveaux intérêts générés chaque année. (Article 10 de la loi n°2005-1579 du 19 décembre 2005 de financement de la sécurité sociale pour 2006). Les nouveaux intérêts générés sur des PEL détenus depuis plus de douze ans sont assujettis à l'impôt sur le revenu. (Article 7 de la loi n°2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006).

* 24 Elle n'en produira en revanche qu'à compter de 2014 sur le PEL, les prêts épargne-logement issus d'un PEL ne pouvant être souscrits qu'à l'issue d'un délai minimal de trois ans.

* 25 La majeure partie des crédits est versée aux sociétés d'assurance (plus de 90 % du montant total des dépenses du programme), qui gèrent le plus grand nombre de rentes bénéficiant de majorations légales au titre du programme.