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Mission "Recherche et enseignement supérieur"

MM. Philippe ADNOT et Michel BERSON, rapporteurs spéciaux

LES PRINCIPALES OBSERVATIONS
DES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

I. L'évolution des crédits de la mission « Recherche et enseignement supérieur » en 2017

1. Les crédits de la mission progressent fortement cette année, avec plus de 800 millions d'euros d'abondement en autorisations d'engagement et en crédits de paiement, soit une hausse de plus de 3 % par rapport à 2016. Ils atteignent ainsi 27,12 milliards d'euros en autorisations d'engagement et 27,02 milliards d'euros en crédits de paiement, représentant 6 % des crédits du budget général.

2. Contrairement aux années précédentes, cette hausse de l'enveloppe budgétaire bénéficie tant à l'enseignement supérieur (+ 3,71 % des crédits de paiement) qu'à la recherche (+ 2,38 % des crédits de paiement), seuls les programmes 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » et 186 « Recherche culturelle et culture scientifique » connaissant une baisse de leurs crédits.

3. Le montant des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission reste stable, correspondant pour 90 % au coût du crédit d'impôt recherche (5,5 milliards d'euros).

4. L'enseignement supérieur et la recherche bénéficient par ailleurs de plus de 5 milliards d'euros inscrits au titre du troisième programme d'investissements d'avenir (PIA 3), lequel fait l'objet, cette fois-ci, d'une mission propre. Toutefois, seules les autorisations d'engagement figurent dans le projet de loi de finances pour 2017, les crédits de paiement n'étant prévus qu'à compter de 2018.

II. Les programmes « Enseignement supérieur » (Philippe Adnot)

1. À la veille d'échéances électorales importantes, le Gouvernement sortant présente un budget consacré à l'enseignement supérieur (programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » et programme 231 « Vie étudiante ») en forte progression, avec 16 milliards d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement pour 2017 (respectivement + 2,85 % et + 3,71 %).

2. Concernant le programme 150 « Formations supérieures et recherche universitaire », 336 millions d'euros supplémentaires sont inscrits, sous l'effet de plusieurs mesures nouvelles et aussi pour tirer les conséquences financières de décisions prises par l'État en faveur de ses agents.

Avec 12,4 milliards d'euros, les subventions pour charges de service public versées aux opérateurs représentent l'essentiel de la dépense et sont en hausse de 3 %. 10,9 milliards d'euros sont prévus pour les seuls universités et établissements assimilés.

3. Outre le financement de 1 000 emplois qui correspond à l'engagement du Président de la République d'en créer 5 000 entre 2013 et 2017, 100 millions d'euros supplémentaires sont inscrits cette année afin de compenser la hausse continue du nombre d'étudiants et améliorer le taux d'encadrement. D'après le ministère, tous les établissements devraient toutefois bénéficier d'une part de cette enveloppe, l'impact de la démographie n'étant pris en compte que dans un second temps.

4. Rien ne garantit pour autant que cette rallonge budgétaire - en tout état de cause bienvenue -, et la création des 1 000 emplois se traduiront concrètement par un nombre plus important d'emplois effectivement pourvus dans les établissements qui, ayant accédé aux responsabilités et compétences élargies, sont libres de l'utilisation de leurs dotations et peuvent utiliser ces financements supplémentaires pour couvrir d'autres dépenses, à l'instar de l'impact du glissement-vieillesse-technicité sur leurs dépenses de personnel.

5. Par ailleurs, près de 200 millions d'euros sont également rendus nécessaires pour financer les mesures gouvernementales ayant une incidence sur les dépenses de personnel, en particulier la revalorisation du point d'indice qui représente à elle seule 117,2 millions d'euros supplémentaires en 2017.

6. Parallèlement, la dotation allouée à l'enseignement supérieur privé stagne (78,9 millions d'euros) alors que ces établissements à but non lucratif, désormais reconnus établissements d'enseignement supérieur privé d'intérêt général (EESPIG) justifient qu'ils participent à la mission de service public de l'enseignement supérieur. Le montant de la subvention par étudiant versée par l'État se réduit inexorablement depuis 2012 tandis que le budget alloué au programme 150 a progressé de plus de 700 millions d'euros.

Le Gouvernement prévoirait de leur attribuer un million d'euros sur les 100 millions d'euros supplémentaires inscrits sur le programme, ce qui est insuffisant d'autant que cette affectation n'est pas concrétisée dans le projet annuel de performances.

7. La part que représentent ces subventions parmi les ressources des opérateurs relevant du programme reste globalement très élevée, avec 72 % du total en 2016 et 77,5 % pour les seules universités et établissements assimilés.

8. Le développement des ressources propres reste trop faible, tandis que le Gouvernement s'enferre à geler le montant des frais d'inscription sans justification valable. Celui-ci devrait, au contraire, être sensiblement revalorisé, le système d'aides sociales directes étant susceptible d'amortir les éventuelles difficultés des étudiants issus de foyers les plus modestes.

9. Les efforts budgétaires de l'État ne suffisent pas pour permettre aux universités de répondre aux défis qui s'imposent à elles, alors que le nombre d'étudiants ne cesse de progresser (+ 35 000 sur les 60 000 étudiants supplémentaires comptabilisés, hors doubles comptes, à la rentrée 2016) et que certaines filières, victimes de leur succès, se voient obligées de procéder à un tirage au sort des candidats en première année de licence.

10. Faute de sélection à l'entrée de l'université, il convient, à tout le moins, d'améliorer l'orientation des bacheliers, ce qui nécessite un important travail réalisé, bien en amont, à partir du lycée. Trop d'étudiants s'inscrivent sans connaître la réalité des prérequis nécessaires à la réussite du cursus ni les matières qui correspondent à cette formation, conduisant à un taux de diplomation au bout de trois ans trop peu élevé (27,2 % de diplômés de licence en trois ans en 2014).

11. S'il convient de soutenir le lancement d'une nouvelle vague de dévolution du patrimoine des universités, il n'est pas certain qu'elle parvienne à la même réussite que dans les cas des trois premiers établissements, dans la mesure où aucune aide financière supplémentaire n'est prévue pour l'accompagner. Seule la cession de biens, pour laquelle l'université récupèrerait 100 % du prix, semblerait créer une véritable marge de manoeuvre.

12. Tout en comprenant l'importance que peut revêtir, pour certaines actions, le regroupement d'établissements, votre rapporteur spécial reste vigilant quant au coût supplémentaire susceptible d'être engendré par les nouvelles « superstructures » que constituent les communautés d'universités et établissements (Comue) dans un paysage de l'enseignement supérieur déjà complexe.

13. Le soutien de l'investissement dans l'enseignement supérieur et la recherche par un nouveau PIA constitue une bonne nouvelle, avec plus de 5 milliards d'euros prévus. Il reste toutefois à concrétiser réellement cet engagement du Gouvernement puisque, contrairement aux précédents programmes, seules les autorisations d'engagement sont inscrites dans le projet de loi de finances et aucun crédit de paiement (prévus à compter de 2018).

14. Le programme 231 « Vie étudiante » connaît une nouvelle année de forte hausse de son enveloppe budgétaire, avec 2,72 milliards d'euros inscrits en autorisations d'engagement et en crédits de paiement (soit respectivement + 7 % et + 9,5 %).

15. L'augmentation de 8,5 % des crédits alloués aux aides sociales directes s'explique par trois éléments distincts :

- une hausse mécanique, du fait de la prise en compte de l'augmentation du nombre d'étudiants boursiers (+ 66 millions d'euros) ;

- la suppression de l'échelon 0 des bourses, l'ensemble de ses bénéficiaires basculant vers l'échelon « 0 bis » ouvrant droit à une aide financière en plus de l'exonération de frais d'inscription et de cotisation de sécurité sociale (+ 25 millions d'euros) ;

- la création de l'aide à la recherche du premier emploi (ARPE) par la loi du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, pour lesquels 92 millions d'euros sont prévus en 2017.

16. Par ailleurs, le projet de loi de finances prévoit le rétablissement à leur niveau de 2015 des crédits de paiement consacrés aux dépenses d'opérations financières correspondant à la dotation d'investissement du réseau des oeuvres universitaires et scolaires. À titre de rappel, en 2016, le Gouvernement avait décidé d'opérer un prélèvement de 50 millions d'euros sur la trésorerie des Crous.

17. Au cours de l'année 2017, le programme devra vraisemblablement prendre en charge un nouveau fonds d'aide à la mobilité, annoncé par le Gouvernement et qui sera destiné à soutenir les étudiants se voyant proposer un master éloigné géographiquement de leur établissement d'origine, dans le cadre de la mise en place de la réforme du deuxième cycle de l'enseignement supérieur portée par la proposition de loi de Jean-Léonce Dupont et dont votre rapporteur spécial est également l'un des signataires.

18. Alors qu'il est patent que le contrôle d'assiduité et de présence aux examens des étudiants boursiers est actuellement défaillant dans un grand nombre d'établissements, en particulier les universités, il est regrettable que le Gouvernement ne prenne pas ce problème à bras le corps, parallèlement au renforcement indéniable et bienvenu des aides sociales directes.

19. Il convient de s'interroger sur le choix fait par le Gouvernement de faire figurer les crédits consacrés à l'ARPE dans le programme 231, dans la mesure où les personnes qui la perçoivent ne sont, par principe, plus des étudiants. Par ailleurs, elle risque d'être versée sans réel contrôle de la situation des bénéficiaires.

Plus fondamentalement, il est permis de s'interroger sur l'utilité d'une telle aide qui, destinée à éviter une « rupture de charge » entre la perception de la bourse et l'embauche, pourrait créer un effet d'aubaine pour les étudiants entrant sur le marché du travail et qui seraient incités à différer de quatre mois leur recherche d'emploi. L'amélioration des dispositifs d'insertion professionnelle aurait constitué une évolution plus pertinente.

20. Si le Gouvernement est optimiste quant à l'atteinte des objectifs du plan « 40 000 logements étudiants » d'ici 2017, ceux-ci devraient l'être à hauteur d'un peu moins de 70 % à la fin de l'année 2016.

III. Les programmes « Recherche » (Michel Berson)

1. La somme des budgets des sept programmes de la mission « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) consacrés à la recherche devrait atteindre 11,1 milliards d'euros en autorisations d'engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) en 2017, ce qui représente une hausse de 380,7 millions d'euros en AE (+3,5 %) et de 257 millions d'euros en CP (+2,4 %) par rapport aux crédits votés par le Parlement en loi de finances pour 2016.

2. Ces hausses de crédits sont très significatives, en dépit d'un contexte budgétaire qui demeure très contraint. Elles méritent d'être saluées car elles traduisent l'importance qu'attache le Gouvernement à la politique publique de la recherche, qui est au coeur de la croissance des économies industrialisées.

3. Le montant total des crédits alloués aux programmes qui dépendent du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, c'est-à-dire les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale » s'établira en 2017 à 7 993 millions d'euros en AE et 7 903 millions d'euros en CP, soit une forte hausse de 377 millions d'euros (+4,9 %) en AE et de 282,3 millions d'euros (+3,7 %) en CP par rapport à 2016.

5. Les augmentations des crédits de ces programmes concerneront en particulier les moyens de l'Agence nationale de la recherche (ANR), qui retrouveront un niveau qui n'avait plus été atteint depuis 2012.

6. La hausse de 67,4 millions d'euros des crédits de l'action 14 du programme 172, qui porte les subventions pour charges de service public destinées à financer les moyens généraux des organismes de recherche dépendant du ministère - CNRS, CEA, Inserm, entres autres - a pour objet de compenser les diverses mesures salariales décidées par le Gouvernement en faveur des fonctionnaires.

7. L'augmentation de 17,1 millions d'euros des crédits dédiés aux CPER 2015-2020 est particulièrement bienvenue. Ils bénéficieront de 40,7 millions d'euros de financement en 2017, alors qu'ils avaient souffert d'un sous-financement chronique jusqu'ici.

8. Enfin, un effort budgétaire très important sera consenti en 2017 en faveur des très grandes infrastructures de recherche et des organisations internationales relatives à la recherche, avec notamment la hausse des financements destinés à l'Agence spatiale européenne (ESA), qui porte le projet Ariane 6, et à l'Organisation européenne de satellites météorologiques (Eumetsat).

9. En revanche, les autres programmes de la mission, qui ne dépendent pas du ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, en revanche, verront pour la plupart leurs moyens stagner, voire diminuer en 2017.

10. Ce sera notamment le cas des programmes 190 « Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables », 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle », 191 « Recherche duale (civile et militaire) » et 186 « Recherche culturelle et culture scientifique ». Cela signifie que les opérateurs qui dépendent de ces programmes devront parvenir à compenser la hausse de leur masse salariale provoquée par les mesures communes à l'ensemble de la fonction publique sans augmentation de leur subvention pour charges de service public.

11. Seul le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricole », qui porte notamment les crédits de l'Institut national de la recherche agronomique (Inra), mais aussi ceux des écoles d'enseignement supérieur agricoles et vétérinaires, verra ses crédits augmenter pour compenser ces mesures salariales.

12. Concernant le financement de la recherche par projets, la hausse des crédits d'intervention de l'Agence nationale de la recherche (ANR) va nettement s'amplifier en 2017, après de longues années de baisse. Ses moyens budgétaires s'élèveront à 703,4 millions d'euros en AE, soit une augmentation de 118,3 millions d'euros (+20 %) par rapport à 2016, et à 639,4 millions d'euros en CP, soit une hausse de 49,3 millions d'euros par rapport à 2016, conformément à l'engagement du Président de la République pris le 14 mars 2016 lors de l'inauguration de l'Institut Pierre-Gilles de Gennes.

13. S'il convient de se féliciter de la hausse des moyens de l'ANR pour 2017, qui marque le respect par le Président de la République de sa promesse faite à la communauté des chercheurs, le montant des crédits que devrait répartir l'agence d'un grand pays industrialisé comme la France devrait approcher le milliard d'euros : la marche est encore haute.

14. La baisse de la dotation de l'ANR et l'augmentation continue du nombre de soumissions de projets ont eu pour conséquence de diminuer le taux de succès moyen aux appels à projets de l'agence, qui est passé de 25,70 % en 2005 à 20,10 % en 2012 puis à 10,20 % des projets présentés en 2014. Ce taux s'est légèrement amélioré en 2015 et devrait poursuivre sa remontée en 2016 puis en 2017, grâce à la hausse des crédits d'intervention de l'ANR. La barre des 15 % de sélection annoncée par le Président de la République devrait cependant rester hors d'atteinte : candidater aux appels à projets de l'ANR restera donc peu motivant pour les équipes de chercheurs.

15. En ce qui concerne les financements européens, qui sont également des financements sur projets compétitifs, les premiers chiffres de programme-cadre « Horizon 2020 » pour la recherche en Europe ne sont guère flatteurs pour notre pays et tendent à montrer que le recul de la France en matière de recherche au niveau européen s'amplifie.

16. Les participations françaises représentent à ce stade un total de 1,7 milliard d'euros, soit 10,4 % des financements disponibles, contre 11,3 % sur l'ensemble du septième programme-cadre de recherche et développement technologique (PCRDT). On observe une diminution inquiétante des projets retenus à participation française (22,1 % contre 27,7 % sous le septième PCRDT) et de la part relative des participations françaises dans les projets retenus (8,8 % contre 9,4 % sous le septième PCRDT).

17. Si l'Allemagne et la Grande-Bretagne obtiennent traditionnellement plus de financements européens que notre pays, la France est désormais rattrapée par les Pays-Bas et surtout par l'Espagne, qui bénéficie d'une dynamique très positive et l'a dépassé en 2015. Notre pays devrait s'inspirer de notre voisin espagnol, dont la performance résulte d'une politique ouvertement volontariste, avec des incitations fortes aux équipes publiques et privées pour les encourager à se tourner vers les programmes européens.

18. Le crédit d'impôt recherche (CIR), continuera à représenter à lui seul en 2017 90 % des dépenses fiscales des programmes « Recherche » de la MIRES, la dépense fiscale liée au CIR augmentant sensiblement par rapport à 2016 pour atteindre 5 505 millions d'euros, soit une hausse de 1,57 %.

19. Le crédit d'impôt recherche a fait l'objet de plusieurs études d'évaluation, qui permettent de conclure à un effet positif de ce crédit d'impôt sur les dépenses de recherche des entreprises : la part de la recherche privée aurait reculé au cours des dernières années en l'absence de ce crédit d'impôt, qui a permis de stabiliser l'effort de recherche en France.

20. Une nouvelle étude d'impact du CIR a été lancée en 2015 par le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui inclura un plus grand nombre d'années après la réforme de 2008 et portera également sur l'impact sur l'innovation des entreprises. Cette étude devrait être finalisée pour le début de l'année 2017 et devrait permettre de bénéficier d'un éclairage plus complet sur le CIR.

L'article 49 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 72 % des réponses étaient parvenues à vos rapporteurs spéciaux en ce qui concerne la mission « Recherche et enseignement supérieur ».