Mission "Régimes sociaux et de retraite" et compte d'affectation spéciale "Pensions"

M. Jean-Claude Boulard, rapporteur spécial

II. UNE BUDGÉTISATION PRUDENTE DU CAS « PENSIONS » EN 2016

A. UN COMPTE EN EXCÉDENT DE 670 MILLIONS D'EUROS, SANS MODIFICATION DES TAUX DE CONTRIBUTIONS EMPLOYEURS

Le II de l'article 21 de la loi organique relative aux lois de finances ^{17 ( * )} fixe une obligation d'équilibre pour tout compte d'affectation spéciale. Par conséquent, les dépenses du CAS « Pensions » doivent être strictement équilibrées par des recettes, provenant principalement des cotisations des employeurs, des salariés et des transferts entre administrations publiques et régimes de retraite.

Le projet de loi de finances pour 2016 respecte ce principe d'équilibre pour l'année 2016 et prévoit un solde en excédent de 670 millions d'euros en fin d'exercice . Ce résultat est proche du niveau d'exécution atteint en 2014 (+ 634 millions d'euros).

Équilibre en recettes et en dépenses du CAS « Pensions » en 2016

(en millions d'euros)

Source : commission des finances du Sénat (à partir des données du rapport annuel de performances pour 2014 et du projet annuel de performances pour 2016)

1. Des dépenses en faible progression (+ 0,6 %) par rapport à 2015

Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit une progression de 0,6 % des dépenses du CAS « Pensions » par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2015. Il s'agit d'une hausse équivalente à celle prévue en 2015 par rapport à 2014. Les crédits demandés pour 2016 s'élèvent ainsi à 57,2 milliards d'euros contre 56,8 milliards d'euros en 2015.

Évolution des crédits du compte d'affectation spéciale « Pensions »
par programme et par action

(en millions d'euros)

La prévision pour 2016 repose sur les hypothèses suivantes :

- une revalorisation de 0,6 % des pensions de retraite au 1 ^er octobre 2016 et de 0,2 % des pensions d'invalidité au 1 ^er avril 2016 , compte tenu de l'hypothèse d'inflation de 1 % retenue par le Gouvernement en 2016 (+ 0,1 % en 2015) et de la réforme des modalités de revalorisation des prestations sociales prévue par les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2016. À partir de 2016, le coefficient de revalorisation des pensions de retraite ne se fondera plus sur l'inflation prévisionnelle, corrigée de l'écart entre la prévision et la réalisation de l'année précédente, mais sur la moyenne annuelle de l'évolution des prix à la consommation hors tabac constatée sur les douze derniers mois ^{18 ( * )} ( cf . encadré supra ). La date de revalorisation demeure fixée au 1 ^er octobre pour les pensions de retraite et au 1 ^er avril pour les pensions d'invalidité et l'allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA). Selon l'évaluation préalable de l'article 33 du projet de loi de finances pour 2016, cette nouvelle modalité de revalorisation aurait un impact à la baisse de 50 millions d'euros sur les dépenses du CAS « Pensions ». Par ailleurs, le présent projet de loi de finances retient une hypothèse de gel du point d'indice de la fonction publique en 2016 ;

- un nombre de départs à la retraite identique au niveau observé en 2014 , soit environ 54 500 nouvelles liquidations de pensions de droit direct parmi les fonctionnaires civils et 11 500 parmi les militaires . Le nombre de départs serait ainsi supérieur aux départs prévus en 2015, notamment dans l'Éducation nationale. L'obligation des professeurs de premier degré de terminer l'année scolaire avant de demander la liquidation de leur pension a en effet conduit à des reports de 2015 à 2016.

Compte tenu de la prévision du nombre de « sortants » du régime (52 300 parmi les civils et 18 800 parmi les militaires), principalement pour cause de décès, et du recul progressif de l'âge légal de départ à la retraite prévu par la réforme de 2010, les effectifs de retraités continueraient de progresser faiblement (+ 1 %) . Dans le régime des pensions civiles et militaires comme dans le régime général, les flux de départs à la retraite sont heurtés et difficiles à anticiper. La montée en charge du relèvement de l'âge légal conduit en effet à des reports importants de départ d'une année sur l'autre tandis que les effets de la crise économique tendent à modifier les comportements. Malgré certaines fluctuations, l'âge moyen de départ à la retraite tend à augmenter : en 2014, les fonctionnaires civils ont été radiés des cadres à 61,1 ans en moyenne, soit deux mois plus tard qu'en 2013. Pour les personnels militaires, l'âge moyen de départ s'est établi à 47 et 5 mois en 2014.

Les deux facteurs présentés ci-dessous - faible revalorisation et flux de départs modéré - expliquent principalement l'évolution des dépenses du programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité » et du programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l'État ». La baisse des dépenses de pensions militaires et de pensions vieillesse et invalidité des ouvriers de l'État entre 2015 et 2016 ne serait qu'apparente dans la mesure où la prévision d'exécution pour 2015 est moins élevée que celle prévue en loi de finances initiale. Un nombre moins important de nouveaux retraités et la révision à la baisse de l'hypothèse de revalorisation (+ 0,9 % en loi de finances initiale contre + 0,1 % désormais prévu au 1 ^er octobre 2015) expliquent ce phénomène.

S'agissant du programme 743 « Pensions militaires d'invalidité et des victimes de guerre et autres pensions » ^{19 ( * )} , ses dépenses diminueraient de 6,4 % en 2016 pour s'élever à environ 2 milliards d'euros. Les pensions pour réparation, qui représentent 60 % des dépenses du programme, tendent à diminuer en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires.

2. Des recettes soutenues par la hausse des taux de cotisations salariales et une stabilisation des taux de contributions employeurs

Le présent projet de loi de finances prévoit une hausse des recettes du CAS « Pensions » de 0,5 % en 2016 par rapport à la loi de finances initiale pour 2015 ; les recettes s'élèveraient ainsi à 57,9 milliards d'euros . Cette prévision est réalisée par la direction du budget, compte tenu de l'évolution des assiettes de cotisation, auxquelles les taux de contributions employeurs et de cotisations salariales sont appliqués.

Depuis le début des années 2000, la masse salariale progresse peu sous l'effet du gel du point de la fonction publique et de la baisse des effectifs de cotisants. Néanmoins, le montant des cotisations salariales , retenues sur le traitement indiciaire brut des fonctionnaires civils, militaires et des ouvriers de l'État ^{20 ( * )} , devraient augmenter de 4,7 % en 2016 par rapport à 2015, pour s'établir à près de 5,9 milliards d'euros . La hausse des taux de cotisations salariales, amorcée en 2010 ^{21 ( * )} afin de converger vers les taux de droit commun des cotisants du régime général (CNAV et régime complémentaire de l'Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés - Arrco), doit se poursuivre jusqu'en 2020. En outre, le décret du 2 juillet 2012 élargissant les droits au départ anticipé pour carrière longue ^{22 ( * )} conduit à un relèvement supplémentaire de 0,25 point entre 2012 et 2012. Enfin, une hausse de 0,3 point entre 2014 et 2017 est mise en oeuvre dans le cadre de la réforme des retraites de 2014 ^{23 ( * )} . Au total, les cotisations salariales des fonctionnaires civils et militaires augmenteront donc de 0,4 point en 2016 , ce qui correspond à environ 530 millions d'euros de recettes supplémentaires.

Évolution du taux de cotisation salariale dans la fonction publique d'État

Source : rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2015)

Hormis les versements de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités territoriales (CNRACL) ^{24 ( * )} , les contributions employeurs acquittées par les différentes entités employant des fonctionnaires civils et militaires (État, établissements publics, La Poste, Orange) constituent près de 90 % des recettes du CAS « Pensions ». Afin de maintenir le CAS « Pensions » à l'équilibre, les contributions à la charge de l'État sont en principe calculées chaque année de façon à ajuster les recettes du compte au besoin de financement du régime . Le rôle d' « équilibrage » des contributions employeurs explique leurs taux élevés, compte tenu de la situation démographique et des règles spécifiques du régime.

Il existe trois taux de contributions employeurs de l'État : un taux pour les pensions civiles, un pour les pensions militaires et un autre pour les allocations temporaires d'invalidité (ATI). Depuis 2013, ces taux sont stabilisés à un niveau élevé - une mesure exceptionnelle de baisse du taux de la contribution au titre des pensions civiles de 74,28 % à 40,28 % doit toutefois être signalée en décembre 2013. En raison de la faible progression des dépenses, les taux de contributions pour 2016 seraient donc identiques à ceux des années précédentes, soit 74,28 % du traitement indiciaire brut et des primes ouvrant droit à pension pour les civils et 126,06 % pour les militaires .

Évolution des taux des contributions employeurs de l'État

⁽¹⁾ Le taux pour 2013 est présenté en moyenne annuelle (74,28 % sur les onze premiers mois et 40,28 % en décembre).

Source : projet annuel de performances pour 2016

Ces taux de contributions employeurs sont ensuite appliqués à la masse salariale de chaque ministère et imputés sur les programmes des ministères employeurs en tant que dépenses de titre 2 . Le tableau ci-après indique les montants des contributions employeurs versées par chaque ministère au service des retraites de l'État (SRE) en 2014 et prévus en 2015 et 2016.

Contributions employeurs versées au CAS « Pensions »

(en millions d'euros)

Source : service des retraites de l'État (direction générale des finances publiques) et direction du budget

B. UN SOLDE CUMULÉ RECORD DE 2,9 MILLIARDS D'EUROS FIN 2016

Lors de sa création par la loi de finances initiale pour 2006, le CAS « Pensions » a été doté d'un fonds de roulement de 1 milliard d'euros . En raison des aléas de dépenses et de recettes (évolution des comportements de départ à la retraite, variation de l'inflation, évolution des assiettes des contributions et cotisations), le compte a besoin d'une trésorerie suffisante pour couvrir les éventuels écarts par rapport à la programmation initiale, en plus de la réserve minimale pour faire face au décalage temporel entre les décaissements et les encaissements.

Fin 2014, le solde cumulé a atteint 1,6 milliard d'euros , soit un niveau nettement au-dessus de celui recommandé par les précédents rapporteurs spéciaux de la commission des finances du Sénat et par la Cour des comptes. Au regard des prévisions d'exécution, le solde cumulé s'élèverait à 2,2 milliards d'euros fin 2015 et à 2,9 milliards d'euros fin 2016 .

Évolution du solde cumulé du CAS « Pensions » en fin d'année

(en milliards d'euros)

Source : projet annuel de performances pour 2016

Selon les informations transmises par le service des retraites de l'État et la direction du budget, l'amélioration de la situation financière du CAS « Pensions » résulte à la fois de motifs conjoncturels et de motifs structurels :

- parmi les raisons conjoncturelles, la faible inflation , des départs à la retraite moins nombreux qu'anticipé et la censure de la réduction dégressive du taux de cotisations salariales vieillesse par le Conseil constitutionnel en août 2014 ^{25 ( * )} sont invoqués. L'impact financier de la révision à la baisse des prévisions d'inflation pour 2014 et 2015 est notamment évalué à - 400 millions d'euros.

- parmi les raisons structurelles sont cités la montée en charge des différentes réformes des retraites ainsi que le fait que les taux de contributions employeurs au CAS « Pensions » aient été fixés « relativement haut à une période de la procédure budgétaire où les anticipations de dépenses étaient moins favorables » ^{26 ( * )} .

En principe, au regard du niveau élevé du solde cumulé prévu fin 2015, les taux des contributions employeurs pourraient donc être baissés, soit ponctuellement en fin d'année comme cela a été fait en décembre 2013, soit pour toute l'année 2016. Une telle opération permettrait au Gouvernement d'alléger temporairement les dépenses de personnel des ministères et des opérateurs. Le projet annuel de performances indique toutefois qu'« il n'apparaît pas souhaitable de modifier, par à-coups, le niveau des taux de contribution au CAS Pensions en budgétisation ou en cours d'année , dans la mesure où la dynamique spontanée des dépenses de pension ramènera mécaniquement le niveau du solde cumulé du CAS Pensions autour de 1 milliard d'euros . Une stabilisation des taux est donc privilégiée, de manière à atteindre ce niveau aux alentours de 2018 , en l'état actuel des dernières prévisions, sous l'effet de la croissance tendancielle de la dépense de pensions ».

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* ¹⁷ Loi organique n° 2001-692 du 1 ^er août 2001 relative aux lois de finances.

* ¹⁸ En partant de l'avant dernier mois qui précède la date de revalorisation des prestations concernées.

* ¹⁹ Pour mémoire, il s'agit d'un « programme miroir » : à chacune de ses actions correspond une dépense inscrite sur un « programme support » du budget général.

* ²⁰ Hors cotisations salariales des agents d'Orange société anonyme (SA) et de La Poste.

* ²¹ Article 42 de la loi n° 210-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites et décret d'application n° 2010-1749 du 30 décembre 2010.

* ²² Décret n° 2012-847 du 2 juillet 2012 relatif à l'âge d'ouverture du droit à pension de vieillesse.

* ²³ Décret n° 2013-1290 du 27 décembre 2013 modifiant les taux des cotisations d'assurance vieillesse de divers régimes de sécurité sociale et des cotisations d'allocations familiales.

* ²⁴ La CNRACL reverse chaque année, au régime des pensions civiles et militaires, les cotisations et contributions perçues au titre des fonctionnaires de l'État ayant intégré la fonction publique territoriale. Ce versement tend à diminuer en raison de la baisse du nombre de cotisations. Il s'élèverait à 554,8 millions d'euros en 2016 contre 581,3 millions d'euros en 2014.

* ²⁵ Décision n° 2014-698 DC du 6 août 2014 (loi de financement rectificative de la sécurité sociale pour 2014).

* ²⁶ Réponse du service des retraites de l'État et de la direction du budget au questionnaire de votre rapporteur spécial.