Mission "Sécurités" - Programmes 152 "Gendarmerie nationale" et 176 "Police nationale"

M. Jean-Vincent PLACÉ, rapporteur spécial

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DE VOTRE RAPPORTEUR SPÉCIAL SUR LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

III. LE PROGRAMME 176 « POLICE NATIONALE »

A. LES ACTIONS DU PROGRAMME « POLICE NATIONALE »

Le tableau ci-après récapitule la part de chacune des actions au sein du programme « Police nationale » ^{33 ( * )} . Une distinction est faite avant et après ventilation des crédits de l'action n° 6 « Commandement, ressources humaines et logistique » entre les autres pôles du programme. Cette action comporte, notamment, les moyens logistiques nécessaires au présent programme. La ventilation reprend également les crédits de pilotage et de soutien issus ou en provenance d'autres programmes.

Les crédits du programme « Police nationale » par action

(en millions d'euros)

+ 236,4 millions d'euros*

* Crédits en provenance (+) ou en direction (-) des missions :

- « Administration générale et territoriale de l'Etat » :

-  programme « Administration territoriale » : - 6,1 millions d'euros ;

- programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » : + 232,8 millions d'euros ;

- « Sécurités » :

- programme « Sécurité civile » : - 0,5 million d'euros ;

- « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » :

-  programme « Entretien des bâtiments de l'Etat » : + 10,2 millions d'euros.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2014

Au total, le programme « Police nationale » comporte 9,6 milliards d'euros en AE (- 0,1 % par rapport à 2013) et 9,68 milliards d'euros en CP ^{34 ( * )} , soit une augmentation de 1,4 % .

B. LA POURSUITE DU RENFORCEMENT DES EFFECTIFS

1. La création de 243 emplois supplémentaires

Concernant l'évolution de l'emploi au sein du présent programme, les grandes tendances relevées l'année dernière trouvent leur prolongement en 2014 .

Alors qu'en 2013 le programme a vu ses emplois augmenter de 288 ETP, le mouvement se poursuit en 2014 avec 243 ETP supplémentaires à périmètre constant. Dans un contexte budgétaire tendu, cette hausse traduit la priorité accordée par le Gouvernement à la sécurité. Le programme « Police nationale », tout comme le programme « Gendarmerie nationale » (Cf. infra ), sont parmi les rares programmes (avec la justice et l'éducation nationale) à connaître une hausse de leurs effectifs. Pour mémoire, entre 2009 et 2012, les « mandats RGPP » avait fixé une réduction des effectifs de la police à hauteur de 5 202 ETP.

La structure de l'emploi au sein de la police continue également d'évoluer dans le sens déjà signalé lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2013. Les emplois de « Hauts fonctionnaires, corps de conception et de direction et corps de commandement » baissent de 255 ETP (286 ETP en 2013). S'agissant des commissaires et des officiers , ces emplois ont connu au cours des dernières années une réduction à mettre en relation avec les transformations d'emplois prévues par la réforme des « corps et carrières » de la police nationale ^{35 ( * )} , impliquant une déflation des effectifs du corps de conception et de direction ainsi que de celui de commandement.

En contrepartie, les emplois relevant du corps d'encadrement et d'application (CEA), correspondant aux gradés et aux gardiens de la paix , progressent de 162 ETP. Les personnels scientifiques enregistrent une hausse de 153 ETP, tandis que les adjoints de sécurité » (ADS) augmentent de 81 ETP (contre 216 ETP en 2013).

Au total, le plafond d'emplois du programme « Police nationale » passe de 142 317 ETPT à 143 606 ETPT (+ 1 289 ETPT) , les effets en année pleine des créations d'emplois en 2013 se faisant sentir.

Votre rapporteur spécial souhaite que les efforts en termes de création d'emploi permettent notamment de contribuer à endiguer le flux d'heures supplémentaires effectuées par les personnels de police. En effet, le stock d'heures supplémentaires du CEA au 31 décembre 2012 s'élève, selon le ministère de l'intérieur, à 14,6 millions d'heures , soit environ 144 heures en moyenne par agent. Selon les méthodes d'évaluation retenues ^{36 ( * )} , ce stock correspond à une charge de 180 millions d'euros à 298 millions d'euros.

2. La hausse des dépenses de personnel : + 1,5 %

En termes de dépenses de personnel , les tendances précédemment décrites se traduisent par une hausse de 1,5 % , le poste budgétaire passant de 8,586 milliards d'euros en 2013 à 8,713 milliards d'euros en 2014.

Outre les créations d'emploi, cette augmentation trouve également largement son explication dans la progression des contributions aux charges de pensions : 2,875 milliards d'euros en 2014 au lieu de 2,836 milliards d'euros en 2013 (+ 1,4 %) .

En 2014, 28,9 millions d'euros seront consacrés aux revalorisations indiciaires et indemnitaires des différents corps composant le programme (pour un coût total en année pleine de 58,4 millions d'euros).

Dans le domaine des mesures catégorielles, des arbitrages budgétaires réalisés dans le cadre du présent projet de loi de finances prêtent à discussion.

D'une part, l'adaptation de la nouvelle grille de catégorie B aux CEA (gradés et gardiens de la paix) ne prendra effet qu'à compter d'octobre 2014 (pour un coût de 5,1 millions d'euros sur les trois derniers mois de l'année et un montant de 20,4 millions d'euros en année pleine). Lors de ses auditions ^{37 ( * )} , votre rapporteur spécial a entendu les préoccupations et le fort mécontentement de plusieurs organisations représentatives des personnels à l'égard de ce « report de la mise en paiement de la catégorie B en octobre 2014 ».

D'autre part, le régime indemnitaire des élèves en école de police et de gendarmerie a fait l'objet d'un arbitrage ayant pour conséquence une baisse du taux de l'indemnité de sujétions spéciale de police (ISSP) , à compter du 1 ^er novembre 2013, pour les nouveaux entrants dans les écoles.

Votre rapporteur spécial déplore cette mesure. Il rappelle les risques particuliers que seront amenés à courir les élèves tout au long de leur future carrière dans la police et dans la gendarmerie. Alors que la mesure est d'un rendement limité (10 millions d'euros), elle risque d'entamer le « moral des troupes » et de rendre les métiers de la police et de la gendarmerie moins attractifs pour les jeunes ayant envie de servir leur pays.

Par ailleurs, votre rapporteur spécial continue de s'interroger sur les effets de la prime au mérite instituée par le décret n° 2004-731 du 21 juillet 2004 portant création d'une prime de résultats exceptionnels dans la police nationale. Au titre de l'année 2014, une dotation de 25 millions d'euros (comme en 2013) est prévue pour cette mesure. Les conditions d'attribution de cette prime ne doivent pas contribuer paradoxalement à démotiver les personnels et décourager les initiatives.

En conséquence, votre rapporteur spécial estime nécessaire une réévaluation de l'économie générale de cette prime pour résultats exceptionnels .

C. LA TENSION SUR LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT : - 3,9 %

1. Le fonctionnement courant et les dépenses incompressibles

En 2014, les crédits de fonctionnement du présent programme enregistreront une nouvelle baisse de 3,9 % , en passant de 735,6 millions d'euros en 2013 à 706,9 millions d'euros l'année prochaine.

Depuis cinq ans, ce recul est continu : - 3,6 % en 2009, - 5,7 % en 2010, - 0,6 % en 2011, - 2,3 % en 2012 et - 7,2 % en 2013.

Par la lettre de cadrage en date du 28 juin 2012 , le Premier ministre a souhaité que le montant des dépenses de fonctionnement de l'Etat soit réduit globalement de 7 % en 2013, de 4 % en 2014 et de 4 % en 2015.

Toutefois, ces diminutions de dépense ne peuvent pas être appliquées uniformément. En effet, les dépenses de changement de résidence ou l'alimentation des forces mobiles et des écoles sont incompressibles (et même en augmentation). Au sein du programme « Police nationale », les réductions de crédits concernent donc essentiellement les dépenses de fonctionnement courant : la fourniture de bureau, la documentation, la communication, les déplacements (exceptées les dépenses de déplacement des forces mobiles, correspondant à des dépenses opérationnelles)... Certaines postes de dépenses connaissent donc des mesures d'économies plus importantes que celles préconisées dans la lettre de cadrage, afin de ne pas dégrader excessivement les dépenses en lien direct avec les activités opérationnelles.

Concernant les dépenses immobilières de fonctionnement , il convient de souligner le poids des loyers budgétaires (64,6 millions d'euros en AE et en CP), des loyers de droit commun et des PPP qui représentent 70,9 millions d'euros en AE et 77,1 millions d'euros en CP. Les dépenses d'énergie, de fluides et d'entretien courant du parc immobilier (contrats de nettoyage, sécurité incendie, travaux locatifs...) sont couverts par une enveloppe de 73,2 millions d'euros.

Au regard de la tendance à la baisse continue des crédits de fonctionnement (CP) de la police, votre rapporteur spécial estime qu'un seuil a probablement été atteint et qu'aller au-delà de ce plancher ferait peser un fort risque sur le potentiel opérationnel de cette force .

2. Les aléas de gestion : l'impact des mesures de gel budgétaire

A la baisse continue des moyens consacrés au fonctionnement de la police s'ajoute la contrainte budgétaire liée au gel des crédits ouverts en loi de finances initiale. Pour 2013, la mise en réserve opérée en début d'exercice s'est élevée à 0,5 % des crédits de titre 2 (dépenses de personnel), soit 42,9 millions d'euros. Pour les crédits hors titre 2, la mise en réserve initiale couplée à une mesure de surgel (de 19,5 millions d'euros) a porté sur 82,5 millions d'euros (soit 8,8 % des crédits initialement ouverts).

Le 31 octobre 2013, le ministre de l'intérieur a annoncé le déblocage de 111 millions d'euros au titre de la levée de la mise en réserve sur les programmes « Police nationale » et « Gendarmerie nationale » ^{38 ( * )} . Cette décision constitue un ballon d'oxygène en faveur du fonctionnement courant de la police (carburant, équipements de protection, tenues...).

Si la pratique de la mise en réserve peut se comprendre (« tenir la dépense en cours d'exercice »), elle place toutefois les gestionnaires du programme « Police nationale » en situation délicate et les confronte à des impasses budgétaires en cours d'année. Elle ne doit pas non plus contribuer à dénaturer les crédits accordés par le Parlement en loi de finances initiale . Le dégel en fin d'exercice représente dans ces conditions un rétablissement de crédits attendu, mais qui impose alors un engagement précipité des dépenses dans les semaines précédant la clôture de l'année budgétaire.

Votre rapporteur spécial considère que cette pratique du gel, dans les proportions actuelles, ne peut pas constituer un mode durable de régulation de la dépense du présent programme . Le calibrage des crédits doit intervenir au plus juste dès la construction du projet de loi de finances, afin d'offrir ensuite une meilleure visibilité aux gestionnaires tout au long de l'exercice. L'utilisation systématique et excessive des gels et surgels pose, par ailleurs, la question démocratique de la sincérité du budget présenté par le Gouvernement et voté par le Parlement.

D. LA REPRISE DE L'EFFORT D'INVESTISSEMENT : + 23,2 %

1. L'évolution heurtée des crédits sur la période passée

Dans son rapport d'information précité « Police, gendarmerie : quelle stratégie d'investissement ? », votre rapporteur spécial détaille l'évolution des dépenses d'investissement de la police, ainsi que ses déterminants et ses contraintes.

Tiré du rapport précité, le graphique ci-dessous retrace l'évolution des crédits d'investissement de la police depuis 2001.

Les crédits d'investissement de la police nationale depuis 2001

(en millions d'euros)

Source : DGPN

Votre rapporteur spécial renvoie à ce rapport d'information pour une mise en perspective des crédits demandés pour 2014. Il souligne toutefois que, depuis 2001, cette politique d'investissement présente une évolution plutôt heurtée (le « stop and go »).

2. La priorité accordée à l'immobilier

En 2014, l'évolution des CP témoignent d'une reprise bienvenue de l'effort d'investissement de la police. Les crédits de titre 5 (dépenses d'investissement) passent de 156,5 millions d'euros en 2013 à 192,8 millions d'euros l'année prochaine, soit une hausse de 23,2 %.

Toutefois, cette hausse ne concernera quasi exclusivement que l'investissement l'immobilier avec une augmentation de 30 millions d'euros en CP 2013 et 2014. Elle renvoie à la montée en charge de l'opération de relogement de la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ) de la préfecture de police de Paris sur le site des Batignolles (Paris, 17 ^ème arrondissement).

Pour les opérations nouvelles, 66,3 millions d'euros en AE sont prévus. Une enveloppe de 23 millions d'AE pour la maintenance et les rénovations lourdes permettra en outre de réaliser des constructions neuves, de procéder à des reconstructions et à des réhabilitations de sites, ainsi que d'assurer une maintenance immobilière lourde des bâtiments de la police nationale.

Si l'investissement immobilier constitue une urgence pour la police, l'acquisition de nouveaux véhicules est également essentielle pour maintenir un parc automobile à niveau. En 2014, 50 millions d'euros seront consacrés au renouvellement de ce parc. Ainsi, 2 247 véhicules légers pourront être renouvelés (40,4 millions d'euros permettront l'acquisition de 1 952 véhicules quatre roues et 3,6 millions d'euros l'achat de 295 véhicules deux roues). En outre, 6 millions d'euros seront affectés au renouvellement d'une partie du parc lourd roulant : 125 véhicules de reconnaissance sont concernés.

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* ³³ Y compris fonds de concours et attributions de produits.

* ³⁴ Dont 25,4 millions d'euros de fonds de concours, provenant essentiellement de « services d'ordre indemnisés », c'est-à-dire d'interventions « hors service public » facturées à des entreprises privées, notamment à l'occasion de compétitions sportives.

* ³⁵ La réforme des « corps et carrières » de la police nationale a été lancée en 2003 et s'est traduite dans un protocole d'accord signé, le 17 juin 2004, entre le ministre de l'intérieur et la quasi-totalité des organisations représentatives des personnels. Ce protocole fixe cinq objectifs : rendre plus efficace l'organisation hiérarchique, renforcer les compétences et l'encadrement quotidien, mieux motiver les personnels en reconnaissant les professionnalismes, les mérites et en redonnant des perspectives de carrière, récupérer du potentiel par une gestion du temps plus rigoureuse, et moderniser la gestion des ressources humaines.

* ³⁶ Le tarif horaire de rachat d'une heure supplémentaire est, pour le ministère de l'intérieur, de 12,33 euros. Toutefois, dans le cadre de la certification des comptes de l'Etat, la Cour des comptes requiert la constitution d'une provision. Or, afin de calculer cette provision, la Cour des comptes s'appuie sur le coût horaire des CEA pour 264 jours de travail, soit 20,44 euros. Le stock d'heures supplémentaires peut donc être évalué à 180 millions d'euros au coût de rachat choisi par le ministère de l'intérieur et à 298 millions d'euros au coût retenu par la Cour des comptes. En conclusion sur ce point, il convient d'observer que le présent projet de loi de finances ne prévoit pas de financement pour le rachat d'une partie du stock actuel d'heures supplémentaires.

* ³⁷ Auditions d'UNSA Police, d'Alliance Police nationale et d'Union SGP - Unité police.

* ³⁸ La répartition de ce déblocage entre les deux programmes reste à préciser.