MM.Thierry Foucaud et Gérard Longuet, rapporteurs spéciaux

II. UNE AUGMENTATION DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS DES DÉPENSES DE PERSONNEL EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE

La loi de refondation du 8 juillet 2013 3 ( * ) fixe comme objectif la création de 55 000 postes supplémentaires, dont 54 000 dans l'éducation nationale et 1 000 dans l'enseignement technique agricole sur le quinquennat (cf. tableau infra ).

Répartition des 55 000 créations de postes de la mission
« Enseignement scolaire »
(en ETP)

Réforme de la formation initiale

27 000

dont enseignants stagiaires

26 000

dont enseignants titulaires formateurs

1 000

Enseignants titulaires

21 000

dont premier degré (public et privé)

14 000

Scolarisation des enfants de moins de 3 ans

3 000

Renforcement de l'encadrement pédagogique dans les zones difficiles

7 000

Amélioration de l'équité territoriale interacadémique

4 000

dont second degré (public et privé)

7 000

Collèges en difficultés professionnelles et lycées professionnels : lutte contre le décrochage

4 000

Amélioration de l'équité territoriale interacadémique

3 000

Accompagnement des élèves en situation de handicap, conseillers principaux d'éducation, personnels administratifs, médico- sociaux, vie scolaire

6 000

Enseignement technique agricole

1 000

TOTAL

55 000

Source : rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République

A. LA CRÉATION DE 11 802 POSTES BUDGÉTAIRES EN 2017

Comme le montre le tableau ci- dessous, le plafond d'emplois demandé pour 2017 au titre de la mission « Enseignement scolaire » s'élève à 1 022 854 équivalents temps plein travaillé (ETPT) contre 1 002 421 ETPT en 2016 (+ 20 433 ETPT).

Facteurs d'évolution du plafond d'emplois 2017

(en ETPT)

Plafond autorisé 2015

Plafond autorisé 2016

Mesures de transfert 2017

Corrections techniques 2017

Schéma d'emplois

Dont extension en année pleine du schéma d'emploi 2016

Dont schéma d'emploi 2017

Plafond demandé 2017

Programme 140

327 085

331 924

- 24

- 67

4 378

2 941

1 437

336 211

Enseignement public 1 er degré

enseignants 1 er degré

315 570

317 801

- 24

- 83

3 711

2 274

1 437

321 405

enseignants 2nd degré

238

238

0

0

0

0

0

238

enseignants stagiaires

9 745

12 345

0

0

667

667

0

13 012

encadrement

1 532

1 540

0

16

0

0

0

1 556

Programme 141

453 543

457 042

- 264

1 118

3 650

2 134

1 516

461 546

Enseignement public 2 ème degré

enseignants 1 er degré

10 524

10 943

3

- 6

0

0

0

10 940

enseignants 2 nd degré

374 469

375 656

- 235

1 105

3 139

1 673

1 466

379 665

enseignants stagiaires

11 313

12 976

0

0

394

394

0

13 370

accompagnement

10 253

10 253

0

- 1

0

0

0

10 252

encadrement

16 510

16 003

0

20

0

0

0

16 023

administratifs

30 474

31 211

- 32

0

117

67

50

31 296

Programme 230

37 781

38 544

20

8 533

900

300

600

47 997

Vie de l'élève

enseignants stagiaires

303

310

0

0

0

0

0

310

personnels d'accompagnement et de suivi

36 191

36 947

20

8 533

900

300

600

46 400

administratifs

1 287

1 287

0

0

0

0

0

1 287

Programme 139

132 390

133 227

230

0

666

332

334

134 123

Enseignement privé 1 er et 2 ème degrés

enseignants 1 er degré

44 105

42 802

1

164

333

166

167

43 300

enseignants 2 nd degré

85 751

87 446

229

193

333

166

167

88 201

enseignants stagiaires

2 534

2 979

0

- 357

0

0

0

2 622

Programme 214

23 760

26 561

76

1 066

0

0

0

27 703

Soutien

enseignants 1 er degré

37

37

0

37

enseignants 2 nd degré

167

170

0

170

chercheurs et assimilés

5

5

0

0

0

5

personnels d'accompagnement et de suivi

879

879

0

0

0

879

encadrement

1 753

1 755

0

1

0

0

0

1 756

Administratifs

20 919

23 715

76

1 065

0

0

0

24 856

Programme 143

14 987

15 123

-

-

151

108

43

15 274

Enseignement technique agricole

A administratifs

607

603

2

4

- 2

605

A techniques

489

487

2

2

-

489

B et C administratifs

1 054

1 051

1

3

- 2

1 052

B et C techniques

383

381

-

2

- 2

381

enseignants

12 454

12 601

-

146

97

49

12 747

TOTAL

989 546

1 002 421

38

10 650

9 745

5 815

3 930

1 022 854

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

11 802 équivalents temps plein (ETP) devraient ainsi être créés en 2017 , selon la répartition suivante :

- sur le programme 140, 4 311 ETP d'enseignants ;

- sur le programme 141, 4 400 ETP d'enseignants du second degré, 150 ETP de personnels administratifs, techniques et de service ;

- sur le programme 230, 1 801 ETP de personnels médico- sociaux, médecins, infirmières, assistantes sociales et accompagnants d'élèves en situation de handicap ;

- sur le programme 139, 500 ETP d'enseignants du premier degré et 500 ETP d'enseignants de second degré ;

- sur le programme 143, 98 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole public et 42 ETP d'enseignants dans l'enseignement agricole privé.

Décomposition du schéma d'emplois 2017

Prog. 140

Prog. 141

Prog. 230

Prog. 139

Prog. 214

Prog. 143

Mission

Enseignants 1 er degré

4 311

500

4 811

Enseignants 2 ème degré

4 400

500

140*

5 040

Stagiaires

0

Encadrement

0

Administratifs et techniques

150

150

Accompagnement et suivi

1 801

1 801

TOTAL

4 311

4 550

1 801

1 000

0

140*

11 802

* 25 postes d'auxiliaires de vie scolaire individuel (AVSi) seront également créés sur le programme 143.

Source : commission des finances du Sénat, d'après les documents budgétaires

Si les schémas d'emplois pour 2016 et 2017 devaient être réalisés, l'objectif de 55 000 créations de postes budgétaires dans l'éducation nationale et l'enseignement technique agricole serait atteint.

Créations de postes par année

(en ETP)

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

B. UNE DÉPENSE SUPPLÉMENTAIRE DE PRÈS DE 3 MILLIARDS D'EUROS EN 2017 DIFFICILEMENT SOUTENABLE

Si l'exécution 2015 était marquée par une sous-consommation des crédits de titre 2, celle- ci n'a pas résulté d'une maîtrise volontaire des dépenses de personnel mais d' un montant de la contribution au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » inférieur aux prévisions .

Ainsi, hors contribution au CAS « Pensions », les dépenses de personnel se sont élevées à 42,57 milliards d'euros, soit un niveau supérieur de 53,5 millions d'euros au montant inscrit en loi de finances .

Hors contribution au CAS « Pensions », depuis 2012 le montant des crédits de titre 2 inscrits en loi de finances s'est avéré systématiquement insuffisant nécessitant l'ouverture de crédits supplémentaires en fin d'année. En moyenne , ce dépassement s'est élevé à près de 119 millions d'euros entre 2012 et 2015.

Prévision en loi de finances initiale et consommation des crédits de personnel hors contribution au CAS « Pensions »

2012

2013

2014

2015

LFI

40 447,00

41 240,95

41 692,00

42 513,65

Exécution

40 551,00

41 339,11

41 911,40

42 567,19

Ecart

104,00

98,16

219,40

53,54

Source : commission des finances du Sénat, d'après des données Cour des comptes

C'est pourquoi votre rapporteur spécial considère que l'augmentation des dépenses de personnel prévue en 2017, qui devrait atteindre près de 3 milliards d'euros, n'est pas soutenable .

En 2015, le contrôleur budgétaire et comptable ministériel a ainsi refusé d'apposer son visa sur le recrutement d'enseignants stagiaires à la rentrée 2015 dans le premier degré considérant que « ces recrutements, qui ne sont soutenables, ni en termes de schéma d'emplois, ni en termes de crédits ».

C. DES CRÉATIONS DE POSTES DONT IL CONVIENT EN OUTRE DE NUANCER LA RÉALITÉ SUR LE TERRAIN

Si l'ensemble des créations de postes prévues dans le présent projet de loi de finances étaient réalisées, l'objectif de 55 000 créations de postes dans l'enseignement scolaire serait atteint fin 2017.

Sans contester ces chiffres, plusieurs précisions nécessitent d'être apportées, dans la mesure où la réalité de ces créations de postes n'est pas toujours perçue sur le terrain.

Tous ces postes n'ont tout d'abord pas vocation à être pourvus par des enseignants. Leur répartition était d'ailleurs précisée dans la loi de refondation de l'école de la République du 8 juillet 2013.

Dans l'éducation nationale, 26 000 créations de postes concerneront des enseignants stagiaires, 1 000 postes ont vocation à être pourvus par des enseignants- formateurs, 21 000 par des enseignants titulaires (dont 14 000 dans le premier degré et 7 000 dans le second degré) et 6 000 postes seront consacrés à l'accompagnement des élèves en situation de handicap, à la prévention et à la sécurité, à l'accompagnement des élèves, au suivi médical et social et à l'amélioration du pilotage des établissements et des services académiques.

Ces créations de postes, comptabilisées en équivalents temps plein (ETP), ne veulent en outre rien dire du temps effectivement passé devant élèves . Les enseignants stagiaires, qui comptent pour près de la moitié du total des créations de postes, ne passent que la moitié de leur temps en classe, le reste étant consacré à leur formation .

Par ailleurs, la création de postes budgétaires ne signifie pas que ces postes ont effectivement été pourvus, faute d'un nombre suffisant de candidats disposant d'un niveau suffisant, même revu à la baisse. Ainsi, certains présidents de jurys du Capes reconnaissent avoir pris en compte le nombre important de postes ouverts dans la détermination du seuil d'admissibilité, voire d'admission.

Bruno Blanckeman, président du jury du Capes externe de lettres rappelle ainsi que « le jury a donc opté pour un recrutement ouvert - barre d'admissibilité à 6,5/20 - mais qui demeure, autant que faire se peut en pareilles circonstances, sélectif - barre d'admission à 7,5/20 -, seule marge d'affirmation possible de son identité de concours » 4 ( * ) .

Francis Goullier, président du jury du Capes d'allemand, souligne pour sa part que « le jury a décidé de donner à un maximum de candidats la possibilité de faire valoir les compétences acquises et la qualité de leur formation lors des épreuves orales. Ainsi, respectivement 83 % et 88 % des candidats ayant composé à l'écrit ont été déclarés admissibles » 5 ( * ) .

Comme le montre le tableau ci-dessous, entre 2012 et 2015, 27 553 postes ont été pourvus pour 31 627 postes créés, soit un écart de 4 075 postes.

Bilan des créations de postes budgétaires depuis 2012

(en ETP)

Créations prévues en LFI

Créations réalisées

2012

4 326

4 068

2013

9 076

5 159

2014

8 804

8 720

2015

9 421

9 606

2016

10 711

Résultat au printemps 2017

2017

11 662

Résultat au printemps 2018

Total période

54 000

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Si cet écart peut être compensé les années suivantes et a vocation à être comblé par le recours à des contractuels et aux heures supplémentaires, il est indéniable que certaines disciplines connaissent d'importantes difficultés de recrutement . 1 104 postes n'ont ainsi pas été pourvus sur les 7 097 postes ouverts aux concours externe du Capes en 2016 (cf. tableau infra ).

Ces difficultés de recrutement concernent en outre les disciplines les plus fondamentales telles que les lettres modernes et classiques (399 postes non pourvus sur 1 546), les mathématiques (306 postes non pourvus sur 1 440) ou encore les langues étrangères (196 postes non pourvus en allemand sur 345 et 170 en anglais sur 1 225).

Données statistiques du concours externe du CAPES 2016

Sections et options

Postes

Inscrits

Présents

Admissibles

Admis

Admis/présents

Arts plastiques

242

1 758

1 052

517

242

23,00%

Éducation musicale et chant choral

165

357

243

177

132

54,32%

Histoire et géographie

700

5 333

3 094

1 512

700

22,62%

Langues vivantes étrangères : allemand

345

618

358

254

149

41,62%

Langues vivantes étrangères : anglais

1 225

4 292

2 641

1 603

1 055

39,95%

Langues vivantes étrangères : arabe

4

275

101

12

4

1,45%

Langues vivantes étrangères : chinois

16

173

112

35

16

14,29%

Langues vivantes étrangères : espagnol

462

2 978

1 882

1 006

462

24,55%

Lettres option lettres classiques

230

233

123

101

68

55,28%

Lettres option lettres modernes

1 316

3 515

1 937

1 469

1 079

55,70%

Mathématiques

1 440

5 365

2 251

1 868

1 134

50,38%

Philosophie

110

1 676

972

271

110

11,32%

Physique-chimie

302

2 248

1 117

669

302

27,04%

Sciences de la vie et de la Terre

420

2 860

1 587

806

420

26,47%

Sciences économiques et sociales

120

2 039

741

233

120

16,19%

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche

Lorsqu'ils sont pourvus, ces postes ne sont pas toujours occupés par des titulaires .

Ainsi, les 2 150 postes supplémentaires d'assistants d'éducation supplémentaires en 2016 ont été pris en compte dans l'objectif de 55 000 créations de postes supplémentaires , alors que ces postes ont tous vocation à être occupés par des contractuels.

De même, 4 251 postes supplémentaires d'accompagnants aux élèves en situation de handicap, au sein de l'éducation nationale, et 195 postes d'assistants de vie scolaire individuels et d'assistants d'éducation, au sein de l'enseignement technique agricole, ont été comptabilisés dans les 55 000 créations de postes supplémentaires bien que ceux-ci soient destinés à des personnels sous contrat.

Par ailleurs, faute de recrutements suffisants par les concours, certaines académies n'ont d'autre choix que de recourir à des enseignants contractuels pour répondre aux besoins d'enseignement de leurs établissements. Comme le montre le tableau infra , les disciplines ayant le plus recours aux contractuels sont celles pour lesquelles les rendements des concours sont les plus faibles (mathématiques, langues vivantes étrangères, lettres, etc.). Au total, selon le ministère, 7 000 postes sur les 54 000 créations de postes dans l'éducation nationale devraient être pourvus par des contractuels.

Principales disciplines de recrutements de contractuels

(en équivalents temps plein année scolaire)

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Dans un rapport de 2014 6 ( * ) , l'inspection générale de l'éducation et l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche soulignaient les importantes limites du recours accru aux personnels contractuels, en particulier pour pallier la faiblesse des recrutements d'enseignants .

Selon ce rapport, les procédures suivies varient d'un rectorat à l'autre : recrutement sur CV et entretien individuel avec un inspecteur ou simple contact téléphonique .

Les niveaux exigés peuvent également varier en fonction de l'importance du déficit de recrutement. Certains candidats peuvent être retenus malgré un avis défavorable des corps d'inspection , l'objectif consistant parfois davantage à assurer une présence qu'à proposer un véritable enseignement disciplinaire .

Une fois recrutés, il est généralement demandé à ces personnels de faire classe dans l'urgence, sans réelle formation préalable . Votre rapporteur spécial considère, ainsi qu'il l'a indiqué dans son rapport sur les heures supplémentaires dans le second degré, qu'une réflexion sur le temps de travail des enseignants, en particulier dans le second degré, devrait avoir lieu afin d'éviter un recours démesuré aux personnels contractuels dont les niveaux peuvent s'avérer très en deçà de ceux attendus d'enseignants.

Enfin, une tendance à l'augmentation du nombre de démissions peut être constatée depuis 2012, en particulier parmi les enseignants stagiaires .

Dans le premier degré, le taux de démission est ainsi passé de 1,08 % pour l'année scolaire 2012-2013 (65 démissions pour 6 015 recrutements) à 3,18 % pour l'année scolaire 2015-2016 (434 démissions pour 13 629 recrutements).

Le second degré est confronté à un phénomène comparable, le taux de démission des enseignants stagiaires passant de 1,67 % pour l'année scolaire 2012-2013 à 2,48 % pour l'année scolaire 2015-2016.

Évolution des démissions depuis 2012

Enseignants du 1 er degré

Enseignants du second degré

Recrutements à la rentrée scolaire

Nombre de démissions

Recrutements à la rentrée scolaire

Nombre de démissions

Stagiaires

Taux de démission des stagiaires / au recrutement

Titulaires

Stagiaires

Taux de démission des stagiaires / au recrutement

Titulaires

Année scolaire 2015-2016

13 629

434

3,18 %

539

14 963

371

2,48 %

641

Année scolaire 2014-2015

16 372

298

1,82 %

453

19 313

335

1,73 %

404

Année scolaire 2013-2014

8 204

99

1,21 %

342

13 110

141

1,08 %

372

Année scolaire 2012-2013

6 015

65

1,08 %

299

10 496

120

1,14 %

416

Total

44 220

732

1,66 %

992

57 882

967

1,67 %

1 833

Source : ministère de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche


* 3 Loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d'orientation et de programmation pour la refondation de l'école de la République.

* 4 Rapport du jury de Capes 2015 de lettres, options modernes et classiques, présenté par M. Bruno Blanckeman, professeur des universités, président du jury.

* 5 Rapport du jury de Capes 2015 d'allemand, présenté par M. Francis Goullier, inspecteur général de l'éducation nationale, président du jury.

* 6 Inspection générale de l'éducation et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, L'accueil, la gestion et la formation des personnels contractuels, avril 2014.