M. Gérard Miquel, rapporteur spécial
ANALYSE GÉNÉRALE DE LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »
I. PRÉSENTATION GÉNÉRALE DES CRÉDITS DÉDIÉS À LA MISSION « ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES »
A. UNE MISSION AU PÉRIMÈTRE STABILISÉ PAR RAPPORT À 2013, ET QUI EST CONCERNÉE PAR LE NOUVEAU PROGRAMME D'INVESTISSEMENTS D'AVENIR
1. Une maquette stabilisée en 2014, après de profondes modifications en 2013
En 2013, la mission avait substantiellement évolué par rapport à 2012, après deux années de stabilité.
En effet, le programme 207 « Sécurité et éducation routières » avait été transféré dans la mission « Sécurité ». De plus, le périmètre du programme 205 avait été élargi, en incluant les crédits dédiés à la pêche et à l'aquaculture qui relevaient auparavant du programme 154 « Economie et développement durable de l'agriculture, de la pêche et des territoires » de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ».
À l'inverse, le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » avait connu une diminution de son périmètre , les crédits liés à l'urbanisme étant transférés vers le programme 135 « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » de la mission « Egalité des territoires, logement et ville 1 ( * ) ».
En 2014, la maquette de la mission est stabilisée et ne connaît pas de nouvelle modification par rapport à l'année dernière . Le programme support de la mission connaît cependant un changement de périmètre (hors titre 2), qui sera détaillée dans l'analyse de ce programme.
Afin de prendre acte de ces différentes évolutions et pour rendre davantage compte de la proportion significative que représentent les crédits dédiés aux infrastructures de transports au sein de la mission, cette dernière s'intitule désormais « Ecologie, développement et mobilité durables », le terme de mobilité remplaçant celui d'aménagement.
Dans son périmètre actuel, la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » rassemble une part importante des activités et moyens du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE). Elle regroupe l'ensemble des programmes mobilisés autour de la politique de développement durable :
- le programme 203 « Infrastructures et services de transport » , qui regroupe les moyens dévolus aux infrastructures et aux services de transports routiers, ferroviaires, fluviaux, portuaires, maritimes et aéroportuaires. Il fait appel aux financements de l'Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) sous forme de fonds de concours ;
- le programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture » , qui rassemble l'ensemble des crédits concourant à la mise en oeuvre de la politique maritime (sécurité maritime, emploi maritime, développement durable maritime et littoral) ;
- le programme 170 « Météorologie » , qui porte les crédits dédiés à l'établissement public « Météo France », dont l'action s'articule autour de deux priorités : l'observation et la prévision météorologique d'une part, la recherche dans ce domaine d'autre part ;
- le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité » , qui constitue le support des actions engagées pour préserver la biodiversité dans ses différentes composantes ;
- le programme 159 « Information géographique et cartographique » , qui comprend les moyens dévolus à la production de l'information géographique et aux activités de recherche menées dans cette discipline ;
- le programme 181 « Prévention des risques » , qui regroupe les crédits destinés à la lutte contre les risques naturels, technologiques, hydrauliques, et les moyens destinés à renforcer la sûreté nucléaire ;
- le programme 174 « Energie, climat et après-mines » , au sein duquel coexistent les ressources dédiées au pilotage de la politique énergétique, à la gestion économique et sociale de l'après-mines et à la lutte contre le changement climatique et la pollution de l'air ;
- le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de la mobilité durables 2 ( * ) » , qui constitue le dispositif support à la mise en oeuvre des politiques publiques portées par le ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDDE). A ce titre, il finance les activités de soutien nécessaires aux services pour l'exercice de leurs missions (systèmes d'information, fonctions juridiques...). De même, il porte les effectifs et la masse salariale du MEDDE.
2. Une mission concernée par le nouveau programme d'investissements d'avenir
La mission « Ecologie, développement et mobilité durables » est concernée par le nouveau programme d'investissements d'avenir (PIA).
En effet, elle comprend trois nouveaux programmes à ce titre, dont le contenu sera détaillé dans l'analyse des programmes 3 ( * ) :
- le programme 403 « Innovation pour la transition écologique et énergétique » ;
- le programme 404 « Projets industriels pour la transition écologique et énergétique » ;
- le programme 414 « Ville et territoires durables 4 ( * ) ».
B. DES CRÉDITS EN BAISSE EN 2014, CONFORMÉMENT À LA TRAJECTOIRE PRÉVUE PAR LE TRIENNAL 2013-2015
1. Une baisse des crédits conséquente par rapport à 2013
La construction du projet de loi de finances pour 2013 a été réalisée dans le cadre de la nouvelle programmation triennale 2013-2015 .
Pour mémoire, l'évolution des crédits sur cette période fait apparaître que la mission « Ecologie, développement et mobilités durables » sera fortement sollicitée au titre de la maîtrise des dépenses publiques. Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessous, le taux de réduction du plafond des crédits de la mission a été fixé à 4,5 % entre 2013 et 2014, et à 2,7 % entre 2014 et 2015, soit une baisse globale de 7,1 % sur l'ensemble de la période .
Évolution des crédits pour 2013-2015
(en millions d'euros)
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LFI 2013 (CP) |
LPFP 2014 (CP) |
LPFP 2015 (CP) |
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Plafond de la mission (hors contribution directe de l'Etat au CAS Pensions) 5 ( * ) |
7 634 |
7 289 |
7 091 |
Source : projet annuel de performances de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » annexé au projet de loi de finances pour 2014.
Le projet de loi de finances pour 2014 propose une dotation de 8,30 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et de 7,83 milliards d'euros en crédits de paiement (CP) 6 ( * ) , pour la mission « Ecologie, développement et mobilité durables ».
A périmètre constant, les crédits de la mission diminuent de 0,7 % en AE et de 6,2 % en CP par rapport à 2013.
Avec un montant de 7,16 milliards d'euros de crédits de paiement hors contribution au CAS Pensions , la budgétisation opérée pour l'année 2014 est inférieure au plafond prévu par la loi de programmation des finances publiques, évolution qui s'explique par un effort particulier ciblé sur certains opérateurs. Votre rapporteur spécial salue cet effort.
Par ailleurs, 1,6 milliard d'euros de fonds de concours et d'attributions de produits sont prévus en autorisations d'engagement, et 2,2 milliards d'euros en crédits de paiement en 2014 , contre 1,3 milliard d'euros en AE et 1,8 milliard d'euros en CP en 2013. La majorité de ce montant provient de l'AFITF pour financer, notamment, des projets de développement du réseau routier national non concédé ainsi que des infrastructures de transport ferroviaire 7 ( * ) .
Dans ce contexte, en 2014, les priorités du ministère porteront plus particulièrement sur :
- la mise en oeuvre de la transition énergétique , sur la base des conclusions du débat national qui s'est tenu en 2013, à travers, en particulier, l'action de l'ADEME (fonds chaleur, fonds déchets) et les nouveaux programmes d'investissements d'avenir;
- la protection de la biodiversité , à travers, notamment, le renforcement des moyens attribués à l'Agence des aires marines protégées ;
- la lutte contre le changement climatique et l'amélioration de la qualité de l'air , grâce à des crédits budgétaires maintenus à un haut niveau et à des moyens fiscaux renforcés.
2. Les investissements d'avenir représentent une dotation supplémentaire de 1,94 milliard d'euros
L'évolution des crédits entre 2013 et 2014 doit également prendre en compte les trois nouveaux programmes d'investissement d'avenir , qui représentent un montant de 1,94 milliard d'euros .
Si l'on tient compte de ces crédits, le montant total des moyens alloués à la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » en 2014 est de 10,24 milliards d'euros en autorisation d'engagement et de 9,8 milliards d'euros en crédits de paiement , soit une hausse de 22,5 % en AE et de 16,9 % en CP par rapport à 2013 .
3. Une contribution importante du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie à la réduction des effectifs
Pour l'année 2014 , le schéma d'emploi ministériel prévoit une réduction de 522 équivalents temps plein (ETP) pour le budget général, après une baisse de 614 ETP en 2013. Par rapport au plafond d'emplois 2013, à périmètre constant, le taux d'évolution des effectifs ministériels diminue de 1,4 %.
Au total, le plafond d'emplois du ministère de l'écologie, du développement durable et de l'énergie (MEDE) pour 2014 s'élèverait à 34 641 équivalents temps plein travaillé (ETPT) 8 ( * ) .
En 2014, les réductions d'emplois affecteront les programmes suivants, par ordre décroissant :
- Programme 217 : - 221 ETP, pour un plafond d'emplois de 7 800 ETPT ;
- Programme 203 : - 164 ETP, pour un plafond d'emplois de 11 175 ETPT ;
- Programme 205 : - 31 ETP, pour un plafond d'emplois de 2 882 ETPT ;
- Programme 113 : - 39 ETP, pour un plafond d'emplois de 3 089 ETPT ;
- Programme 181 : - 35 ETP, pour un plafond d'emplois de 3 154 ETPT ;
- Programme 174 : - 10 ETP, pour un plafond d'emplois de 784 ETPT.
Les effectifs de l'Autorité de sûreté nucléaire (ASN), imputés sur le programme 181 « Prévention des risques », sont stables, à hauteur de 363 ETPT.
C. UNE CONTRIBUTION PARTICULIÈRES DE CERTAINS OPÉRATEURS À LA RÉDUCTION DES DÉPENSES EN 2014
1. Une réduction ciblée des subventions attribuées aux opérateurs de la mission entre 2013 et 2014
Conformément au triennal 2013-2015, comme en 2013, les mêmes efforts d'économie sur les effectifs et sur les dépenses de fonctionnement sont demandés aux opérateurs qu'aux services de l'Etat en 2014.
Dans le détail, le montant des subventions pour charges de service public et pour interventions des opérateurs de l'Etat financés sur la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » passera de 2,2 milliards d'euros à 1,98 milliard en 2014, soit une baisse de 10 % .
Cette évolution se concentre pour l'essentiel sur :
- l'AFITF, dont la baisse de subvention devait être compensée par les recettes de la taxe poids lourds ;
- la suppression anticipée de la subvention du programme 181 à l'ADEME, pour un montant de 10 millions d'euros ;
- la réduction des subventions pour interventions aux opérateurs de l'après-mines (programme 174) en raison de la diminution du nombre d'ayants-droit.
2. Une réduction de 2,2 % des emplois sous plafond
Les opérateurs de la mission contribuent également à l'effort d'assainissement des comptes publics à travers la réduction de leur nombre d'emplois en 2014. Globalement, le nombre d'équivalents temps plein (ETP) sous plafond connaîtra une baisse de 2,2 %. Comme en 2013, l'un des leviers pour atteindre cet objectif sera le non-remplacement des départs en retraite . Le schéma d'emplois des opérateurs pour 2014 prévoit une réduction de 390 ETP.
Le total des emplois sous plafond des opérateurs de la mission s'élèvera à 17 666 ETP en 2014. Le total des ETP des opérateurs de la mission (emplois sous plafond et hors plafond) s'élèvera quant à lui à 18 807 ETP.
D. DES DÉPENSES FISCALES TOUJOURS NOMBREUSES
42 dépenses fiscales sont rattachées à la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » en 2014, contre 44 en 2013 9 ( * ) , pour un coût de 1,68 milliard d'euros contre 1,52 milliard d'euros en 2013. La majorité des dépenses fiscales de la mission est relative à des exonérations sectorielles de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) , encadrées par la directive 2003/96/CE du Conseil du 27 octobre 2003 restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité.
Le coût de ces dépenses évolue à la hausse entre 2014 et 2013. En effet, le chiffrage 2014 a été réalisé sur la base de la nouvelle assiette de la TICPE (introduction d'une composante carbone) prévue par l'article 20 du projet de loi de finances pour 2014.
Seul le coût de l'exonération de taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel et les réseaux de chaleur diminue, passant de 253 millions d'euros à 60 millions d'euros , du fait de sa suppression par l'article 20 précité à compter du 1 er avril 2014.
Par ailleurs, le coût du crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale en faveur des économies d'énergie et du développement durable 10 ( * ) , principale dépense fiscale de la mission, reste stable, à hauteur de 660 millions d'euros.
L'article 56 du présent projet de loi de finances prévoit un aménagement de ce dispositif , visant à le simplifier par la substitution aux dix taux actuellement applicables de deux taux, selon que la dépense est réalisée en action seule ou dans le cadre d'un bouquet de travaux, et à cibler son action au bénéfice des contribuables réalisant des rénovations lourdes, dans le cadre d'un « bouquet » de travaux d'au moins deux actions.
Enfin, l'article 17 du projet de loi de finances pour 2014 prévoit la non prorogation de la réduction d'impôt sur le revenu au titre des dépenses réalisées sur certains espaces naturels en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel.
* 1 Jusqu'à l'année dernière, l'intitulé de ce programme était « Urbanisme, paysages, eau et biodiversité ».
* 2 L'intitulé du programme a été ajusté pour tenir compte de l'évolution de celui de la mission.
* 3 Voir le II de la présente note de présentation.
* 4 Ce programme dépend du ministère de l'égalité des territoires et du logement (METL). Le responsable de programme des trois programmes d'investissement d'avenir et le secrétaire général du MEDDE et du METL.
* 5 Conformément au projet de loi de programmation des finances publiques, les plafonds des missions du budget général sont présentés hors contribution directe de l'Etat au CAS Pensions.
* 6 Contribution directe de l'Etat au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » incluse. Hors contribution au CAS « Pensions », ce montant est de 7,16 milliards d'euros.
* 7 Voir le rapport de Marie-Hélène Des Esgaulx sur le programme 203 « Infrastructures et services de transport » de la mission « Ecologie, développement et mobilité durables ».
* 8 Programme 217 + programme 181.
* 9 Disparition en 2014 de deux amortissements exceptionnels.
* 10 Communément appelé crédit d'impôt développement durable « CIDD », article 200 quater du code général des impôts.