Mission "Écologie, développement et mobilité durables" (programme 170) et budget annexe "Contrôle et exploitation aériens"

M. François Fortassin, rapporteur spécial

III. DES EFFORTS NOTABLES EN MATIÈRE DE DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT ET DE PERSONNEL

A. UNE MAÎTRISE DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT

Le budget annexe est divisé en trois programmes qui retracent ses dépenses :

- le programme 613 « Soutien aux prestations de l'aviation civile », programme support qui regroupe l'essentiel des crédits, notamment de personnels ou ceux ayant trait aux charges financières ;

- et deux programmes « métiers », le programme 612 « Navigation aérienne », qui comprend l'ensemble des crédits participant au service public de la navigation aérienne, et le programme 614 « Transports aériens, surveillance et certification », qui intervient plutôt au titre des missions « au sol » de la DGAC, par exemple dans le cadre du Bureau enquêtes et analyses (BEA).

La division en deux sections (section des opérations courantes ou section d'exploitation et section des opérations en capital) reprise dans chacun des programmes, ne facilite pas la lecture des évolutions d'une année sur l'autre par grande masse de dépenses .

Quelques remarques peuvent toutefois être formulées à grands traits. Le budget annexe représente, en 2014, un total de dépenses de l'ordre de 2,3 milliards d'euros, en progression d'1,49 % par rapport à la LFI pour 2013 .

Évolution des crédits par section et par programme entre 2013 et 2014

(en euros)

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Au cours de l'exécution 2013, le BACEA a été confronté à une diminution de ses recettes ( cf. supra ). En conséquence, la DGAC a décidé un gel de 75 millions d'euros de ses dépenses de fonctionnement, y compris de personnel . Elle a ainsi économisé 9 millions d'euros au titre des dépenses de personnel et 28,7 millions d'euros pour les autres dépenses d'exploitation et subventions diverses - le solde résultant d'économies sur les dépenses d'investissement.

Cette tendance devrait se poursuivre en 2014. À périmètre identique, l'ensemble des dépenses d'exploitation (hors personnel) diminueront d'un peu moins de 1 % (- 0,88 %) entre 2013 et 2014 pour s'élever à 494,5 millions d'euros (contre 498,9 millions d'euros inscrits dans la LFI pour 2013).

Il faut noter que, s'agissant des charges financières relatives aux emprunts, la DGAC a retenu une « prévision prudente de taux [...] lors de la construction budgétaire du triennal 2013-2015 [qui] a donné lieu à une révision en gestion, l'année 2013 marquant une période plus favorable à l'emprunt sur les marchés obligataires. L'estimation du montant de charges d'emprunt pour le PLF 2014 tient compte de ces récentes évolutions : il est fixé à 36,6 millions d'euros (soit - 1,5 million d'euros par rapport à la LFI 2013) », alors même que l'endettement du BACEA va augmenter.

Au total, malgré des recettes peu dynamiques compte tenu de la conjoncture, le BACEA devrait dégager un excédent de la section d'exploitation (c'est-à-dire avant investissements et emprunts) d'environ 49,7 millions d'euros , contre un déficit prévisionnel en LFI 2013 de 21,5 millions d'euros ^{21 ( * )} .

Néanmoins, ainsi que le soulignent les réponses au questionnaire budgétaire, « ces écarts ne doivent cependant pas être mésinterprétés. L'excédent d'exploitation prévisionnel 2014 résulte essentiellement de la conjonction de trois facteurs :

« - la mise en oeuvre d'une politique d'économie en matière de fonctionnement et de dépenses de personnel générant une importante baisse des dépenses d'exploitation ;

« - la dégradation des recettes d'exploitation, particulièrement des recettes de navigation aérienne, qui restent cependant supérieures aux dépenses d'exploitation, fortement régulées ;

« - l'ajustement de la dotation aux amortissements, qui passe de 192 millions d'euros en LFI 2013 à 165,5 millions d'euros en PLF 2014.

« Par ailleurs, cet excédent d'exploitation est majoritairement constitué d'écritures d'ordre . En effet, d'une part, l'évolution globale des recettes d'exploitation (+ 40,9 millions d'euros) est essentiellement explicable par une augmentation conséquente des produits exceptionnels de navigation aérienne, qui ne feront l'objet d'une facturation aux compagnies aériennes qu'en N+2 . D'autre part, la diminution de la dotation aux amortissements (- 26,5 millions d'euros) s'explique par les conséquences des retards dans l'exécution de la programmation d'investissements, en conséquence de la crise et des mesures de régulation budgétaire associées. Ainsi, l'excédent d'exploitation prévisionnel du PLF 2014 ne se traduira pas par des encaissements en trésorerie puisqu'il est majoritairement constitué de recettes d'ordre . Dès lors, l'apport de recettes en capital (le recours à l'emprunt obligataire) reste nécessaire à l'équilibre du budget annexe ».

B. UNE MASSE SALARIALE ENFIN STABILISÉE

La masse salariale représente toujours plus de 50 % des dépenses totales du BACEA . C'est pourquoi toute action de maîtrise de la dépense passe d'abord par une réduction des coûts de personnel. Le budget triennal a ainsi prévu la suppression de 300 emplois sur trois ans, soit 100 emplois par an .

En 2014, le plafond d'emplois de la DGAC sera de 10 925 ETPT . En réponse au questionnaire de votre rapporteur spécial, la DGAC indique que « l'effort de stabilisation des dépenses de personnel est notable : le PLF 2014 prévoit 1 137,3 millions d'euros (dont 878 millions d'euros hors CAS « Pensions » et 259,3 millions d'euros au titre du CAS « Pensions »), à comparer au 1 137,1 millions d'euros de la LFI 2013 ».

Par ailleurs, l'École nationale de l'aviation civile (ENAC) perçoit une subvention pour charges de service public de 98,8 millions d'euros, dont l'essentiel permet de rémunérer les personnels (environ 83 millions d'euros en 2013). Pour 2014, il est prévu une diminution de 21 emplois (sous plafond) à l'ENAC et une augmentation de 5 emplois (hors plafond), soit une diminution nette de 16 emplois.

En tout état de cause, la stabilité de la masse salariale doit être saluée, alors qu'elle avait constamment augmenté par le passé malgré les diminutions d'effectifs .

Suppressions d'ETP réalisées et prévues au sein de la DGAC de 2007 à 2014

Source : réponses au questionnaire budgétaire et projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Néanmoins, en réponse au questionnaire budgétaire, la DGAC indique que « le schéma d'emplois triennal est établi sur la base des principes visant à :

« - préserver les personnels opérationnels autant que possible ;

« - maintenir les coeurs de métiers rares tels que les personnels navigants ;

« - limiter l'impact des réductions sur les cadres A et A+ : le recentrage de la DGAC sur les fonctions à plus forte value l'impose ;

« - recruter des compétences externes nécessaires à la DGAC en petit nombre ».

Autrement dit, la réduction des effectifs porte d'abord sur les personnels dont la masse salariale est la plus faible . Il existe donc un risque que la dépense de personnel ne puisse pas diminuer dans les prochaines années alors que les suppressions d'emplois vont, elles, se poursuivre. Par ailleurs, la DGAC conduit une gestion active des ressources humaines marquée par la signature d'un nouveau protocole social pour la période 2013-2015 ( cf. infra encadré).

Le protocole social permet donc de lancer des réformes structurantes pour l'organisation de la DGAC qui permettent la réduction des effectifs prévue par le triennal, en contrepartie de plusieurs mesures indemnitaires. Après 2016, ces mesures indemnitaires représenteront une charge récurrente de 22 millions d'euros par an.

---

* ²¹ En réalité, au regard des prévisions d'exécution, l'année 2013 devrait se terminer par un excédent d'exploitation d'environ 36,2 millions d'euros.