Mission "Egalité des territoires, logement et ville" et articles 64 ter et 64 quater rattachés

M. François REBSAMEN, rapporteur spécial

III. PRÉSENTATION DES PROGRAMMES

La mission « Egalité des territoires, logement et ville » comporte cinq programmes dans sa configuration du projet de loi de finances pour 2013.

Ces programmes sont très inégaux en termes de montants de crédits.

La mission se caractérise, en effet, par le poids prédominant des aides personnelles au logement qui constituent une dépense obligatoire de guichet.

Source : projet annuel de performances et commission des finances

A. LE PROGRAMME 177 « PRÉVENTION DE L'EXCLUSION ET INSERTION DES PERSONNES VULNÉRABLES »

Le programme 177 est exécuté sous l'autorité du ministre de l'égalité des territoires et du logement mais son responsable en est le directeur général de la cohésion sociale du ministère de la santé.

Une seule dépense fiscale est rattachée au programme, pour un montant estimé stable de 25 millions d'euros. Elle correspond à l'exonération d'impôt sur le revenu des allocations, indemnités et prestations d'assistance et d'assurance qui bénéficie notamment aux titulaires du RSA.

1. Un programme dont la structure n'est pas stabilisée

Les crédits du programme, à structure courante, progressent de 1,2 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2012, soit 14,6 millions d'euros supplémentaires.

Toutefois cette hausse est bien de 3,2 % à structure constante . Le programme ne comprend plus, en effet, que quatre actions pour 2013. L'action 13 « aide alimentaire » qui représentait 22,8 millions d'euros en LFI 2012 a été transférée du programme 177 vers le programme 304 « Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales » qui relève de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

En outre, le projet annuel de performances précise que deux changements de maquette à l'intérieur de l'action 11 « Prévention de l'exclusion » interviennent dès l'exercice 2013. Le premier consiste en un transfert du dispositif des points d'accueil et d'écoute jeunes (PAEJ) vers le programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables ». Le second consiste à rattacher au programme 304 le dispositif « Qualification en travail social ».

Ces évolutions à la marge de la maquette budgétaire, décidées par les administrations et découvertes lors de la publication des documents budgétaires, rendent très difficile le contrôle parlementaire même si elles vont dans le sens souhaité du recentrage du programme 177 sur l'hébergement et l'accès au logement.

Les évolutions de crédits sur les actions sont divergentes.

Répartition des crédits par actions du programme

(AE en milliers d'euros)

Source : commission des finances

2. Un effort très remarquable pour la veille sociale et l'hébergement d'urgence

L'action 12 « Hébergement et logement adapté » représente à elle seule 92,7 % des crédits du programme. Elle porte le financement de trois catégories d'actions : la veille sociale, l'hébergement et le logement adapté.

Sur l'ensemble de ce programme, les crédits demandés pour 2013 sont à la hauteur de la consommation constatée sur l'exercice 2011 . Votre rapporteur spécial se félicite de ce rebasage qui satisfait aux exigences de la sincérité budgétaire .

Chacune des actions du programme fait l'objet d'une attention très significative dans le projet de budget pour 2013.

La veille sociale permet de réaliser le premier contact et le premier accueil des personnes sans abri, et de leur procurer des aides matérielles ainsi qu'une orientation vers un hébergement. Elle est mise en oeuvre par différentes structures : services d'accueil et d'orientation (SAO), services intégrés d'accueil et d'orientation (SIAO), le « 115 », les SAMU sociaux et les accueils de jour.

L'enveloppe attribuée à la veille sociale en 2013 doit s'élever à 85,89 millions d'euros (AE = CP), soit une hausse de 7,36 % par rapport à la LFI 2012, qui sera principalement consacrée aux SIAO.

Une des responsabilités principales du programme est de financer un parc d'hébergement pour les personnes sans domicile. Ce parc comprend des places d'hébergement d'urgence qui se caractérisent par un accès immédiat, des places de stabilisation ainsi que des places de réinsertion sociale (CHRS), pour lesquelles la prise en charge vise à l'élaboration et la mise en oeuvre d'un projet d'insertion vers le logement autonome et vers l'emploi.

Au 31 décembre 2011, le parc d'hébergement généraliste comptait :

- 39 346 places en CHRS ;

- 14 314 places en centres d'hébergement d'urgence ;

- 4 229 places en centres de stabilisation (hors CHRS) ;

- 1 223 places d'insertion hors CHRS ;

- et environ 16 235 places dans les hôtels.

Au total, ces différentes formes d'hébergement représentaient
75 347 places (chiffre qui exclut les places hivernales ^{3 ( * )} , les résidences sociales et les maisons-relais ^{4 ( * )} ).

Compte tenu des besoins croissants, un certain nombre de décisions importantes ont été prises en ce domaine par le nouveau Gouvernement, en réaction à la politique restrictive inspirée par la logique du « logement d'abord » prônée antérieurement. Elles incluent notamment la pérennisation de certaines places ouvertes en 2012 dans le cadre du dispositif hivernal et la création de 500 places nouvelles d'hébergement d'urgence dès 2013, conformément à l'engagement présidentiel de développement du parc d'hébergement-logement.

Ces décisions trouvent leur traduction budgétaire dans le projet de budget pour 2013.

Evolution des crédits d'hébergement et de logement adapté

(AE=AP en millions d'euros)

Source : commission des finances

L'effort du Gouvernement en direction de l'hébergement d'urgence doit être salué, car il répond à une exigence sociale et humaine, dans un contexte économique particulièrement difficile.

Au-delà d'un renforcement quantitatif du dispositif, votre rapporteur spécial souhaite que cette politique très volontariste contribue progressivement à la diminution du recours aux nuitées d'hôtel . Ce mode d'accueil a progressé ces dernières années avec l'augmentation de la demande de prise en charge de publics fragilisés par la crise économique et la hausse des demandes d'asile. Il représente un coût très important pour l'Etat, plus de 94 millions d'euros en 2011 , soit une part considérable et excessive des crédits consacrés aux structures d'accueil.

B. LE PROGRAMME 109 « AIDE À L'ACCÈS AU LOGEMENT »

Le programme 109 « Aide à l'accès au logement » regroupe les crédits constituant la contribution de l'Etat au financement des aides à la personne ainsi que les crédits de soutien aux associations agissant dans le domaine du logement (agences nationale et départementales pour l'information sur le logement) et ceux destinés au financement du système de garanties des risques locatifs.

Le responsable du programme est le Directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature.

Trois mesures fiscales sont rattachées au programme.

- deux sur impôts d'Etat, correspondant à l'exonération de l'allocation logement et de l'aide personnalisée au logement (pour 50 millions d'euros) et au crédit d'impôt sur les primes d'assurance contre les impayés de loyers (pour 5 millions d'euros) ;

- une sur impôts locaux, prise en charge par l'Etat, à savoir le dégrèvement de taxe d'habitation en faveur des personnes de condition modeste relogés dans le cadre d'un projet conventionné au titre du programme ANRU , qui concernerait en 2011, 91 000 ménages et dont le coût est évalué, en hausse, à 32 million d'euros pour 2013 (contre 27 millions en 2011 et 29 millions en 2012).

Le programme 109 représente pour 2013, 61 % des crédits de la mission, en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une part prépondérante mais en forte chute (plus de 10 %) par rapport à sa part dans le budget 2012.

De fait, les crédits enregistrent une diminution de près de 600 millions d'euros par rapport à la LFI 2012 qui est imputée pour la quasi-totalité de son montant sur l'action 01 « Aides personnelles ».

Répartition des crédits par actions du programme

(AE=CP en milliers d'euros)

Source : commission des finances

1. Un mode de financement exceptionnel pour les trois prochaines années

La diminution, de 594,33 millions d'euros par rapport à la LFI 2012, des crédits de l'action 01 « aides personnelles », qui sont affectés au Fonds national d'aide au logement (FNAL) pour le financement des aides personnalisées au logement (APL) et des allocations logement à caractère social (ALS) constituent, pour l'Etat, une économie réalisée sur la subvention d'équilibre qu'il verse à ce fonds.

Elle s'inscrit en rupture avec la tendance des dernières années qui avait conduit à des réévaluations permanentes de la subvention d'équilibre.

Evolution de la subvention versée par l'Etat au FNAL

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

La diminution de la participation de l'Etat, malgré une évaluation à la hausse des dépenses du FNAL ^{5 ( * )} , qui passeraient de 12 415 millions d'euros à 12 905 millions d'euros, n'aura aucune traduction en termes de périmètre des aides ou de leur montant individuel , dans la mesure où, comme le souligne le projet annuel de performances, aucune modification n'est introduite dans leur barème et leurs conditions d'attribution.

Ainsi, au 1 ^er janvier 2013 aura lieu l' actualisation des loyers plafonds et du forfait de charges sur l'évolution de l' indice de référence des loyers (IRL) comme celle de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement ainsi que des plafonds de ressources appliqués aux étudiants. Ce retour aux règles d'indexation intervient alors que le précédent Gouvernement avait décidé, en 2012, de limiter à 1 % la revalorisation des barèmes des aides au logement soit, un niveau inférieur à celui qui aurait été fixé en application du dispositif traditionnel de revalorisation (indexation sur l'évolution de l'indice de référence des loyers).

Elle sera compensée par l'affectation au FNAL de nouvelles recettes , à hauteur de 848 millions d'euros , pour tenir compte également de la hausse du coût des aides à la charge de l'Etat, dont :

- 400 millions d'euros sous forme d'un prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (PEEC) mentionnée à l'article L. 313-1 du code de la construction et de l'habitation (CCH), dont la création est prévue par l'article 30 du présent projet de loi de finances ;

- et 448 millions d'euros correspondant à une fraction du prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine et les produits de placement dont la création fait l'objet de l'article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

Par ailleurs, 171 millions d'euros correspondent à une autre fraction de ce même prélèvement qui est attribuée au FNAL en substitution des droits sur les tabacs dont le transfert à la CNAM est prévu par le présent projet de loi de finances.

Le tableau ci-dessous détaille les modalités d'équilibre du FNAL prévues pour 2013 :

Prévision budgétaire du FNAL pour 2013

(en millions d'euros)

Source : projet annuel de performances

Votre rapporteur spécial prend acte de l'affirmation du caractère exceptionnel du prélèvement effectué sur le produit de la collecte de la PEEC . Sauf à s'orienter vers une fiscalisation et une banalisation définitive de cette ressource, il convient, en effet, de préserver les particularités de la gestion de la participation, partagée entre partenaires sociaux, et la pérennité du système, qui implique des emplois sous forme de prêts et non de subventions.

2. Une réponse à trouver à l'échec de la GRL

La garantie universelle des risques locatifs (GRL) est destinée à faciliter l'accès à un logement par un plus grand nombre de locataires. Elle est basée sur la souscription facultative par les bailleurs d'un contrat d'assurance garantissant le risque d'impayés de loyers et les dégradations locatives auprès de l'un des assureurs adhérant au dispositif.

Initialement instaurée en 2006, la GRL a connu plusieurs versions.

La « GRL 2 » dont le cahier des charges a été approuvé par décret du 23 décembre 2009 est proposée aux bailleurs par les entreprises d'assurances. Le cahier des charges conduit à accepter tout locataire, dès lors qu'il présente un taux d'effort (rapport entre le montant des ressources et le montant du loyer et des charges et taxes locatives nets des aides personnelles au logement) inférieur ou égal à 50 %, indépendamment de sa situation professionnelle et sociale. Le surcroît de risque généré par l'élargissement du public des locataires couverts par rapport à la norme en matière de taux d'effort est intégralement financé en fonction des publics concernés, soit par Action logement, soit par l'Etat à travers le fonds de garantie universelle des risques locatifs (GURL).

Le projet de budget pour 2013 prévoit une dotation de 9 millions d'euros en AE et CP pour financer la part « Etat » due au fonds GURL. Ce montant, en baisse de 25 % par rapport à 2012 , correspond à une estimation reposant sur l'hypothèse d'une diffusion progressive de la GRL au sein du parc locatif privé à hauteur de 281 000 logements en garantie en 2012 , soit environ 4,6 % du parc locatif privé.

Cette évaluation est très inférieure aux objectifs initiaux retenus qui estimaient à 530 000 le nombre de logements couverts en 2013.

Il s'agit donc bien désormais de reconnaître l' échec du système actuel de la GRL et des négociations menées avec le monde de l'assurance et de créer un système différent qui sorte de la logique d'une mutualisation des seuls contrats à forte sinistralité.

Votre rapporteur spécial souligne à cet égard que le Président de la République s'est engagé à mettre en place un dispositif de caution solidaire qui pourrait couvrir à la fois la prise en charge du dépôt de garantie et des impayés de loyers.

Il rappelle également que lors de l'examen de la loi de finances pour 2012, notre ancien collègue Thierry Repentin avait soutenu, dans le même sens, une proposition de mise en oeuvre d'un système universel et obligatoire de Garantie des loyers impayés.

C. LE PROGRAMME 135 « URBANISME, TERRITOIRES ET AMÉLIORATION DE L'HABITAT »

Le programme 135 dont le responsable est également le directeur général de l'aménagement, du logement et de la nature, regroupe désormais les crédits d'aménagement et d'accompagnement des collectivités pour un développement durable des territoires, ainsi que les crédits dits d'aides à la pierre pour la construction de logements sociaux et l'amélioration de l'habitat.

Les actions de soutien relatives au droit au logement opposable et les éventuels crédits concernant le Grand Paris lui sont également rattachées.

Ce programme concentre la quasi totalité des dépenses fiscales de la mission, pour un montant total de 13 173 millions d'euros estimés pour 2013 s'agissant des impôts d'Etat et 60 millions d'euros pour les dépenses fiscales sur impôts locaux, compensées par l'Etat.

1. Une forte priorité aux aides à la pierre

Le programme 135 comprend sept actions d'importance très variable. Les choix budgétaires le concernant traduisent la très forte volonté du Gouvernement de développer et d'améliorer l'offre de logement, aussi bien dans la construction neuve que dans la lutte contre l'insalubrité et la précarité énergétique.

Répartition des crédits par actions du programme (à structure constante 2012/2013)

(AE en milliers d'euros)

* Résultats sans signification dus notamment à des bascules comptables et des transferts

Source : commission des finances

En ajoutant les crédits consacrés aux aides à la pierre pour le parc locatif social et ceux destinés à la lutte contre l'habitat indigne, on constate une progression de près de 12 % des autorisations d'engagement par rapport à la LFI pour 2012 .

L'augmentation des crédits d'aide à la pierre se double d'une hausse des objectifs de production et d'un recentrage accru sur la production de logements très sociaux .

Programmation quantitative des aides à la pierre

(en nombre de logements et en euros)

Source : commission des finances

La progression des objectifs de construction est toutefois supérieure à celle des financements . Elle incite donc à une mobilisation accrue des collectivités territoriales mais surtout des bailleurs sociaux qui se voient, dès 2013, allégés du poids du prélèvement sur leur potentiel financier institué par la loi de finances pour 2011 (loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010).

Le recentrage social des aides de l'Etat s'accompagne d'un effort de recentrage de la construction vers les zones les plus tendues du territoire , là où le déséquilibre du marché du logement est le plus fort. Afin de favoriser cette territorialisation, la ligne « surcharge foncière » , qui a vocation à permettre l'équilibre des opérations pour compenser le coût du foncier sur les territoires les plus tendus, est renforcée par rapport à 2012 . Son montant passe ainsi de 190,6 à 214,9 millions d'euros .

Evolution des crédits d'aide à la pierre

(en millions d'euros)

Source : commission des finances

2. Un nouveau financement de l'Anah pour la mise en oeuvre du plan de rénovation thermique des logements annoncé par le Président de la République

Le projet de loi de finances pour 2013 propose une importante réforme du mode de financement de l'Agence nationale de l'habitat (Anah).

Le premier volet est prévu par l'article 30 du projet de loi de finances qui affecte à l'Agence, dès 2013, une part des recettes tirées de la vente des quotas d'émission de gaz à effet de serre, à hauteur de 590 millions d'euros par an. Cette source de financement pérenne permettra à l'Anah de lancer dans de bonnes conditions, le plan de rénovation thermique des logements.

L'Anah percevra également des recettes issues des certificats d'économie d'énergie (dont le montant est estimé à 17 millions d'euros). En septembre 2011, l'agence a, en effet, signé une convention avec les fournisseurs d'énergie, EDF, GDF Suez et Total, relative à leur participation au programme « Habiter Mieux ».

Au regard de l'objectif de 300 000 logements subventionnés, il est attendu une contribution globale de 250 millions d'euros sur la durée du programme, dont 85 millions d'euros sur la période 2010-2013. En contrepartie, des certificats d'économie d'énergie sont délivrés nationalement et localement aux signataires.

Le second volet, plus modeste, de la réforme du financement de l'Anah concerne son action dans la lutte contre l'habitat indigne (LHI) et très dégradé , renforcée depuis la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

Contrairement aux années antérieures , le projet de budget prévoit, en effet, le financement des travaux d'office proprement dits et leurs mesures d'accompagnement, décidés dans ce cadre.

Votre rapporteur spécial se félicite de cette inscription de crédits qui répond à une demande qu'il avait lui-même formulée en relevant l'urgence d'une clarification, à l'occasion de l'examen de la loi de règlement pour 2011 ^{6 ( * )} .

Les crédits prévus à ce titre en 2013 s'élèvent à 7,9 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement. Ils financeront les diagnostics et contrôles après travaux (1,3 million d'euros) et les travaux d'office en cas de carence du propriétaire (5,1 millions d'euros).

Les objectifs ambitieux de construction et de rénovation nécessitent la mobilisation de chacun des intervenants dans le financement du logement social, en locatif comme en accession ou en réhabilitation.

A cet égard, votre rapporteur spécial exprime sa plus grande préoccupation concernant les difficultés actuelles rencontrées par le crédit immobilier de France (CIF).

Le CIF, groupe bancaire mutualiste spécialisé dans le prêt immobilier aux particuliers, notamment à une clientèle modeste, et dont les dividendes accompagnent, via le réseau Procivis ^{7 ( * )} , les actions de l'Anah et la réhabilitation des logements dégradés, a révélé une fragilité liée à son modèle de refinancement, qui le rend vulnérable à un assèchement de la liquidité sur les marchés, comme à l'automne 2011.

A la suite de la décision de l'agence de notation Moody's de dégrader en juillet 2012 la note du CIF, l'Etat a annoncé accorder sa garantie au groupe, afin de lui permettre de continuer à emprunter sur les marchés. Cette garantie fait l'objet de l'article 66 du présent projet de loi de finances.

Elle ne saurait toutefois, à elle seule, apporter une solution satisfaisante permettant la poursuite d'une politique d'accession sociale en direction de populations socialement très fragiles. Il est, en conséquence, important que le Gouvernement soit en mesure de proposer rapidement une alternative à l'arrêt de cette activité bien spécifique.

3. La mise en place des observatoires du logement

La très forte progression (+71 %) des crédits de l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » qui représente désormais 7,4 % du total des crédits du programme, est liée, en premier lieu, au projet de mise en place d' observatoires du logement à l'échelle locale à hauteur de 5 millions d'euros en AE et CP.

Il est ainsi prévu de mettre en place, dès 2013, un dispositif au niveau national s'appuyant sur :

- des observatoires locaux dans les agglomérations de plus de 50 000 habitants (soit près de 75 observatoires) ; à cet effet, une subvention de l'Etat à hauteur de 50 000 euros en moyenne par observatoire est nécessaire, soit près de 3,75 millions d'euros par an (le financement de ces observatoires étant, selon les indications du projet annuel de performances, assuré notamment par les collectivités locales concernées) ;

- une structure nationale chargée de coordonner l'ensemble des observatoires, de leur apporter les supports techniques et méthodologiques nécessaires et d'assurer le traitement global des informations recueillies. Le coût de cette structure est estimé à 1,25 million d'euros par an.

4. L'explosion du coût du contentieux Dalo

Mais la hausse des dotations sur l'action 04 « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » est due principalement à l'application des dispositions de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable ( DALO ), qui conduit à des condamnations pécuniaires de l'Etat essentiellement au titre du recours contentieux spécifique, ouvert depuis le 1 ^er décembre 2008.

La dotation prévue en 2013 pour faire face aux condamnations est de 29,3 millions d'euros , dont 2,4 millions au titre des frais irrépétibles.

Elle correspond à une augmentation de 10 millions d'euros, soit 52 %, par rapport au montant prévu par la loi de finances pour 2012.

D. LE PROGRAMME 147 « POLITIQUE DE LA VILLE »

Le programme 147 « Politique de la ville », dont le responsable est le Secrétaire général du comité interministériel des villes, vise à améliorer les conditions de vie dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville par deux types d'actions menées conjointement :

- rénover et mieux insérer ces quartiers dans la dynamique urbaine des agglomérations auxquelles ils appartiennent ;

- réduire la vulnérabilité sociale et économique de leurs habitants.

Il comporte pour 2013, quatre actions ^{8 ( * )} dont les deux principales concernent d'une part, les crédits alloués à l'agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), consacrés pour leur majeure partie au financement d'actions territorialisées, principalement mises en oeuvre dans le cadre des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) - action 01- et, d'autre part, les crédits dédiés à la compensation auprès des régimes de sécurité sociale des exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU) -action 02.

Evolution, par action, des crédits du programme

(en euros)

Source : rapport annuel de performances

1. Un budget pour une année de transition

Les crédits budgétaires dédiés à la politique de la ville en 2013 s'élèveront à 504,6 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, contre des dotations respectives de 525,9 millions d'euros et 538,4 millions d'euros en 2012, à périmètre constant.

Cette réduction résulte :

- de la baisse (à hauteur de 38,6 millions d'euros) des compensations d'exonérations de charges sociales dans les zones franches urbaines en raison principalement de la réforme opérée en 2009 qui a plafonné le montant des salaires pris en compte. Toutefois, une partie des économies réalisées sur cette ligne est redéployée, pour un montant de 2,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et crédits de paiement, pour assurer le financement du nouveau dispositif « emplois francs » ;

- de la baisse (à hauteur de 11,16 millions d'euros) des crédits de l'ACSé. Cette réduction est toutefois compensée par la prise en charge par le Fonds interministériel pour la prévention de la délinquance (FIPD) des actions de prévention sociale jusque là financées par l'Agence, pour 20 millions d'euros ;

- de l'application sur le montant des crédits fixés par la LFI 2012 du taux de réduction de 7 % des crédits de fonctionnement courant et de 2,5 % des crédits de rémunération des emplois des opérateurs de l'Etat. Ainsi, la subvention pour charges de service public versée à l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDE) passe de 23,7 millions d'euros à 22,9 millions.

2. Une nouvelle feuille de route

Les difficultés économiques et sociales des quartiers se sont accrues du fait de la faiblesse de la croissance des dernières années et de la progression du chômage. Ce constat, établi notamment par le rapport de l'Observatoire national des zones urbaines sensibles (ONZUS), justifie la nouvelle étape que doit franchir la politique de la ville, conformément à la « feuille de route du Gouvernement pour les habitants des quartiers », présentée par le ministre délégué à la ville lors du conseil des ministres du 22 août 2012 :

« - la réforme des zonages de la politique de la ville visera à simplifier et à concentrer les interventions publiques sur les territoires qui en ont le plus besoin, en métropole et dans les Outre-mer ;

« - aux différents contrats existants, contrats urbains de cohésion sociale et conventions de rénovation urbaine notamment, succèdera une nouvelle génération de contrats qui intègreront les projets de rénovation urbaine, les actions de cohésion sociale et les politiques de droit commun de l'État et des collectivités territoriales ;

« - le programme de rénovation urbaine lancé en 2004 sera mené à son terme et évalué ;

« - des conventions seront signées entre le ministère de la ville et les différents ministères concernées, pour fixer les objectifs, la méthode et les engagements, notamment financiers, de leurs mobilisations dans leurs domaines de compétences. »

D'ores-et-déjà, un calendrier précis a été établi pour les modalités de concertation et de mise en oeuvre de cette nouvelle étape de la politique de la ville.

« Entre octobre et décembre 2012, le ministre délégué à la ville animera un groupe opérationnel avec l'ensemble des partenaires, notamment des représentants des grandes associations d'élus, des ministères, du tissu associatif et du monde économique.

« Les conclusions de la concertation seront tirées par le Premier ministre lors d'un comité interministériel des villes début 2013 et seront inscrites dans la loi pour entrer en application en 2014, en phase avec le renouvellement des conseils municipaux.

« Parallèlement, des conventions seront passées avant la fin de l'année entre le ministère de la ville et tous les ministères concernés pour fixer les objectifs, la méthode et les engagements, notamment financiers, de la mobilisation dans leurs domaines de compétence (emploi, éducation, sécurité, santé, jeunesse, etc.). Ces engagements seront mis en oeuvre dès 2013, puis déclinés localement au travers de la prochaine génération de contrats . »

3. La poursuite du programme national de rénovation urbaine (PNRU)

La mission « Egalité des territoires, logement et ville » ne comporte plus de crédits à destination de l'Agence nationale de rénovation urbaine (ANRU) dont le financement est désormais assuré exclusivement par les contributions d'Action logement, de la Caisse des dépôts et consignations et de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), auxquelles se sont ajoutées, pour la période 2011 à 2013 :

- une fraction, fixée à 95 millions d'euros par an, du produit de la taxe locale sur les locaux à usage de bureaux, les locaux commerciaux et les locaux de stockage, affectée à la Société du Grand Paris ;

- les montants versés par un fonds créé auprès de la CGLLS, alimenté par un prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs sociaux (pour 85 millions d'euros sur un total de 175 millions d'euros) et une fraction de la part variable de la cotisation additionnelle versée à la CGLLS, d'un montant de 70 millions d'euros.

Le financement de l'ANRU doit évoluer à compter de 2013 du fait de la suppression du prélèvement sur le potentiel financier des bailleurs HLM et de la révision des enveloppes minimales et maximales des emplois de la participation des employeurs à l'effort de construction (PEEC). Les enveloppes définies sur la période 2013-2015 prévoient, notamment, d'assurer un financement de l'ANRU par Action logement à hauteur de 800 millions d'euros par an.

Auditionné par votre rapporteur spécial, le directeur général de l'ANRU a confirmé que les crédits mis à disposition de l'Agence lui permettraient de faire face à la charge de ses paiements en 2013 .

Pour cet exercice ainsi que les années 2014 et 2015, la « bosse » des paiements de l'ANRU ne devrait pas dépasser 1,1 milliard à 1,2 milliard par an , pour des raisons liées aux limites des capacités à faire des maîtres d'ouvrage, soit un niveau légèrement inférieur aux précédentes prévisions.

E. LE PROGRAMME 337 « CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L'ÉGALITÉ DES TERRITOIRES, DU LOGEMENT ET DE LA VILLE »

Le nouveau programme 337, qui ne dispose pas de responsable désigné, concentre les effectifs et les crédits de masse salariale du ministère de l'égalité des territoires et du logement.

Il représente 816 130 016 euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, exclusivement sur le titre 2 « Dépenses de personnel ».

Le plafond d'autorisations d'emplois 2013 du programme 337 s'élève à 14 194 ETPT, dont 2 734 ETPT de catégorie A, 5 948 ETPT de catégorie B et 5 512 ETPT de catégorie C.

Au total, le schéma d'emplois se traduit en 2013 par 1 194 sorties et 532 entrées.

Ce programme ne concerne cependant que les personnels qui mettent en oeuvre les politiques des programmes 135 « Urbanisme, territoires, et amélioration de l'habitat » et 109 « Aide à l'accès au logement » ainsi qu'un prorata d'effectifs supports , calculé dans le cadre de la nouvelle répartition des compétences ministérielles intervenue le 24 mai 2012 à la suite de la création du ministère de l'égalité des territoires et du logement (METL) et du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE).

Il exclut donc les effectifs concernés par le programme 177 « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables », toujours gérés par le ministère du travail, de l'emploi et de la santé, et ceux relatifs au Secrétariat général du Comité interministériel des villes ainsi que les délégués du préfet à la politique de la ville oeuvrant pour le programme 147 et qui demeurent sur le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer  » relevant du ministère de l'environnement, du développement durable et de l'énergie (MEDDE).

Votre rapporteur spécial s'interroge sur la nécessité de créer un tel programme dans la mesure, d'une part, où il ne couvre pas l'intégralité des effectifs et crédits salariaux de la mission et, d'autre part, où, en gestion, l'ensemble des moyens de ce programme est transféré vers le programme 217, compte tenu des nécessaires pilotages et gestion coordonnés des politiques de ressources humaines de ces ministères et du rattachement aux deux ministères de nombreux services, tant en services déconcentrés qu'en administration centrale. En conséquence, le programme 337 ne dispose pas d'indicateurs de performance qui lui soient propres.

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* ³ S'agissant des places spécifiques à la campagne hivernale, un premier bilan montre que, en moyenne par soir, 9 446 places supplémentaires ont été mobilisées au cours de l'hiver 2011-2012.

* ⁴ Le parc de maisons-relais / pensions de famille s'établissait à 10 269 places ouvertes et financées au 31 décembre 2011.

* ⁵ La prévision actualisée des prestations d'APL et d'ALS à verser en 2013 tient compte de l'actualisation au 1 ^er janvier 2013 des loyers plafonds et du forfait de charges qui sont indexés sur l'évolution de l'indice de référence des loyers (IRL) et de l'indexation de la participation minimale des bénéficiaires à la dépense de logement ainsi que des plafonds de ressources appliqués aux étudiants, mais aussi, ce qui est plus contestable, d'une légère diminution du nombre de chômeurs en 2013.

* ⁶ Rapport n° 658 (2011-2012) sur le projet de loi de règlement des comptes et rapport de gestion pour l'année 2011. Tome 2 Contributions des rapporteurs spéciaux.

* ⁷ Nom de marque des SACICAP (sociétés anonymes coopératives d'intérêt collectif pour l'accession à la propriété), actionnaires du CIF.

* ⁸ L'action « Grand Paris » a été déplacée au programme 135.